国企出资人财务监督机制的研讨
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字体： 监督机制的评述
为了解决国企出资人缺位、财务监督被架空的问题，近年来各级政府采取了包括委派制、财务总监制和稽察特派员制等在内的各种措施，旨在加强对国有的财务监督。然而，这些措施是否能完善公司治理结构、促进现代企业制度的建立？是否能加强对企业经营者的监督、有效地维护所有者权益？下面就对此作些分析。
（－）会计委派制
会计委派制是指将会计从企业中独立出来，由国家通过职能部门来实行统一委派、考核、任免和的会计人员管理制度。
会计委派制使会计不再隶属于经营者；而是代表所有者对企业实施直接监督，这对于消除国有企业存在的“内部人控制”现象，避免会计人员与经营者合谋．欺骗所有者，确能起到一定的促进作用。但是，仔细分析这种制度，会发现无论在理论上还是实践中，会计委派制都还存在诸多问题，要从根本上解决目前会计秩序混乱、财务监管不力的问题，靠推广会计委派制似乎有点勉为其难，很难达到预期目标。
（二）稽察派员制
稽察特派员制是指由政府向大中型国有重点企业派出稽察特派员，检查企业的财务状况和经营成果，评价企业和企业管理者的经营业绩，并对企业领导干部的奖惩任免提出建议的一种新型监督制度。1998年 7月；国务院颁布了《稽察特派员条例》，正式建立稽案特派员制度。到目前为此，已派出30多名稽察特派员和 100多名特派员助理，对一批重点骨干企业进行了以财务监督为核心的实地稽察，查处了诸如“东锅”、“白银”等一大批侵吞国有资产的大案、要案。从实践的前期成果来看，由于稽察特派员具有很高的权威性（由副部级以上的国家公务员担任，并由国务院直接任命）、超然的独立性（稽察工作经费由财政预算单独拨付，稽察人员与被稽察企业不发生任何利益往来）和相对的稳定性（稽察将派员任期一般为王年），其在维护国家经济利益、约束经营者行为方面已收到了一定的成效。但是，作为一项制度设计，笔者认为，稽察特派员制度还存在以下一些问题：
1．稽察特派员制度很难消除国有企业的“内部人控制”现象
“内部人控制”产生的直接原因是所有者与经营者之间的信息不对称。然而，按照稽察特派员制度的纪律要来，稽察人员不得对企业的经营决策发表任何意见，也不得提出任何建议，不参与、不干预企业的任何经营活动，这就意味着稽察特派员无法及时了解企业生产经营活动过程，无法正面了解企业经营者在指挥、控制和重大决策方面的表现，那么他凭什么对企业经营者进行财务监督与业绩考核呢？依据恐怕只能是企业提供的会计信息了。此时，会计人员与经营者的隶属关系并没有改变，会计人员的职务升迁、工资待遇仍然由经营者支配着，会计人员与经营者合谋歪曲会计信息、共同欺骗特派员的可能性依然存在。因此，稽察特派员制度很难
消除国企普遍存在的“内部人控制”现象。
2．稽察特派员制度仍依赖于政府至高无上的权力．而不是当事人之间的利益约束机制
为了保证稽察特派员的公正廉洁，政府对稽察特派员的选拔和培训是严格的，《稽察特派员条例》还明确规定了特派员及其助理人员的法律责任。然而，在市场机制下；符合经济规律的稳定制衡机制应该更多地是依靠利益相互制衡、而不是靠行政手段赋予某一方更大的权力。稽察特派员对企业经营者的监督，并不存在直接的利益驱动因素，而完全是一种行政职责。他要关注的是经营者是否具有损害国家利益的行为，而不是如何实现国有资产的保值与增值、如何提高企业经济效益，因为其自身利益并不与企业利益联系在一起，也就是在特派员、经营者和所有者之间并没有形成一个相互制约的利益制衡机制，这样执行的结果很可能导致特派员稽察乏力、形同虚设，也不排除特派员被经营者收买、合谋欺骗所有者的可能。
3．稽察特派员制度只是一种事后监督，而难以实现事前预防和事中控制，难以贯穿于企业经营活动的全过程
稽察特派员制度真正具有威慑力的方面在于特派员有权对企业经营业绩作出评价，并对企业主要领导干部的奖惩任免提出建议，这对任何一个理性的经营者来说，确能形成持续的外部压力，促使其在工作中尽职尽力、恪尽职守。但对于非理性的或低能的经营者来说，这一监督机制事前控制能力差的弱点将会给国家利益带来巨大危害，因为它不重视过程监督、只重视结果考核；往往要等到企业巨额亏损形成后才发现问题、更换经营者。这种“亡羊补牢”的做法较之没有特派员、任凭经营者胡作非为固然是一种进步，但对已造成的经济损失也只能是望洋兴叹了。
综上所述，笔者认为，稽察特派员制度作为我国国企改革转型期的特殊政策，在严格选拔和任用特派员的基础上．对于影响国计民生的特大型国有企业，能在一定程度上起到加强监督的作用，但其高昂的监督和忽视事前、事中监督的固有缺陷，决定了它不宜普遍推广。2000年3月，国务院颁布了《国有企业监事会暂行条例》，对试行两年多的稽察特派员制度进行了进一步的总结和规范，使该制度正在向以财务监督为核心的外派监事会制度过渡，这无疑是一种进步，但稽察特派员制度固有的缺陷似乎未被克服。
（三）财务总监制
财务总监制，是指所有者为加强对经营者行为的监控，委派财务总监直接参与企业财务管理和会计工作组织，对企业各项经济活动实施监督，以维护所有者权益的一种制度。
近年来，深圳、上海等地的国有资产管理部门对国有企业或国有控股企业相继试行了财务总监制度，取得了良好的效果。试点企业财务总监的主要职权是：（1）审核公司的重要财务报表和报告，并与经理确认其准确性后上报；（2）参与制定公司的财务会计管理制度，监督检查公司各单位财务运作和资金收支情况；（3）总经理联签批准限额范围内的企业经营性、融资性、投资性财务事项；（4）参与制定公司年度财务预决算方案；（5）参与聘任或解聘会计机构负责人。其主要责任包括：（1）对公司上报的重要财务报表和报告的真实性与经理承担联签责任；（2）对国有资产的流失承担相应责任；（3）对公司重大投资项目决策失误造成的经济损失承担相应责任；（4）对公司严重违反财经纪律行为承担相应责任；（5）对因会计人员把关不严或徇私舞弊造成的经济损失，追究其相应的行政、经济和法律责任。
笔者认为，与稽察特派员制和会计委派制相比，财务总监制更有利于所有者加强对经营者的财务监控，是完善国企财务监督机制的理想选择，理由如下：
1．财务总监制度完善了会计监督体制；使会计的双重监督职能能够得以真正落实
会计由于其在企业中的特殊地位，被赋予了双重监督职能，即既要受所有者委托监督总经理的行为，又要受总经理委托监督其他部门经理及职员的行为。随着企业所有权与经营权的分离；落实会计的双重监督职能显得越来越重要。会计管理体制只重视会计对内部单位及其职员的监督而舍弃了会计对总经理的制约；而会计委派制又过分追求会计对总经理的监督，削弱或放弃了会计更重要的内涵与本质一一管理活动，有点“舍本逐末”。财务总监制度在改革传统会计管理体制的过程中，避免了这种“舍本逐末”的错误，它仍维持企业原有的财务会计组织机构．但从财会部门中分离出一个（或几个）人；直接由所有者聘任并支付报酬，他既协助总经理做好企业财务管理和会计工作组织，又制约总经理，避免其滥用手中权力、损害所有者利益，兼有“监控”和“管理”的双重职责，这就能使会计的双重监督职能真正落到实处。
2．财务总监制度能够有效地将过程约束和结果约束结合起来，从而使财务监督贯穿于生产经营活动的全过程
按照产权理论的一般要求，所有者对经营者的财务监督应当是全方位、全过程的；而不应仅停留在事后监督这一个环节上，企业的一切财务活动和经济行为均必须体现所有者的意志和利益。而稽察特派员制出于“政企分开”的考虑，要求特派员不参与、不干预企业的任何经营活动，具有事前、事中无监控能力的明显弱点。财务总监制从防患于未然着眼，通过对重大经济事项和资金往来实行联审联签制度或审核备案制度，强化了对国有资产安全性的事前、事中监控，能够及时地制止经营者违背所有者意志的行为。同时，财务总监还可以随时就重大问题向所有者汇报，便于所有者及时采取对策或措施，维护自身权益。
3．财务总监制度能够形成监督者与被监督者相互制约、相互牵制的内部权力制衡机制，符合建立现代企业制度的要求
建立财务总监制度后，总经理作出每项重大经济决策、尤其是财务决策前，均应向财务总监通报，而财务总监的主要职责是财务监控，他更无权单独决策重大经济事项；总经理和财务总监相互牵制、相互制约，又一同作为代理人都受到所有者的监管。这种内部权力的制衡，不是像稽察特派员制度那样依靠直接的行政手段，而是凭借利益约束机制来实现的。
财务总监的报酬是由所有者（董事会）支付的。为了实现个人利益的最大化，财务总监的选择有两个：（1）有效监督总经理的行为；维护所有者利益。所有者将从自己获取的收益中划出一块分给财务总监。这样，就把企业利益、所有者利益和财务总监利益这三者紧密结合在一起了。财务总监为了获得更多的报酬或升职，必然本着高度负责的精神；积极监督总经理的行为，督促其努力实现企业价值的最大化。
（2）与总经理合谋损害所有者利益。如果这种非法行为带给财务总监的利益大于其由此丧失的奖励与受到处罚所造成的损失总和，那么将不排除其出现的可能性。为避免财务总监作出第二种选择，所有者应予作准备，办法有：一是给财务总监支付足够多的报酬，并根据企业效益好坏另外支付奖金，从而提高其与总经理合谋的成本；二是使财务总监成为董事会成员，即将本应[1]&&&
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强国社区-人民网审计国企问题多为何个个不点名 - 今日头条()
羊城晚报记者 李静 丰西西今日召开的广州市十四届人大常委会第四十三次会议上，市审计局局长冯慧光作了《关于广州市2014年度市本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作以及2013年度市本级预算执行和其他财政收支审计整改落实情况的报告》。和以往一样，审计报告里公布了不少政府部门财政预算执行和收支当中存在的问题，但今年的审计报告新增了稳增长等政策措施贯彻落实的审计内容。审计结果还显示，不少国企存在违反招投标和公开交易等方面的规定，以及违反基建程序就开工建设的情况，但可惜的是，今年的审计报告并没有针对这些情况对涉事企业一一点名。预算审计544个项目执行率竟然为零预算执行和资金使用，是审计的重要内容。报告显示，2014年，广州有1650个项目预算执行率低于5成。预算单位的19397个项目中有544个执行率为零，涉及金额22.75亿元；1106个项目执行率低于50%（平均24.66%），涉及金额40.47亿元。其中以广州外国语学校和原市建委最多，分别有20个和19个；6个预算单位的未执行金额超亿元，最高的则是原市国土房管局，达4.37亿元；在预算执行审计所抽查的9个部门中，有6个存在部分项目预算执行率偏低的情况，如市文化广电新闻出版局3377.04万元的文物保护专项资金预算执行率为11.13%，市残联20项金额合计2亿元的基建及维修项目预算执行率为26.52%。另外，在预算资金使用方面，也发现存在违规支付等问题。审计指出，有561个预算单位违规使用现金支付费用；有54个预算单位未按规定开立公务卡，43个单位虽开立公务卡但未按规定用其进行结算；此外，市本级财政资金支付的2.30亿元沉淀在区代建单位、施工企业。部门审计7部门支出超预算逾671万元据介绍，市审计局同时对团市委，市林业和园林局、文化广电新闻出版局、外办、统计局、妇联、残联、气象局、编办等9个部门开展了部门预算执行审计和其他财政收支审计，审计抽查46个属下单位，延伸审计17个单位，涉及资金总额41.92亿元（含延伸以前年度资金）。结果显示，有7个部门支出超预算或扩大支出范围，涉及金额671.06万元。如市外办有315.44万元项目资金未按预算批复用途使用；市文化广电新闻出版局及属下3个单位公务用车运行费超预算列支，涉及金额143.22万元。有3个部门“收支两条线”执行不到位，涉及金额893.71万元。如市妇联属下的市儿童活动中心艺术幼儿园未上缴非税收入433.36万元，已坐支274.01万元用于人员工资社保、日常经费等方面。有5个部门未严格执行政府采购和招投标规定，涉及金额601.16万元。如市林业和园林局321.43万元建设管理服务项目未按规定招标；市妇联属下市儿童活动中心90.33万元小额工程和货物未按规定采购。此外还有4个部门出租、出借资产未经审批或未公开招租，有1个部门资金结余长期未上缴，7个部门未按规定管理国有资产，3个部门违反基建程序规定，4个部门会计核算不规范。对于这些审计发现的问题，目前部分预算单位已通过收回资金、调整会计账目等整改问题金额8.08亿元。国企审计5家企业财报造假涉金额逾百亿备受关注的国企审计，今年主要针对原地铁总公司、广州轻工集团、广州港集团、越秀集团、广日集团、新华出版集团、南沙经济总公司等7家企业的财务收支情况，涉及资产总额3088亿元。但值得注意的是，这一次审计报告，并未对涉事企业进行一一点名。结果显示，有5家企业存在人为调整合并财务报表范围、实施内部交易、往来科目不结转收入、单边挂账等问题，导致收入、成本、利润、资产、净资产不实金额分别为74.5亿元、0.95亿元、11.66亿元、60.49亿元、13.7亿元。另外，有3户企业在维护国企权益上履行职责不到位，存在未督促属下公司追讨约定应得的拆迁安置补偿费、未经评估将地块经营权出租给非国有单位或支付补偿支出、设定不合理限制条件致使个别项目出让未经充分竞争以底价成交等问题，共涉及金额3.58亿元；有2户企业存在超出规定范围和限额使用现金、部分办公用品去向不明的问题，涉及金额421.02万元；个别企业属下公司与他人虚开发票1100万元，涉嫌协助他人偷逃税款；个别企业负责的技术改造项目未能实施，导致445.44万元财政资金长期闲置；某集团原董事长潘某未经批准在参股外资企业领取薪酬，未如实上报年薪收入。此外，还有4家企业存在未经公开交易转让土地、以低于市场参考价的租金出租资产、物业出租未办理审批手续等问题，涉及金额2.66亿元等。新增审计移送16起涉嫌违法违纪线索据了解，按照有关部署，今年的审计对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施落实情况进行跟踪审计，同时发现了个别部门相关政策落实不到位、部分项目推进缓慢等问题。审计结果显示，从日起省内免征组织机构代码证书收费，但因执收单位市质监局未及时向非企业缴费主体停收，导致多收1193.70万元。审计指出后，相关部门于日停征了该项收费。另外，审计发现，地铁11号线因工程可行性研究报告批复延误6个月、建设模式尚未确定等因素影响，难以完成年度建设目标；14号线等3条线路因征地拆迁工作影响，完成年度建设目标存在较大困难；而对本次审计工作报告反映的具体审计情况，市审计局已依法征求了被审计单位意见，出具审计报告，下达审计决定；对涉嫌严重违法违纪线索，已按相关规定向有关部门移送了16起。整改情况市一汽公司违规划付6500万正追讨市审计局还对2013年度市本级预算执行和其他财政收支审计整改落实情况进行了审计。据了解，截至2015年7月，涉及审计(调查)项目共31个，已执行审计决定、采纳审计建议整改完毕30个；应纠正的问题共108个，已纠正107个，为审计处理问题的99.07%；涉及应上缴财政9220.88万元，已全部上缴财政。其中未整改的是市一汽公司。审计发现，市一汽公司违规将属于国有资产的转制前应付工资及福利费结余转增企业利润，并向民营股东支付不合理经济补偿款7432.04万元，该公司2013年在审计期间已向民营股东追回经济补偿款6650万元，尚余782.04万元未收回。但市交委回访核查发现：市一汽公司以错划款、债权债务冲抵的名义，向民营股东及其控股子公司划付了6500万元，原退还资金仅余150万元。而市交委正采取法律手段向民营股东追讨资金。民生项目家综项目预算安排不合理在对市民政局购买服务项目经费进行专项审计时发现，存在预算安排不合理、资金拨付不及时或结转资金未处理以及不按规定使用资金等情况。据介绍，全市156个家综项目采取“一刀切”方式对每个项目均安排预算200万元，导致部分项目经费不足，部分项目出现资金冗余；另外，5个区未及时拨付家综项目经费；3个区民政局家综项目结余的市财政资金未按规定上缴财政或收回统筹安排，涉及金额1275.44万元；此外还有个别承接机构未按规定用途使用财政资金，涉及金额21.80万元。经审计指出问题后，相关承接机构已收回了部分未按规定使用的财政资金13.90万元。重大项目保障房项目两家未获批就开工市审计局还对5个重大投资项目进行了审计，其中违反基建程序、违规招投标的现象较为普遍。审计发现，保障房项目中的棠德花园项目和棠下解困小区项目在可行性研究报告未经批复情况下先行开工建设。而保障房项目中，有部分项目地下室工程驻场的现场签证审核人员资质未达到合同约定条件；3个施工单位采购的7120.63万元材料未取得发票。
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