城乡建设用地增减挂钩存在的问题及对策；【摘要】城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩；【关键词】增减挂钩现有问题对策建议推进农村发展城；一、增减挂钩意义；城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩（简称挂；1、加快社会主义新农村建设；近年来，城镇建设日新月异，城市化水平不断提高，但；2、促进城乡统筹；在国家继续实行宏观调控和严控城乡建设用地总规模的；家每年下
城乡建设用地增减挂钩存在的问题及对策
【摘要】城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩是我国21世纪新兴起的一项土地规划活动。从2006年起至今，已有24个省、直辖市和自治区被列入试点，覆盖范围已相当大了。积极有效地推进“增减挂钩”政策对当前加快社会主义新农村建设，推进城乡统筹发展，促进土地资源的合理、高效、集约和持续利用都具有积极的现实意义。由于还在试点期间，处在探索阶段，在实施过程当中，问题层出不穷。本文就增减挂钩实施过程当中比较普遍和亟需解决的问题做些分析和提出有效的对策建议。
【关键词】增减挂钩现有问题对策建议推进农村发展城乡统筹
一、增减挂钩意义
城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩（简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。1也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。
1、加快社会主义新农村建设。
近年来，城镇建设日新月异，城市化水平不断提高，但农村居住环境和农民生活条件并未得到同步改善，村庄布局散乱、基础设施建设滞后、环境脏乱差的问题仍较突出。而通过对农村建设用地进行科学规划、合理布局，实施“增减挂钩”，大力推进新农村建设和旧村改造复垦工作，加大农村基础设施配套建设及环境整治的力度，从而改变农村面貌、改善居住环境，提高农民的生活质量。
2、促进城乡统筹
在国家继续实行宏观调控和严控城乡建设用地总规模的背景下，仅仅依靠国
家每年下达的用地计划指标，远不能满足城市各项建设的用地需求，建设用地供需矛盾十分突出。而通过“增减挂钩”，实行区域内城乡建设用地的统筹安排，在不突破城乡建设用地总规模的前提下，将农村建设用地整理复垦所得到的新增耕地面积，等量置换到其他需要建设的项目用地。在推进新农村建设的同时，为城镇建设用地拓展了空间，有利于促进城乡统筹发展。
3、优化用地结构，促进集约节约用地
“增减挂钩”的实施，一方面将有效整合农村建设用地，改变过去布局分散，结束“散、大、乱、差”的局面，形成“工业项目向开发区（园区）集中，农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中”的集聚效益和规模效益，优化用地结构布局。另一方面也有利于改变农村建设用地粗放利用、人均建设用地面积较大的状况，为农村建设用地“瘦身”，促进土地资源的高效集约和科学合理利用。
4、有效保护耕地资源。
现行土地利用总体规划实施以来，在严格实行土地用途管制、促进耕地资源保护等方面发挥了重要作用。但由于城市经济社会发展较快、建设用地量大，规划建设用地规模和空间布局已不适应当前经济社会发展的需要；同时一些地方尤其是农村，用地较为粗放、节约集约利用水平较低，现状人均建设用地规模已远超“国标”。针对这种状况，必须科学编制和严格实施土地利用总体规划，严控建设用地增量，盘活存量，尽可能少占耕地，尤其要在减少农村建设用地规模上下功夫，合理撤并农村零星居民点，推进农村建设用地整理复垦，达到保护耕地资源，实现耕地占补平衡。
5、利于土地可持续利用
“增减挂钩”的实施，有利于推进农村现代化建设进程，促进农业产业结构和经济结构的调整，增加农民收入，加快农民奔小康的步伐；有利于拓展建设用地空间，推进城乡建设用地的合理布局和协调发展，促进土地资源的节约集约利用，保障经济社会发展对土地资源的刚性需求；还有利于增加农村农用地尤其是耕地面积，有效地保护土地资源，改善生态环境，促进土地资源的可持续利用。
二、增减挂钩存在的问题
1、启动资金难以保障
增减挂钩试点实施能否成功，资金保障是一大重点。虽然增减挂钩试点项目资金可以通过挂钩周转指标土地经营性收益及相关税费解决，但是房屋拆迁、安置补偿和村庄整理复垦等费用主要靠政府先行投入，所需资金数额巨大，对政府来说难以先行投入巨额资金来开展增减挂钩试点工作。
2、拆迁安置工作难度大
增减挂钩涉及的农村居民点越来越多，农村居民点拆迁安置、土地复垦成本高，实施难度大。再加上农民祖祖辈辈生活几十年甚至几百年的地方，已形成了特定的文化、特定的社会生态，不愿意搬迁，思想工作很难做通，拆旧工作很难开展。此外，大部分农民对后续安置、生产生活、社会保障等存在顾忌，对合村并镇、合村并点工作积极性不高，拆旧工作进展难度很大。
3、部分地区借此政策获取建设用地指标，甚至转变成地方财政的土地收入 由于每年下达的用地计划指标，不能满足城市各项建设的用地需求，于是有些地区借“增减挂钩”的政策腾挪建设用地，扩大建设用地面积。甚至还有些地区把土地的溢价转化成地方财政的土地收入。中央政府在这个时期推出城乡建设用地增减挂钩政策，根本目的并非腾挪建设用地指标，而是考虑到国家的存量资源现状和土地利用模式，促进农村发展。
4、有些周转指标不能按时归还。
有关调查显示，有些地方试点工作已逾3年，地方政府归还建设用地指标情况并不理想，部分试点地区不能按时归还周转指标。
三、针对存在的问题的建议
1、因地制宜，有序推进，合理利用增减挂钩指标和周转资金
由于各地自然条件、经济发展水平和农村建设用地复垦潜力差异较大，政府和农民对开展增减挂钩的诉求也不尽一致，所以增减挂钩工作必须坚持“因地制宜、统筹安排、先易后难、分步实施”的原则，优先考虑在自然条件较好、经济
较发达、复垦潜力较大、政府和农民积极性较高的地区实施。同时，把有限的增减挂钩指标和周转资金用在最需要的地方，充分利用指标和周转资金，使其发挥最大作用，边际报酬最高。
2、尊重民意、保障权益。
农村土地资源是农民的生产资料、劳动对象、财富之源。实施增减挂钩工作必须以农民同意为前提，以农民满意为目的。因此，项目的实施需尊重当地农民意愿，维护集体和农户合法权益。项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，需经集体经济组织和农民确认；以城带乡、以工促农。统筹城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排城镇村建新用地的比例，优先保证被拆迁农民的安置和农村公共设施建设用地。
3、以农村发展农村
首先应该明白“增减挂钩”政策的目的是促进城乡统筹，推进农村发展，转变城镇发展模式，而不是以单一的发展城市为目的。2008年出台的《办法》明确规定,“建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村，工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件”。指标挂钩中的土地资产溢价来源于农村，因此，绝对不能成为地方政府的土地收益。政府应制定短期安置与长效返还计划,建立农村发展“资金池”，实现“以农村发展农村”
4、加强监管指标和周转资金，建立完善的监督机制
挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。政府可以对周转资金实行专户管理、专款专用、专账核算、封闭运转。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用和抵扣。借资单位应按照承诺，按时归还本息。逾期不能归还的，财政局通过财政体制扣还。政府可以成立由国土资源、财政、建设、规划和乡镇等组成的工作班子，具体负责实施工作。同时，建立定期考核通报制度，政府定期对辖区内农村住房建设增减挂钩实施和资金使用情况进行检查考核通报。
城乡建设用地增减挂钩是我国一项重要的土地政策，是保障我国土地合理科学利用的关键。明确政策内涵至关重要，即促进城乡统筹，加快农村发展，开辟一条新的城乡发展模式，其核心是农村的建设。包括了农民的生活改善，农业的高效发展，农村经济的发展，农村的基础设施建设等。我国是一个人口大国，农业作为国民经济的基础，对我国的稳定发展有极为重要的作用。解决好农村这些方方面面的问题，是我国经济发展的必须走的路。在城乡建设用地增减挂钩政策的试点过程中，应该积极发现和解决问题，不断探索出一条合适、高效的道路，开辟农村发展的新局面。
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城乡建设用地增减挂钩运行中出现的主要问题与建议
【摘要】：城乡建设用地增减挂钩政策出台后,地方开展了增减挂钩试点,对统筹城乡发展发挥了积极作用,但也出现了一些亟需规范的问题,引起了政府部门及相关学者的高度重视。本文试图在了解城乡建设用地增减挂钩政策运行情况的基础上,透析了政策试点中存在的主要问题,并提出了相关政策建议。
【作者单位】：
【关键词】：
【分类号】：F301【正文快照】：
一、问题的提出为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号),推进土地集约节约利用,促进城乡统筹发展,国土资源部2005年研究制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资[号),并批复了在天津等5省展开
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京公网安备75号城乡建设用地增减挂钩政策实施难题与对策建议
**县国土资源局
（2014年8月）
近年来，随着经济社会的快速发展，加快了农村产业化、城镇化和现代化的进程，特别是在城镇化发展较快的地区对建设用地的需求也越来越大，局部地区建设用地规模已经把下轮规划期的建设用地指标全部用完。在土地利用的过程中，针对建设用地供需矛盾的突出问题，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中提出&鼓励城乡建设用地管理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩&的政策，党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步要求加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展；继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡；实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模；要大规模实施土地整治。国土资源部出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，对城乡建设用地增减挂钩试点工作进出了明确要求。由此可见城乡建设用地增减挂钩工作是当前和今后有效利用土地资源，统筹城乡发展，缓解建设用地供需矛盾，促进经济社会又好又快发展的有效途径。
一、城乡建设用地增减挂钩政策的内涵
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
城乡建设用地整理出的耕地可以按照要求，全部置换为建设用地周转指标。指标可以在整理形成耕地前进行使用，即按照土地利用总体规划的要求，在城镇规划发展区域内，相应增加规划建设用地预留区。同时，必须要在规定的年限（期）内整理复垦出相应面积的耕地，完成对已经使用的建设用地周转指标的置换归还。对于已经超额完成整理复垦任务、形成新的建设用地周转指标的，新指标可以结转到下一期直接使用，不需再归还（其中在满足新的农村居民安置区用地所需后剩余的建设用地周转指标可以用于特定规划区域内的各**镇建设使用）；对于未能完成整理形成耕地、置换归还任务的，要相应核减其以后的建设用地周转指标或现行规划建设占用耕地指标；对于完成归还任务确有困难的，可以缴纳相应的费用，有偿调剂异地超额完成整理复垦任务形成的建设用地周转指标。挂钩项目的实施主体可以自行整理，也可以委托专业机构进行整理，相关费用由自己承担。
二、我县城乡建设用地增减挂钩政策执行情况
近年来，为了加快城乡统筹，推进城乡一体化进程，**省人民政府先后下发了《**省加快县域城镇化发展纲要》（**政发〔2009〕21号）和《**省人民政府关于加快重点镇建设推进全省县域城镇化的意见》（陕政发〔2009〕52号）文件，并确定了30个重点镇，作为推进全省县域城镇化的示范镇。重点镇建设需要建设用地，而重点镇所在的县（市、区）建设用地指标都非常有限，不能满足重点镇建设用地需求，为有效解决这一问题，省政府专门召开有关会议，明确了用城乡建设用地增减挂钩项目周转指标解决重点镇建设用地问题。
从2006年开始，国土资源部在全国范围内开展了城乡建设用地增减挂钩试点工作。**县烟霞镇为全省30个重点镇之一，省上于2009年安排了900.0亩城乡建设用地增减挂钩周转指标，支持烟霞重点镇发展。**县人民政府对此项工作高度重视，积极完成了烟霞镇等3镇城乡建设用地增减挂钩试点项目实施规划及申报工作，并于日取得省国土资源厅批复。项目已经全面启动，有效的解决了烟霞镇省级重点镇建设用地指标问题；为有效解决我县城区建设用地及重点建设项目用地指标的严重不足，2012年我县又申报了城关镇等7乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目实施规划，于日取得省国土资源厅批复。我县西张堡镇白村2013年被确定为**市城乡一体化建设试点村，同时也得到了省委、省政府及省国土资源厅的高度重视，为了有效缓解**县城区建设用地指标严重不足和西张堡镇建设用地指标供需矛盾，唯独只有通过城乡建设用地增减挂钩这一瓶颈解决。我县增减挂钩拆旧区复垦项目共分为两批：第一批增减挂钩拆旧区复垦项目于日批准立项，项目申请挂钩周转指标1000亩，分三年用拆旧区复垦净增耕地归还用地指标，拆旧复垦区涉及2镇7个村。现已实施的项目村涉及昭陵社区**村和魏陵村，拆旧复垦区动工面积689.69亩，其中净增耕地（即可归还用地指标）650.5亩。项目于2012年11月通过招标公司公开招标确定了施工单位和监理单位，2012年12月正式开工，2013年4月全面竣工，完成总投资380万元。第二批增减挂钩拆旧区复垦项目于日批准立项，项目申请挂钩周转指标1000亩，分三年用拆旧区复垦净增耕地归还用地指标，拆旧复垦区涉及5镇15个村。现已招标准备实施的项目涉及南坊镇东南村、东伍什村、**村、药王洞社区南扶村、昭陵社区山西头村、坡李村、石潭镇虎沟村、烟霞镇上高村、下韩村。拆旧复垦区动工面积473.178亩，其中净增耕地（即可归还用地指标）473.178亩。项目于12月9日公开招标，现开工前各项准备工作已就绪，工程即将实施。
三、城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中存在的问题
（一）实施城乡建设用地增减挂钩的各项配套规划滞后，增加了工程的操作难度。
在规划的编制阶段，因没有足够的深入调查分析和论证，规划的很多拆旧地块难以实施，其问题主要表现在各项配套规划严重滞后。一是没有建立村镇发展建设长期规划。由于缺乏村镇建设长期规划，建新区的规划大多数还是局限于本村的中心村或者集中居住地，而中心村或者集中居住地所在位置周边的土地绝大部分是群众的承包地，现实操作调整、补偿难度相当大，拆旧安置地块落实难，导致拆旧区住户无法安置；二是**县土地利用总体规划（年）修编在早，城乡建设用地增减挂钩规划实施在迟，土地利用总体规划制约了城乡建设用地增减挂钩规划的实施。目前在白村新型社区建设过程中实施增减挂钩政策时，由于白村现有建设用地规模周边土地规划用途为基本农田，建新区占用基本农田，需对占用的基本农田面积进行补划，要落实，必须逐级上报市、省和部批准修改土地利用总体规划，目前的难度非常之大。城乡建设用地增减挂钩规划与土地利用总体规划无法衔接，导致了城乡建设用地增减挂钩政策无法落实。
（2） 对增减挂钩涵义的理解上存在偏差，导致实施工作积极性不高。
目前，实际工作中从乡镇到村一级对城乡建设用地增减挂钩的实质和内涵仅仅是表面上的，大致分为三种：
（1）发展中遇到用地指标的困难，乡镇没有退路，国土管理又在不断强化，没有土地指标，意味着所有的建设、所有的项目都是泡影，上级所有的考核指标、发展也就都成了空话。解决这个困难的唯一出路只能靠城乡建设用地增减挂钩，实施这一工程，存在逼上**味道；导致一味的追求建设用地指标，从而忽略了城乡建设用地增减挂钩的实质意义是优化用地结构，增加可耕作面积，提高耕地质量。
（2）村级经济力量薄弱，实施这个工程无能为力。之所以能够实施这个工程，一方面出于壮大村级经济，拆除一些闲置的居民点、工矿企业、村部、卫生室等，大多数是零星的拆除复垦一些破旧房屋、空置房，可以赚来部分补助弥补村级收益。同时也可以增加部分耕作面积，不用村里投入，又有收入，又增加面积；另一方面是为了整治&散、乱、差&的农村居民点现状，借助挂钩的机遇解决一些多年难以处理的顽疾；他们考虑还不是整体的经济建设大局，也不是为了经济建设留下充足的发展空间，图的是眼前的利益，实行的是一种简单意义上的挂钩，达不到农村村庄复垦的聚集效应，只是一种附和式、应付式的挂钩工程。
（3）在实施整个工程中，忽略了国家出台这个政策的初衷，把优化农村用地结构、提高耕地的数量和质量抛在一旁。为了挂钩而挂钩，设立的项目区往往跟着项目走，尽量满足项目的要求，本末倒置，所谓的成果是拆并了多少农户的房屋、新增了多少耕地，不谈结构和资源利用的优化，甚至留下了不少的社会发展、生态环境方面的矛盾。
（三）增减挂钩的实施的制度尚不完善，对实施挂钩工程没有硬性的约束
我们在实践中发现，除了对拆迁挂钩的补偿没有标准外，我们所实施的挂钩复垦也没有一个可行的操作规则。城乡挂钩工作一般是先易后难，逐步推进，重点是那些空置房、破旧房屋、废弃工矿，由于没有统一的补偿和安置标准，实施过程中随意性较大，区域分散，就是那些闲置的、破旧不堪的都不容易拆除复垦，因为要尊重群众意愿，不可强拆，最主要的是拆旧区的群众利益得不到保障。于是，拆与不拆都不是项目实施单位能够说了算的，形成项目零散，单体面积较小，实施和管理的难度都比较大，效益不明显。
（四）项目实施的资金筹措困难，安置措施不到位，涉及的群众利益得不到保障。
资金是挂钩项目实施中最关键的环节，目前最难的就是项目资金的落实。拆旧区的群众补偿、整理费用、安置费用，建新区的占地同样需要补偿和安置，需要大笔资金进行垫付，而在实施挂钩工程时难以筹措所需资金。拆旧复垦后的新增耕地一般都用于农业，其投入的资金回笼周期较长。所以，镇村两级都不愿意大力度推进挂钩工作，拆旧和建新不能同步到位，群众利益不能保障，影响整体工作的推进。
四、实施城乡建设用地增减挂钩政策的对策和建议
（一）深入宣传，提高认识
实施城乡建设用地增减挂钩政策是贯彻落实党的十八大精神，全面推进统筹城乡发展、优化用地布局、促进节约集约用地的重要举措。要大力宣传挂钩政策，营造舆论氛围，让广大干部群众知晓、理解、支持增减挂钩工作，增强干群开展挂钩工作的紧迫感和责任感，引导群众自觉参与到挂钩工作当中来。
（2） 精心组织，科学规划
要根据当地经济社会发展和城镇化水平状况，按照现行土地利用总体规划的要求，协调城乡和产业布局规划，统筹实施居民点归并、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整，科学规划，稳步推进。一是与相关规划的衔接，挂钩项目规划一定要注意与挂钩专项规划、土地利用总体规划、城镇总体规划、镇村布局规划、产业布局规划、重点基础设施建设规划相衔接。二是拆旧建新地块的选择要合规可行，拆旧地块要从规划、地类、农民意愿、整理难易程度以及资金预算几个方面把好关，切实做好所选地块百姓意愿实施、规划能实施、工程可实施。建新地块要结合拆迁安置、基础设施建设、产业发展等方面确定区域和位置。三是科学编制挂钩项目实施方案，明确项目实施的具体目标和方法步骤，落实经费筹措途径和农村居民点迁建方案，提出挂钩项目实施的总体安排和分年度实施计划。四是积极宣传挂钩政策，增强干群开展挂钩工作的紧迫感和责任感，引导群众自觉参与到挂钩工作当中来，结合农村宅基地清理，将那些超标准占地的、无人居住的、破旧闲置的房屋摸清位置、数量，进而科学规划，要把挂钩规划与土地利用总体规划、村镇建设规划、经济发展规划相衔接，增强规划的可行性、可操作性，确保挂钩取得实实在在的效果，达到节约集约用地的目的。
（三）加强领导，科学管理
挂钩工作是一项系统工程，必须在政府的统一领导下，多部门合力推进。要按照国家关于《城乡建设用地增加挂钩试点管理办法》的要求，必须坚持政府主导、部门协作、公众参与的原则。挂钩工作必须有部门上升到政府层面组织实施。同时，政府要把挂钩工作当作头等大事来抓，就像下达经济指标那样，把挂钩也列入工作目标考核序列，同时建立相应的考核、奖惩、检查、监督制度，制定严格的操作程序和科学的管理体系以及符合农村实际的补偿机制。
（四）创新机制，市场运作
资金保障实施城乡建设用地增减挂钩项目必须解决的瓶颈，仅依靠政府的投入显然是不现实的，要引入市场运作方式，多途径、多渠道、多举措来筹措资金，资金筹措模式主要有：政府主导型、市场主导型、村集体自主型等。建议一是对挂钩周转指标实行有偿使用。可以将部分指标用于回报率高的商业、房地产项目上，用土地出让收益弥补挂钩费用，同时还应实行挂钩指标有偿使用制度，凡使用挂钩指标的单位必须缴纳一定数额的有偿使用费。二是建立农村建设用地复垦专项资金，专门用于挂钩复垦整理资金补偿，其资金来源主要为使用挂钩指标征地节省的规费、耕地占用税县级留成、耕地开垦费结余等。三是加大政府财政支持力度，要结合新农村建设、重点工程建设、农业综合开发、土地整理等工作，实行资金整合，成果共享，以加大资金投入支持力度。
（五）关注民生，保障权益
要充分尊重农民意愿，保障农民的知情权和参与权，建立公众参与和监督制度。项目区选点布局要严格执行听证、论证规定，对被拆迁农民要足额补偿并妥善安置。实行土地征收的要依法依规予以补偿，切实维护农民的合法权益，坚决防止盲目推进、不切实际的大拆大建，给当地的农民带来经济负担。
城乡建设用地增减挂钩政策的出台，实质是占补平衡政策的延伸，是一项有利于城乡统筹发展，加快新农村建设，保护土地资源，优化用地结构，提高土地集约化利用程度，改善农村经济社会面貌的有效途径，也是实现工业反哺农业，城市反哺农村的好路子，这是一个系统工程，需要我们在实施过程中，不断探索、创新，把这个利国利民的政策落实好，真正体现国家出台这个政策的初衷，让各级政府和群众都能享受到这项政策带来的益处。
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