本类文章总排行版
本类文章本月排行
本类文章本周排行中华人民共和国森林法释义(二）
中华人民共和国森林法释义(二）
第二章 森林经营管理
本章是关于森林经营管理的法律规定。本章共六条，第十三条至第十八条。主要内容包括各级林业主管部门依法对森林资源的保护、利用、更新进行管理和监督，森林资源清查和建立资源档案制度，森林、林木和林地使用权在不改变林地用途的情况下可以依法转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的条件，各级人民政府制定林业长远规划和林业企事业单位编制森林经营方案，林木、林地权属争议的处理，征用或者占用林地必须经林业主管部门审核同意，并缴纳森林植被恢复费。
&&&&&&&&第十三条&&&&各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。
&&&&&&&&【释义】本条是对森林资源保护利用活动实行管理和监督的规定。
&&&&&&&&一、对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督，是国家对各种资源管理法律制度的一项重要内容。依法管理森林资源，是维护人类切身利益的重要手段。森林资源是人类最宝贵的财富之一，在维持和改善人类赖以生存的自然生态环境、提供人类生活、生产所需等方面作出了巨大贡献，其所带来的社会效益、生态效益和经济效益是不可估量的。但是，作为可再生资源，森林资源没有严格、有效的保护、合理利用和及时更新，尤其在当今生产力水平高速发展、人口迅速膨胀、自然资源开发过度的情况下，将会迅速枯竭，并会严重危及人类的生存环境。我国是少林国家，人均绿地水平更低；我国的生态环境也较为脆弱，风、沙、旱、涝等自然灾害频繁，水土流失严重，很大程度上缘于缺乏森林的足够保护，农业生产和生活环境也明显受其影响；现有森林资源所能够提供的相关产品也远远满足不了国内庞大的经济规模的需求。近些年来，乱砍滥伐、侵占林地等违法行为时有发生，森林火灾、病虫害也较为严重，这些“天灾”、“人祸”，也严重威胁我国的森林资源。这些都充分说明，严格保护森林资源，对森林资源的合理利用和及时更新实行管理和监督是一项十分必要的工作，也是造福国家和人民，并荫及子孙后代的一项长期的、艰巨的任务。
&&&&&&&&二、对森林资源的保护、利用、更新活动进行管理和监督是森林经营管理的核心内容。所谓森林经营管理，就是各级林业主管部门根据森林法的规定，对森林资源所采取的保护、合理利用、及时更新、科学培育，以提高森林的产量和质量，充分发挥森林多种效益的各种行政措施的总称，包括对各项森林经营活动进行决策、规划、组织、指挥、协调和监督等。森林资源既然有巨大的利用价值，并且是一种珍贵的可再生资源，就需要人们对其采取必要的保护性措施并大力促进其更新、再生。森林资源的利用活动包括各种林业生产、经营活动，如要求有关森林经营单位和组织制定森林经营方案，确定林种和用途，规范森林、林木和林地使用权的转让活动等。森林资源的保护是具有公益性的，国家应当采取必要的保护措施，防范个人的、局部的私利对森林资源的侵占；森林资源的保护也具有多样性，国家应当采取措施对发挥生态效益的森林，以及自然保护区、野生动植物资源等应实行特殊的保护。同时，保护措施也是多方面的，包括对人为破坏行为的防范措施，如设置森林公安、护林员、木材检查站等，对盗伐、滥伐森林或者林木的行为予以制止，对木材的运输进行管理和监督；包括对自然灾害、病虫害对森林损害的防范；包括对采伐活动的限制，如采伐许可证制度等；包括一些经济扶植、补偿措施，如造林长期贷款，征收育林费，建立林业基金、森林生态效益补偿基金。征用或者占用林地需缴纳森林植被恢复费等。可以说，多方面、多层次的、有效的保护是森林资源利用的前提。森林资源的更新，主要是指人为的更新活动，国家鼓励在宜林地区大力植树造林，对不适宜从事农牧业生产的要求退耕还林、退牧还林，对采伐林木后的限期更新造林，要求恢复森林植被等。
&&&&&&&&三、各级林业主管部门是森林资源管理和监督机构。对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督是森林法赋予各级林业主管部门的主要职责。对森林资源的保护、利用和更新活动进行管理和监督，就需要各级林业主管部门依据法律、法规的规定，制定相应的办法和制度，将这些行为纳入依法管理的轨道，使森林资源在有效的保护、合理利用和及时更新这一良性循环中实现森林可持续发展和永续利用。其中，国务院林业主管部门（国家林业局）在森林经营管理中的主要职责包括：制定、参与制定林业方针、政策和法规、规章，并组织执行；制定并组织实施林业发展的战略、长远规划和指导国有林业企事业单位编制森林经营方案；组织指导包括对森林、林木、林地权属管理在内的全国林政管理和森林资源的清查、监测、监督，并检查监督森林采伐限额的执行；组织指导和协调全国森林防火和森林病虫害防治、检疫工作等。
&&&&&&&&各级林业主管部门对森林经营管理中的行为依法具有监督和管理的职责。森林法同时也赋予了林业主管部门相应的执法权，林业主管部门对违反森林法的行为依法采取相应措施，予以处理。
&&&&&&&&第十四条&&&&各级林业主管部门负责组织森林资源清查，建立资源档案制度，掌握资源变化情况。
&&&&&&【释义】&&&&本条是对森林资源清查和资源档案制度的规定。
&&&&&&&&森林资源清查和森林资源档案制度是科学管理森林的基础措施。
&&&&&&&&一、森林资源清查是指对各类森林资源进行调查，是森林资源管理工作的基础。森林资源清查的目的在于为编制林业区划、规划、计划和编制森林经营方案，建立森林资源档案以及确定森林利用方案和森林采伐限额提供基础资料和依据。其主要任务是查清森林资源的种类、结构、数量、质量分布，掌握资源消长变化的规律，客观反映自然、经济条件，进行综合评价，提出准确的森林资源调查材料、图面材料、统计资料和调查报告等。森林资源清查的主要对象是森林、林木、林地，林区内的野生植物、动物及其他自然环境因素。森林资源清查工作已成为各级林业主管部门实现森林经营管理现代化的重要措施。根据有关规定，森林资源清查由省、自治区、直辖市林业主管部门根据同级人民政府的部署和国家林业主管部门的有关规定，定期组织实施。森林资源清查实行同一标准，分类调查制度。可分为以下三类：一是全国森林资源清查（即一类调查），由国务院林业主管部门组织，以省、自治区、直辖市和大林区为单位进行；二是规划设计调查（即二类调查），由省级人民政府和林业主管部门负责组织，以县、国有林业局、林场或其他部门所属林场为单位进行，以满足编制森林经营方案、总体设计和县级林业区划、规划和基地造林规划等项需要；三是作业设计调查（即三类调查），是林业基层生产单位为满足伐区设计、造林设计和抚育采伐设计而进行的调查。
&&&&&&&&二、森林资源档案工作是森林资源管理的又一项基础工作，也是森林资源管理的一个基本内容。森林资源档案是对各个时期森林资源状况的记录资料，是在森林资源清查的基础上建立的。完备的森林资源档案可以有效地反映森林资源的消长变化情况，也可以借助查明森林经营的效果。有关林业主管部门应当根据实际需要，设立专业的森林资源档案管理机构或配备森林资源档案管理人员，负责本辖区的森林资源档案管理工作。建立森林资源档案的依据是森林资源清查的结果，调查设计、专业调查、区划、规划、森林经营方案、总体设计、作业设计等文件、图表、文字、数据资料。森林资源档案管理的主要内容一般包括：森林资料档案卡片、簿册、统计表、消长变化表等，以及林相图、资源基本图、经营规划图、资源变化图和有关资源调查、科研、经营的文件、文字资料等。建立森林资源档案工作的主要任务是：掌握森林资源的现状及其变化情况，评定森林经营利用效果，为编制林业规划、设计、计划，确定森林经营措施和安排各项经营活动，提供可靠的依据。森林资源档案可分为四级：省、自治区、直辖市为一级；自治州、设区的市、林业管理局为一级；县、自治县、市、市辖区、林业局、县级林场为一级；乡、民族乡、镇、林场等为一级。森林资源档案实行统一技术标准，专人负责，分级管理，及时修订，逐年统计汇总上报的管理制度。从事森林资源档案管理工作必须坚持实事求是、科学管理的原则，保证森林资源档案的真实性、科学性和连续性，逐步提高森林资源档案管理工作水平。各级林业主管部门对森林资源档案管理工作应当进行检查指导，加强管理。
&&&&&&&&第十五条&&&&下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：
&&&&&&（一）用材林、经济林、薪炭林；
&&&&&&（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；
&&&&&&（三）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；
&&&&&&（四）国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。
&&&&&&&&依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。
&&&&&&&&除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。
&&&&&&&&具体办法由国务院规定。
&&&&&&【释义】&&&&本条是对森林、林木、林地使用权流转的规定。
&&&&&&&&本条是这次修改中新增加的法律规定。
&&&&&&&&一、规范森林、林木、林地流转的现实意义。随着我国社会主义市场经济体制的建立和林业改革的深入，森林、林木、林地使用权作为生产要素进入市场流转已是大势所趋。森林、林木和宜林荒山、荒地的有偿流转已在全国开展起来。例如：我国许多地方的农村集体经济组织和承包山林的农民个人将其经营的森林、林木或者林地使用权作价入股，联合经营，还有些地方面向社会各界将宜林荒山、荒地使用权以拍卖等方式交由个人、单位造林、营林，有的地方将林地使用权以出租方式吸引外商投资，营造速生的用材林。这些在实践中产生的新的营林方式，既有利于对森林的规模经营，也调动了社会各界造林的积被性，吸收了大量的社会资金，丰富了林业经营方式。实践证明，森林资源有偿流转对适应新的形势，促进林业发展具有现实意义。第一，有利于调动林业生产者的积极性。由于林业生产周期较长，经营风险大，在市场经济条件下，林业生产“长而险”与商品意识“紧而实”的矛盾愈显突出。对一部分森林资源实行有偿转让，可以使林业生产经营“变长为短”，林业生产者造林、育林的成果可以随时通过市场实现其价值，森林经营周期长的风险可以得到分解，这对解决造林资金短缺，增加林业生产者近期收益将起到一定作用。第二，有利于加快林业规模经营、集约经营的发展。一方面，可以促进林业生产要素之间的合理组合，使森林向资金、技术等条件好的单位或个人转移，以带来林业建设投入的增加，有利于发展定向培育的速生丰产林基地。另一方面，可以使部分乡村集体林业再生产资金困难问题得以解决。第三，将森林、林地或者林地使用权作价入股，或者作为合资、合作条件设立经营林业的中外合作、合资企业，有利于吸引国内外的资金，用于林业生产和经营，发展林业。由于森林资源有偿流转的实践发展很快，一些地方已经着手制定了有关地方性法规对其进行规范。但是，实践中也产生一些问题，关键就是对森林资源有偿流转缺乏全面和统一的规范，对森林资源有偿流转的管理措施滞后。其主要表现：是缺少森林、林木、林地的资产评估，森林资源价格较为混乱，并且价格确定的随意性较大。有的宜林荒山，几十年的使用权，拍卖价格只有每亩几十元钱甚至几元钱，人工林有时拍卖价格远低于当时的营造成本。二是允许转让的森林资源范围没有统一确定，哪些可以转让，哪些禁止转让都不明确，如防护林、特种用途林、自然保护区的林木是否可以转让？权属有争议的林木、林地未经联合经营一方同意的林木、林地能否转让？等等，都没有一个明确的规定。三是转让双方的权利、义务和转让等各种流转方式的程序等方面也未能作出明确规定。这些问题如不解决，必然会影响森林资源有偿流转的健康发展，并造成国有、集体森林资源，资产的流失。总之，森林资源有偿流转的实践和面临的形势迫切要求统一的法律规范。因此，这次对森林法的修订，规范森林资源有偿流转活动是形势所需，也是本法这次修订中的重点之一。
&&&&&&&&二、有偿流转的对象及其范围。根据本条的规定，国家允许森林、林木、林地作为资产有偿转让，或者将其作价入股，作为合资、合作条件的，是下列森林、林木的所有权和林地的使用权：1．用材林、经济林、薪炭林的林木所有权；2.用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；3．用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；4.国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。根据本法的有关规定，并不是所有的森林、林木和林地使用权都可以有偿流转。本条同时对有偿流转的范围进行了限制，并作出规定：除上述规定的情形外,其他森林、林木和其他林地使用权不得转让，这里所指的其他森林、林木和其他林地使用权的范围，包括在本法第四条规定的防护林、特种用途林的范围内。总之，确定有偿转让范围的主要依据之一，是森林的不同用途及林种的划分。根据本法第四条的规定森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五大类林种。这种分类方式，主要是依据森林的不同主导利用功能来确定的，同时，国家根据不同林种制定不同的政策，采取不同的经营方式和不同的保护措施。例如，对防护林和特种用途林，法律规定只允许进行抚育和更新性质的采伐，不得进行以用材为目的的采伐，考虑到一些防护林和特种用途林的特殊用途，如国防林的军事用途等，由于涉及国家公共利益，因而不宜转让。但是，并不是说这两类林种都不得进行有偿流转，如有些风景林，经营单位也可以以一定方式转让，或者作为出资条件，建立森林公园等，既可吸收社会资金，也有利于发挥其社会效益和生态效益。随着森林资源有偿流转等森林经营实践活动的进一步丰富、发展，森林经营体制改革的进一步完善，森林资源流转的制度也要继续深入、细化。因此，本法对森林资源有偿流转只作了原则上的规定，对有偿流转的具体范围和有偿流转的具体办法，本条规定由国务院另行制定相应的具体办法。
&&&&&&&&三、流转的标的和形式。从流转的标的来看，有两种情况，一是林木（活立木）的所有权，二是林地使用权。它们可以分别转让，也可以同时转让。此外，根据本条规定，将森林、林木、林地使用权有偿转让或者作为合资、合作的出资条件的，转让方或者出资方已经取得的林木采伐许可证仍具有法律效力，也可以同时转让。本法未对转让的方式作出具体的规定。转让的具体形式应由转让双方根据实际需要而协商确定。除转让外，本条规定森林、林木、林地使用权也可以依法作价入股或者作为合资、合作的出资条件。
&&&&&&&&目前实践中主要的流转方式有以下几种：
&&&&&&&&1．林木（活立木）的转让。有两种形式：一是以培育、经营为目的的林木折价转让，即林木经营者将成熟林或者中幼林转让给国有林场或者其他经济组织、个人培育、经营。这种形式的转让价格根据林木数量、质量议定。转让期限由双方在合同中约定，可以是一个轮伐期，也可能是二、三十年。二是转让林木采伐权。经营者以招标方式将已取得采伐许可证或计划采伐的林木转让给购买者根据许可证的规定进行采伐，并自行运输和销售，林木转让价格参照核定的出材量，按市场价格扣除采伐、运输成本议定或者标定。购买者采伐指定的林木后，有的转让方还要求其对采伐迹地进行更新。
&&&&&&&&2．林地、宜林地使用权和林木所有权拍卖。为了筹集经营、管理资金，发展林业，一些地方公开拍卖国有速生丰产林基地的林地使用权和林木所有权，吸引社会各界大量购买，或者将宜林荒山荒地以拍卖方式转让给个人或经济组织开发、种植和经营。拍卖的林地使用权期限较长，有3O年、50年、70年。拍卖的林地使用权都规定必须继续用于造林，经营林业。
&&&&&&&&3．林地使用权租赁经营。有的是租赁荒山、残次林的林地，进行开发和改造，造林种果。承租人支付租金后，约定期限，租赁经营；有的是将林地使用权出租给外商用于造林，经营林业的外商在境内设立独资公司，与当地政府或林业部门订立租用林地合同，再由政府与农村集体经济组织办理租用林地手续后，将林地交由外商投资造林，外商按期向林地所有者或使用者支付租金。
&&&&&&&&4．经济林（果园）收成转让，即果园经营者在果树开花期或采摘期按产量和价格预测向水果购销商转让预测的果实收成，这种方式又称为“标花”、“标果”。水果购销商在“标花”、“标果”后，参与果园的后期管理，并自行组织采摘与销售。采摘、销售后经济林交还原经营者经营。这已带有一定的期货交易性质，原经营者可以减少风险。购销商可以得到一定的预期风险收益。
&&&&&&&&将森林资源作价入股或者作为合资、合作的出资条件的主要方式有：
&&&&&&&&1．林地使用权、林木折价入股。其形式主要有两种，一是采取股份合作方式将林地使用权和林木折价入股合作经营，一些地方将集体林地以村为单位折价入股。村内的农户以户为单位将其承包的林木折价入股，建立股份合作制林场，林地权属不变，统一经营，按股分红；有的国有林场为扩大经营规模，也采用这种方式与其他集体林场或农户合作经营。二是对林木和林地使用权通过评估折股，成立规范的公司，公司在筹建时，对林地使用权和林木所有权进行评估，并折为公司股本的一部分。与外商合作、合资造林时，也采取这种办法。
&&&&&&&&2．与外商合资、合作，设立合资、合作企业，投资造林。与外商合资、合作投资造林的主要形式是，中方以林地使用权出资，外商投入资金和生产、管理技术及设备，依法设立中外合作经营企业，建立速生丰产林基地，以生产水果、木片出口和为建木浆厂生产原料为经营目的。外商投资以现金、设备投入；公司收益按约定的比例分成方式分配。
&&&&&&&&四、关于森林、林木、林地使用权有偿流转的条件限制。对森林、林木、林地使用权的有偿流转，本条规定了两种限制，一是用途限制。即转让森林、林木、林地使用权后不得改变林地的用途，也就是不得将林地改为非林地，这样以防止森林资源因转让而流失；二是经营限制，即转让双方都必须遵守本法关于森林，林木采伐和更新造林的规定，有关的采伐限制不因权属变动而变化，采伐量要符合森林采伐限额的要求，采伐后要在当年或次年完成采伐迹地更新造林任务，以防止在转让过程中森林资源受到破坏。
&&&&&&&&第十六条&&&&各级人民政府应当制定林业长远规划。国有林业企业事业单位和自然保护区，应当根据林业长远规划，编制森林经营方案，报上级主管部门批准后实行。
&&&&&&&&林业主管部门应当指导农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业等单位编制森林经营方案。
&&&&&&&&【释义】&&&&本条是对制定林业长远规划和编制森林经营方案的规定。
&&&&&&&&一、林业长远规划，是指一个地区、一个部门或者一个单位在某一较长时期内的林业生产、发展战略目标、方针和措施。林业长远规划是林业生产经营活动的指导性文件。森林生长周期长，其培育、经营和管理的周期也相应较长，如果对林业发展没有一个总体的、长远的规划，对森林的培育和利用就可能产生混乱，造成采育失衡，甚至乱砍滥伐，并产生远期的不利的、并难以扭转的后果。根据本条的规定，制定林业长远规划是各级人民政府的职责。林业长远规划一般包括林业发展的战略目标、战略重点、战略步骤以及林业发展战略的具体措施。主要内容是：营林生产规划、森林采运生产规划、木材加工和剩余物利用规划、多种经营规划、基本建设规划、科学研究规划、职工培训和福利规划等。目前，有些地方通过地方性法规的方式来稳定林业长远规划，防止“一任领导一道令”，以便按照同一规划实施，这样比较适应林业周期长的特点。
&&&&&&&&二、森林经营方案，是以国有林业局、国有林场、牧场、自然保护区、工矿企业、农村集体经济组织、个人林业经营者等为单位，在林业长远规划指导下编制的，是科学经营森林进行作业设计的指导性文件。编制森林经营方案，首先应当以各级人民政府制定的林业长远规划为依据，其次，森林经营方案内容较多，很多方面涉及森林法的规定，因此，也要符合森林法的有关规定。第三，要符合客观实际情况，以森林资源清查的有关数据为依据，保证森林经营方案的科学性和可操作性。第四，森林经营方案必须经上级主管部门批准后方可实施。森林经营方案的内容依据不同的经营单位、经营目的及经营对象而不同。一般主要包括以下几项内容：森林经营原则和措施，林业生产建设的总体布局和近期安排，造林、森林抚育、林分改造、林木采伐、多种资源的培育利用，多种经营等项目的规划、设计等。森林经营方案一般以一个经理期为单位，每十年编制一次。如因特殊需要，也可以提前进行森林资源复查，修订森林经营方案。根据本法的规定，各单位编制的森林经营方案，必须报上级主管部门批准后方可施行。经过批准，森林经营方案即成为指导该经营单位进行作业的法定性文件。
&&&&&&&&三、林业主管部门应当指导农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业、个人林业经营者等单位编制森林经营方案。农村集体经济组织作为集体所有森林的经营者，经营较大的面积的森林，其经营活动也同样需要有林业发展规划和森林经营方案的指导和规范。还有部分国有林及其林地，如防护林等，为一些国有农场、牧场和有关工矿企业等单位使用并负责具体的经营管理，也需要科学经营作为指导。为了保证森林的合理利用，这些组织和单位的森林经营方案需要在林业主管部门的指导下进行编制。
&&&&&&&&第十七条&&&&单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。
&&&&&&&&个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。
&&&&&&&&当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。
&&&&&&&&在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。
&&&&&&&&【释义】&&&&本条是对林木、林地所有权和使用权权属争议处理的规定。
&&&&&&&&一、规定林木、林地所有权和使用权权属争议处理的必要性。
林木、林地所有权和使用权，通常称为林权。正确处理林权争议对保证林业正常发展具有现实意义，也非常必要。首先，森林、林木和林地所有者、使用者的合法权益受宪法和法律的保护。其权属的确认，是经营者合法经营，依法处置森林、林木、林地使用权的依据。有关的权属如发生争议，应当依法处理。其次，林木、林地权属受自然条件和经营的一些特殊情况的影响，确定权属的界线不明显，边界纠纷也经常发生。例如，大片的森林有两个或两个以上林场经营，其权属的边界可能没有明显的、自然界限；再如，农民承包集体所有的山林，在权属边界的确定上也存在类似问题，也可能产生有关承包农户之间的权属纠纷；再次，由于各种原因，一些林业经营单位、组织或者个人在林木所有权、林地使用权重新界定或者在转让的过程中，因以往的林权权属界线不清或者林权变更登记也会产生林权纠纷。实践也证明，这类权属问题如不能有效地、及时地解决，必然会导致对森林的乱砍滥伐，影响林业正常生产、经营活动，不仅损害经营者的权益，也损害了国家的利益。因此，如何解决好林权争议，对维护权利人的合法权益，保护森林资源，促进林业发展，维护社会安定，具有重要意义。
&&&&&&&&二、林权争议的政府处理程序。本条规定的林权争议，属于因森林、林木、林地的权属归属而产生的争议。根据本法第三条的规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权和使用权。因此，行使确权职能的有关各级人民政府应当是处理林权争议的机关。由于考虑到一些林业经营者的特殊情况，如中央、省直属国有林场，以及一些经营者经营的森林面积跨行政区域等情况，对各级人民政府受理林权争议案件的范围，也应有所区别。根据本条的规定，单位之间的林权争议，应由县级以上人民政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林权争议，应由当地县级或者乡级人民政府依法处理。林权争议处理遵循的原则是，尊重历史和现实情况，有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众生产、生活。林权争议处理的机构是各级人民政府设立的林权争议处理机构。林权争议发生后，有些林权争议，如林权证确定的权属等已清楚，但因某些原因使当事人双方对其认定不一致的，最有效的解决办法是由当事人双方，本着主动、互谅、互让的精神自行协商解决。经协商未达成协议或当事人有一方不愿协商解决的，按照本条的规定，向有处理权的林权争议处理机构申请处理。处理程序主要是：第一，递交有关林木、林地权属争议处理的书面申请，其内容应当包括：当事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、职务；争议的现状，包括争议面积、林木蓄积，争议地所在的行政区域位置、四至和附图；争议的事由，包括发生争议的时间、原因、当事人的协商意见。第二，当事人对其提出的主张应当出具证据，如提供林权证、土地证等权属证明，不能出具证据，不影响林权争议处理机构依据有关规定和证据认定争议事实。第三，首先可以由林权争议处理机构进行调解解决争议，经调解成协议的，当事人应当在协议上签字或盖章，并由调解人员署名，加盖林权争议处理机构的印章，并报同级人民政府备案；经调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，由人民政府作出决定。意见书应当载明以下内容：当事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、职务；争议的事由。
&&&&&&&&&&三、林权争议的诉讼程序。当事人对有关人民政府作出的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉，由法院作出最终的裁决。应当说明，本法关于林权争议的处理，规定了由有关各级政府处理，即各级政府是处理林权争议的法定机关，由各级人民政府对林权争议作出处理决定是解决林权争议的法定的、必经程序。根据本条的规定，只有当事人对人民政府作出的处理决定不服，当事人才可向有关人民法院提出诉讼，由法院对人民政府作出的处理决定作出裁决。因此，有关当事人对其林权争议既不能协议选择人民法院直接处理，也不能由其任何一方直接向人民法院提起诉讼，而另一方申请有关政府作出处理。林权争议当事人一方或者双方因不服政府作出的处理决定而向人民法院提起诉讼，人民法院对这类案件的受理和审理，应当适用行政诉讼法的规定。根据最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见（试行）》（日最高人民法院审判委员会第&&499次会议讨论通过，日发布）的规定，公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。
&&&&&&&&四、有争议林木的处置。为了保证当事人的合法权益，保障对林权争议的完善处理，并制止乱砍滥伐行为，本条同时规定，争议的林木、林地在争议处理过程中，应当保持现状，任何一方不得砍伐有争议的林木。
&&&&&&&&第十八条&&&&进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。
&&&&&&&&任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。
&&&&&&&&【释义】&&&&本条是对征用和占用林地及森林植被恢复费的使用的规定。
&&&&&&&&一、所谓占用林地是指国有企业事业单位、机关、团体、部队等单位因进行勘查、开采矿藏和各项建设工程的需要，依法使用国家所有的林地。所谓征用林地，是指国有企业事业单位、机关、团体、部队等单位因进行勘查、开采矿藏和各项建设工程的需要，依法征用集体所有的林地。占用林地和征用林地有所不同：占用林地的，林地所有权不发生改变，仍为国家所有；而征用林地的，林地所有权则发生改变，原为集体所有，经征用以后变为国家所有。
&&&&&&&&我国是一个森林资源相对缺乏的少林国家。据1989年到&&&&1991年全国森林资源统计表明，共有3000万亩有林地转变为非&&&&林业用地，每年为660万亩，主要是用于修建公路、水库等基本建设工程。森林的发展离不开林地，占用、征用林地都会带来林地被改变用途的结果。所以保护林地，尽可能地少占或者不占林地是直接关系到林业发展的重要问题。因此本条对占用、征用林地的原则作出了规定，即进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地。只有始终坚持这一不占或者少占林地原则，象保护耕地一样保护林地，才能更好地保护我们有限的森林资源，从而使林业在现有基础上得到更大发展。
&&&&&&&&二、依照本条规定，必须占用或者征用林地的，应当经过三个程序：一是经县级以上人民政府林业主管部门审核同意。二是依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续；三是由用地单位依照有关规定缴纳森林植被恢复费。
&&&&&&&&1．占用、征用林地必须经林业主管部门审核同意。这一规定是这一次修改森林法时新增加的规定。也就是说，占用或者征用林地的，必须先经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，才可以办理占用、征用林地的审批手续。这规定主要是针对非法侵占林地、越权审批征用、占用林地的现象屡禁不止，甚至一些国家和地方重点建设工程非法占用林地的现象也十分严重。1993年、1994年、1995年未经林业主管部门审核的占用、征用林地面积均占总占用、征用林地面积的60％以上，1994年，国务院办公厅颁发的《关于加强森林资源保护管理工作的通知》中明确规定，征用、占用林地要经林业部门初审同意。几年来的实践证明，占用、征用林地前先经林业主管部门审核把关，是控制占用、征用林地，保护森林资源的有效措施之一，是十分必要的。这次修改森林法时，根据有些全国人大常委会组成人员和一些地方、部门的意见，将这一程序作为法律规定明确下来，以进一步加大对林地的保护力度，更有效地保护现有的森林资源。
&&&&&&&&2．占用、征用林地必须依法办理审批手续。占用、征用林地不但涉及到林地权属的变更，而且还涉及到如何给原使用单位、原所有单位安置、补偿等问题，所以必须依照土地管理法等法律和土地管理法实施细则等行政法规的规定办理建设用地审批手续。现在全国人大常委会正在对土地管理法进行修改，按照修订草案的规定，对占用、征用林地的审批程序将包括农用地转用审批和征用、占用审批，具体操作应按修改后的土地管理法规定执行。
&&&&&&&&3．占用、征用林地必须缴纳森林植被恢复费。这一规定是这一次修改森林法时新增加的规定。也就是说，占用或者征用林地用于勘查、开采矿藏和各项建设工程的，必须由用地单位缴纳森林植被恢复费。不论是占用林地还是征用林地，都会给森林资源造成一定的损失，因此，占用或者征用林地的单位必须按照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。早在1992年《国务院办公厅转发林业部等部门关于进一步加强林地保护管理工作请示的通知》已明确规定：“必须征用、占用林地的，用地单位应当按规定支付林地、林木补偿费、森林植被恢复费和安置补偿费”，并规定“所收取的各项补偿费用，除按规定付给个人部分外，全部纳入林业主管部门和森林经营单位的造林营林资金，专门用于造林营林、恢复森林植被”。目前，据统计，各省、自治区、直辖市都根据本地的实际情况制定了森林植被恢复费的收取标准、收取环节、使用方法等。对征用、占用林地的，要缴纳森林植被恢复费，一方面能够保证森林资源和森林覆盖率不因占用或者征用林地而减少，另一方面对用地单位也是一种经济约束机制，可以利用经济手段控制林地的减少。据统计，1996年各类建设工程征用或者占用的林地，按有关省、自治区、直辖市制定的最低补偿标准计算约为20亿元，但只有部分工程签订了补偿协议，金额约为8．3亿元，而实际落实的补偿费只有&&5040万元，占协议补偿金额的&&6&&％，占应补偿金额的&&2．5％，如此下去，建设占用和征用林地而又没有投资来源，必然是占一少一。这一新增加的规定就给林地被征用或者占用后，能有资金恢复森林植被，重新造林提供了法律保障，用地单位必须严格遵守。
&&&&&&&&三、森林植被恢复费的使用和监督
&&&&&&&&1．森林植被恢复费的使用。为了更加合理、有效地利用森林植被恢复费，这次修改森林法时，专门对森林植被恢复费如何使用作出明确规定，即在本条第一款增加规定森林植被恢复费必须专款专用，森林植被恢复费由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被。同时还规定植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。
&&&&&&&&2．森林植被恢复费的监督。为了对森林植被恢复费的使用情况进行监督，使森林植被恢复费真正用在植树造林，恢复森林植被上，森林法在这一条还新增加规定了两个监督措施。一方面，法律要求上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门利用森林植被恢复费组织植树造林、恢复森林植被的情况；另一方面又规定任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费，由县级以上人民政府审计机关对森林植被恢复费使用的情况加强监督。
&&&&&&&&四、未经林业主管部门审核同意而占用、征用林地的处理。占用、征用林地应当经过林业主管部门审核同意后方可依照有关土地管理的法律、法规办理用地审批手续，这是森林法规定的占用、征用林地的审批程序。任何组织、单位、个人都必须遵守。按法定程序办理用地手续，未经林业主管部门审核同意，批准用地机关无权办理批准占用、征用林地手续。违法办理审批占用、征用林地的，应依照土地管理法有关规定处理。
第三章 森林保护
本章是关于森林保护的规定。本章共七条，第十九条至二十五条。主要内容包括地方各级人民政府组织有关部门建立护林组织、增加护林设施、订立护林公约以及护林员的主要职责，在林区设立的森林公安机关的主要职责以及武装森林警察部队的任务，预防和扑救森林火灾，防治森林病虫害，禁止毁林开垦、采石等毁林行为，建立自然保护区保护典型的森林生态系统和天然林，保护林区内的国家重点保护野生动物。
&&&&&&&&第十九条&&&&地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织，负责护林工作；根据实际需要在大面积林区增加护林设施，加强森林保护；督促有林的和林区的基层单位，订立护林公约，组织群众护林，划定护林责任区，配备专职或者兼职护林员。
&&&&&&&&护林员可以由县级或者乡级人民政府委任。护林员的主要职责是：巡护森林，制止破坏森林资源的行为。对造成森林资源破坏的，护林员有权要求当地有关部门处理。
&&&&&&【释义】&&&&本条是对地方各级人民政府的护林工作和护林员的主要职责的规定。
&&&&&&&&一、地方各级人民政府在护林方面需要做的工作。保护森林是一项社会性非常强的工作；需要调动社会各方面的力量，因此，各级人民政府应当做好保护森林的各项工作。根据本条第一款规定，地方各级人民政府应当做好以下工作：
&&&&&&&&1．组织有关部门建立护林组织，负责护林工作。建立健全护林组织机构，可以使护林工作有可靠的组织保证。地方各级人民政府都应当根据实际需要，组织有关部门，建立护林组织。各省、自治区、直辖市和林区县建立护林指挥机构。各级人民政府林业主管部门是各级人民政府护林组织的业务指导机关。林区的国有林业企业事业单位、部队、铁路、农场和其他企业事业单位以及村民委员会，都应当建立相应的护林组织，在当地人民政府的领导下，负责本系统、本单位范围内的护林工作。在行政区域交界的林区，有关地方人民政府应当建立护林联防组织，本着“自防为主，积极联防，团结互助，保护森林”的原则，确定联防区域，规定联防制度和措施，并进行检查、督促，共同做好联防区内的护林工作。比如在森林火灾的预防方面，地方各级人民政府应当根据实际需要，组织有关部门建立健全护林防火组织，负责护林防火工作；林区的村民委员会和国有企业、事业等单位，应当建立基层护林防火组织，划定责任区，落实责任制。
&&&&&&&&2．根据实际需要在大面积林区增加护林设施。为了有效地保护森林，防止火灾、虫害等自然灾害对森林资源的破坏，在大面积林区，各级人民政府应当组织和督促有关主管部门增加护林设施，以加强森林保护。护林设施一般包括航空护林设施、森林防火设施和森林病虫害防治设施等，这是在大面积林区保护森林的基础性设施，应当根据保护森林的实际需要建立健全，以防患于未然。
&&&&&&&&3．督促有林的和林区的基层单位，订立护林公约，组织群众护林，划定护林责任区，有条件的地方要配备专职的护林员，不具备配备专职护林员条件的可以配备兼职的护林员。护林公约是乡规民约的一种，是有林的和林区的群众性基层单位在政策法律允许的范围内，为了保护森林的目的而经民主讨论制定的自我教育、互相约束、共同遵守的行为规范。其内容一般包括公约参加者的权利义务及奖励处罚等规定。订立护林公约，可以发动群众参加护林，也可以结合林业生产责任制，划定护林责任区，并且配备专职或者兼职护林员，从而有效地保护森林。
&&&&&&&&二、护林员的委任和护林员的职责。森林保护工作也是一项群众性很强的工作，涉及的单位和部门很多，需要多方面的协调和配合。在地方各级人民政府组织有关部门建立护林组织的同时，还需要大量的专职或者兼职护林人员，因此，本条第二款对护林员委任、主要职责作出了明确规定。
&&&&&&&&根据本条该款规定，护林员可以由县级或者乡级人民政府委任。护林员是在所划定的森林保护区内的管理森林、保护森林的人员。护林员分为专职和兼职两种。护林员的主要职责有以下三个方面：一是巡护森林和管护森林，掌握林内的情况，随时排除一切有害于森林的因素。二是制止破坏森林资源的行为，如制止非法盗伐林木的行为、违反规定将火源带入林区的行为等。对造成森林资源破坏的，护林员有权要求当地有关部门处理。三是对造成森林资源破坏的单位或者个人，护林员有权送交或者报告当地有关部门，并有权要求有关部门处理。
&&&&&&&&对妨碍护林人员执行护林任务并造成护林人员受到伤害的，应当依法追究责任。在实践中，经常发生违法破坏森林资源的行为人妨碍护林人员履行护林任务并且伤害护林员的情况。对妨碍护林人员执行护林任务、伤害护林人员的行为，应当依照有关法律规定追究责任；对护林人员造成伤害的，应当依照国家有关规定给予医疗、抚恤。
&&&&&&&&第二十条&&&&依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。
&&&&&&&&武装森林警察部队执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务。
&&&&&&【释义】&&&&本条是关于森林公安机关的主要职责、代行行政处罚权和武装森林警察部队的任务的规定。
&&&&&&&&本条是这次修改的森林法中新增加的条款。
&&&&&&&&一、关于森林公安机关的主要职责。森林公安机关（即林业公安机关）既是国家公安机关的组成部分，又是林业主管部门中的一支重要执法力量。森林公安机关实行林业和公安双重领导，以林业为主的体制。我国森林公安机关成立于50年代初，“文革”期间一度撤销。1979年以后，根据党中央、国务院的决定，森林公安机关得到恢复与发展。1979年2月第五届全国人大常委会通过的《中华人民共和国森林法》（试行）规定，在重点林区设立公安局、派出所，以保护森林。198O年12月，林业部、司法部、公安部、最高人民检察院发出的《关于在重点林区建立与健全林业公安、检察、法院组织机构的通知》要求，在大面积国有林区林业管理局或者森林集中连片地区、林业局所在地分别建立林业公安处后，在森林资源比较多的省、地、县建立林业公安机构。1981年3月，中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》中指出，林区要抓紧建立和健全林业公安、检察、法院机构。目前，全国共有森林公安干警近5万人，这已成为保卫森林资源、维护林区社会治安的重要力量。
&&&&&&&&我国森林分布广，保卫任务重，专业性强。原森林法没有关于森林公安机关的规定，不利于充分发挥森林公安机关在保护森林资源方面的重要作用。《人民警察法》也未对森林公安机关的职责作出规定。这次修改的森林法中增加了关于森林公安机关负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源的规定，这既明确了其职责，同时补充了《人民警察法》规定的不足。
&&&&&&&&森林资源点多、面广，具有破坏容易保护难的特点。森林公安机关的机构设置重点是在基层，全国有90％森林的公安干警部署在林区第一线，大都设置在林场和林区腹部。森林公安机关多年的实际工作使森林公安机关普遍掌握了辖区的山情、林情、社情，建立了比较完善的群防群治、边界联防、案件协查和情报信息网络，既具有较强的机动作战能力，又具备积极预防、及时发现、有效控制、及时查处破坏森林资源案件的条件。森林公安机关查处的各类破坏森林资源犯罪案件，对震慑、制止破坏森林资源的违法行为起到了重要作用。森林公安机关在维护林区社会治安、负责保卫森林资源，特别是对盗伐、滥伐等违法行为实施处罚等方面也发挥了不可替代的作用。
&&&&&&&&为了充分发挥森林公安机关在打击破坏森林资源违法、犯罪活动和维护林区社会治安方面的重要作用，在这次修改的森林法中明确规定了森林公安机关的地位和任务，规定森林公安机关的职责除维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源外，还可以在国务院林业主管部门授权的范围内代行本法规定的部分行政处罚权。这样，既有利于充分发挥森林公安机关保护森林资源的作用，也界定了其与林业主管部门在行政执法上的法律关系。
&&&&&&&&根据本条第一款的规定，森林公安机关的主要职责是：
&&&&&&&&1．负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源。维护社会治安、打击破坏森林资源的违法犯罪活动是森林公安机关的主要任务。据统计，1986年至1996年间，全国森林公安机关共查处各类破坏森林资源违法犯罪活动约112．12万起，处理违法犯罪分子189．5万人，为国家挽回经济损失10多亿元。
&&&&&&&&2．可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。主要包括：对盗伐森林或者其他林木的，责令补种盗伐株数十倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款；对滥伐森林或者其他林木的，责令补种滥伐株数五倍的树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的罚款；对违反本法规定，买卖林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的，没收违法所得，并处违法买卖证件、文件的价款一倍以上三倍以下的罚款；对在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的，责令停止违法行为，没收违法收购的盗伐、滥伐的林木或者变卖所得，可以并处违法收购林木的价款一倍以上三倍以下的罚款；对违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款；对违反本法规定，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。
&&&&&&&&森林公安机关代行本法规定的行政处罚权，有两方面的限制，一方面，并不是所有的由林业主管部门实施的行政处罚都可以由森林公安机关代行。森林公安机关能够代行的行政处罚权只能是森林法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。另一方面，森林公安机关代行行政处罚权要依照森林法的规定，在国务院林业主管部门授权的范围内。如国务院林业主管部门没有授权森林公安机关可以代行行政处罚权，那么，森林公安机关不能自动被认为可以依照森林法的规定代行第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。
&&&&&&&&这里需要说明的是，根据本法规定，行使森林法规定的行政处罚权的主体是林业主管部门。森林公安机关可以代行本法规定的部分行政处罚权，并不意味着森林公安机关是行使本法规定的这些行政处罚的主体。森林公安机关可以代行的行政处罚权，林业主管部门仍然有权行使这些行政处罚权。当然，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上的处罚。
&&&&&&&&二、关于武装森林警察部队。武装森林警察部队是驻守在东北、内蒙古、西南国有林区的一支专业武装力量，根据国家有关规定其主要任务是护林、防火、灭火，同时也承担抢险救灾、保卫边疆和维护林区社会治安等任务。这支部队最早始建于1950年的东北武装护林大队，后改为武装护林警察，现为武装森林警察，列入中国人民武装警察部队序列。武装森林警察部队实行中央与地方共同管理，以地方管理为主，林业主管部门与公安机关共同管理，以林业主管部门为主的体制。根据中央军委和国务院的有关规定，有条件的大面积国有林区可以建立武装森林警察部队。实际中，武装森林警察部队在预防和扑救森林火灾方面发挥了重大作用。因此，本法第二款明确规定，武装森林警察部队执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务。这有利于武装森林警察部队的建设，并有利于充分发挥其在防火和灭火工作方面的作用。
&&&&&&&&第二十一条&&&&地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作：
&&&&&&&&（一）规定森林防火期，在森林防火期内，禁止在林区野外用火；因特殊情况需要用火的，必须经过县级人民政府或者县级人民政府授权的机关批准；
&&&&&&&&（二）在林区设置防火设施；
&&&&&&&&（三）发生森林火灾，必须立即组织当地军民和有关部门扑救；
&&&&&&&&（四）扑救森林火灾负伤、致残、牺牲的，国家职工由所在单位给予医疗、抚恤；非国家职工由起火单位按照国务院有关主管部门的规定给予医疗、抚恤，起火单位对起火没有责任或者确实无力负担的，由当地人民政府给予医疗、抚恤。
&&&&&&&&【释义】&&&&本条是对森林火灾的预防和扑救工作的规定。
&&&&&&&&一、做好森林防火和灭火工作的必要性。所谓森林防火，是指对森林、林木火灾的预防和扑救。森林火灾对森林资源的危害极大，据统计，从1949年到1990年，我国平均每年发生森林火灾有15000多次，受害面积年均90多万公顷，火灾发生率（每10万公顷森林火灾次数）为11．1次，平均每年森林火灾受害率（火灾受害面积与全国森林面积的千分比）为7．06&。我国是世界上森林火灾多发的国家之一。由于森林火灾能在短时间内破坏大面积的森林，造成严重的财产损失和人身伤亡，而发生的森林火灾有95％以上是人为因素造成的，因此森林防火要从各级领导重视，做好宣传工作、发动群众工作，采取有效措施，强化对生产用火、生活用火以及其他非生产用火活动的管理等方面着手，尽可能减少火灾发生，所以规定对森林火灾的预防和扑救需要做哪些方面的工作是十分必要的。正是因为我国对森林防火工作的重视，近十年创造了历史最好水平，1991年至1995年，全国平均每年发生森林火灾5768次，年均火灾发生率为4．4次，森林受害率为0．29&，低于1&的世界平均水平。
&&&&&&&&二、地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作。森林防火工作是法律赋予地方各级人民政府规定的一项职责，这也是我国多年来森林防火工作的经验总结。森林防火是一项群众性、社会性很强的工作，涉及面广，特别是扑救重大森林火灾，需要调动部队、铁路、交通、民航、邮电、气象、民政、公安、商业、粮食、物资、卫生等多方面的力量。森林防火工作仅靠一个部门是难以完成的，必须由当地人民政府统一领导、统一组织、统一指挥才能做好这项工作。所以森林法明确规定“地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作”。同时，为了顺利完成森林火灾的预防和扑救工作，《森林防火条例》还进一步规定“森林防火工作实行各级人民政府行政领导责任制”。
&&&&&&&&搞好森林防火工作，预防是关键，扑救应及时。因此，本条规定了地方各级人民政府需要做好的森林火灾预防和扑救工作，包括以下几方面：
&&&&&&&&1．规定森林防火期。县级以上人民政府，应当根据本地区的自然条件和火灾发生规律，规定森林防火期；在森林防火期内出现高温、干旱、大风等高火险天气时，可以划定森林防火戒严区，规定森林防火戒严期。森林防火期、森林防火戒严区和森林防火戒严期应当由当地县级以上人民政府公布，使林区内的所有居民和外来人员都知道，并按有关规定执行。在森林防火期内，要做好防火的各种准备工作，瞭望台要有专人值班，要加强地面和空中巡护，特别要禁止野外用火，这是森林防火期的基本规定，除因特殊情况按规定经批准用火外，都要严格执行这一规定。所谓特殊情况，主要是指烧荒、烧草场、烧山造林和火烧防火隔离带等生产性用火。这些用火必须经县级人民政府或者其授权的单位批准，领取生产用火许可证，方可在有专人负责、事先辟好防火隔离带、备好防火工具等条件下在三级风以下的天气用火。
&&&&&&&&2．在林区设置防火设施。森林防火设施的状况是预防和控制森林火灾能力的标志之一，没有足够数量和较高质量的防火设施，一旦发生火灾，就不可能及时发现和组织扑救。要在林区建设的森林防火设施主要是：设置火情瞭望台，开设防火隔离带或者营造防火林带，配备防火交通运输工具、探火灭火器械和通信器械等，在重点林区修筑防火道路，建立防火物资储备仓库，建立森林火险监测和预报站（点）。森林防火基础设施建设，要同林区开发建设总体设计和大面积造林设计结合起来，作为一项系统工程，统一规划、统一施工、统筹安排。
&&&&&&&&3．组织当地军民和有关部门扑救火灾。保护森林，预防和扑救森林火灾是森林法规定公民应尽的义务。任何单位和个人一旦发现森林火灾，必须立即扑救，并及时向当地人民政府或者森林防火指挥部报告。在发生森林火灾时，当地人民政府或者森林防火指挥部都要按照森林法的规定，立即组织当地军民尽力扑救，将损失减少到最低限度，同时要尽快将火情逐级报告省级以上森林防火指挥部或者林业主管部门，以便及时组织力量扑灭森林火灾。扑救森林火灾时，气象部门应当做好与火灾有关的气象预报；铁路、交通、民航等部门应优先提供交通运输工具；邮电部门应保证通信的畅通；民政部门应妥善安置灾民；公安部门应及时查处森林火灾案件，加强治安管理；商业、粮食、供销、物资、卫生等部门应做好物资供应和医疗救护等工作。
&&&&&&&&4．对扑救森林火灾负伤、致残、牺牲的职工给予医疗、抚恤。这有利于调动人们参加扑救森林火灾的行动。根据本法和国家有关规定，国家职工，包括合同制工人和临时工，由其所在单位提供医疗、抚恤费。治疗期间，负伤职工的工资照发；如负伤的职工经治疗不能恢复健康，被确定为残废，所在单位还应根据伤残程度按规定发给残废抚恤金或者因公伤残补助费。扑火牺牲的职工由其所在单位发给丧葬费和供养直系亲属的抚恤费；如牺牲的职工事迹突出，被省级人民政府批准为烈士，还要按规定发给其家属烈士抚恤金。非国家职工在扑火中负伤、致残、牺牲的，应由起火单位按规定给予医疗和抚恤。如起火单位对火灾没有责任或者确实无力负担的，就由当地人民政府给予医疗、抚恤。对负伤的要负责进行医疗，经过医治不能完全恢复健康或者丧失了劳动能力的，要给予生活保障；对牺牲的应按规定发给家属抚恤费，如被追认为烈士的，应由有关部门办理手续，对家属进行抚恤。
&&&&&&&&第二十二条&&&&各级林业主管部门负责组织森林病虫害防治工作。
&&&&&&&&林业主管部门负责规定林木种苗的检疫对象，划定疫区和保护区，对林木种苗进行检疫。
&&&&&&【释义】&&本条是对森林病虫害防治工作的规定。
&&&&&&&&一、森林病虫害的概念及防治的必要性。所谓森林病虫害，是指对森林、林木、林木种苗及木材、竹材的病害和虫害。森林病虫害是森林又一大自然灾害，被称为“不冒烟的森林火灾”。我国森林病虫害日趋严重,森林病虫种类多，发生面积大，损失严重。防治森林病虫害是保护森林的重要措施。根据本条第一款规定，各级林业主管部门负责森林病虫害防治工作。因此，各级林业主管部门是负责森林病虫害防治工作的主管部门，在地方各级人民政府对森林病虫害防治工作的领导下，由其负责组织森林经营单位和个人进行森林病虫害的预防和除治工作。
&&&&&&&&二、根据本法和国务院日发布的《森林病虫害防治条例》的规定，森林病虫害防治工作实行“预防为主，综合治理”的方针。对森林病虫害的预防措施，主要包括以下内容：
&&&&&&&&1．森林经营单位和个人要在经营活动中加强检疫和防治工作，即植树造林应当适地适树，提倡营造混交林，合理搭配树种，依照国家规定选用林木良种，造林设计方案必须有森林病虫害防治措施；严禁使用带有危险性病虫害的林木种苗进行育苗或者造林；对幼龄林和中龄林应当及时进行抚育管理，清除已经感染病虫害的林木；有计划地实行封山育林，改变纯林生态环境；及时清理火烧迹地，伐除受害严重的过火林木；采伐后的林木应当及时运出伐区并清理现场等。
&&&&&&&&2．各级人民政府林业主管部门应当有计划地组织建立无检疫对象的林木种苗基地。各级森林病虫害防治机构应当依法对林木种苗和木材、竹材进行产地和调运检疫，发现新传入的危险性病虫害，应当及时采取严密封锁、扑灭措施，不得将危险性病虫害传出。各口岸动植物检疫机构，应当按照国家有关进出境动植物检疫的法律规定，加强进境林木种苗和木材、竹材的检疫工作，防止境外森林病虫害的传入。
&&&&&&&&3．林业主管部门负责规定林木种苗的检疫对象，划定疫区和保护区，对林木种苗进行检疫。凡局部地区发生的危险性大、能随植物及其产品传播的病、虫、杂草，应定为植物检疫对象；林木种苗、苗木和其他繁殖材料或者乔木、灌木、竹类、花卉和其他森林植物或者木材、竹材、药材、果品、盆景和其他林产品应作为施检的森林植物产品。局部地区发生植物检疫对象的，应划定为疫区，采取封锁、消灭措施，防止植物检疫对象传出；发生地区已比较普遍的，则应将未发生地区划为保护区，防止植物检疫对象的传入。在发生疫情的地区，植物检疫机构可以派人参加当地的道路联合检查站或者木材检查站；发生特大疫情，经省人民政府批准，可以设立植物检疫检查站，开展植物检疫工作。
&&&&&&&&4．地方各级人民政府林业主管部门应当对经常发生森林病虫害的地区，实施以营林措施为主，生物、化学和物理防治相结合的治理措施，逐步改变森林生态环境，提高森林抗御自然灾害的能力。
&&&&&&&&5．做好森林病虫害预测预报工作。国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门的森林病虫害防治机构，应当分析各地测报数据，定期分别发布全国和本行政区域的森林病虫害中、长期趋势预报，并提出防治方案。县、市、自治州人民政府林业主管部门或者其所属的森林病虫害防治机构，应当分析基层单位测报数据，发布当地森林病虫害中、短期预报，并提出防治方案。
&&&&&&&&6．建设必要的森林病虫害防治设施。各级人民政府林业主管部门可以根据森林病虫害防治的实际需要，建设药剂、器械储备仓库；临时简易机场；测报试验室、检疫检验室、检疫隔离试种苗圃；林木种苗及木材熏蒸除害等设施。
&&&&&&&&7．对森林病虫害的除治措施，主要包括：县级以上地方人民政府或者其林业主管部门应当制定除治森林病虫害的实施计划；施药必须遵守有关规定，防止环境污染，保证人畜安全，减少杀伤有益生物；发生严重森林病虫害，所需的防治药剂、器械、油料等，商业、供销、物资、石油化工等部门应当优先供应，铁路、交通、民航部门应当优先承运，民航部门应当优先安排航空器施药。
&&&&&&&&第二十三条&&&&禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。
&&&&&&&&禁止在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧。
&&&&&&&&进入森林和森林边缘地区的人员，不得擅自移动或者损坏为林业服务的标志。
&&&&&&【释义】&&&&本条是关于制止人为破坏森林资源和擅自移动、损坏林业服务标志的行为的规定。
&&&&&&&&一、关于制止人为破坏森林资源和擅自移动、损坏林业服务标志的行为的必要性。所谓人为破坏森林资源的行为，是一个比较概括性的概念，其内容一般包括盗伐、滥伐森林或者其他林木，毁林开垦和毁林采石、采砂、采土，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧及其他破坏森林资源的行为。在本条中，所谓人为破坏森林资源的行为，其内涵则有一定的限制性，即主要是指毁林开垦和毁林采石、采砂、采土，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧及其他破坏森林资源的行为。在一些地方人为破坏森林资源的现象比较严重，造成的损失很大，甚至比某些自然灾害所造成的损失还大。因此，为了严格保护森林资源，制止破坏森林资源的行为，本条对制止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧及其他破坏森林资源的行为作了规定。
&&&&&&&&所谓为林业服务的标志，是指在森林和森林边缘地区，为了进行调查区划、确定权属、保护森林资源等的需要而设立的固定标志。为林业服务的标志，具体来讲可以包括森林资源调查样地的永久性标志，调查区划的界桩，森林铁路、林区公路的标志，以及造林、护林、育林等各种林业的标志、布告牌等。如果擅自移动或者损坏为林业服务的标志，就会产生诸如测量数据的不准确性、各种权属界限的混乱等问题，直接影响到森林资源保护、经济建设甚至国防建设，所以需要妥善保护。因此，本条明确规定了禁止擅自移动或者损坏为林业服务的标志。
&&&&&&&&二、需要制止破坏森林资源行为的具体分类。按照本条的规定，需要制止破坏森林资源的行为主要有以下几种：
&&&&&&&&1．毁林开垦。所谓毁林开垦，是指通过放火烧山等手段将林木毁掉，使林地转变为种植粮食等农作物的耕地的行为。
&&&&&&&&2．毁林采石、采砂、采土。所谓毁林采石、采砂、采土，是指为了生产或者生活的需要在长有林木的地方采石、采砂、采土等毁坏林木的行为。
&&&&&&&&3．其他毁林行为。所谓其他毁林行为，是指除了毁林开垦和毁林采石、采砂、采土外，在长有林木的地方采矿、采种、采脂、修坟、建房等的行为。
&&&&&&&&4．在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧。所谓幼林地，是指林木尚未成熟的林地（郁闭度0．3以下的新造林地）；所谓特种用途林，是指以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木。
&&&&&&&&三、制止人为破坏森林资源和擅自移动、损坏为林业服务标志的行为的具体措施。由于毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为和擅自移动、损坏为林业服务的标志的行为，或者改变了林地的用途，或者破坏了林地的使用功能，或者直接损坏了林木，或者直接影响到森林资源的保护和管理，都会对森林资源的保护和林业的发展产生不利的影响，所以必须采取具体的措施加以防范：第一，除了依法经过批准的以外，禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为，禁止在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧。第二，按照本法第四十四条的规定，如果违反规定，进行毁林开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，除了依法赔偿损失外，由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，并可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款；如果违反规定在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧，致使森林、林木受到毁坏的，除了依法赔偿损失外，由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木；如果当事人拒不补种或者补种不符合国家有关规定的，可以由林业主管部门代为补种，所需的费用则由当事人支付。
&&&&&&&&第二十四条&&&&国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区，划定自然保护区，加强保护管理。
&&&&&&&&自然保护区的管理办法，由国务院林业主管部门制定，报国务院批准施行。
&&&&&&&&对自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源，应当认真保护；未经省、自治区、直辖市林业主管部门批准，不得采伐和采集。
&&&&&&【释义】&&&&本条是关于自然保护区以及自然保护区外珍贵树木保护的规定。
&&&&&&&&一、本条在这次修改森林法时做了部分修改。修改内容为：将原森林法该条第一款中应当划为自然保护区的“天然热带雨林等具有特殊保护价值的林区”一句修改为“天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区”，将“具有特殊保护价值的其他天然林区”也应当划定为自然保护区，以加强保护管理。所谓天然林是指未经人为措施而自然发生、成长的森林；但事实上，由于我国的森林资源长期受人为因素的干扰，所以目前在使用“天然林”这一概念时，也泛指非经人工造林而形成的森林，包括封山育林、人工补植、经过间伐而形成的天然起源的林分等。
&&&&&&&&目前，我国的天然林可以分为三种情况：一是处于基本保护状态的天然林，主要分布在自然保护区、森林公园、尚未开发的西藏林区、已经实施保护的海南热带雨林等地区；二是零星散布在全国各地的天然林；三是亟待保护且集中在连片分布于大江大河源头、大型水利工程周围和重要山脉核心地带的、属于重点国有林区的天然林，主要划归西南、西北和东北内蒙古林区的国有森工企业局经营。
&&&&&&&&在一段时期以来，天然林周边地区的群众为了发展经济和生存，进行不合理的耕作和侵占，加之毁林开荒、乱砍滥伐、开矿修路等原因，致使天然林资源过度消耗，植被破坏严重，造成林缘回退，资源分布范围逐步缩小，由此引发了局部地区严重的生态环境问题。因此，这次修改的森林法就是针对上述情况，决定将天然林区的保护纳入自然保护区的范围，以加强对天然林的保护和管理。
&&&&&&&&二、自然保护区，是指为了保护自然环境和自然资源，拯救和保护珍贵稀有或者濒于灭绝的生物物种，保存有价值的自然历史遗迹以及进行科学研究等的需要而划定的区域。对自然保护区进行特殊保护，对于促进科学技术、生产建设、文化教育、卫生保健等事业的发展，具有十分重要的意义。
&&&&&&&&自然保护区可以因为划分标准、设立目的等方面的不同而有很多的类型，如森林自然保护区、草原自然保护区、海洋自然保护区、地质自然保护区、野生动物自然保护区等。按照本条第一款关于“国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区，划定自然保护区，加强保护管理”的规定，本条规定的自然保护区是森林和野生动物类型的自然保护区。
&&&&&&&&三、森林和野生动物类型自然保护区的划定。第一，划定自然保护区的条件。按照本条第一款的规定，可以划为自然保护区的情况包括不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的天然林区。按照国务院日批准、林业部日发布的《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第五条的规定，具备下列条件之一者，可以建立自然保护区：主要是不同自然地带的典型森林生态系统的地区；珍贵稀有或者有特殊保护价值的动植物种的主要生存繁殖地区，包括国家重点保护动物的主要栖息、繁殖地区，候鸟的主要繁殖地、越冬地和停歇地，珍贵树种和有特殊价值的植物原生地，野生生物模式标本的集中产地；其他有特殊保护价值的林区。第二，划定自然保护区的机关。按照本条第一款的规定，自然保护区由国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定。按照《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第六条的规定，如果在科研上有重要价值，或者在国际上有一定影响的，报国务院批准，列为国家自然保护区；其他自然保护区、报省、自治区、直辖市人民政府批准，列为地方自然保护区。
&&&&&&&&四、自然保护区管理办法的制定和具体管理措施。为了规范自然保护区的管理工作，本条第二款规定了由国务院林业主管部门制定自然保护区管理办法并报国务院批准后施行。根据这一规定，国务院已于日批准了由林业部起草的《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，该办法共17条。根据该办法的规定，建立自然保护区应当注意保护对象的完整性和最适宜的范围；自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区，国家级自然保护区由国务院林业主管部门或者所在地省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门管理，地方级自然保护区由县级以上地方人民政府林业主管部门管理。自然保护区管理机构的人员编制、基建投资、事业经费等经主管部门批准后分别纳入国家和省、自治区、直辖市的计划，由林业部门统一安排；自然保护区的管理主要包括以下内容：第一，自然保护区的解除或者范围的调整，必须经原批准机关批准。第二，自然保护区内的自然环境和自然资源，由自然保护区的管理机构统一管理，未经国务院林业主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准，任何单位和个人不得进入自然保护区建立机构和修筑设施。第三，在自然保护区内开展旅游活动的，必须经过国务院林业主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准，并须遵守有关规定。第四，进入自然保护区从事科学研究、教学实习、参观考察、拍摄影片、登山等的，必须经过省级人民政府林业主管部门的批准。第五，自然保护区内的居民，应当遵守自然保护区的有关规定，固定生产生活的活动范围，在不破坏自然资源的前提下，从事种植、养殖业等等。
&&&&&&&&五、对自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源的保护。由于建立自然保护区必须具备相当严格的条件，因此，对于在自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源的保护，就不能采取自然保护区的管理办法进行管理和保护，而这些珍贵树木和具有特殊价值的植物资源，对于科学研究、生产建设、文化教育、卫生保健等具有重要的意义。因此，本条第三款规定，对自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源，应当认真保护，未经省、自治区、直辖市林业主管部门批准，不得采伐和采集。按照日第八届全国人民代表大会第五次会议修订的《中华人民共和国刑法》第三百四十四条的规定，违反森林法的规定，非法采伐、毁坏珍贵树木的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
&&&&&&&&第二十五条&&&&林区内列为国家保护的野生动物，禁止猎捕；因特殊需要猎捕的，按照国家有关法规办理。
&&&&&&【释义】&&&&本条是关于禁止猎捕国家保护野生动物的规定。
&&&&&&&&一、我国是世界上野生动物种类最多的国家之一，许多珍贵的野生动物如大熊猫、金丝猴、白唇鹿等都是我国特产的。野生动物是国家的宝贵资源，保护、发展和合理利用野生动物资源，对于维护自然生态平衡、发展经济、拯救濒危物种、开展科学研究、改善和丰富人民物质文化生活，都有重要的意义。由于野生动物大多数生活在林区内，或者以林区为主要栖息地，因此，本条对林区内列为国家保护的野生动物的保护问题作了规定。
&&&&&&&&二、按照本条的规定，林区内列为国家保护的野生动物，禁止猎捕；因特殊需要猎捕的，按照国家有关法规办理。根据日第七届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《野生动物保护法》的规定，野生动物资源属于国家所有，国家保护野生动物及其生存环境，禁止任何单位和个人非法猎捕或者破坏。所有珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物，都依法受保护。
&&&&&&&&国家对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护，国家重点保护的野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物，国家重点保护的野生动物的名录及其调整，由国务院野生动物行政主管部门制定，报国务院批准公布；省、自治区、直辖市人民政府可以在国家重点保护野生动物以外确定地方重点保护的野生动物名录；国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物的名录及其调整，由国务院野生动物行政主管部门制定并公布。禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物，因科学研究、驯养繁殖、展览或者其他特殊情况，需要捕捉、捕捞国家一级保护野生动物的，必须向国务院野生动物行政主管部门申请特许猎捕证；猎捕国家二级保护野生动物的，必须向省、自治区、直辖市政府野生动物行政主管部门申请特许猎捕证；猎捕非国家重点保护野生动物的，必须取得狩猎证并服从猎捕量限额管理。按照日第八届全国人民代表大会第五次会议修订的《中华人民共和国刑法》第三百四十一条的规定，非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的，或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。违反狩猎法规，在禁猎区、禁猎期或者使用禁止使用的工具、方法进行狩猎，破坏野生动物资源，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。
第四章 植树造林
本章是关于植树造林的法律规定。本章共三条，第二十六条至第二十八条。主要内容包括制定植树造林规划，完成植树造林任务，营造林木的所有权和支配林木收益的权利归营造单位，开展封山育林等。
&&&&&&&&第二十六条&&&&各级人民政府应当制定植树造林规划，因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标。
&&&&&&&&各级人民政府应当组织各行各业和城乡居民完成植树造林规划确定的任务。
&&&&&&&&宜林荒山荒地，属于国家所有的，由林业主管部门和其他主管部门组织造林；属于集体所有的，由集体经济组织组织造林。
&&&&&&&&铁路公路两旁、江河两侧、湖泊水库周围，由各有关主管单位因地制宜地组织造林;工矿区，机关、学校用地，部队营区以及农场、牧场、渔场经营地区，由各该单位负责造林。
&&&&&&&&国家所有和集体所有的宜林荒山荒地可以由集体或者个人承包造林。
&&&&&&【释义】&&&&本条是关于制定植树造林规划，完成造林任务，宜林荒山荒地承包造林的法律规定。
&&&&&&&&一、关于植树造林规划的规定。本条第一款明确规定，各级人民政府应当制定植树造林规划，确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标。本法所规定的森林覆盖率是指全国或者一个地区森林面积占土地面积的百分比。森林面积是指郁闭度0．3以上的乔木林地面积，经济林面积和竹林地面积；我国特别规定的灌木林地面积，农田林网以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆盖率也列为森林面积。森林覆盖率的多少，反映一个国家或者地区森林资源的多少和实现绿化的程度。我国森林覆盖率还很低，据第四次全国森林资源清查（年）结果表明，我国森林覆盖率为13．92％。《森林法实施细则》规定，全国森林覆盖率的奋斗目标为30％，县级以上地方人民政府按照山区一般要达到&&70&&％以上、丘陵区一般要达到40％以上、平原区一般要达到&&10％以上的标准，确定本行政区域内的森林覆盖率的奋斗目标。1990年9月国务院批准了林业部《年全国造林绿化规划纲要》，其中规定从1989年到2000年全国造林绿化规划目标是：全国森林覆盖率要达到17％。全国造林绿化规划纲要对保证我国森林面积和蓄积双增长、全国森林覆盖率以年均近0．2％的速度增长，起到了重要作用。
&&&&&&&&各级地方人民政府应当根据本法规定和全国造林绿化规划的要求，制定植树造林的近期规划和长远规划，因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标。
&&&&&&&&二、关于完成植树造林规划确定的任务。植树造林、绿化祖国，是一项需要动员全社会和各行各业都参加的工作。为了保证植树造林规划的完成，地方各级人民政府要做好组织领导工作。&&
&&&&&&&&国务院关于《年全国造林绿化规划纲要》的批复中指出“植树造林、绿化祖国是一项关于国民经济发展和人民长远利益的伟大事业，必须依靠全党、全民和全社会的共同努力才能实现。要切实加强领导，坚持不懈，真抓实干，充分调动和组织群众，实行全社会办林业、全民搞绿化。”所以各级人民政府要按照“全社会办林业、全民搞绿化”的原则，组织和动员各行各业和城乡居民进行植树造林。各部门、各系统、各单位要按照植树造林规划的统一规划，各负其责，认真完成植树造林任务。在开展全民义务植树活动中，要按照规定层层落实任务，确保完成。
&&&&&&&&为了确保完成植树造林规划所确定的任务，应当建立和完善领导干部任期森林资源消长责任制，把森林资源消长，作为考核各级行政领导，特别是考核县、乡行政领导行政政绩的主要内容之一和考核森林经营单位负责人政绩的主要内容。森林资源消长目标责任制，由上级林业主管部门负责分年度和任期末进行考核。考核的主要内容包括森林面积、森林蓄积的消长、完成营林造林任务的情况等。
&&&&&&&&三、关于宜林荒山荒地造林的规定。我国规划的林业用地中还有相当数量的属于无林地，这为开展植树造林、扩大森林面积提供了有利条件。根据本条第三款的规定，依土地所有权的不同，由不同的部门组织植树造林。本条该款规定，属于国家所有的宜林荒山荒地，由林业主管部门和其他主管部门组织造林；属于集体所有的宜林荒山荒地，由该集体经济组织组织造林。
&&&&&&&&四、关于铁路、公路、江湖等区域造林的规定。搞好铁路、公路两旁、江河、湖泊周围和工矿区、机关、学校用地以及农场、牧场等区域的植树造林，有利于加快国土绿化、改善生态环境。按照全社会办林业、全民搞绿化的原则，各有关主管部门应当对其所属的区域组织或者负责造林。本条第四款明确规定，铁路公路两旁、江河两侧、湖泊水库周围，由各有关主管单位因地制宜地组织造林；工矿区，机关、学校用地，部队营区以及农场、牧场、渔场经营地区，由各该单位负责造林。
&&&&&&&&五、关于宜林荒山荒地承包造林的规定。我国宜林荒山荒地的造林任务非常繁重，不仅要组织各行各业和城乡居民参加植树造林，而且要采取各种形式进行植树造林、完成绿化荒山荒地任务。采取由单位或者个人承包造林的方式，可以调动单位或者个人植树造林的积极性，加快荒山荒地的绿化进程。根据本条第五款规定，国家所有和集体所有的宜林荒山荒地，可以由集体或者个人承包造林。
&&&&&&&&第二十七条&&&&国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。
&&&&&&&&集体所有制单位营造的林木，归该单位所有。
&&&&&&&&农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。
&&&&&&&&集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；承包合同另有规定的，按照承包合同的规定执行。
&&&&&&&&【释义】&&&&本条是关于营造林木的所有权归属的法律规定。
&&&&&&&&为了鼓励植树造林，充分调动各单位和个人造林、育林、护林的积极性，本条根据谁造谁有的原则，从法律上明确规定了营造的林木归营造的单位和个人所有；如造林单位是国有单位，造林单位有权按照国家有关规定支配林木的收益。
&&&&&&&&一、本条第一款规定，国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，其林木所有权归国家所有，但是由造林单位负责经营管理，并按照国家有关规定支配林木收益。
&&&&&&&&二、本条第二款规定，集体所有制单位营造的林木，归该营造单位所有，并有收益和处分的权利。
&&&&&&&&三、本条第三款规定，农村居民在其房前屋后、自留地、自留山种植的林木，以及城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，完全归个人所有。这属于个人财产的一部分，个人应当享有使用、收益和处分的权利，允许继承，并受到法律的保护。
&&&&&&&&四、本条第四款是关于承包宜林荒山荒地造林的权属的规定。依照本条该款规定，集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，林地所有权不变，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；如果承包合同对种植的林木权属和收益另有约定的，按照承包合同的约定执行。
&&&&&&&&根据国家有关法律规定，宜林荒山荒地的承包造林合同受法律保护；在承包期内，经发包方同意，承包方可以转包，也可以将承包合同的权利和义务转让给第三者；承包期满，承包人对原承包的荒山荒地享有优先承包权；承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包。
&&&&&&&&根据本法规定，林地使用权、林木所有权确认后，应当由县级以上地方人民政府登记造册，核发林权证书。
&&&&&&&&第二十八条&&&&新造幼林地和其他必须封山育林的地方，由当地人民政府组织封山育林。
&&&&&&&&【释义】&&&&本条是关于封山育林的法律规定。
&&&&&&&&一、封山育林就是利用林木天然更新的能力，在有条件的山区，定期封山，禁止或者限制开荒、砍柴或者其他有害于林木生长的人畜活动，经过封禁和管理，使森林植被得以恢复的育林方式。加快国土绿化，如全部采用人工造林的方式，必然会受到劳动力、资金等方面的限制，延长造林绿化的时间，而采取封山育林的方式，可以充分发挥林木的天然更新能力，用工少、成本低、效益大，这既是加快林业发展的有效措施，也有利于改善野生动植物的生存环境，有利于生态环境的保护。因此，应当在积极开展人工造林的同时，大力发展封山育林。
&&&&&&&&二、封山育林适合于天然更新能力强的疏林地、造林不易成活需要改善土地条件的荒山荒地、幼林地以及一切其他有天然恢复植被可能的荒山和荒地。由于封山育林涉及山区群众的利益，要采取一些必要的行政手段，制定有效的封山措施，确保封山育林收到良好的效果，因此，本条规定在新造幼林地和其他必须封山育林的地方，由当地人民政府组织封山育林。
以上网友发言只代表其个人观点，不代表新浪网的观点或立场。