棚户区改造项目收益债券的运作与实施
作者：郭实
　　摘要：资金缺口问题是我国棚户区改造中面临的最大障碍。本文通过对棚户区改造不同融资模式的及比较，提出项目债券是适合我国棚户区改造的有效融资模式，进而就项目收益债券的运作模式进行探讨。最后，就如何促进项目收益债券的推广实施提出若干建议。
　　关键词：棚户区改造 项目收益债券 融资模式 土地一二级联动开发收入
　　棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭居住条件而实施的重大民生工程。2009年，棚户区改造正式在全国范围内拉开帷幕1，并被视为“稳增长”的重要举措。今年7月，获批成立专门的住宅金融事业部并发行住宅券，向市场投资者筹资，重点用于支持棚改工程。在各级政府的大力推动下，棚户区改造工程迅速推进。据统计，年间，全国开工改造各类棚户区1260万户，基本建成各类棚户区改造安置住房750万套，棚改成就显著。
　　然而，资金缺口巨大是推进棚户区改造面临的最大障碍。近日，国务院下发《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发z2014{36号）。根据该通知，2014年全国计划改造各类棚户区470万户以上。如果按每户50平方米、建安成本3000元/平方米计算，仅2014年棚户区改造资金的建安成本就将超过7000亿元，而会同住建部下拨2014年保障安居工程专项资金仅有1193亿元（包括用于公租房、各类棚户区改造及配套基础设施建设的资金等）。即使保障性住房安居工程全额用于棚户区改造，加上国开行的千亿元贷款，距离470万套棚户区改造所需要的7000亿元资金仍存在较大缺口，而这就需要地方政府创新融资模式以拓宽融资渠道。
　　棚户区改造的融资模式分析与比较
　　（一）传统融资模式
　　1.政府直接投资
　　棚户区改造的公共属性，决定了政府直接投资是支持棚改的重要手段。目前，政府投资棚户区改造除通过公共财务预算收入安排资金以外，还通过地方国有资本经营预算、土地出让金收入等多渠道筹集建设资金。根据财政部统计，年，用于棚户区改造的全国公共财政支出分别为231.25亿元、555.12亿元和580.08亿元；2013年，全国各级财政补助棚户区改造及配套基础设施建设资金780.61亿元。
　　2.银行贷款
　　除政府投资外，银行贷款也对棚户区改造提供了巨大资金支持。目前，我国的棚户区改造可采用的银行贷款主要有三种模式，分别是商业银行贷款、政策性银行贷款和住房公积金中心政策性贷款。其中，政策性银行贷款是棚户区改造贷款的主力，特别是国家开发银行为公租房建设提供了有力的贷款支持。据统计，截至2013年底，国开行累计发放棚户区改造贷款4077亿元，贷款余额2946亿元，占全部棚改贷款余额的60%。住房公积金中心政策性贷款是指建设公司向当地住房公积金管理中心借款来支持棚户区改造。但是，受制于住房公积金的资金规模较小，其对棚户区改造的支持力度不大。
　　企业债券是支持棚户区改造的重要资金来源渠道。为吸纳更多的社会资本参与棚户区改造项目，国家发布多个文件，支持地方融资平台公司发行企业债券用于棚户区改造。据统计，2013年全国发行了63只企业债券专项用于棚户区改造，募集资金约527.06亿元；2014年上半年，全国已发行58只企业债券专项用于棚户区改造，募集资金约552.29亿元。从当前实践来看，由于企业债券发行额度受发行主体自身净资产规模的限制，通过发行企业债券来支持棚户区改造很难满足建设需要。但从长期看，随着企业债发行方式的改革与优化，通过发行企业债券来填补保障性住房建设的资金缺口具有可持续性。
　　（二）创新融资模式
　　1.REITs模式
　　REITs（房地产投资基金）在20世纪60年代兴起于，其本质是一种，即由信托公司或基金管理公司发起信托计划并通过公募或方式面向投资者发行各种受益凭证（如股票、债券、票据等），从而筹集资金并投向房地产，其房地产运营收入的一部分将作为投资者的回报。需要强调，信托计划所募集资金主要投向不动产领域，包括直接收购物业、购买房地产抵押贷款或购买房地产抵押支持证券等，一般采用组合投资，从而分散单一项目的投资风险。
　　2.项目收益债券
　　2014年5月，国家发展改革委办公厅出台了《关于创新企业债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》，明确提出要推进企业债券品种创新，研究推出棚户区改造项目收益债券。
　　项目收益债券是指以项目公司为发行主体，募集资金直接投入固定资产投资项目，项目运营收入进入专户并专项用于债券本息支付的债券。在我国，项目收益债券属于创新品种，目前尚无先例，但其运作原理与美国的市政收益债券类似。具体来说，项目收益债券应具有三大特征：一是在发行主体方面，以承担各类固定资产投资项目的项目公司为主；二是在募集资金投向方面，在开展初期应主要投向市政基础设施建设以及国家产业政策支持行业的项目建设；三是在偿债资金来源方面，以项目产生的现金流作为债券还本付息的第一来源，同时还设有适当的内外部增信。
　　与一般的企业债券相比，项目收益债券的最大特点在于“融资-投资-项目收入-本息偿付”资金流的封闭运行，即从募集资金的筹集使用到项目资金回收，再到债券本息的偿付，都在一个闭合的环境中操作，这既实现了资金的专款专用，也保证了债券的偿付。
　　棚户区改造项目涉及到土地整理和开发，会形成一定收益；棚改之后的住宅商业开发，也会形成可观的回报；同时，作为重大民生工程，中央及地方政府会对棚户区改造给予较大的财政补贴。这就意味着，棚户区改造能够产生相对稳定的现金流。基于此，可以依托项目收益债券来支持棚户区改造，解决资金短缺问题。
　　（三）融资模式比较分析
　　1.传统模式面临诸多限制，难以满足棚改所需资金
　　在棚户区改造的上述三种传统融资模式中，就政府投资而言，在我国经济增速回落的背景下，政府财税收入增幅也可能会随之下降，所以对棚改的资金支持力度不可能大幅提升，因此政府筹资将在棚改中更多地发挥引导作用，并非扮演投资主力的角色。就银行贷款而言，商业银行的逐利性决定其不会大规模向具有公益属性的棚户区改造提供低息贷款，而且利率市场化也会进一步强化其这种行为；而国家开发银行作为棚改融资的主力，每年投资规模也在千亿元左右，对有近万亿元资金需求的棚改工程来说，仍然杯水车薪。就企业债券而言，受地方融资平台债务负担较重以及发债企业净资产的约束，企业债券对棚改的支持力度有限。因此，传统的融资方式无法满足我国棚改所需的巨额资金。
　　2.REITs模式发展不成熟，难以适应棚改项目
　　对于成熟经济体来说，REITs是房地产建设融资的主要模式。但在我国，REITs属于创新品种，将其应用于棚户区改造领域，仍然面临三大问题：一是REITs的配套制度不完善。REITs的发行、运行以及赎回等过程中涉及众多法规，包括REITs的成立、募集、资产托管、证券交易和转让等，而这些制度建设在短期内是难以实现的。二是REITs要求的投资回报率较高。REITs模式的一大特点是依靠较高的投资回报率来吸纳私人资本，但棚改项目的保本微利特性决定其很难满足REITs所要求的收益率，所以投资者投资棚改REITs的积极性可能不高。三是REITs以已经开始建成运营的房地产为基础资产发行收益凭证，无法解决在建项目的资金筹措问题。
　　3.项目收益债是适合棚改的有效融资模式
　　依托项目收益债券来支持棚户区改造，在很大程度上能够消除传统融资方式和REITs模式所面临的障碍。第一，项目收益债券可以有效降低地方债务压力。项目收益债券的还款资金主要来源于未来项目收益，而不依托地方财政，因而不会增加地方债务压力。第二，项目收益债券可以有效隔离风险。与以融资平台为发债主体的企业债券相比较，项目收益债以具有稳定收入的棚改项目公司为发行主体，并实行严格的账户管理，确保募集资金专款专用和项目现金流闭合运行，能够有效隔离融资平台公司的其他业务风险。第三，项目收益债券的筹资规模较大且成本更低。项目收益债券的发行额可以匹配项目总投资，不受企业净资产等条件约束；另外，项目收益债券主要在和交易所市场公开发行，面向的投资者以商业银行、公司、证券公司等大型金融机构为主，有较强的流动性，债券利率可参考同评级企业债券，较低的利率水平符合棚改公益属性的特点。因此，项目收益债券是适合我国棚户区改造的有效融资模式。
　　棚改项目收益债券的运作模式分析
　　（一）债券发行主体
　　在已发行的以棚改为募投项目的企业债券中，地方融资平台是主要发行主体，这就意味着目前的棚改企业债券隐含了政府财政担保并加大了地方政府债务压力。但是棚改项目收益债券与现行的棚改企业债券不同，其以独立运营的棚改项目公司为发行人，募集资金专项用于棚改项目，并由项目公司封闭运作管理。具体来说，由地方政府或融资平台设立专门且独立的棚改项目公司作为发行主体，负责棚改项目的投融资及经营管理，并以项目收益作为偿债基础。由此可见，棚改项目收益债券的最大特点在于实现了发行主体与地方融资平台的主体信用脱钩。
　　（二）偿债资金来源渠道
　　项目收益债券的偿债资金来源主要是项目自身产生的现金流，所以棚改项目收益债券也以棚改项目所产生的收益为主要偿债来源。从已发行的资金用于棚改项目的企业债券来看，棚改收入主要来源于三方面，分别是政府款、土地一级开发收入和土地二级开发收入。
　　1.政府回购收入（BT收入）
　　棚改属于重大民生工程，其公益属性和公共特征决定了政府应在棚改中发挥主导作用，相应的，政府财政资金也就成为棚改项目的重要收入来源，这种现象在棚改工程推进初期尤为明显。在具体操作中，棚改项目建设主体与当地人民政府签订“委托代建”协议（即BT协议），明确规定地方政府按协议约定向建设主体支付回购款，而这部分回购款也就成为棚改项目的收入来源。从已发行的棚改企业债券来看，大约有七成左右的债券都以政府回购款作为偿债来源。
　　以政府回购收入作为棚改项目的收入来源，最大的问题是增加了地方政府财政压力和债务负担。创新棚改项目收益债券，目的之一就是以项目公司而非地方融资平台作为债券发行主体，使地方政府不承担棚改债券的直接偿还责任，也不为其提供隐性担保。如果继续使用BT模式作为棚改项目收益债券的还款来源，则违背了债券创新的初衷，即没有起到缓解地方政府财政压力和债务负担的作用。因此，政府回购收入不适合作为棚改项目收益债券的偿债来源。
　　2.土地一级开发收入
　　土地一级开发收入是棚改项目的另一重要收入来源。就其操作而言，地方政府授权棚改项目公司承担土地一级开发职责，承诺待土地开发整理完成后公开出让，从而将一定比例的出让金作为收入支付给项目建设公司。从已发行的棚改企业债券来看，部分债券以土地一级开发收入作为偿债来源。
　　值得注意的是，在传统企业债券中，政府通常会在棚改地块之外配套给予发行人土地出让金的收益权作为偿债保障，这种形式则违背了项目收益债券的“偿债来源于项目自身收益”的初衷。因此，以土地一级开发收入作为收入来源，出让金必须来源于棚改地块本身，但项目地块的出让金可能无法很好地覆盖投资成本。
　　3.土地一二级联动开发收入
　　对于土地一级开发资金不足以平衡项目投资的棚户区改造项目来说，政府与项目公司往往采取一二级联动开发的合作形式，即政府授予项目公司土地一级开发的权利，同时通过合法合规的方式，使得项目公司通过公开招拍挂合法获得土地二级开发权。项目投资主体可以进行商业开发，待项目建成后，项目投资主体有权获得房产的销售收入、租金收入以及停车费等配套收入，并以该收入作为偿债资金来源。从已发行的棚改企业债券来看，部分债券以土地一二级联动开发收入作为偿债来源。
　　与政府回购收入和土地一级开发收入相比较，土地一二级联动开发收入是棚改项目收益债券较好的收益来源。一是不增加地方债务压力。由于土地一二级联动开发收入是棚改建设企业经营棚改项目的经营活动收入，不属于地方政府收入范畴，地方政府也没有为其提供隐性担保，因此不会增加地方财政压力和债务负担。二是项目收益来源明确且多样化。以项目建成后房屋租售收入偿付棚改项目收益债券本息，可通过未来租售收益金额分布确定债券本息偿还的结构。
　　（三）债券的交易结构及还款安排
　　1.交易结构安排
　　棚改项目收益债券的交易主要分为以下步骤（见图1）：
　　第一步，投资人缴款，主承销商在扣除承销费用后,将净额划入棚改项目公司开立的募集资金账户，该账户由监管银行监管，资金划出必须用于约定的棚改项目；
　　第二步，棚改项目产生收入，一部分来源于土地一级开发收入，另一部分来源于商业开发收入；
　　第三步，棚改项目收入直接划入由监管银行监管的项目收款专用账户中，若有剩余则将剩余资金划入发行人日常账户；
　　第四步，若棚改项目收入无法覆盖应支付债券本息，可适当安排第三方作为外部增信机构，就实际账户金额与应付本息的差额部分进行补足；
　　第五步，在债券付息日前，项目公司将付息兑付款项划入登记托管机构开立的账户，完成本息兑付。
　　2.还款方式设计
　　以土地一二级联动开发收入作为偿债来源，是棚改项目收益债券的有效还款方式。在具体的还款方案设计中，应重点从三个方面着手：
　　一是债券偿付周期与项目现金流相匹配。应在科学估算棚改项目未来现金回流的基础上，设计债券偿付周期，确保棚改项目收入覆盖债券本息。
　　二是实行严格的资金账户封闭管理。一方面设立“募集资金专户”，确保债券资金专项用于棚改项目；另一方面设立“项目收款专户”，专门全额接受棚改项目未来产生的现金收入，并对项目资金流进行实时监控；同时，还要设立“偿债资金专户”，使其与“项目收款专户”对接，保证棚改项目收入优先用于债券本息偿付。
　　三是采取差额补偿措施，当预计的项目收入不能完全覆盖债券本息时，应由第三方就差额部分进行及时补偿，确保债券本息按时偿付。这里的第三方机构可以为企业法人，例如项目公司的母公司、担保公司等，也可以为各地为推进保障型住房建设设立的专项基金。
　　棚改项目收益债券的推广实施建议
　　最后，本文就促进棚改项目收益债券的推广实施提出以下建议：
　　（一）建议允许棚改项目收益债券发行利率超过同期定存利率的40%
　　《企业债券管理条例》第18条规定，“企业债券的利率不得高于银行相同期限居民储蓄定期存款利率的百分之四十”。然而，棚改项目收益债券属于创新品种，在推广的初期，由于市场认可度相对较低，可能会推高棚改项目收益债券的发行利率，并使其超过同期银行存款利率的1.4倍，从而导致债券发行失败。因此，为保证棚改项目收益债券的顺利推广与实施，建议突破《企业债券管理条例》，允许棚改项目收益债券发行利率不受第18条规定的限制。
　　（二）建议允许棚改项目收益债募集资金占投资总额的比例最高为80%
　　根据《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发z2009{27号），保障性住房和普通商品住房项目的最低资本金比例为20%，其他房地产开发项目的最低资本金比例为30%。就棚改项目而言，鉴于当前有限的政府财力和较大的债务压力，政府难以向棚改项目提供大规模的财政支持，更多的资金需要从市场筹集。因此，除了20%的最低资本金由政府提供之外，建议剩余80%的资本金可以完全通过棚改项目收益债券来补足。
　　（三）引入专业咨询公司及评估公司对项目未来运行情况做出可靠评估
　　与一般的棚改企业债券不同，棚改项目收益债券以未来棚改项目收益作为偿债来源，并依托项目收入现金流来设计债券的发行额度与偿付周期，因此准确估算棚改项目的未来现金流及收益，对于债券的按时偿付非常关键。目前，棚改项目未来运行情况的估算主要由两类机构来完成，分别是工程咨询公司和房地产评估公司。其中，工程咨询公司的主要职责是评估棚改项目的可行性、工程进度、工艺标准、投资金额以及经济效益；房地产评估公司的主要职责是评估棚改项目完成后的项目收入。
　　为促进棚改项目收益债券更好的推广应用，建议选择高资质的工程咨询公司和评估公司对棚改项目未来收益做作出可靠评估。其中，工程咨询公司应具有国家认定的甲级资格；评估公司应具有证券评估资格，或具有住建部认定的房地产估价一级资质，亦或是具有中国土地估价师协会认定的土地评估A级资信资质。
　　1.2009年，棚户区改造首次在中央经济工作会议中提及，随后国务院常务会议决定启动城市和国有工矿棚户区改造工作，同时住建部、发改委等五部委联合发布了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保z号）。
　　作者单位：债券融资部
　　责任编辑：孙惠玲 印颖
　　作者：郭实 周林 邓晶
（责任编辑：HF025）
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新政下公益性项目PPP运作
发布日期：来源：网络来源编辑：
　　 公益性项目在PPP模式方面尚存在一定的法律适用性模糊空间，以及项目回报机制层面的付费风险。　　
自2014年下半年以来，国务院、财政部和发改委出台了一系列关于&政府和社会资本合作模式(PPP)&的指导性文件，大力推崇并鼓励PPP模式，其中财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(&实施通知&)和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(&操作指南&)，发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(&指导意见&，三者合称&PPP新政&)，对PPP模式的适用范围、各环节操作重点等提出了更为规范和专业的要求，新一轮PPP改革正式进入从侧重程序规范向全程化专业价值纵深管理的升级转变，在基础设施领域开展政府与社会资本合作(PPP)模式已经上升为国家战略。　　
公益性项目成模糊地带　　
从PPP新政中可以看出，发改委实施意见规定，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，包括经营性项目、准经营性项目和非经营性项目(即公益类项目);但财政部基于控制政府负债、降低债务风险的角度，在操作指南中则提出&投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。&简言之，就是经营性和准经营性项目适宜采取PPP模式。　　
另一方面，经营性和准经营性项目由于具有稳定的收费机制，一直以来都是PPP模式的主流项目来源，在引入社会资本和获得资本市场资金方面已有较多可参考和借鉴的经验;相较而言，公益类项目则具有投资金额较大、缺乏经营性收入、回报机制不够清晰等特点。　　
综上，公益性项目在PPP模式方面尚存在一定的法律适用性模糊空间，以及项目回报机制层面的付费风险。　　
公益性项目PPP方向　　
从法律层面，尽管财政部操作指南中对PPP模式的适用范围侧重于经营性和准经营性项目，但《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)规定，各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域&&优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。&因此，笔者认为财政部文件应属于倾向性的指导意见，而非具有法律约束力的强制性规定。　　
从实施层面，PPP新政均规定了PPP项目实施之前，需进行物有所值和财政可承受力的评估和论证工作，且应设置一定的运营绩效考核机制。因此，&对于缺乏使用者付费&基础、主要依靠&政府付费&回收投资成本的公益类项目，一种务实的做法是，在前期项目识别和实施方案阶段，必须以通过相关物有所值和财政可承受力评估和论证为前提，尤其是项目投资和运营成本的回报和支付，必须与项目所在地的财政预算和中长期规划实现有效衔接，并在项目执行阶段设置必要的运营维护期，以及运营绩效考核与财政付费联动的激励机制。　　
探索结合土地运作方式　　
由于公益性基础设施具有资金密集程度高、自然垄断性强、服务性以及先行性明显等特点，在解决项目资金来源问题时，新政下除了依托省级人民政府发行的一般性债务和专项债务外，更多的是希望通过引入社会资本的方式来解决。　　
在适用PPP模式时，社会投资者一方面因为公益性基础设施项目非常高的投资资金门槛望而却步，另一方面因为公益性基础设施项目盈利能力差而主观地不愿意投资于该项目。　　
对于公益性项目现有的财政投资、银行信贷、土地批租等投融资手段已略显单一，各地方政府亟需寻求一种将公益性项目与土地运作相结合的模式，以满足基础设施的资金需求。　　
　　土地运作方式的法律障碍　　
在公益性项目结合土地运作模式下，项目范围内的土地使用权出让收入成为了项目获得收入、企业获得投资成本及收益支付的重要资金来源。然而，该模式下土地使用权出让收入用于支付企业投资成本和收益的操作方式，可能受到我国现行土地出让收支管理制度的限制。　　
我国现行法律规定严格实行土地出让收支两条线的制度。根据日财政部、国土资源部、中国人民银行《国有地使用权出让收支管理办法》(财综[2006]68号)第十三条，&土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。&　　
就公益性项目结合土地运作中的前期开发部分而言，企业所投入的开发成本及收益可通过征地和拆迁补偿支出及土地开发支出两个科目进行支付并没有太大疑问;就公益性项目结合土地运作模式中的基础设施的投资成本和收益，则可能通过&支农支出&和&城市建设支出&两个科目进行支付。　　
根据《国有地使用权出让收支管理办法》第十六条、第十七条，&支农支出。包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出以及农村基础设施建设支出&&从土地出让收入中安排用于农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目支出，按照各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府规定，以及财政部门核定的预算执行。&&城市建设支出。含完善国有土地使用功能的配套设施建设以及城市基础设施建设支出。具体包括：城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等基础设施建设支出。&　　
我国现行法律规定中并没有关于基础设施或公共服务设施的直接定义;现行PPP模式相关立法中对于基础设施/公共服务设施的范围界定也存在差异：　　
例如，根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，&各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。&　　
再如，根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，&PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。&　　
以上规定均未给出&城市基础设施&、&基础设施&和&公共服务设施&等概念的确切定义。但是，通过对比前述《国有地使用权出让收支管理办法》第十六条、第十七条的规定，不难发现，可以通过土地出让收入进行支出的农村基础设施建设支出和城市建设支出的范围，并不足以涵盖基础设施或公共服务设施的全部外延，诸如医疗、旅游、教育培训、健康养老、水利、资源环境和生态保护等项目就显然不能被包含在支农支出和城市建设支出的项目之列。因此，如将土地出让收入直接用于支付此类设施的投资成本及收益回报，则面临着与现行土地出让收支管理制度不相吻合的局面。　　
因此，我国现行法律法规对于&基础设施&、&公共服务设施&等概念的定义及范围界定尚存在模糊、含混之处，亟待在法律层面上进行统一。在现行法律制度下，公益性项目结合土地运作模式仍可能在一定程度上受到土地出让收支管理制度的限制。　　
但同时也注意到，根据最新出台的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》：&完善投资回报机制&&依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。&就前述的公益性项目配置土地等经营资源的具体方式，现有的指导性文件中尚未予以明确，但是，我们认为，这样的原则性表述，为未来出台进一步的操作细则、打破现行的土地出让收入与基础设施项目成本收益支付的法律障碍和制度限制，创造了极大的政策空间。　　
　　结合土地运作的其他风险　　
除上述的法律性障碍之外，公益性项目在适用PPP模式时，结合土地运作过程中仍然需要注意以下风险。　　
(1)土地拍卖流程造成回报收益的不确定性　　
依据现行法律，土地的供给和流转都必须通过市场化的形式予以确定。根据日《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)的规定：&土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位&。在地方层面上，许多地方也存在要求或鼓励企业通过参加招投标的形式参与土地储备、土地二级开发的地方性规定或地方操作实践，例如，日《北京市土地储备和一级开发暂行办法》第四条规定，&土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业(以下简称开发企业)承担&。　　
土地供给的市场化流程会给土地出让使用权收入带来不确定性。社会投资者和政府方在PPP模式合作的前期可能会对出让金的收益部分存在较大的争议。然后，最终土地出让使用权收入的确认仍会受到多方面因素的影响，例如：宏观经济因素，土地供给和需求情况。因此会对PPP合作模式下的公益性项目带来较大程度的不确定性。　　
(2)土地资源供给不足影响公益性项目投资建设　　
由于国家实施了严厉的土地政策，进一步收紧了审批权。土地供给量的充足情况，农地转用指标是否能得到保障，也将会是解决公益性项目资金来源必须面对的现实问题，无论是土地变现还是以土地进行融资，其难度将不断加大。　　
(3)财政性城建资金与公益性基础设施投资规模不相匹配　　
公益性基础设施在开发时，各地方政府面临财政性城建资金的配置基数和增长幅度无法适应地区公益性项目不断增长的资金需求。　　
综上所述，公益性项目结合土地运作模式是政府与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作的关系的有力促因。　　
切实打通土地运作收益在政府和社会投资主体间转移的障碍，使之成为公益性项目建设资金(除政府发行一般债务和专项债务以外)的有效补充，理顺公益性项目社会资本回报保障机制，将有助于各地方政府加快基础设施建设，规范地方性债务，发挥社会资本在基础设施领域内的积极性。为PPP新政下基础设施建设和公共服务设施建设提供新的发展动力。　　
来源：济邦咨询
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