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开心签到天数: 86 天连续签到: 1 天[LV.6]常住居民II
2007年，一场由房地产泡沫破裂引发的系列华尔街银行危机拉开了世纪金融风暴的序幕。面对战后空前的大危机，各国政府联手应对，几乎都采取了宽松的货币政策和积极的财政政策，在推动经济复苏的同时，努力实现经济结构的调整和经济增长模式的转变，尤其是作为危机策源地的美国，更是积极吸取年大萧条的经验教训，用政府这只“有形的手”在金融危机发展的不同阶段，连续不断地干预市场进行救市，其政策措施频率之高、政策操作范围之广、政策实施力度之强实属历史罕见。全面、系统地分析和总结这次危机中美国政府的应急机制，找出其中的合理内核，对于中国今后危机的治理具有重要的启示和借鉴意义。& & 一、美国政府应对金融危机的机制策略
根据金融危机的发生、发展与演变过程，此次美国金融危机大体上可以划分为四个阶段：一是2007年4月一2007年8月，金融危机的起始阶段；二是2007年8月一2008年8月，金融危机不断加深阶段；三是2008年9月一2009年6月，金融危机的急剧恶化并持续发展阶段；四是 2009年7月至今，金融危机的见底、企稳阶段。在不同的阶段，美国政府的反应不同，应对机制的运行和政策策略也不相同。
& & （一）危机的起始与美国应对机制的迟缓反应。
& & 日，美国第二大次级贷款供应商——新世界金融公司宣告破产，揭开了美国次级房屋信贷风暴的序幕。之后，随着更多的与次贷相关的美国金融机构陷入困境，次级抵押贷款风险日益浮出水面。8月6日，美国住房抵押贷款投资公司正式向法院申请破产保护；8日，美国华尔街第五大投资银行贝尔斯登宣布旗下两只基金——贝尔斯登基金和高级信贷策略杠杆基金倒闭，标准普尔下调其债信评级，金融市场震荡加剧。
& & 这一阶段虽然美国次贷危机初见端倪，但由于其波及范围基本局限在金融领域，美国政府当局对次贷危机的严重性尚缺乏认识，对危机的发展趋势盲目乐观。正是由于对危机发展形势的误判，当美国金融市场一片恐慌时，美联储和财政部仍然积极评价，指出“整体房屋贷款市场依然健康，抵押贷款质量依然上佳，美国经济依然十分强劲”。
& & 美国政府的积极表态对这一阶段金融市场的信心恢复起到了一定程度的引导作用，减缓了危机的进一步扩大和市场的过度反应，伴随着美国股市的阶段性全线上涨，金融市场信心暂时得到了安抚与稳定。但总体上看，美国政府此阶段对金融危机的认识不足，对金融危机的应对措施乏力，美国政府的应对机制基本上停留在口头讨论之上，没有真正的启动或有效运行，从而造成了金融危机进一步向深处蔓延。
& & （二）危机的加深与美国应对机制的选择操作。
& & 日，美国华尔街第五大投资银行贝尔斯登被摩根大通收购，引发了美国金融市场的第一波剧烈震荡。6月5日，处于困境的美国最大商业抵押贷款机构——全国金融公司被美国银行收购。这一阶段源自于美国的金融危机开始向全球扩散，大量国际金融机构陷入困境或宣布破产。随着金融危机的不断发展，美国当局已无法继续静观其变。危机的全球性蔓延尤其是美国金融形势日渐恶化，美国经济陷入衰退的迹象愈发明显，迫使美国政府开始有选择地救市，初步出台了以稳定市场为主旨的一系列组合对策。
& & 1.国内政策层面的应对。
& & 这一时期，以美联储及财政部为重心，美国政府开始启动金融危机的应急机制。美联储使用传统货币政策工具和部分非常规政策手段，以宽松的货币政策对金融市场进行有选择性的干预；而财政部则以减税为核心内容，出手援助“两房”等与实体经济密切关联的机构，加强了对财政政策的运用。具体手段包括以下几个方面。
& & （1）宽松的货币政策。
& & ①下调联邦基准利率。面对危机不断向更多领域蔓延，日美联储毅然决定将联邦基准利率由5.25%下调为4.75%，这是2003年6月以来的首度降息。此后，美联储又连续六次降息，其中三次采取了应对危机冲击的急剧降低联邦基准利率的方式，截止到日，联邦基准利率已经下调至2%
& & ②降低贴现率。降低对金融机构的再贴现利率是美联储应对危机的最早反应。日，美联储将贴现率由原来的6.25%下调至5.75%，并将贴现期限由通常的隔夜暂时延长到30天。此后一年时间里，美联储先后十余次降低贴现率，大大提高了金融机构对外放款的能力。此外，为防止金融市场持续动荡引发信贷紧缩危机，维护金融体系的稳定，美联储还将贴现贷款抵押品的资产种类拓展到住房抵押债券等多种产品，并将贴现窗口逐步向投资银行开放。贴现率降低和抵押借款条件放松，都及时地为银行业提供了大量流动性支持。
& & ③启用非常规流动性管理工具。随着市场信心的加速滑落，美联储采取的持续大幅降低联邦基准利率和贴现率的做法已无法满足整个金融体系的流动性需求，加上银行对申请贴现一直采取抵制态度，美联储被迫起用非常规流动性管理工具借出资金，如短期标售工具、短期证券借贷工具和一级交易商信用工具等。到2008年6月末，通过这三种方式共向市场借出基础货币1711.33亿美元，这对于进一步增加市场的流动性，重振美国投资者的信心起到一定作用。
& & ④公开市场操作。从2007年12月至2008年6月底，美联储通过买入国债对金融机构共放出1700亿美元以上的货币。国债成为美国金融机构除现金外保持流动性的最主要手段，通过国债而非基础货币满足市场的流动性是此次美联储应对金融危机的一次重要创新。
& & （2）相对积极的财政政策。
& & ①减税刺激计划。日，美国总统布什签署《抵押贷款债务减免的税收豁免法案》。法案规定对房屋所有人住房按揭贷款减免的同时进行税收豁免援助，以增强他们的债务偿付能力。日，布什总统又签署以减税为核心的《一揽子经济刺激法案》，减税总额高达1680亿美元。该法案的目的是通过大幅退税刺激消费和投资，推动经济增长，以避免经济衰退。
& & ②援助“两房”机构。美国的两大住房抵押贷款机构——房利美和房地美将近占了美国次贷的50%，次贷危机使两大机构股价暴跌，从而面临严重的资金短缺。日，美国总统布什签署《住房和经济恢复法案》，宣布拨款3000亿美元建立专项基金，向总计约40万户申请30年期固定利率房贷的购房者提供担保；同时，授权美国财政部可以“无限度”提高房利美和房地美的贷款信用额度，并承诺在必要时候美国政府将出资购买这两家机构的股票。美国政府期望以此解决“两房”面临的深度危机，避免其倒闭而使整个房贷市场崩溃，加剧日益严重的金融危机。
& & ③推动金融改革，探索金融监管新体制。
& & 次贷危机暴露了美国金融监管体制存在的问题，对金融监管体制进行改革已经成为刻不容缓的问题。日，美国财政部长保尔森向国会提交金融改革方案——《金融监管体系现代化蓝图》，该方案提出了金融监管体制改革的两大目标：一是要增强美国资本市场的竞争力；二是要保护美国消费者利益和维护市场稳定。基于此，财政部提出了长、中、短三个时期的建议，短期建议主要针对住房贷款市场，建立新的抵押贷款委员会，监管抵押贷款市场活动。中期建议主要致力于改进市场监管，提高市场效率。长期建议则是在金融服务业建立起“目标导向”的现代化监管框架。
& & 2.国际合作层面的应对。
& & 为改善全球金融市场的流动性状况，美联储联合加拿大银行、英格兰银行、欧洲央行、日本央行、瑞士央行等设立互惠货币掉期机制，同时执行以多种有价证券为抵押资产的回购协议，对全球金融市场进行注资。自日起，美联储分别与欧洲央行和瑞士银行交换200亿及40亿额度的美元，此后多次增加交易额度并扩大货币互换的对象国家。在美国的推动下，西方各国央行都深度介入，形成了对美联储流动性操作的密切配合，共同应对美国短期融资市场压力提升的局面。欧洲央行连续数日大规模公开市场操作，于日、10日、13日分别向银行系统注资948亿、610亿、476亿欧元，日本、澳大利亚等国央行也纷纷注资。美国政府加强货币政策的国际协作，对于扩大市场的融资来源、缓和融资的短缺局面起了一定作用。
& & （三）危机的恶化与美国应对机制的全面展开。
& & 2008年9月，蔓延了一年多的次贷危机形势急骤恶化，并终于演变成为一场“金融海啸”。面对愈演愈烈的金融危机，美国政府反应积极主动，迅速推出系列“快餐式”紧急援助行动，全面启动金融危机的应急机制。
& & 1.国内层面的政策操作。
& & （1）定量宽松的货币政策。
& & ①继续降低基准利率和贴现利率。随着金融危机全面爆发，美联储加大了货币政策力度，分别于日、29日和12日16日三次大幅度下调联邦基准利率累计达175个基点，联邦基准利率调至0.25%的历史最低水平；同时继续下调贴现利率至0.5%这一阶段，美国政府最大限度地利用了货币政策的操作空间，基准利率和贴现率双双下调到历史罕见的低水平，表明美国政府从急、从快应对金融危机的迫切心情。
& & ②加大公开市场操作力度。由于联邦基准利率和贴现率已无进一步下降的空间，传统的货币政策手段已经用尽，美联储被迫采取“定量宽松”的非传统政策手段，进一步加大公开市场操作力度。日，美联储宣布，为维持市场稳定在未来6个月内直接收购高达3000亿美元的长期美国国债，并将旨在降低抵押贷款利率的贷款项目规模进一步提高7500亿美元。
③改革存款准备金利率政策。长期以来，美联储和其他主要国家的中央银行均不为商业银行的法定存款准备金和超额准备金支付利息。在次贷危机的严重冲击下，为了增加受困金融机构的收入并减少公开市场业务的压力，日美联储宣布向存款准备金支付利息。其中，向法定准备金支付的利息比准备金交存期的联邦基金目标利率均值低10个基点，向超额准备金支付的利息初定为比准备金交存期的最低联邦基金目标利率低75个基点。12月16日，法定存款准备金利率和超额准备金利率进一步分别降至0.79%和0.25%向存款准备金支付利率的政策目的在于鼓励商业银行在美联储存放超额存款准备金，使美联储在应对危机方面处于更有力的位置。
& & ④增加非常规流动性管理工具。
& & 继流动性管理工具短期标售工具、短期证券借贷工具和一级交易商信用工具推出之后，美联储分别于日、10月7日、11月10日推出新的资产支持商业票据、商业票据融资工具、货币市场投资者融资工具等非常规流动性管理工具，进一步提高货币市场的流动性。
& & （2）大规模扩张性财政政策。
& & 在货币政策操作空间难度增大的背景下，美国政府在危机的恶化阶段强化了财政政策的运用。大规模的经济刺激计划成为这一时期美政府救市的主旋律。
& & ①布什政府大规模金融救援计划。
& & 日，美国总统布什签署有史以来最大规模的7000亿美元的金融救援计划。此外，布什政府还对濒临清盘的金融机构直接注资。2008年9月，美联储向国际集团提供了1500亿美元的救助资金；对债券和基金进行回购和担保，宣布计划从“政府资助机构”收购100亿美元的抵押贷款支持债券，并计划动用多于500亿美元外汇稳定基金（ESF）为货币市场基金提供临时担保。
& & ②奥巴马政府经济刺激新计划。
& & 2月10日，奥巴马政府出台“金融稳定计划”，包括：通过压力测试筛选对受困金融机构进行注资，设立“公共及私人投资基金”，通过扩大定期资产支持证券贷款工具的规模启动消费和商业信贷，强化对救助资金使用的监管和信息披露，通过提高担保率等方式启动小企业和社会融资等。2月17日，奥巴马签署高达7870亿美元的《美国复苏与再投资法案》，该法案把保障就业作为应对经济危机的直接举措，而发展清洁能源作为美国经济未来转型和发展的一个长远战略，后一项是奥巴马政府全力打造的化解金融危机、振兴美国经济、领跑全球经济的新的增长点。2月18日，奥巴马政府公布“房屋所有者负担能力和稳定性计划”，用至少2750亿美元资金实现保障美国家庭的“清偿力”、“稳定性”和加强对“两房”的支持以维持较低按揭利率水平的目标。
& & ③对实体经济的拯救。
& & 随着金融危机的影响日益加深，美国汽车业等实体经济形势日益恶化。为刺激消费，推动实体经济恢复，日财政部动用174亿美元用于为汽车业提供短期贷款。2009年6月，美国又通过总额为10亿美元的旧车换现金计划，拉开挽救汽车业等实体经济的第一步。根据该计划，消费者通过以旧换新的方式购买更经济环保的小轿车和卡车，可以获得政府提供的3500美元至4500美元的补贴。这一计划极大地刺激了美国的汽车市场，有助于提振经历破产重组的美国汽车业。
& & 2.国际层面的政策操作。
& & 随着金融危机不断恶化，美联储加大了货币政策的国际协作力度，先后与10个国家签订或扩大了临时货币互换协定以增强离岸市场美元的流动性。
& & 此外值得一提的是，为了加强国际联合应对这场空前严重的“金融海啸”，美国政府还将原有的“20国财政部长和中央银行行长组织”（即20国集团）的活动级别升格为“金融峰会”，积极推动在华盛顿、伦敦和匹兹堡举行了三次“20国集团金融峰会”，这些峰会的成果尽管有限，其实施效果更往往大打折扣，但对于稳定各国应对危机的信心、协调各国应对举措，避免重演二战前面临危机时各国以邻为壑、竟相转嫁危机的悲剧，促使各国经济企稳回升的作用仍值得充分肯定。
& & （四）危机的见底与美国应对机制的逐步淡出。
& & 随着各项经济指标的日益好转，备受打击的美国经济开始出现危机“见底”、企稳和局部复苏的迹象。美国政府的反金融危机政策也逐渐地由应对危机的策略调整为辅助复苏的策略，从挽救经济转到修复和重建未来经济增长基础上来。日，美联储主席伯南克宣布，经历了大萧条后最严重的一次经济衰退的美国经济活动已经“走向平稳”；美国财长盖特纳也乐观地表示，美国经济已远离崩溃边缘。美国商务部公布的数据也初步显示，2009年第二季度美国GDP增长率为-1%，远低于前两个季度的-5.6%和-6.4%，美国经济第三季度转入正增长的可能性增大。此外，美国住房市场有关指数、消费者信心、先行经济指数、个人消费等经济数据也都发出了积极信号。贸易平衡状况有所改善，经常项目赤字缩小，而私人非农业部门的失业率从6月份的9.5%降至5.6%，这是美国失业率2008年4月份以来的首次下降。
& & 随着经济形势的日益好转，美国政府开始微调其大规模经济刺激政策。尤其是进入2009年9月以来，美联储决定减少购买政府债券、美国政府停止汽车以旧换新的追加资金活动等，表明美国已经开始对其“双宽松”的财政与货币政策进行微调，旨在阻止经济下滑的经济刺激政策开始有序地退出。
& & 二、美国应对金融危机的效果评估及启示
& & 总体上讲，美国当局通过应对金融危机采取的一系列救市措施，构建了一套系统性的经济危机应对机制。在这个机制的框架内，美国政府充分调动各方力量，在遭遇经济危机重大事件的时刻，能够有序、快速、有效地做出反应，为推动美国经济尽快走出衰退发挥了重要作用。
& & 整体分析美国政府的金融危机应对策略，有以下几点重要启示。
& & 1.政府、国会密切配合，行政、立法共同解危。
& & 面对突出其来的金融危机，美国政府以货币和财政政策为主要支撑，兼顾贸易政策、就业政策，以组合拳方式推动经济走出危机。自危机以来，美国政府所采取的救市措施，力度之强、规模之大确属历史罕见。对于美国政府采取的行动，虽然有些法案在议会经过了激烈的辩论，但总体而言，作为立法机构的美国议会在危机的应急法案审议上基本上采取了与政府合作的态度，迅速通过并草拟了一系列改革方案，有力地支持了美政府处置金融危机的应对工作。截至目前，美国国会已经通过的重要法案有：《抵押贷款债务减免的税收豁免法》、《一揽子经济刺激法》、《住房和经济恢复法》、《金融救援法》、《2009年美国复兴与再投资法》、《抵押贷款改革法案》以及《金融监管体系现代化蓝图》等议案，以法律救助的行动为金融危机的解决做出了贡献。
& & 2.精心挑选危机应对综合工具，注重危机应对手段创新。
& & 为解决日益严重的金融危机，美国政府精心挑选应对危机的有效工具，一方面将常规货币政策手段用到极致，最大限度发挥其作用；另一方面，美联储及时推出一系列非常规流动性管理工具，如面向存款机构的短期标售工具、面向一级交易商的短期证券借贷工具、面向存款机构及银行控股公司的资产支持商业票据和面向商业票据发行者的商业票据融资工具等。这些非常规措施，对于增加市场的流动性供给，扩大信贷规模，恢复市场信心起到了十分重要的作用。
& & 3.重视危机应对的国际协调与合作。
& & 与年“大萧条”时期各国政府各自为政的局面相比，国际社会目前已经意识到协同抵抗金融危机的重要性，各国在此次危机应对过程中采取了共同注资、货币互换、联合调低利率等协调措施。同时，为推动国际社会对金融危机处理的重视，美国极力推动G20金融峰会，目前已经召开三次会议，与会各国就加强各国宏观经济政策协调、稳定国际金融市场、改革国际金融体系等议题进行了深入讨论，达成了不少含金量高的应对金融危机之策，提振了国际社会克服金融危机冲击、推动世界经济恢复增长的信心。
& & 4.有保有弃、差异化处理受损行业。
& & 面对华尔街投行巨头和保险“大鳄”的全面崩溃，美国政府本着尽一切可能阻止危机扩散、稳定市场和降低成本、减轻财政负担的原则，采取了有保有弃、各不相同的对策。面对贝尔斯登的崩溃，美国政府采取的对策是提供担保，压低价格，推动摩根大通迅速收购贝尔斯登；面对雷曼兄弟的破产，美国政府采取了最后“通牒”，拒绝救助的对策；在美林崩溃中，美国政府则打破禁令，批准美国银行收购美林；面对高盛、摩根士丹利陷入危机，美国政府又推动和闪电批准两家投行转行。此外，美国政府高度重视实体经济的发展，对于陷入困境的汽车等实体行业，给予重点扶持，避免实体经济进一步受挫。
& & 5.立足当前、着眼长远，通过危机应对抢占未来竞争制高点。
& & 在全力挽救当前金融危机过程中，美国政府十分注重从长远角度解决问题。奥巴马上台后，将创造就业作为其近期政策的核心，将打造美国持久竞争力作为其政府的长期目标。一方面，奥巴马将新能源的开发与利用作为推动美国经济未来增长的新引擎，另一方面，深化金融监管改革和医疗改革则为走出金融危机提供了制度上的保障。此外，奥巴马还成功地将“新能源”和“气候变化”设置为国际议程，在推动国际合作的前提下，抢占未来竞争的制高点，主导全球经济的发展。
作者：财政部科研所博士后流动站 武汉大学 苗迎春 周茂荣 杨继梅 来源：《财政研究》2009年第12期
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