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梅卅市人力资源局局长
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京ICP备号-1 京公网安备02号踏雪寻梅当前城市民办养老服务机构发展中的问题及相关政策分析（下）
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文章来源星火资 源 w w w ._J^G z^Y*w .Co m当前城市民办养老服务机构发展中的问题及相关政策分析（下）　　（二）导致各种问题的原因分析　　实际调查的资料说明，当前养老服务机构所存在的焦点问题是服务质量低下和服务能力不足的问题，进而导致较高空床率与很多老人难以入住并存的“服务供需扭曲”局面。从根本上看，上述各种问题反映出机构养老服务以纯市场化运作的不适应性。　　更具体地看，机构养老服务存在着服务机构进入门槛低的特点，因而在市场机制条件下容易导致众多的机构之间形成较为激烈的竞争。同时，由于机构养老服务是劳动密集型服务产品，在缺乏技术对劳动力替换的情况下，劳动力成本的上升会使机构养老服务的总成本高居不下。而机构养老服务的很多对象（尤其是大量的中低收入家庭中的老人及家属）对高成本服务的支付能力有限，这也迫使他们寻求低价格的服务，从而导致养老服务市场竞争向低价格市场偏移，甚至出现在价格方面的“探底竞争”。假如居于其中的养老服务机构在面对激烈价格竞争的情况下被迫压缩成本，将导致服务质量的严重下滑。再一方面，在正常的市场机制下，服务对象对服务质量的需求会起到鼓励服务机构提高质量的作用，但由于机构养老服务质量的隐性特点，服务对象（老人及家属）很难全面了解机构服务的质量情况，并难以在不同机构之间进行全面的比较，因此服务对象对服务质量选择的市场机制在机构养老服务市场中难以充分发挥作用。　　因此，尽管在服务需求方存在着对低价格和高质量的双重要求，但相对于服务质量的隐性和弹性特点而言，养老服务机构价格的显性特点和刚性约束使其对消费者（老人及家属）有着更大的影响，从而导致在市场机制的作用下，消费者的低价格要求对养老服务机构的影响显然要大于高质量的影响因此使养老机构之间的价格竞争比质量竞争更加激烈，其结果导致很多养老服务机构在激烈的竞争中不得不选择以牺牲质量而获取价格上风。在这种情况下，即使原来质量较高的养老服务机构也被迫卷入价格竞争，进而导致民办养老服务机构总体质量长期难以提高。同时，由于养老服务机构的服务对象多为缺乏生活自理能力的老人，他们对机构服务质量的日常鉴别和反映能力较低，因此养老服务机构质量较低的问题往往长期被市场和政府所忽视。终极，质量低下的问题会以严重的服务质量事件的方式爆发出来，从而给整个养老服务机构的声誉带来很大的影响，进一步从负面影响老人及其家属对民办养老服务机构的选择。　　面对市场的失灵，需要政府干预，以帮助民办养老服务机构摆脱困境。以天津市为例，从2008年开始，市、区两级财政和福利彩票共同为民办机构提供新建补贴和运营补贴，以支持民办养老事业的发展。应该说这种财政投入起到了一定的作用，但由于两个方面的原因，其作用还不是特别明显，没有从根本上扭转养老服务市场上的“服务供需扭曲”：一是政府投入的力度还不够大，根据天津市的调查数据，有80%的民办机构表示政府补贴只能占到机构日常收入的2%及以下；二是迄今为止各地政府的投入基本上是按照床位数和入住人数而投入，而没有将此投入与提高机构服务质量直接挂钩，因此政府的投入方式不够公道，对存在问题的针对性还不够强。　　三、促进民办养老服务机构发展的行动方略　　上文所讨论的各类问题在我国具有普遍性，众多养老机构服务质量低下的状况制约了机构的健康发展和社会服务目标的顺利实现。然而，很多地方政府促进民办养老机构发展的政策及资金投入方式仍以促进其数量和规模的发展为首要目标。本文认为，当前制约民办养老机构发展的关键性问题不是规模和数量不够大，而是机构服务的质量不够高。在没有有效解决质量问题的情况下，通过政府外部推动的方式大力扩展规模，会使目前已经比较严重的空床率问题更加严重。因此，我们认为应该确立以提高质量为重点，通过质量去带动数量的发展战略，通过政府的资助而大力加强机构服务能力的建设和监管体制的建设，构建一个以质量竞争为核心的良性运行机制。为此，应该从以下几个方面加强政府对民办养老机构的支持和干预。　　（一）加强和优化政府对民办养老服务机构的投入
　　首先，应该进一步加大政府对民办养老服务机构的财政投入，使其达到足够的投入规模。由于养老服务事业是一项社会性的事业，具有较强的公益服务性质，政府在其中应该承担一定的财政投入责任。尤其是机构养老服务的对象大多为高龄失能老人，他们属于老人中最需要帮助的部分。假如没有足够的政府投入，他们当中很多人将无法获得机构养老服务。同时，政府的投入不能只有象征性的意义，而应该达到实质性的效果，能够足以扭转机构养老服务市场中的“服务供需扭曲”，能够维持整个养老服务市场的正常运行。　　其次，应该优化政府对民办养老服务机构的投入，增大投入的针对性。一方面，对所有符合条件的非营利民办养老服务机构都应该实行必要的政策优惠，包括土地和用房优惠、水电煤气等优惠以及免征机构营业税收的优惠等，以保证所有达到基本条件的养老服务机构都能获得基本的经营条件。另一方面应该针对机构养老服务的重点对象（失能老人和低收入老人），实行按收养重点服务对象的人数而补贴机构的制度，以保证重点对象能够入住养老服务机构。再一方面，应该以提升服务质量为目标，确定对养老服务机构重点支持的项目，包括针对机构重要岗位的政府购买服务、对专业人员（重点是护理人员）提供培训、资助护理和医疗设施建设、购买社会工作者岗位等方面。　　再有，应该探索更加有效的政府投入（补贴）机制，在政府补贴政策中引入有效的服务传递方式，提高政策的激励作用和实际效果。可以考虑建立补供方（养老服务机构）和补需方（有特殊需要的老人）相结合的补贴机制。一方面，政府应该对民办养老服务机构有一定的直接投入（补供方）。这种方式的直接补贴可以分为两个层次：一是针对所有民办养老服务机构的基本政策优惠，二是与质量和社会效益挂钩的激励性补贴，即政府公共资金的投入与机构的表现挂钩，从而有利于政府对机构的服务质量提出要求和实施宏观控制。另一方面，政府的投入还可以选择补贴有特殊需要的老人（补需方），使接受补贴的服务对象可以通过对服务机构的自由选择，促使机构以提高服务质量来吸引入住。当前政府仅为“三无”、“五保”老人提供补贴，但这部分服务对象大多人住在公办机构。以天津为例，民办机构当中“三无”老人的比例大多都在10%以下，因此尚不足以发挥这种服务传递方式对民办机构的促进作用。在养老服务成本和机构收费标准不断提升的条件下，可适当扩大服务对象的补贴范围，针对广大中、低收入服务对象提供一定的补贴，以发挥服务传递机制对服务质量的促进作用，并保证机构服务的福利性。　　（二）区分不同性质的养老服务机构，促进非营利机构的发展　　当前的民办机构大多独立投资、自负盈亏，主要收入来自服务收费所得，营利性倾向较强。政府对民办机构的投入和补贴一方面数额较少，另一方面也没有区分营利机构和非营利机构。同时，政府对养老服务机构收益分配的监管措施也非常缺乏，因而削弱了其“非营利”方面的属性。　　根据“社会福利社会化”思想的内涵，民办养老机构应该是在政府主导下、引入市场机制的民营化社会服务机构，应同时顾及服务的福利性和效率，并且使养老机构“不仅能生存，而且能发展”。在实践当中，“民办非企业”的定性显得具有模糊性和争议性。一方面，一些机构负责人认为定性模糊导致产权不明，不敢进一步扩大投资和经营规模，即便扩大经营也面临着一些难以突破的限制；另一方面，机构服务的福利性需要增强，客观上需要政府的投入。但一个重要的问题是，政府对养老服务机构的投入是对社会公益事业的投入，这种投入不能用作为任何机构和个人赢利的目的。因此，加大和优化政府投入的条件是必须首先对民办养老服务机构的基本性质做出界定，严格区分营利性和非营利性机构，对这两类民办机构进行明确的定性、划分和区别对待，并规范和明晰相关的制度法规，以便为非营利机构发展创设必要的空间。针对非营利性质的民办机构，应在税费、土地征用、资金投入、收费定价等方面均同等地参照公共服务机构进行扶持和治理。针对营利性倾向较强的机构，则应按照企业对待，可以给予适当的优惠待遇，加强行业治理，同时认可投资者的产权及其资产的保值增值，但不宜与非营利机构一样给予政府经费投入。　　（三）进一步完善支持民办养老服务机构的配套政策　　为了应对“银发浪潮”所带来巨大的需求，从目前起就有必要根据人口发展趋势和经济、社会转型的实际，改革现有的社会政策体系，巩固其公共性基础，以公道地配置养老资源，创造公平、有序的竞争环境。为此，应该在如下方面进一步完善支持民办养老服务机构的配套政策：一是在明确养老机构性质的基础上，公平分配政府财政投入资源，并规范市场竞争，为各种类型的机构创设必要的发展空间。二是增强政府规划，运用科学的理论和方法进行养老机构数量、规模、布局方面的统筹规划，并将其纳入本地区国民经济社会发展总体规划，将所需要的资源纳入规划之中，例如将士地征用纳入发展规划、将政府对机构的投入纳入财政预算等。三是加强制度化和标准化建设，对当前过于宽泛的服务标准进行细化和制度化，明确各种专业服务的职责范围、专业标准、专业工作程序、专业服务质量控制等细则。四是对各项优惠政策进行明确化和具体化，理顺各部分政策之间互相矛盾的地方，尤其是在土地、房屋、水电煤气优惠价格、政府补贴等方面，应加强相关部分之间的沟通与合作，将各项优惠政策具体操作化，同时加强政府的督查职能，保证优惠政策的落实。五是为了应对将来大量的长期照顾需求，从现在起就应尽快建立老年人长期照顾保险制度；同时还应该建立针对贫困家庭和其他特殊困难老人的长期照顾救助制度。六是针对养老服务机构存在的各种风险，应该建立养老服务机构的意外事故保险制度，以分散养老机构承担风险事件的成本。七是在政府和行业协会的主导下，加强养老服务机构的岗位建设和人力资源建设。鉴于人力资源的数量和质量不足是制约养老服务机构发展的一个重要环节，政府有关部分应拨出专款，加强对养老服务机构在职人员的岗位培训，强化持证上岗制度。从长期看，应进行养老服务机构岗位的规范化建设，建立专业岗位的薪资、职称评定、考核制度，并在相应层次的院校设置相关专业，培养和引导专业人员到养老机构中就业。八是积极推动机构养老行业组织的建立和发展，让行业协会在为养老服务机构提供各种服务、服务标准的建立和评估、人员培训、行业自律、以及受政府委托而实行行业治理等方面发挥更大的作用，从而推动整个机构养老服务行业健康快速发展。　　参考文献：　　[1]霍曼，基亚克.社会老年学多学科展望[M].冯韵文，屠敏珠，译.北京：社会科学文献出版社，.　　[2]张良礼.应对人口老龄化社会化养老服务体系建构及规划[M].北京：社会科学文献出版社，.　　[3]方嘉珂.养老机构营利非营利应该分类治理[N].鹤童，（1）.　　[4]彭嘉琳.香港的老年服务及其特色[J].中国民政，2001（9）：28-29.　　作者简介：关信平，男，河南濮阳人，南开大学教授，从事社会政策、社会工作研究；赵婷婷，南开大学社会工作与社会政策系（天津300071）。
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“梅兰竹菊莲”，尽显廉政书香气息
----道滘分局向全体工作人员征集廉政数字油画
新闻来源: 道滘分局发布时间： 15:18:59点击次数：
为进一步加强分局廉政氛围，道滘社保分局致力于创建廉政阵地，自9月初开始，积极向分局工作人员广泛征集廉政数字油画作品，得到全体工作人员的积极响应，共收到31幅作品，现已装订在分局4楼走廊，成为一道靓丽的廉政风景。大千世界，花草树木，无一不美。梅、兰、竹、菊更因其特性、特征具有君子之德，自古以来被文人墨客称为“四君子”，他们刚正不阿、不畏强暴、虚心不熬。梅花“万花皆寂寞”，“凌寒独自开；兰花“不以无人而不芳，不为穷困而改节”；竹子“未出土时先有节，到凌云处仍虚心”；菊花“莫嫌老圃秋容淡，犹有黄花晚节香”；莲，更是花之君子者也，出淤泥而不染，濯清涟而不妖。心装廉政，挥墨丹青，缘物寄情，托寓言志，这次收集到的廉政数字油画都是以“梅兰菊竹莲”为主题的，尽显廉政书香气息，部分作品质朴甚至笨拙，但无一不是我们一笔一画亲手之作，彰显我们的廉政之心。翰墨激浊，妙笔扬清风，此次征集数字油画活动使我们感受到不仅是艺术的感染，更是心灵的洗涤，将为我分局全体工作人员产生深远的影响。