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BOT投融资模式在我国高校基础设施建设中的应用研究.pdf48页
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BOT投融资模式在我国高校基础设施建设中的应用研究
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Y962G50 河南农业大学 硕士学位论文 题目：旦Q工揎建童撞塞查韭国童撞基型逞旌建 遮史的应旦盟窒 学位申请人姓名： 壅董屋 导师姓名：夔强副麴撞 学科专业： 壅些经透筻堡 研究方向： 区域经渣 中国 郑州 2006年5月 致谢 本文是在导师戴强剐教授的悉心指导下完成的。论文从选蹶构思到定稿
都得到导jIili的精心指导．在求学期间，譬师戴强副教授在学习和生活上都绘
了我无微不至的关怀．戴老师严谨的治学态度，渊博的学识，勤奋踏实的工
作作风，高尚的品格令学生深深感动，这将成为学生在今后工作、学习、生
活中不断取得进步的强丈动力，将使学生终身受益。对戴强导师的恩情，我
无以言报． 感谢张冬平教授、旅昭智副教授、刘旗副教授，在我三年学习及论文写
作过程中给予的热心指导和帮助。感谢我校研究生处和经济与管理学院办公
室的各位领导和老师，感谢所有教过我的老师们，他们辛勤的工作、无私的
奉献使学生受益非浅。 。 感谢农业经济管理专业的师兄师姐们对我的关怀和帮助。在学业上给我
启发，征我度过了难忘的三年，我将终身铭记。 最看感谢我的家入和财务赴的同事们，是他们给予了我无私的支持和无
限酌爱，谨以此文作为一份薄礼献给他们． 左益民 2006零隽 摘要． BOT项目投融资模式在我国高校基础设施建设中的应用研究 农业经济管理 学位申请人：左益民 导师：戴强副教授 高校扩招作为当前我国高等教育改革的重大举措而备受瞩目，自1999年以来，我 国普通高校招生数量的超常增长给高等教育领域带来了巨大冲击，政府的教育经费难 以满足教育基础设施日益增长的需求，高校基础设施短缺的矛盾日益凸现。同时。在中
央政府推行
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法学理论 最近更新
本文针对我国庞大的基础设施投资的市场化运作的实践，从实务角度对我国基础设施建设的投融资的理论和实例的结合，作了深入浅出的阐述，并论证了在该领域加大法的参与的重要性，值得一读。
&&& 众所周知，由于对国民经济有重大影响的机场、桥梁、隧道、高速公路、污水处理厂等大型基础设施投资大、周期长、风险高以及在国民经济发展中的重要地位，在我国其投资主体历来由各级政府承担，其投资方式也一直是政府直接投资。但是，近年来，我国基础设施投资模式出现市场化运作的新情况、新特色，并且出现企业资本甚至私人资本的BOT投资模式在中国变异适用的倾向，值得理论界予以高度重视。本文所说的基础设施市场化运作，是指在涉及公众利益的公共设施的建设中，由各类法人或私人等非政府的投资主体，以市场方式并服从市场规律进行投资建设的操作方式。研究基础设施市场化运作以及在投资模式方面对BOT方式的变异适用，在我国当前涉及数万亿元基础设施投资的有效控制和安全运作，具有重要的实践意义；同时，相对于传统的政府投资的单一模式，采用国际通用的BOT方式并结合我国具体实践变异适用的规范运作，以及研究其规范运作应当注意的有关法律问题，同样具有重要的现实意义。
&&& 一、基础设施市场化运作及其基本特点
&&& 今年4月2日，浙江省和上海市的主流媒体均报道：浙江和上海参与国际经济竞争共同作出重大战略决策，为合作开发浙江洋山深水港项目，上海市成立了投资主体上海同盛投资（集团）有限公司，而浙江省也成立浙江同盛投资（集团）有限公司。为建设深水港项目中的跨海大桥，还同时成立大桥项目公司。在投融资体制上实行投资、建设、运营、监管四分开的创新模式。两地合作以公司方式投资建设一座共长34公里，其中海中长达26公里的跨海大桥，这是目前世界上海洋跨度最长的前所未有的重大基础设施工程，也是重大基础设施工程对政府直接投资模式的重大突破。
&&& 建国以来，由于基础设施例如机场、桥梁、码头、隧道、公路等建设项目，都直接关系到我国城市的发展和国计民生的根本利益，所以，各级政府的领导都把这些项目作为任职期间的实事和大事来实施；而且随着各地经济实力的增强，这些项目投资的规模或数量也日益增长，并逐步形成了以国家投资（主要是中央政府）为主、以地方政府投资为补充的体制，这也是我国基础设施投资的基本框架。以国内高速公路为例，中央和地方政府的共同投资体制发挥了明显的作用，“八五”期间，高速公路总里程从574公里发展到2141公里，平均每年建成300公里。进入“九五”期间，则以每年新建1000公里的速度发展，至1997年末，全国已建成4771公里高速公路。1998年开始，国家通过发行专项债券方式筹措建设资金，全国公路建设的投资额每年超过500亿元。因此，相当一段时期以来，各级政府尤其是积极性更高的地方政府作为投资主体所构成的政府投资模式，是我国基础设施建设最主要的投资模式。
&&& 上述政府投资模式，其投资主体决定了运作模式的非市场化，各级政府负责官员往往把重大基础设施的投资建设作为自己任职期间的政绩体现，因此，此类建设项目的运作，较多地反映长官意志和行政政绩而不反映市场机制和市场规律。
&&& 但是，近年来由于基础设施的公益性和相对稳定的回报，以及政府对企业投资和外资投资的鼓励，在国内的内资企业中，出现了以基础设施投资为主的公司。这些公司一般有银行或金融机构作后盾，有相对充足的资金，往往能够筹集几亿、几十亿人民币的投资量，这是以市场主体而非政府作为主体参与基础设施的投资，该市场主体作为各级政府投资的补充，参与基础设施建设。很显然，以公司方式的市场主体以市场方式参与基础设施投资建设，一般不反映长官意志和行政政绩，而以市场规律为行为准则。
&&& 作为一种投资模式，内资投资的市场方式一般可分为三种情况：
&&& 一种是内资本地投资。通常是当地政府许可的具有相应开发资质的公司募集资金，用适合当地具体情况和特点的方式开展基础设施建设，例如，海南省三亚市在90年代初实施的“十路四桥”计划，其基本投资模式是内资本地投资。海南省人大为此专门通过地方法规《海南省基础设施投资综合补偿条例》，赋予这种投资方式以法律依据。
&&& 另一种是内资异地投资。这有两种情况，一种是异地的国内企业被本地投资者作为募集资金的对象吸收投资；还有一种则是异地国内企业获得当地政府的特许，作为独立投资主体的国内企业在异地实施基础设施的投资、建设。
&&& 此外，最近还出现了跨地区的重大基础设施内资异地合作共同筹集资金的模式，例如，浙江省和上海市合作对深水港以及跨海大桥的投资建设。
&&& 上述非政府的企业或私人的投资模式在市场中的运作实践，事实上已经和国际投资基础设施的BOT模式结合，并且在市场规律的作用下，结合中国的具体实践采取了一系列变异模式，这是法学理论界不得不给予高度关注的新的市场运作方式。所谓BOT，一般指在涉及公众利益的大型基础设施的建设、经营、移交过程中，由当地政府特许的、由私营的或非政府的财团投资的、以一定期限的经营盈利作为回报的投资模式。这种模式并非是唯一的，即便在国外，这种模式本身也在不断变化，并出现了BOT前提下的新模式。
&&& 利用各种外资筹措基础设施建设资金，这也是我国城市发展的基本方针之一，各地地方政府对此具有更大的积极性。外资参与基础设施建设已经有较大的规模。以公路建设为例，我国利用世界银行、亚洲开发银行和日本道路公路协会资金贷款至1997年底已达100亿美元，近几年又从商业资本财团引进70亿美元。外资投资更多、更普遍的方式是私营企业的投资，即BOT方式的投资。结合我国的运作实践，BOT投资方式在我国国内的实际运作方式已经发生了很大的变化，一个突出的表现是外资方更热衷于采取购买已营建完毕的基础设施，经营一定年限后再转让给当地政府的新方式，即POT（购买－运作－转让）方式来运作。显然，以BOT模式或者BOT变异模式投资国内基础设施建设，其基本特点是以市场方式运作的，只是这种市场化运作更多地涉及外资的投入以及更多地带有国际资本运作的市场特点。
&&& 因此，基础设施市场化运作的基本特点可归纳为：
&&& 1、项目的投资主体系非政府的市场主体；
&&& 2、项目的建设和经营及期限须获得政府的特许权；
&&& 3、投资成本收回及赢利依赖当地政府特许的经营权；
&&& 4、投资的风险由投资主体自行承担。
&&& 基础设施的市场化运作必然带来投资模式的探索和创新，而随着外资的大规模涉足中国的基础设施的投资、建设，采用BOT投融资模式进行基础设施建设的国际惯例，也必然会在中国的土地上以适合中国国情的方式在市场运作中得到创新和发展，因此，研究基础设施的市场化运作以及BOT模式在中国基础设施建设市场化运作中的变异适用，就成为法学理论界不得不关注的重大课题。
&&& 二、国内基础设施建设借鉴BOT模式及其变异适用
&&& BOT是一种国际通用的主要适用于公共基础设施建设的项目投融资模式，其操作的典型形式是：项目所在地政府授予一家或几家公司或私人企业所组成的项目公司以特许权利──就某项特定基础设施项目进行筹资建设（少量投资，大量融资），在约定的期限内经营管理，并通过项目本身的经营收入偿还债务和获取投资回报，在特许期届满后将项目设施无偿转让给所在地政府。
&&& 企业资本或私人资本在介入基础设施项目的运作过程中，由于基础设施种类、投融资回报方式、项目财产权利形态的不同，BOT方式出现了不同的变异模式，如BOOT（建设－拥有－经营－转让）形式、BTO（建设－转让－经营）形式，BOO（建设－拥有－经营）形式、ROT（整顿－经营－转让）形式、POT（购买－经营－转让）形式等等。
&&& 国内较早正式采用BOT模式进行基础设施建设，以1996年的广西来宾电厂建设作为代表。在此前后，各地根据本地的具体情况采用类似BOT方式的基础设施的建设模式不断发展，为规范其投资行为，各地制订了一系列地方法规或规章。例如，为适应本地投资资金匮乏而基础设施建设迫切需要的具体情况，海南省于1994年5月，由地方人大出台《海南经济特区基础设施投资综合补偿条例》，该条例针对海南省实际情况，对基础设施的规划、建设用地方式以及投资补偿作了明确规定。这是地方立法对各种大型基础设施市场化投资模式以及政府补偿方式的具有探索性的突破。
&&& 无独有偶，为吸引外资加大地方基础设施的投资，1994年2月，上海市人民政府颁布了第一个BOT投资模式的操作性地方规章《上海市延安东路隧道专营管理办法》，明确由上海市人民政府授权上海中信隧道发展有限公司（投资外方为香港中信泰富有限公司）经营、管理延安东路原隧道，投资兴建并经营、管理新隧道（即延安东路隧道复线）的专营权，特许期限30年。此为上海市第一个有关专营基础设施的特许性文件。此后颁布了诸如两桥一隧、奉浦大桥、大场自来水处理厂、沪嘉高速公路、徐浦大桥、延安高架路、内环高架路和南北高架路、逸仙路高架和蕴川路大桥、沪宁高速公路（上海段）等多个专营管理办法。海南和上海等地的不同立法，为借鉴BOT模式的变异适用创造了条件。
&&& 以上海市为例，基础设施市场化运作借鉴BOT模式的变异适用，建造和经营的投融资阶段以及特许权授予方面，先后出现不同的情况。
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07-29?06-12?05-24?05-24?03-10?11-17?11-17?09-24?09-24?09-24?03-05?03-04?02-27?01-21?01-19?01-09?12-29?12-25?12-24?12-23?
&&&&BOT是英文Build－Operate－Transfer的缩写，通常直译为“建设－经营－转让”。这种译法直截了当，但不能反映BOT的实质。BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制…… []
&BOT―风险管理
&BOT―实践经验
&BOT―投资方式
&BOT―企业管理
&BOT―理论研究
――访我国著名BOT专家王守清教授
&&&&由于BOT项目投资大，风险多，但又回报丰厚，被业内称为“带刺的玫瑰”。
为此，记者近日采访了著名BOT专家、清华大学国际工程项目管理研究院王守清教
授，相信他多年的BOT/PPP研究经验对该领域的投资者会有不少启示。
&&&&记 者：您认为哪些领域比较适合采用ＢＯＴ模式？
&&&&王守清：就适用性而言，首先是自然资源开采，如采油、采矿……[]
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论BOT投融资方式在城市基础设施项目中运用.pdf58页
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本文从介绍BOT投融资的基本理论入手，详细分析了BOT的概念、产生和发
展过程以及基本形式，剖析了B01’所具有的融资、建设、经营和移交的经济功能，
并简单说明了其运行机制。在介绍BOT投融资方式的国际实践及其在我国城市基
础设施建设领域的实践经验的基础上，详细阐述了将BOT投融资方式引入城市基
础设施建设的必要性和可行性。通过分析目前我国城市基础设施建设领域引入
BOT投融资方式所面临的观念上、制度上、法律上、投资渠道上以及人才机制上
的诸多障碍，提出了当前在城市基础设施建设领域引八BOT投融资方式的政策建
首先，应完善BOT方式的制度环境，通过切实转变政府职能，制定合理的
J_―__―’_―●―_-_●_一
BOT招商模式，完善公共基础设施的收费机制，为投资者通过BOT方式参与城市
基础设施建设扫清障碍。
／在此基础上，引入民间资本，实现BOT国产化是当前条件下促进城市基础设
施建设的重要步骤。应该充分意识到BOT并不仅仅是外商投资的一种方式，而更
应该将其视为吸纳社会富余资金、启动民营资本投资的有效途径。当然，在此过
程中最迫切需要注意的问题是政府要恪守“不与民争利”的原则，真正从观念上
不歧视民营企业，为民营企业发展创造更为宽松的政策、法律空间。斗～
‘、、．．．．――一
此外，还应拓宽BOT的多种融资渠道，如通过信托方式启动个人储蓄资金，
以资产证券化方式发行基础设施项目长期债券，以及建立保险基金投资公共基础
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高速公路BOT融资模式应用分析
    江文涛　　北京交通大学引言　　公路交通在国民经济的发展中起着举足轻重的作用。而高速公路更是一个国家发达程度的重要标志之一，由于其具有运量大，速度快、辐射远、效益高的特点和优势，它的建设不仅带动了运输结构的改善和运输服务水平的提高，而且促进了沿线产业结构的优化和区域经济的发展，引起了沿线土地的增值，加快了中小城镇的拓展和城乡经济一体化的进程，伴随着产业群体的集聚并沿轴线方向扩散，形成了一系列快速发展的&经济走廊&。　　根据对2l世纪初期我国经济发展前景的分析和公路交通发展的预测，交通部于20世纪90年代初提出了&五纵七横&国道主干线系统布局规划。而根据交通部&费改税&对我国公路建设和养护资金筹措的影响及其对策研究》提供的数据，我国未来高速公路的建设成本为每公里3500万元，从2002年起到2005年，资金需求量达到2100亿元，平均每年需投资525亿元。而高速公路建设在传统意义上作为公共产品是由政府来提供，这使得本来就资金紧张的高速公路建设在其提供过程中不可避免地存在着腐败和效率等许多问题，从而更加影响了有限资金的使用效益。BOT这一新的融资模式无疑为此带来了机遇，这是因为：第一，各国政府试图通过BOT模式挖掘私营部门的能动性和创造性，以利益驱动机制来提高效率和生产力，解决普遍存在的高速公路等基础设施运行效率不高的问题。第二，高速公路建设项目由于建设固定成本或沉没成本过高，建设周期长，政府在财政能力有限的情况下，通过BOT模式可以在一定程度上解决资金不足的问题。第三，通过BOT模式为高速公路等公用事业提供足够的资金，从而促进私有经济的发展。BOT融资模式的概念　　B0T是英文Build-Oprate-Transfer的缩写，意思是建设一经营～转让。它是利用私人资本来承建某些基础设施项目的一种模式或结构，其基本运作方式是由政府和项目发起人签订特许权授让协议，再由项目发起人组织成立项目公司承担大型基础项目的融资、设计、建设、营运和维护的任务，在规定的特许经营期内，项目公司拥有该项目的所有权并收取费用，用所得收入清偿项目债务，弥补经营开支并获得预期的投资回报，在特许经营期结束后，再将项目无偿移交给政府。BOT融资模式一出现，就引起了国际金融界的广泛重视，被认为是代表国际项目融资发展趋势的一种新型结构。　　BOT的实质是一种债务和股权相混合的产权，它是以项目构成的有关单位，包括承包商、运营商等组成财团，并成立一个股份组织，对项目的设计、咨询、供货和施工实行一揽子总承包，且在项目竣工后在特许期内进行运营，向用户收取服务费，以收回投资、偿还债务、赚取利润，最终将项目移交给政府。在高速公路建设中采用BOT融资模式的优缺点　　BOT融资模式实际是集融资、建设、经营、转让为一体的多功能投资模式，与其他投资模式相比，其具有以下优点：　　(1)采用B0T模式可以减少政府主权借债和还本付息的责任，项目融资的所有责任都转移到私营承包商身上去了，对项目债务不需要政府担保和签署，这样就大大减少了政府的债务负担，使政府不必为偿还债务而苦恼。同时，政府通过采取让私营企业筹资、建设、经营的方式，来参与基础设施项目建设，可将原来必须用于这些方面的资金转移用于其他项目的投资与开发。　　(2)BOT模式还可以将公营机构的风险转移到私营承包商方面。由于高速公路等基础设施项目的建设运营具有长期性和不定性等特点，在项目的整个建设运营过程中存在着很大的风险；另外，公共工程的建设还普遍存在着超支的现象，所以，以BOT模式将项目全权交给私营机构以后，通过把承包商的收益与他们的履约责任联系起来，避免了公营机构承受项目的全部风险，从而增加了公营机构的稳定性。　　(3)有利于提高项日的运作效率。BOT模式可以把私营企业的经营机制引入基础设施建设中，按市场化原则进行经营和管理，从而有助于提高基础设施项目的建设和经营效率。BOT项目一般都涉及到巨额的资金投入，以及项目周期长所带来的风险，由于有私营机构的参与，贷款机构对项目的要求就会比对政府更严格；另一方面，私营机构为了减少风险，获得较多的利润，必须引进先进的设计和管理方法，提高项目的建设质量和加快项目的建设进度，保证项目按时按质建成。另外，利用B0T引入外资，形成&资金筹措一建设一经营管理并获得收益～最终移交&的一条龙的项目经营管理办法，可以避免传统的利用外资过程中由于资金、技术、设备、施工、经营、管理相互脱节和分离而造成的以次充好、偷工减料、半途而废甚至上当受骗等诸多问题，提高了利用外资的工作效率。　　(4)有利于东道国吸引投资，引进新技术，改善和提高项目的管理水平。由于国际性财团或大公司作为投资者和管理者参与到B0T项目中来，可以带来先进的技术和管理经验，提高项目的建设质量和加快项目的建设进度，以更好的服务或更低的价格使最终消费者受益。同时，由于项目公司中大多有当地的大型承包公司参与，这样就可以给承包公司提供更多的发展机会，提高其就业人员的技术素质，同时还可以汇集本地资本，带动其他行业的发展。这样，有利于刺激经济的发展和就业率的提高。但是在采用BOT融资模式建设高速公路的时候，我们也应该看到它的一些弊端。如：政府对项目的控制难度加大；私营机构要求有较高的投资回报率；可能增加的融资机会成本；可能造成税收的大量流失以及可能造成设施的掠夺性经营等。这些要求我们在采用BOT融资模式建设高速公路时必须认真考虑研究。高速公路建设BOT融资模式应采取的措施我国的高速公路建设领域，应逐步向国内外私人投资者开放，打破由国有企业垄断经营的局面，同时，鉴于高速公路在国民经济中的重要性，对外开放的程度要逐步推行。具体而言，我国在采用BOT模式吸引私营部门参与高速公路建设过程中，应积极采取以下措施。1．加强政府在高速公路BOT项目中的作用　　以BOT融资方式进行高速公路建设对政府的吸引力在于，一方面减少项目对政府财政预算的影响，使政府能在自有资金不足的情况下仍能上马一些公路项目；另一方面，由于BOT项目有关的资金是由项目公司融资的，不构成政府的债务，因此不增加政府的外债总额和财政负担。政府通过引入私营企业的经营机制，提高了高速公路项目建设和经营效率。虽然我国关于B0T的政策体系在国际组织的帮助下已经建立，但配套的统一规划和管理、相关的立法及对具体政策的研究还比较欠缺。BOT项目是千差万别的，在具体实施中还会遇到许多体问题，这就需要我们加强对具体政策的研究，及时完善相关政策。我国政府在高速公路BOT项目融资中应从以下几个方面发挥其主导地位：　　(1)政府必须加强统一规划和管理。　　(2)有关政府机关必须加快相关的立法工作。　　(3)在外资BOT政策框架的基础上，研究建立&内资B0T&政策。　　(4)加强BOT具体政策的研究。我们应在进一步解放思想，加强对国际BOT投资活动的深入研究基础上，认真分析各种情况，尽快制定具体政策，以更好地指导BOT投融资方式在我国的应用。2．建立高速公路建设良好的市场秩序和投资环境　　B0T是完全市场化的融资手段，它需要良好的市场环境才可能顺利实施。BOT还是国际合作发展到一定程度的产物，因此它对市场条件的要求极高。这就要求我们为它创造条件，同时通过这一工作，推进我国投资领域市场机制的建立。在培育市场环境方面，首先要重点解决以下三方面问题。(1)建立必要和可靠的争端解决措施和程序。　　在BOT项目的管理和机构制约方面，除建立牢固的法律框架以保护外国投资者的产权及其合同鼋利外，还要配合法律框架的逐步完善，建立起必要的、可靠的和有效的解决争端的措施和程序。(2)JJIl紧培养BOT项目所需专门人才。　　BOT是融国际贸易、国际经济法、国际金融，技术转让、国际经济合作和理工等多门学科知识干一体的综合性技术，它具有统一的国际谈判、签约履约和运行惯例，因此需要各类专门人才。而我国目前还缺乏这方面的人才。因此，政府有关部门应从总的方面做出若干规定，并组织力量，包括从国际上请一些知名的BOT专家，就BOT方式的知识体系做一些比较具体、细致的介绍。其中，特别要就国际上运行比较成功的以及严重失误的BOT典型案例，做一些深刻的剖析与研究，以使我们能较广泛地、全面地了解、熟悉和掌握BOT内容及其操作的全部机理。(3)鼓励、扶持形成BOT项目所需的中介机构。　　中介机构作为民间运作窗口，一方面为政府服务，贯彻执行政府的政策、法规和意愿；与基础设施的管理方通过商业性合同关系，提供BOT投资组织实施的全套服务，包括策划BOT项目条件；设计投资方案，组织可行性研究，投资招标，投资商贸格审查，提供BOT合同草本和有关法律文件草本；进行工程咨询和法律咨询，代理谈判，协助合同签字，直至项目正常实施的各个环节。另一方面，作为项目代理的中介机构，它又为外商投资者提供服务，以自己的商业信誉做保证；帮助他们寻找到适合的投资项目；维护投资者符合国际惯例的正当利益，提供BOT投资的专业性帮助，协调投资商与政府各个层次、各个方面的关系，在海外投资者与基础设施项目管理者之间起到桥梁和纽带的作用。(4)实行国民待遇原则，允许国内民营资本参与基础设施建设。　　要把加快发展民营经济作为弥补利用外资增幅降低、加快发展开放型经济、改善经济环境的有效措施。在利用外资增幅增长有困难、甚至可能出现滑坡的情况下，建设资金的缺口只能通过国内其他渠道来解决。鼓励、引导民营经济投资是一条可靠而又低成本的路子。民营经济、个体私营经济投资固定资产已经有了一定的基础，投资的欲望比较强烈，而且具有巨大的资金源。要通过政策措施，通过加快实行&国民待遇&，通过项目建设和引导投资的多种办法，把这部分资金引入基础设施建设领域，参加改善投资环境的建设，以保证在外资滑坡时不出现建设资金的缺口。在外资企业流动、国有企业因机制障碍一时还走不出去的时候，民营经济能起
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