福清市人民政府办公室关于印发福清市城市规划区外村民住宅建设规划用地管理暂行办法（试行）的通知-政府信息公开-福清市人民政府网站
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福清市人民政府办公室关于印发福清市城市规划区外村民住宅建设规划用地管理暂行办法（试行）的通知
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三大工业区管委会，各镇（街）人民政府（办事处），各国营农林场、水库、垦区，市直各委、办、局（公司）：
《福清市城市规划区外村民住宅建设规划用地管理暂行办法》（试行）已经市十六届政府第147次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
福清市人民政府办公室
福清市城市规划区外村民住宅建设规划用地管理暂行办法（试行）
第一章 &总则
第一条&&为规范农村村民（以下简称村民）住宅规划建设及用地管理，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《福建省实施&城乡规划法&办法》、《福州市城乡规划条例》、《福建省农村村民住宅建设管理办法》等有关法律、法规及规章，结合《福建省村庄规划导则（试行）》、《福建省美丽乡村建设指南和标准（试行）》、《福州市规范农村住宅建设规划用地管理的实施意见》及福清实际情况，制定本办法。
第二条&&本规定适用城市规划建设用地范围之外镇街村民住宅建设管理，不含已明确列入统一规划改造范围及重点建设区域。
第三条&&村民建房应当坚持安全、适用、经济和美观的原则，应符合规划、节约用地、注重防灾、安全施工、保护环境，体现农村地域特色，并妥善处理通风采光等相邻关系。
第四条&&村民建房包括集中建房和个人建房。个人建房是指单户村民自行建造自住住宅的活动，包括在原宅基地上改建、扩建和异地新建；集中建房是指镇街或村委会组织村民集中建设自住住宅的活动，包括统规统建、统规自建、统一旧村改造等方式。
各镇街应当采取有效措施，引导村民向中心村、集镇或小城镇集聚，统一规划集中建设住宅小区。
有下列情形之一的,应当统一规划集中建设住宅小区
（一）因国家、集体建设拆迁安置需要集中建设住宅的；
（二）农村土地整理涉及村民新建住宅的；
（三）灾后集中统一建设的；
（四）实施造福工程、地质灾害搬迁统一建设的。
第五条 &村民建房规划管理要方便群众，高效管理。在市行政服务中心、镇街便民服务中心设置专门窗口集中收件，受理本行政区域内农村村民住宅建设申请。由镇街审批（含小区分户审批）、核发的个人建房《乡村建设规划许可证》要定期向市规划局备案；凡须经市规划局、国土局、住建局等审批的个人建房事项，均由镇街集中收件并预审后，分批次向上述部门申报。
（一）村民零星建房审批。属利用原宅基地改建的，不需办理用地批准手续，由镇街进行审批，核发个人建房《乡村建设规划许可证》；属新建、扩建的，报市规划局审批。
（二）住宅小区用地规划红线、建设方案（含总平、管综等）由市规划局审批。建筑层数3层以下（含3层）的住宅小区后续相关规划分户建设许可由镇街审批，超过3层的由镇街集中收件，统一向市规划局报批。
（三）福清市人民政府城乡规划主管部门可将其职权范围内的镇乡、村庄规划管理具体事务委托镇街实施。
第二章 &规划及用地要求
第六条&&村民建房应当符合镇、村庄规划和镇土地利用总体规划以及历史文化名镇名村保护规划，严格遵循“先规划、后建设”原则。不符合规划或者未编制上述规划的，不得审批村民建房和住宅用地。
第七条 &镇街应当加快镇、村庄规划编制或修编进度。村庄规划（含美丽乡村建设规划）编制内容和深度应符合《福建省村庄规划导则》（试行）和《福建省美丽乡村建设指南和标准》（试行），各村应按标准控制和划定村庄发展边界，具体可登录福清市城乡规划局网站（http://www.）查询。
规划编制要注重村民参与，充分听取村民意见，尊重村民意愿，符合农村实际，方便生产生活。村民建房应按修建性详细规划或者村庄整治规划的要求建设。镇街在编制土地利用总体规划时应充分调查、统筹安排，预留一定的村民建房规划指标。
第八条&&村民建房应当充分利用旧宅基地、空闲地和其它未利用地，严格控制使用耕地和生态公益林地。禁止村民在地质灾害危险区内建设住宅。
各村委会应在镇街的指导下，制定本行政村新增宅基地使用方案。宅基地使用方案应明确宅基地分配原则、公共设施配套、住宅空间布局形式、本村村民申请宅基地条件、批准标准等内容，并应按《中华人民共和国村民委员会组织法》要求召开村民会议表决通过。村庄规划及宅基地使用、配套设施等内容应在公共场合设立广告牌进行公示，村民共同遵守。
第九条&&农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民在原宅基地之外申请新建住宅的，其原有的空闲宅基地由村委会或村集体经济组织收回，并结合村庄土地整理，重新规划后统一安排使用。村委会或者村集体经济组织依法收回农村村民旧住宅用地的，应当给予经济补偿。
第十条 &村庄规划建设用地规模按照人均建设用地指标进行控制，城市、镇规划区内的村庄按100平方米/人控制，其它村庄按120平方米/人控制，人口计算基数为户籍人口数。
村民建房每户宅基地面积限额为80平方米至120平方米。利用空闲地、荒坡地和其他未利用地建设住宅，或对原旧住宅进行改建的，每户可增加不超过30平方米的用地面积。
前款所称宅基地面积，是指住宅建筑物、构筑物(含基础)垂直投影范围内的占地面积。
第三章 &审批要求
第十一条&&镇街、村负责辖区内村民建房的调查摸底工作，制定各村村民建房实施方案，做到有序推进。原则上每村村民第一批次村民零星建房的数量控制在10户以内（含10户，个别户数较多的村庄可适当增加，具体数量由镇街根据具体实际上报），在审批宗数不变前提下，审批建设一宗，验收一宗，再按轮候顺序依次递补一宗。
第十二条&&各镇应明确村庄规划范围（含镇规划区内的村庄），并确定旧村界限。其中旧村界限原则以第二次全国土地调查确定的村庄边界为准（或以《城乡总体规划》重新划定的边界为准）。已划定村庄规划范围的应严格执行村庄规划建设的有关规定。街道参照上述要求明确城市规划区外村庄规划范围及旧村界限。
旧村界限内村民建房，允许村民利用原有宅基地或私有危房单独改建，利用旧村内零星插花地、边角地进行新建、扩建。
旧村界限外村民建房，按照村庄规划（或镇控制性详细规划、住宅小区总平面规划布局图）要求，集中建设住宅小区，以公寓式和联体式住宅为主。
第十三条&&旧村成片改造、新村建设，采用住宅小区模式进行集中规划建设，实施方案应包含设计方案、配套设施造价、资金来源、现有产权情况、分配情况等，镇街经公示通过后报市政府批准实施。
第十四条&&新建、扩建、改建村民住宅，规划许可证由镇街审批的，竣工后由镇街组织规划条件核实，报市规划部门备案后向产权登记部门申请登记；规划许可证由市规划局审批的，向市规划局申请规划条件核实后，向产权登记部门申请登记。其中建筑层数3层以上、建筑面积300平方米以上的及集中统建的农村住房,须向市住建局申请施工许可和工程竣工验收备案，未经竣工备案的，产权登记机关不得办理产权登记手续。
建房申请人自房屋竣工验收合格（或竣工备案）之日起30个工作日内依法申请办理土地初始登记或者变更登记手续和房屋产权登记或变更手续，领取土地使用权证书和房屋所有权证书。
第十五条 &村民建房的规划审批、备案及发证均应在市规划局开发的个人住宅规划审批系统内进行。
第四章 &建房审批
第十六条&&村民建房申请应当符合下列条件之一
（一）无住宅或现有住宅宅基地面积明显低于法定标准，需要新建、改建或扩建住宅的；
（二）同户中兄弟姐妹或者子女已达到法定结婚年龄要求分户的；
（三）因国家或者集体建设，实施镇、村庄规划以及进行公共设施与公益事业建设，需要拆迁异地新建的；
（四）发生或防御自然灾害，需要安置的；
（五）原有住宅属D级危房需要拆除重建的；
（六）向中心村或农村住宅小区集聚，将原有宅基地退还村集体经济组织置换至新宅基地的；
（七）市人民政府规定的其他情形。
经批准回原村庄定居的港、澳、台胞和华侨需要建设住宅的，参照本办法规定办理。
第十七条&&村民建房申请有下列情形之一的，不予批准
（一）现有宅基地面积虽明显低于法定标准，但现有人均住宅建筑面积超过60平方米的；
（二）分户前人均住宅建筑面积已超过60平方米的；
（三）年龄未满18周岁的；
（四）不符合镇、村庄规划和镇土地利用总体规划的；
（五）将原住宅出卖、出租、赠与或改作生产经营用途的；
（六）不符合“一户一宅”政策规定的。
第十八条&&村民建房应当取得《乡村建设规划许可证》。村民建房新建、扩建的，在取得《乡村建设规划许可证》后，方可办理用地审批手续。
第十九条&&村民个人申请住宅建设的，应持下列材料向村委会提出申请：
（一）《村民住宅建设和用地申请表》和申请地块的实测地形图（含坐标定位）各一式五份；
（二）户口簿及家庭成年成员的身份证复印件；
（三）申请人签署同意退出原使用的住宅用地（含坐标定位的地形图）并交由村委会或村民小组重新安排使用的承诺书(没有旧住宅的除外)；
（四）拟建房屋与相邻建筑毗连或者涉及到公用、共用、借墙等关系的，应当取得各所有权人一致同意，并签订书面协议或者由各所有人在申报图纸（含四至范围）上签字确认，协议应当经过当地村委会见证或者依法公证；
（五）具有相应资质的建筑设计单位、具备注册执业资格的设计人员绘制的设计图（含总平面布置图），或者选用标准通用图。
村委会应当根据村庄修建性详细规划和村庄整治规划要求，与建房户充分沟通，合理安排建房宅基地，并在收到申请之日起7个工作日内，或每月集中申请材料，依法召开村委会或村民代表会议，对申请材料和村民建房宅基地安排情况进行审议，在本村公示征询本村村民的意见；自公示之日起15个工作日内本村村民未提出异议或者异议不成立的，在《村民住宅建设和用地申请表》中签署意见，证明申请人的原住宅情况和家庭成员现居住情况和确认宅基地情况，报镇街。
第二十条&&镇街收到村委会上报的村民建房申请材料后5个工作日内应组织规划建设服务中心、国土所有关人员到实地勘测，对是否符合住宅建设和用地申请条件、是否属于“一户一宅”、是否在规划限额面积范围内、是否符合镇及村庄规划和镇土地利用总体规划、是否符合房屋建设技术标准、是否存在违法用地行为、是否存在地质灾害隐患等事项进行审核。
经审核符合条件的，规划建设服务中心、国土所现场确定规划用地范围，在5个工作日内绘制建设用地规划红线图及坐标定位（其中地形图测绘应由有资质的测绘单位测绘），并分新扩建和改建两种情形报批。
第二十一条&&属利用原宅基地并在原确权的用地红线范围内进行改建的，不需办理用地批准手续，直接办理规划建设许可手续，由镇街根据城乡总体规划及镇、村庄规划进行审批，符合条件的在10个工作日内核发《乡村建设规划许可证》，其中建筑层数超过3层、建筑面积超过300平方米的应向市住建局申请办理施工许可证，在取得相关证书后即可开工建设。
属新建、扩建的，由镇街初审后分阶段集中报市行政服务中心专门窗口，市行政服务中心负责组织市规划局、国土局、住建局进行并联审批。
市规划局在收到村民建房申请材料之日起20个工作日内审批，对符合条件的核发《乡村建设规划许可证》后将审批材料转回市行政服务中心窗口；市行政服务中心窗口将相关材料转市国土局审批，市国土局在收到有关材料之日起10个工作日内(依法办理农用地转用审批的期限除外)进行审核，经审核通过的转报市人民政府审批用地，予以批准的，由市国土局核发《建设用地批准书》；建筑层数超过3层、建筑面积超过300平方米的住宅应在取得《建设用地批准书》后向市住建局申办施工许可证。
第二十二条&&采取集中建房的，村民应向村委会提交以下材料：
（一）《村民住宅建设和用地申请表》一式五份，申请地块的实测地形图（含坐标定位）（地形图应委托有资质的测绘单位测绘）；
（二）户口簿及家庭成年成员的身份证复印件；
（三）申请人同意退出原使用的住宅用地（含坐标定位的测量图）并交由村委会或村民小组重新安排使用的承诺书(没有旧住宅的除外)。
镇街或村委会依据经批准的村庄修建性详细规划，根据建房户需求和数量，划定集中建房范围，制定统一的规划建设方案，按照第二十条、第二十一条新建、扩建情形的规定程序，统一、分户办理规划许可和用地审批手续。
第二十三条&属于文物保护建筑和控制性保护建筑范围内的危房改建，镇街在规划审批前，应将其改建方案书面征得文物保护行政主管部门同意。
第二十四条&&对村民建房规划申请不予批准的，镇街在收到申请材料之日起20个工作日内书面通知申请人并说明理由；市规划局在收到镇街报送的材料之日起20个工作日内通知镇街并说明理由，镇街于5个工作日内书面通知申请人并说明理由。
村民建房用地申请审核未通过的，市国土局在收到镇街提交的申请材料之日起10个工作日内书面通知镇街并说明理由，镇街于5个工作日内书面通知申请人并说明理由。
第二十五条&&村民建房通过规划和用地审批后5个工作日内，镇街将《乡村建设规划许可证》和《建设用地批准书》一并发给申请人。其中建筑层数3层以上、建筑面积300平方米以上的，须向市住建局申请办理施工许可证。
第二十六条&&申请人应当自取得《乡村建设规划许可证》之日起1年内实施住宅建设，逾期不建设且未申请延期的，许可证自行失效。确需延期的，建设单位或者个人可在规定期限届满前30日内，向原审批机关申请延期一次，延长期限不得超过1年。
第二十七条&&在土地利用总体规划确定的镇、村庄建设用地范围内，为实施该规划将农用地转为村民住宅建设用地的，应依法办理农用地转用审批手续后，方可批准建设用地。
第二十八条&&市规划局、国土局、住建局和镇街应当实行公开办事制度，将村民建房的申请条件、申报审批程序、审批工作时限等相关规定和村民建房审批情况通过网络、报刊、公开栏等方式进行公示。村委会应将村民建房申请和审批情况在村务公开栏上进行公示。
第五章 &建设管理
第二十九条&&村民建房应严格按照规划许可核准的内容进行建设，不得擅自变更。确需变更的，应经发证机关同意，并办理变更手续。
第三十条 &镇街负责批后管理工作，建立村民住宅建设档案。其中放线、核样测绘工作由镇街统一委托有资质的勘测单位进行；施工期间，建房人应当按照统一规定格式，在建设工地醒目位置公示经批准的规划许可内容（含建筑坐标定位图、建筑立面图及建设工程规划许可证复印件等），接受社会监督，待规划条件核实合格后方可撤离。
第三十一条 &村民建房应当委托有资质的设计单位或者具备注册执业资格的设计人员设计，或者选用省级和当地规划建设主管部门编印的村镇住宅建设通用图（如《福州市农村住宅设计方案通用图集》），具体可登录福清市城乡规划局网站（http://www.）查询。选用通用图建房的，应有专业技术人员指导住宅基础施工。建设多层单元（公寓）式住宅的，应委托有相应资质的设计单位进行设计。
第三十二条&&农村住宅施工质量和安全由建房村民和参与建设各方共同负责。农村住宅建设一定规模以上（4层及4层以上公寓式住宅或者集中统建的），应由具备相应资质的施工企业承接施工，其中建筑层数3层以上、建筑面积300平方米以上的须办理施工许可证，集中统建的农村住房项目应向市住建局办理质量安全监督手续；一定规模以下的可由建房村民自行选择农村建筑工匠或具备相应资质的施工企业承接施工。农村建房村民或者组织村民建房的单位应与参建各方签订合同，明确双方的权利和义务，并按有关规定和合同约定对所承建的工程承担相应的质量安全责任。
第三十三条&&农村建筑工匠从事村民建房施工，应具备相应的建筑施工技能。市住建局、人社局要加强建筑工匠培训，将建筑工匠培训纳入农村劳动力转移就业培训对象，按相关政策规定给予相应的职业技能培训补贴，提高建筑工匠技能，经培训考核合格的发给资格证书。鼓励和引导村民建房选择有资格证书的建筑工匠。
第三十四条 &市住建局应依法对一定规模以上及集中统建的农村住宅项目质量安全实施监督管理。镇街应当依据《福建省建设工程安全生产管理办法》等有关规定，切实加强对村民建房质量安全的监督检查。市住建局应提供技术服务和指导，特别在地基基础、主体结构、屋顶防水施工等分部分项工程以及安拆模板、搭拆脚手架等关键环节加强技术指导。
第三十五条&&相关费用
（一）城镇规划区外村民建房。按照规划并经批准建设的，只收取土地证书和房屋产权证书工本费，不收取规划许可证书工本费、征地管理费、基础设施配套费、耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费等行政事业性收费。
（二）镇规划区内村民建房。若规划建设在原有房屋土地产权面积范围内，免收征地管理费、基础设施配套费、耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费等行政事业性收费，超过原产权范围及新建、扩建的，按相关规定征收。
（三）村民经批准使用集体土地建设住宅，参照《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定的征地补偿标准和办法，向农村集体经济组织或者村委会支付土地补偿费用。村民对原旧住宅进行原址翻建、申请新的住宅用地后将原旧住宅用地退还村集体经济组织的，不缴纳土地补偿费用。
（四）涉及成片改造或开发的住宅小区，小区内部基础设施（含“三通一平”、绿化及公共设施等）配套建设费用以及相关报批费用出资问题由村委会召集村民代表大会商议决定有关事项，报镇街监管实施。
（五）若涉及相关税收，由申请人按规定自行缴交。
第三十六条&&村委会或村集体经济组织收取的土地补偿安置费用，应用于本村基础设施、公共服务设施建设，或者用于发展生产，安置或者补偿被用地农业人口，不得侵占、挪用或者以其他形式非法使用。
第三十七条&&市规划局、住建局和镇街应及时提供技术指导服务，免费提供住宅通用图纸，加大技术宣传力度，主动向村民宣传住宅小区规划、建房技术标准、质量安全要求、减灾防灾知识、生态环境保护和配套设施建设等相关规定。
鼓励社会各方面技术力量支持农村住宅建设，有条件的镇可组建农村住宅建设技术服务机构，为农村住宅建设服务。
第六章 &技术标准
第三十八条&&村民建房应当遵守以下技术标准规定：
（一）选址。应避开地质复杂、地基承载力差、地势低洼不易排涝以及易受风口、滑坡、雷电和洪水侵袭等自然灾害影响的地段。
（二）规划。集中建设的住宅小区要编制修建性详细规划（或住宅小区建设方案），个人建房要符合村庄整治规划。
（三）建筑层数、面积。农村独栋式、并联式或联排式自建住宅层楼控制在3层以内，每户住宅建筑面积控制在300平方米以内。
（四）建筑高度及形式。建筑总高度原则上不宜超过12米（公寓式住宅除外），建筑屋顶原则上应设计为坡屋顶。
（五）间距和朝向。建筑前后间距应满足消防要求，住宅建筑前后间距与前建筑高度比一般不低于1:1，相邻房屋山墙之间（外墙至外墙）的间距不低于4米，建筑宜朝南、朝南偏东或偏西布置。
（六）道路、铁路、河流、电力线、文物保护规划紫线等退距。新建农村住房应满足道路、铁路、河流、电力线、文物保护规划紫线等所规定的退距要求，具体按2015年5月市规划局《关于建筑退线的有关规定》（融规〔号）相关规定执行。
（七）抗震。新建住宅必须符合工程抗震设防要求，板、梁、柱不得采用石、土结构。
（八）建筑单体。应满足村民生产生活需求，住宅平面布局应设有客厅、卧室、厨房、卫生间、储藏间（农具堆放间），应满足面积、通风、采光等要求。房屋造型简洁美观，宜采用坡屋顶，具有地方特色，外观应进行一次性装修。
（九）配套。应同步配建化粪池等处理设施，集中建设住宅小区的，给水排水、电力通信、道路、广电、绿化和社区服务等配套设施要同步规划建设，小区建筑密度控制在30%左右，绿地率不低于30%。
第七章 &监管措施和法律责任
第三十九条 &市规划局和镇街负责对镇、村庄规划实施情况进行监管，依法查处未取得规划许可或者违反规划许可内容进行建设的建房行为。
市国土局负责对土地利用总体规划和个人建房用地行为进行监管，依法查处未取得用地审批或者违反用地审批内容进行建设的建房行为。
市住建局负责农民建房质量安全监管工作。
镇街要落实属地管理原则，组织做好本辖区内在建房屋建设过程的日常监管和动态巡查，按照网格化管理要求，对辖区内村民建房进行监督检查。明确执法人员分片包干巡查责任,对村民建房进行监督和检查，特别是对城乡结合部、城镇规划区、交通主干道周边和各类连片农用地等重点部位保持密集巡查态势，坚决杜绝各类违建行为。同时，指定专人负责建房全过程的跟踪管理，并将监督和检查结果每月上报给市治违办、规划局及国土局。
市治违办、国土局、规划局、住建局应不定期对村民建房是否符合行政许可内容进行抽查，公开通报抽查情况，对发现的问题，责令限期整改，并将抽查情况以书面形式及时上报市政府。部门验收不合格累计超过10宗或经相关部门验收不合格累计达5个村的,追究有关人员责任。
所在村委员会发现本区域内违反镇、村庄规划和土地利用总体规划的行为，应当立即予以制止，并及时向属地镇街报告，由镇街组织实施拆除。
镇街指定的全程跟踪督查人员应加强巡查，跟踪落实经审批建筑建设情况，发现违法建筑应及时制止并报告镇街，若违建户不及时整改，镇街启动“两违”查处规程进行处理，直至整改到位，不能整改的予以拆除并取消其建房资格。跟踪督查人员应在验线、规划条件核实时签署意见，对不能及时发现、制止违法建设并报告镇街的，追究其责任。
第四十条&&对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地（含林地）建设住宅的，由国土资源或林业行政主管部门责令退还非法占用的土地（含林地），限期拆除在非法占用的土地（含林地）上新建的建筑物和其他设施，恢复土地（含林地）原状。
第四十一条&&未取得规划许可证书的, 国土资源行政主管部门不得办理用地审批手续。违反本办法规定，非法批准村民住宅建设用地的，其批准文件无效，对非法批准村民住宅建设用地直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法追究其责任，并依法收回非法批准、使用的土地。
非法批准土地给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任。
第四十二条&&未依法取得规划许可证或者未按照规划许可证规定进行建设的，由镇街责令停止建设、限期自行拆除；逾期不拆除的，由镇街查处并组织拆除。
严禁对村民未批先建的住宅采取以罚款或者变相收取费用代替审批的办法予以补办手续。
第四十三条&&建设单位未按第三十条要求挂牌施工的，视为无审批手续，属地镇街及规划、国土等行政执法部门可责令停止施工，并按《福州市城乡规划条例》第五十二条规定，责令限期改正；逾期未改正的，处以一万元以下罚款。
第四十四条&&对以分析家产、虚报人口、隐瞒身份或以其他方式骗取住宅规划和用地许可的，或者城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”的，一律不得办理产权登记或变更手续。
第四十五条&&参与农村住宅建设的勘察、设计、施工、监理单位和建筑工匠依法对住宅建设工程的质量和施工安全承担相应法律责任。
第四十六条&&违反本办法规定，向申请住宅建设用地的村民收取费用的，由市监察局责令限期退还，并依法追究相关人员责任。
第四十七条&&实施村民建房规划建设和用地管理的机关及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其上级主管部门或者监察机关依法追究相关人员责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 &附则
第四十八条&&市规划局、国土局、住建局对本暂行办法涉及规划、土地及建设方面的条款进行解释。
第四十九条&&本办法自发布之日起施行，有效期三年。《福清市十七个镇村民住宅建设管理暂行办法》同时废止。
&&抄送：市委办公室、市人大常委会办公室、市政协办公室。
福清市人民政府办公室 &&&&&&&&&&&&&&&&&&&日印发
福清市人民政府办公室 主办
福清市“数字福清”建设领导小组办公室 承办
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（向春/图）
总有一些事情，得不到与其重要性相匹配的关注度。譬如，日，国土资源部、国家统计局与国务院第二次全国土地调查领导小组办公室，联合发布了《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》。
全国土地调查太重要了，1949年以来这样的调查才搞过两次，第一次是年（一调），第二次是年（二调），均是旷日持久的全国性普查。说调查结果与每一个人的生活与权益息息相关，绝非夸张。
一 &二调数据姗姗来迟
凭空多出来的2亿多亩耕地，究竟是从什么地方冒出的？
根据第二次调查的进度安排：在日至2009年6月底，各地组织开展调查和数据库建设，完成全国调查工作；2009年下半年，各地对调查成果进行整理。也就是说，最晚到2009年年底，上面已经知道第二次调查的数据了。为什么整整四年后才出了一个简略的公报呢？理论上，详尽的《第二次全国土地调查数据》早应该汇编出版了。
答案可能在于二调的数据太惊人了，或者更善意的推测是，因为二调的数据太惊人，所以需要多方面多渠道核实验证数据的真实性可靠性。根据公报，2009年全国耕地面积为13538.5万公顷，合20.30775亿亩，比基于一调逐年变更到2009年的耕地数据足足多出了2.038亿亩！
问题来了：这凭空多出来的2亿多亩耕地，究竟是从什么地方冒出的？上面（迁延到）2013年底既然公布了二调数据，是（最终）确信该数据相对于基于一调逐年变更的数据更加真实可靠吧？由此，更有趣的假设性问题是：如果在2006年时发现额外多出了两亿亩耕地，当年是否还会出台&18亿亩耕地红线&政策？抑或耕地红线会加码到20亿亩？在掌握了更可靠的数据后，有必要回看与检视耕地红线背后的逻辑。
二 调查技术进步带来2亿亩耕地增加？&
在没有现实利益干扰的前提下，把二调数据与多出来的2亿亩耕地（或其相当比例）归结为调查标准与技术的提高是不对的。
一种可以直觉想到的解释是，二调相对于一调，在调查标准的统一性与技术的先进性上高出许多，但这能（部分）解释二调多出来的2亿亩耕地吗？
确实，日（二调启动之初）与日国土资源部分别发布《第二次全国土地调查技术规程》与《第二次全国土地调查基本农田调查技术规程》，统一了土地尤其是基本农田调查计量与数据汇总的标准，这无疑是可以提高调查统计的精度的。
从调查技术看数据精度。二调由国家统一购置航空、航天遥感资料，统一制作正射影像图作为调查的基础底图。调查时间两年半，汇总分析半年。一调采用的基础底图，是由各县到测绘部门收集，往往要跑几个单位才能收齐；主要是不同比例尺的普通航摄照片及部分正射影像图（一般是经济条件较好的县才采用）。调查统计的时间达13年之久。
全国土地调查是以县为单位进行的，然后县级数据逐级汇总而成。两个调查，一个调查标准没有那么清晰统一，调查技术比较落后，另一个调查标准与技术几乎完美，那么，若没有任何现实利益的干扰，两个调查出来的数据与&真实数据&相比，就分别有两个接近正态分布的误差函数。这两个分布的均值均为0，但标准差（度量误差幅度）不一样，前者大一些，后者小一些。
考虑到内地有2800多个县级行政单位，如果县级政府调查汇总也分乡镇、分村庄或分其他小的单位进行的，乡镇总共有4万多个，村庄就更多了。那一个县内总有一些乡镇（村庄或其他小的单位）的统计比实际偏低，另一些偏高，最终结果接近实际是大概率事件，那就可以得出结论县级的数据已经比较可靠了。同样的逻辑，即使只看这2800多个县级单位，一些县级单位的统计比实际偏低，另一些偏高，全国数据接近实际是大概率事件。
这是说，调查标准与技术只影响误差函数的标准差，在数据加总之后，无论标准差大小，全国数据接近实际均是大概率事件。当然无可否认，标准差越小，加总数据接近真实数据的概率越大。好比度量一个人的身高，用厘米为单位总比以英寸为单位要精确一些（误差函数的标准差更小）；但度量一群人的平均身高，你可能会发现，无论用厘米为单位，还是以英寸为单位，最终得出的平均值会非常接近。虽然用英寸为单位的平均值比以厘米为单位的平均值误差要稍大一些，但出现很大的误差（例如10%以上）是小概率事件。
总之，在没有现实利益干扰的前提下，把二调数据与多出来的2亿亩耕地（或其相当比例）归结为调查标准与技术的提高是不对的。这种调查标准与技术的差别相对于多出来的2亿亩耕地，几乎可忽略不计；即使加以考虑，顶多也只能解释极小一部分。
三 农业税费与一调
农民有少报田亩以减少税负的激励；村庄、乡镇与县均有瞒报截留农业税费款项的激励。
人们会对激励做出反应，这是基本人性。例如，在清代雍正施行&摊丁入亩&之前，历朝历代都是要征收人头税的，在激励之下，民众会少报以节省纳税支出，地方政府也会向上瞒报以截留税款。把清代中国人口数量暴增仅仅归结于南美高产作物的引进是不对的，必须考虑税制的变更。在改为只征收田赋（土地税）之后，耕地面积的少报与瞒报亦不可避免。
以历史经验为参考，不难发现，一调与二调的基本背景差别是，农业税及附着在农业税上面的种种&合法&的提留统筹与乱集资、乱摊派、乱收费、乱罚款。这体现了耕地供应的另类弹性了：统计学上的耕地总量是农业税费或补贴的一个函数。
1949年以来农业税一直是征收的，成文的税法依据是1958年《农业税条例》，最初是实物税，全国平均税率为&常年产量&的15.5%，各省税率在13%至19%之间。随着中国从计划经济向市场经济逐步转型，一是农业税于1985年改为货币税，二是随着化肥、农药与农业机械的投入，粮食产量不断上升，而且开垦的耕地面积亦不断增加，农业税实际税率应是远远低于名义税率的。那是否可以得出结论，农业税谈不上给农民带来多重负担？
农业税的正税有两项，对粮食&常年产量&征收的农业税和对烟叶水产等农业特产征收的农业税（又简称农业特产税），实际税率不算高。不过正税之外还有各种附加，有所谓&三提五统&，指三项村提留和五项乡统筹，前者指村从农民生产收入中提取的用于村一级维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支费用等；后者指乡镇向所属单位和农户收取的，用于乡村两级办学的农村教育事业费附加、计划生育、优抚、民兵训练与修建乡村道路等款项。这可没有具体的税率，虽然上面对征收上限有规定，但乡村干部完全可以利用其不受限制的权力与不对称的优势信息榨取农民。
盖越是工商业落后的地方，县乡基层财政就越依赖农业税费。在吃饭财政之下，&不亏农民，就亏了干部&。实际拥有农业税征稽权力并出面征稽的是乡镇干部，他们还要收取&乡统筹&当经费呢；村干部要配合乡镇干部的工作，他们吃饭还要靠&村提留&呢。如果这些名义上合法合规的税费还不够用，乡村干部还会巧立名目，即所谓乱集资、乱摊派、乱收费、乱罚款来了。当时有一句著名的民谣：&头税（农业税）轻，二税（提留统筹）重，三税（乱集资、乱摊派、乱收费、乱罚款）是个无底洞。&
当农民的收入主要依赖种田所得时，这三项负担相当于超高税率的个人所得税，亦相当于对田亩征收的超高综合税率的土地税，农民必然对此做出反应。把家庭承包的耕地抛荒、举家外出打工经商有之；土地承包合约重签之际，拒绝继续承包者有之；拒绝缴纳税费者有之；抗税甚至出现针对乡村干部的群体性事件有之&&在1990年代，上面出台了N个减轻农民负担的政策文件，惜乎效果不彰。
一调进行的年期间，正处于农业税费负担沉重、农民叫苦不迭与农村官民关系紧张的时代。调查以县为单位。农民有少报田亩以减少税负的激励；村庄、乡镇与县均有瞒报截留农业税费款项的激励。至于一调落后的调查标准与技术，正好赋予了操作腾挪的空间。根据一调：截至日，全国耕地面积为19.51亿亩，有理由相信这个数据是偏低的。
四 废除农业税与二调
二调时，不从田亩上抽取税费，农民就没有少报的激励了；县乡村也没有瞒报截留税费的激励了。
世纪之交是节点。日，湖南省宁乡县道林镇上万名农民聚集到镇政府召开&减负反贪大会&，与警方发生暴力冲突。日，江西省丰城县6个乡镇2万多名农民打砸了4个乡镇政府。这就是震惊全国的道林事件与丰城8&16事件，反映了农民尤其是内地农民对三项负担的承受力已经到了极点。
2000年3月，中共中央、国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，在安徽全省试点，内容包括取消乡统筹；取消劳动积累工和义务工（本质上劳役税）；将原农业税附加并入新的农业税，新的农业税税率最高不超过7%，农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%，即正税与附加总税率不超过8.4%；农业税与农业特产税不重复征收等。
2002年3月，又增加16个省份搞全省农村税费改革；加上安徽及自费试点的江苏、浙江与上海，当年共有20个省份搞全省农村税费改革。可见，政府层级越高，减轻与废除农业税费的意愿越强；经济越发达的省份，减轻与废除农业税费的意愿越强。
2003年3月，在全国搞农村税费改革。2004年3月，总理温家宝在政府工作报告中说五年内废除农业税，这个目标在日就提前实现了。废除农业税是朱镕基与温家宝任总理时期的一项德政。
皮之不存，毛将焉附？农业税这张皮没有了，附着其上的种种合法不合法的税费也就失去了存在的依据。农民的劳力与田亩投入有了相当的正收益。激励一变，农民的行为也就随之改变：过去是抛荒，现在是争田。
年废除农业税费正好发生在二调的年之前。二调时，不从田亩上抽取税费，农民就没有少报的激励了；县乡村也没有瞒报截留税费的激励了。
不过，中国从2002试点、2004年全国推行种粮直接补贴政策。考虑到种粮直补一般是按照粮食实际种植面积补贴的，且补贴方式较快固定为直接打到农户的卡折上，二调时，基层干部通过虚报耕地面积以截留补贴的可能性很低，当然从农户账户冒领套取补贴也有发生过；农民多报耕地面积以多领补贴的激励也不能说无。但针对虚报多报，二调有交叉复查，政府亦有航拍与卫星影像等多种高科技核查手段，所以宏观上虚增耕地面积可忽略不计。
还有一个背景因素必须考虑，即土地确权。成都土地确权试点始于2008年3月（二调期间），确权颁证的工作于2011年基本完成。2013年中央一号文件提出，5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。试想要是在全国土地确权完成之后再进行二调，数据必将更加真实可靠，因为耕地确权意味着在所有权名义上仍归属集体的前提下，这块耕地的产权包括使用权收益权与转让权及相应的金融功能在相当长时限内归于农户与农民，农民没有动机少报，少报不就自己吃亏吗？多报也不可能，确权附土地图纸，有清晰的四至边界，总不能侵占邻居的土地吧？
厉以宁在其2013年11月出版的《中国经济双重转型之路》中说：&我们在一些土地确权工作已经结束的试点市县进行了调查，发现几乎所有完成了土地确权工作的地方都有耕地面积增加的报告。浙江省嘉兴市的报告中说，土地重新丈量后，耕地面积大约增加了20%；浙江省湖州市和杭州市所汇报的数字与此相近，耕地面积大约也增加了20%。&
厉以宁据此认为如果全国确权，耕地总量可能比基于一调逐年变更的数字要高出20%，可能超过21亿亩。这个估算佐证了二调的20.3亿亩不是虚高、额外多出的2亿亩不是虚增。
五 城市化吞噬耕地的神话
以所谓&城市化吞噬耕地&的神话作为耕地红线成立的依据是毫无道理的。
终于可以说到耕地红线了。1998年的土地管理法第四条：&国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。&这一年，中国的城市化率才刚过30%。根据《2001年国土资源公报》，全国划定基本农田16.32亿亩，这大概是最早的耕地红线了。
18亿亩耕地红线出台的一个背景是：从2004年开始，媒体大肆炒作&1996年至2003年间我国耕地面积减少了1亿亩&，一调1996耕地总量为19.51，2003年减少至18.51，确实减少了1亿亩。不过媒体把耕地减少的元凶归结为城市化与工业化吞噬耕地、挑战粮食安全却大错特错，后面将证明这一点。
2006年3月，十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，十一五时期（即年）&耕地保有量保持1.2亿公顷（即18亿亩）&是要努力实现的经济社会发展主要目标之一。这是18亿亩耕地红线的起源。2008年出台的《全国土地利用总体规划纲要（年）》说，要&守住18亿亩耕地红线&，全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。
不过，2008年的这个纲要给出的数据，事实上已否定&城市化吞噬耕地&的神话。该文件说：年期间，全国累计实现生态退耕1.0294亿亩。看吧，1亿亩的神奇数字出现了。同期，全国非农建设年均占用耕地305万亩，与年年均占用441万亩相比降低了31%。可见这9年年均建设占用耕地总量不过2745万亩。而且，同期土地整理复垦开发全国累计补充耕地3414万亩，年均补充耕地379万亩，总体上实现了&建设占用耕地的占补平衡&还有余。
1998年长江大水，&上面&感到保护生态环境、防止水土流失之重要，1999年推出了退耕还林政策，与退耕还草及退耕还湖通称为生态退耕。据统计，1999年至2010年底这三年全国生态退耕总量达到2622.1万亩，其中2000年为1144.2万亩，万亩。根据历年的国土资源公报，生态退耕的高潮年份截至到2006年（这一年恰好是耕地红线提出之年）。年全国生态退耕的面积依次为2138.25万亩、3355.95万亩、1099.35万亩、585.5万亩与509.1万亩。从数字可以看出，年，生态退耕少则五百多万亩，多则几千万亩，年均退耕1288.78万亩，8年总退耕1.031025亿亩。1亿亩神奇数字又出现了。
生态退耕可以在多大程度上解释耕地净减少？年，中国耕地净减少依次为2528.7万亩、3806.1万亩、1200.45万亩、542.4万亩与460.2万亩，5年总净减少8537.85万亩，年均净减少1707.57万亩。同期总退耕7688.15万亩，年均退耕1537.63万亩。这5年生态退耕可以解释同期90%的耕地净减少。如果把同期农业结构调整减少耕地（即农民把耕地改为产出更高的园地、养殖水面及畜禽饲养和设施农业等农用地）1285.7万亩考虑进来，又能额外解释同期15%的耕地净减少。哈，单单生态退耕与农业结构调整就能解释同期耕地净减少还有余，这意味着，要是没有增加耕地的措施，耕地净减少将更多。
这个增加耕地的措施，就是土地整理复垦开发。因为建设占用耕地了，就需要新增耕地来弥补，以实现&占补平衡&。据历年的国土资源公报，年建设占用耕地依次为244.9万亩、245.5万亩、294.75万亩、343.65万亩、217.65万亩、208.1万亩、387.8万亩、282.43与287.4万亩。2004年与2005年分别查出往年已经建设但未变更上报的建设占用耕地面积221.55万亩与110.1万亩。这两年正是媒体炒作&城市化吞噬耕地&、耕地红线酝酿出台的两年。
把这9年的上述建设占用耕地（含核查出来的331.65万亩）加总，为2843.83万亩，年均仅315.98万亩。中国城市化率每年净增一个百分点，建设占用耕地才那么一点。而且这耕地也不全是城市化占用的，除了居民点、公共设施与交通之外，工矿与水利设施等用地也算建设用地，也占用耕地。
再考虑占补平衡，年土地整理复垦开发新增耕地依次为303.9万亩、391.2万亩、466.2万亩、518.4万亩、460万亩、550.8万亩、293.75万亩与344.4万亩，8年总计为3328.65万亩，年均416.08万亩，比年这9年年均建设占用耕地超出100万亩有余！因此，所谓&城市化吞噬耕地&的神话在任何意义上都是站不住脚的，以此作为耕地红线成立的依据是毫无道理的。
六 城市化是耕地保护之友
在统一自由的土地市场下，农民进城工作定居，城市建设会占用城郊耕地，但在农民的流出地，乡村的道路与宅基地会复垦为耕地，后者一定会远远多于前者。
不过，假设18 亿亩耕地红线是科学计算出来的保护&粮食安全&所必需的，那就有两个问题：（1）理论问题，城市化到底是净消耗耕地还是净节约耕地？（2）实务问题，现在额外多出了两亿亩耕地，全国土地确权完成后，可能还会额外多出一些，如果继续要坚持18 亿亩红线，那还存在什么可能挑战红线的因素？有无必要把耕地红线加码到20亿亩？
第一个问题的答案是反直觉的。许多人看到北上广深等一线城市郊区的耕地上建起了大厦就遽下结论说&城市化吞噬耕地&。不错，北上广深的耕地是减少了，但其他地方的耕地一定会增加了，而且从全国看必然是净增加。因为城市意味着单位面积的居住人口与经济产出（即人口密度与效率密度）要远远高于农村。在统一自由的土地市场下，农民进城工作定居，城市建设会占用城郊耕地，但在农民的流出地，乡村的道路与宅基地会复垦为耕地，后者一定会远远多于前者，无需多此一举搞土地整理复垦开发。
上述土地整理复垦开发的新增耕地，要比建设占用耕地年均多出100 万亩有余，也是城市化节约耕地的一个佐证。如果全国土地确权完成，则不需要官方搞土地整理复垦开发，农民自己都会搞，而且复垦出来的土地会更多。现在农民在宅基地上广建房屋的一个重要原因是占着才是自己的。在现行法律下，子女一旦成为城里人，就对宅基地没有继承权，谁会傻到复垦宅基地？正是全国确权没有完成，为了把城市化节约的耕地释放出来，官方才不得不搞土地整理复垦开发。
农村宅基地全国有两亿亩之多。如果确权了，一半农民进城，或将释放其中的一亿亩。2012年中国城市化率52.57%，但非农户籍人口占全国总人口之比为27.6%，后者足足比前者低了25个百分点，有多少城市化节约出来的耕地还没有释放出来啊！如果城市化率再提高20 至30 个百分点呢？城市化内蕴地节约耕地，但确权才能把城市化节约出来的耕地释放出来。
既然城市化不仅不会吞噬耕地，还会节约耕地，在大城市周边搞耕地保护，把大城市郊区当成捍卫18 亿亩耕地红线的前线，固然吸引眼球、刺激神经，但这是在错误的地点打一场错误的战争。城市化不仅不是耕地红线的敌人，反而是其真正的朋友。以保护耕地红线为由出台种种限制自发城市化的措施，既无益于保护耕地，也有害于自发城市化。
何况，现在额外多出了2 亿亩，18 亿亩红线被挑战的风险几乎可忽略不计。假定提高城市化率一个百分点占用城郊耕地的上限是315.98万亩，那么，即使城市化节约出来的耕地完全不释放出来，城市化率提高30 个百分点占用城郊耕地也不过6000 多万亩耕地，不到额外多出2 亿亩的1/3，丝毫不会危及18亿亩红线。
（作者为南方周末评论员）
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戴志勇 实习生 张梦瑶
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