通过第三方财务审计报告审计的零星维护项目设计图纸要求

中国科学院光电技术研究所
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光电所零星基建项目管理办法
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  第一章 总则&  第一条 为完成好我所基建任务,确保工程建设质量,用好我所自有资金,严格控制工程成本,加强规范管理,明确工作职责,不断提高建设投资的使用效益,充分发挥各职能处室在工程项目建设中的职能作用,特制订该管理办法。&  本办法规定零星基建项目为正式立项的所自筹基建项目和课题预算批复项目。&  第二条 各职能处室必须严格履行职责,加强工程项目管理,改进工作作风,规范办事程序,杜绝资金浪费,依法建设,提高建设管理率,确保各项工程建设的顺利完成。 &  第二章& 部门职责&  第三条 所办负责全所零星基建项目的可研编制,立项论证以及组织零星基建项目验收。 &  第四条 资产管理处负责全所零星基建项目的设计、招标、工程实施及组织竣工验收、结算审计。&  第五条 财务处对基本建设的财务活动实施财务管理和监督。负责基建项目初设概算编制、项目独立核算、结算审计及参与验收审计。&  第六条 纪监审负责基建项目实施的监督审查。&  第七条 安保办配合资产管理处做好项目安评、环评、职业卫生、消防等“三同时”手续。&  第八条 科技处负责组织各科研(中心)配合做好项目立项、实施、验收等相关工作。&  第三章& 项目立项&  第九条 科技处组织各科研(中心)提出项目建设需求,所办负责组织公共公益项目的建设需求论证。&  第十条 200万以上的所有零星基建项目必须进行经济性评价和技术论证,且至少邀请所外专家1-2名。&  第十一条 论证结束后所办将建设方案和论证结果上交所务会讨论,讨论通过后,所办下发正式预算。&  第四章& 项目前期准备&  第十二条 项目立项后,资产管理处根据立项报告组织项目初步设计工作。财务处负责委托专业造价事务所根据初步设计图纸编制项目概算。&  第十三条 项目的初设图纸及概算经所务会讨论通过后,资产管理处负责施工图设计工作,在预算批复之前,只能进行前期准备工作。若工程任务紧张,经所务会同意,主体工程方可与初步设计并行开展,但须尽快完成初步设计。&  第十四条& 200万元以上项目必须委托设计、监理、造价过程控制单位,并对施工单位进行公开招标;10万元以上不到200万元的项目必须委托监理,并比选确定施工单位;10万元以下改造项目可不委托监理单位,在合格施工方名单中确定施工单位;应急抢修项目经主管所领导审批后可直接在合格施工方名单中确定施工单位。详见《光电所基建项目招标投标管理制度》。&  第十五条 资产管理处根据招标结果与设计、施工、监理单位签订合同,合同需包含惩罚条款,若出现拖期、工程质量等事项时对其进行罚款,在工程结算时扣除。&  第五章 合同管理办法&  详见《光电所建设工程合同管理办法》。&  第六章& 设计变更与工程签证程序&  详见《光电所基建项目设计变更与工程签证管理办法》。 &  第七章& 财务付款及报销管理&  第十六条 财务处按照基建财务管理办法对基建项目单独设账管理,并配专人核算。严格按照《基本建设财务管理规定》财建[号进行管理。&  第十七条 财务处严格按照规范的工程价款结算程序支付资金。支付工程款项必须向财务处提供完工工程量进度会签表,会签后报所领导审批后方可付款。&  第十八条 所有费用报销严格按照概算控制,各分项在控制范围内可适当调剂。若超出概算的支付款项,财务处可拒绝付款。所内课题零星基建项目付款时必须附立项批准书(附件1),报销时需提供所内验收报告。&  第十九条 建设单位管理费指建设单位从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的开支。包括:不在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费,办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、零星购置费、技术图书资料费、印花税、业务招待费、施工现场津贴、竣工验收费和其他管理性质开支。所自筹基建项目业务招待费支出不得超过建设单位管理费总额的10%。&  第八章 竣工验收及结算&  第二十条 工程竣工验收由资产管理处组织,除通知施工、设计、监理单位等有关人员参加外,还要通知项目相关部门人员参加。&  第二十一条 工程决算审计。工程竣工验收合格后,施工单位应及时编制工程决算,向监理单位申报,监理单位进行认真审核,将审核后的决算书报资产管理处。资产管理处委托第三方造价咨询机构对工程结算进行审计。&  第二十二条 工程结算。资产管理处在办理工程款结算手续前,需确认施工单位已没有任何未完成事项、施工现场及道路已清理恢复并按规定交齐临时占地使用费、按规定交齐竣工资料和水电费以后,根据审计报告和合同规定,扣除出现合同规定的罚款金额,留足工程质保金,结算工程款。 &  第二十三条 工程竣工决算审计费由光电所承担基本费和超审费中5%以内的部分,超过5%的效益审核费由施工方承担。&  第二十四条 工程结算已完成,竣工决算已编制完成,并提供财务审计结果后方可进行项目验收。&  第九章& 附则&  第二十五条 资产管理处在与施工、监理单位签订合同时须告知该规定。&  第二十六条 本办法由所办、财务处、资产管理处负责解释。&  第二十七条 本办法自印发之日起执行。&  && 
版权所有 & 中国科学院光电技术研究所  单位邮编:610209 备案号:
单位地址:中国四川省成都市双流350信箱 电子邮件:dangban@公共项目PPP模式第三方审计机构定位机制分析
本文从公共项目的定价机制的角度展开研究,在PPP模式公共项目运营管理中创新性地引入了第三方的审计机构定价机制,有助于公共项目、政府部门、私人企业、社会公众的利益得到合理保障,
1.1选题背景与意义
随着我国城巿化的发展,政府财政越来越难以支撑日益增长的公共项目建设需求,而与此同时,资本市场的蓬勃发展导致越来越多的资本寻求更加多元化的投资标的。特别是进入上个世纪90年代,公私伙伴关系(Public-Private-Partnership)模式,即PPP模式在西方国家城市基础设施和公用设施建设过程中起到了巨大的推动作用,促成了包括通信、交通、能源、医疗以及环保等行业的蓬勃发展。本世纪以来,随着国内基础建设的高速、稳步的发展,我国政府在公共设施领域投入了大量的资金和政策支持,在&十一五&期间,国内城市公共设施建设取得了非常显著的成果,公共项目的融资模式和工程建设管理水平也取得了长足的进去,但伴随而来的是公共项目运营管理制度建设依然处于相对落后的水平,特别是运营管理制度中的定价机制依然延用着的政府定价或者政府指导定价的旧定价模式。上世纪80年代末,特别是近十年,价格听证模式越来越多地应用在公共项目定价环节。相对于政府指导定价模式,价格听证模式虽然能够进一步反馈社会公众的主流意见和基本需求,但是这一制度缺乏规范而有效的制度建设,在一些公共项目定价过程中,由政府部门主导的价格听证往往流于形式,很难起到价格监督的作用。同时,价格听证模式主要是由社会民众代表对制定的价格进行投票决策,由于社会民众对公共项目内部的营运情况缺乏必要的专业知识和渠道充分了解,因此这样的定价机制难以充分保障定价的科学性和合理性。2000年以来,英国伦敦地铁项目中定期审核机制越来越多地应用在英国地方政府公共服务改革的最佳价值(BestValue)模式,并取得了非常显著的应用成果。
2005年以来,国家出台一系列政策法规鼓励私有资本参与各类公共项目基础设施的投资、建设和运营。基于PPP模式的公共项目中引入第三方审计机构定价机制,能够积极地促进公共项目定价机制的规范化和制度化建设,促进公共项目服务价格的合理化和科学化,进而充分保障公共项目合作双方或多方在未来长期合作期间的根本利益和权益,降低私人资本投资公共项目的风险,从而为政府公共项目建设引入多元化融资模式提供了制度保障和管理启示。
1.1.2研究意义
目前,国内外对基于PPP模式的公共项目管理研究非常深入和广泛,但大多数研宄都集中在公私伙伴关系宏观层面的合作机制,如风险分担机制、利益分配机制、激励约束机制等,而针对公共项目运营管理环节,特别是定价机制的创新性研究相对来说还比较少。本文主要针对基于PPP模式的公共项目定价机制研究,寻找具有创新性、科学性、规范化的公共项目定价机制。
(1)&基于PPP模式的公共项目能够提高项目运营效益,提高社会公众福利PPP模式能够促进双方共同合作和系统写作,将项目设计、建造、运营、管理有效的组织起来,摆脱了政府项目一向官僚化作风。综合以上优点,PPP模式的合作项目倾向于通过市场化的运作向社会公众提供优质的服务,并通过竞争机制提高经营效率,最终最大化实现社会公众的福利。
(2)&第三方审计机构定价机制能够促进公共项目运营透明化,维护社会公众利益第三方审计机构定价机制即引入独立的第三方价格审计机构,对PPP模式的公共项目进行全面而科学的监督审计,使得社会公众能够通过该独立机构对公共服务的质量和价格享有更多的发言权,促进公共项目运营过程的透明化、公开化、公正化,降低私人企业借助公共项目的垄断属性获取超额利润,使得公共项目能够以合理的价格满足社会公众对公共服务的需求。
(3)第三方审计机构定价机制为私人资本提供了一个长期的、规范的协商平台。公共项目一般面临着长达三十年以上的运营期,其间所面临的市场风险、政策风险、经营风险远远大于一般的短期合作项目,借助于这一审计机制,私人企业能够有机会与政府部门就公共项目所面临的新因素、新变化进行充分协商,充分维护私人企业和社会公众的基本利益,从而实现具有创新性的柔性管理理念。
1.2文献综述
早在上个世纪90年代,英国克拉克率先提出公私伙伴关系(Public-Private Partnerships, PPP)概念,并采取私人投资计划(Private Finance Initiative, PFI)方式实施。美国萨瓦斯在其论著中对公私伙伴关系模式进行了系统的分析和阐述,对公私伙伴关系的优点、制度设计和执行标准进行了深入的研究和论述,从理论上对公私伙伴关系体系进行了补充和完善。
第2章基本理论
2.1 PPP模式内涵及特征
PPP模式是指公共部门与私人企业围绕公共产品或服务的提供而建立起来的一种长期合作关系,这种合作关系一般通过合作合约来进行详细说明,明确公私双方的利益和风险的分担,最大化发挥公私双方的优势,提高社会公众的基本福利。从PPP模式的定义来看,PPP模式具有以下几点特征:
(1)&PPP模式是一种政府采购模式从PPP模式的设计内涵中可以看出,公私伙伴关系从本质上来讲是一种将公共服务通过契约的形式包装成一种可计量、可交易、可定制的产品,并通过政府采购这一形式将公共部门、私人企业连接起来加以合作。政府部门根据多方面的城市发展需要和既定的财政计划,向市场提出某种公共服务产品的采购需求和相应的产品要求,私人企业据此进行投标寻求合作,从而形成了一种更加广泛的政府采购模式。
(2)&PPP模式是一种长期合作关系一般来说,基于PPP模式的公共项目都属于市政工程或者大型基础设施项目,其合同期限一般都在20年以上,甚至可能超过50年甚至更久。因此,公共项目这一长期营运的特性决定了 PPP模式必须能够促使公私双方能够建议一个长期稳固的合作关系;而由于外部环境的复杂性和波动性,合作期限越长,对于合作双方的未知风险也就越大,这也就要求PPP模式必须对外部环境变量具有很强的灵活性,只有满足了一定程度的灵活性,公私双方的合作才能保证长期性。
(3)&PPP模式是一种公私双赢机制PPP模式最主要的特征就是该模式从制度上保证了公私双方的根本利益,这是一个双赢的机制。公共部门的根本目标是通过引入私人资本完善公共设施建设,促进城市基础设施建设,提高城市的硬件条件。另一方面,私人企业的根本目标是寻找安全可靠的投资渠道,而公共项目具有回报稳定、风险较低等特点,符合部分私人企业的投资需求。通过投资基于PPP模式的公共项目,私人企业能够获得略高于市场平均收益水平的回报,从而有足够的激励参与该项目。
第3章 公共项目PPP模式定价系统分析 ....................28-36
&&& 3.1 PPP模式定价机制现状分析 ....................28-30
&&&&&&& 3.1.1 公共项目定价内容.................... 28-29
&&&&&&& 3.1.2 PPP模式定价机制现状分析.................... 29-30
&&& 3.2 PPP模式定价系统特性分析 ....................30-33
&&& 3.3 PPP模式柔性策略.................... 33-34
&&& 3.4 英国地铁项目定价仲裁机制案例 ....................34-35
&&& 3.5 本章小结.................... 35-36
第4章 第三方审计机构定价机制设计.................... 36-50
&&& 4.1 定价内涵和特征.................... 36-38
&&& 4.2 第三方审计机构定价组织 ....................38-41
&&& 4.3 第三方审计机构定价机制流程.................... 41-43
&&& 4.4 第三方审计机构定价机制 ....................43-48
&&& 4.5 本章小结.................... 48-50
第5章 第三方审计机构定价机制.................... 50-72
&&& 5.1 问题背景 ....................50-51
&&& 5.2 框架模型.................... 51-55
&&& 5.3 模型实现.................... 55-62
&&& 5.4 实验结果与分析.................... 62-71
5.5 本章小结 ....................71-72
公私合作项目服务定价问题是PPP模式的公共项目能否顺利运行的一个极为关键的问题。在自然垄断的公共服务行业,制定价格与进行价格规制的目标是最大化社会福利,同时提高公共项目服务效率并保持私人企业投资的积极性。本文通过对PPP模式公共项目定价问题的深入分析和案例讨论,提出了涵盖PPP模式公共项目需要迫切解决的若干问题的第三方定价机制。第三方定价机制是通过独立于政府部门和私人企业的独立机构,以公私伙伴关系协议中公私双方的约定为框架,赋予该机制公私双方无法独立承担的责任和社会监督代表的权力,对该所合作的公共项目设计、招标投标、施工建设、运营绩效、财务状况、服务质量以及其他一切项目利益相关者所认为有必要审计的内容进行阶段性审计,并周期性对上述审计内容出具《公共项目运营情况披露报告》,并以此报告为基础合理解释下一个周期的服务定价依据和程序。(责任编辑:gufeng)提供、、、等。
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浅谈工程项目的事前、事中、事后审计
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工程项目按审计内容分类有很多称谓,审计者不同审计的称谓也不同。本文立足内部审计,从工程造价管理角度谈谈工程项目事前、事中、事后审计的主要内容。供商榷。
为方便谈论问题,这里把工程项目开工前的审计活动称为事前审计,把开工后至竣工验收前的审计活动称为事中审计,竣工验收后的审计活动称为事后审计。
一、事前审计的主要内容
就内部审计而言,这里把事前审计范围划定为工程项目批准立项后至工程项目具备开工前。这一阶段的事前审计,可以从以下几个方面开展审计,实施审计监督与服务。
(一)审查参与工程项目的建设者是否经过招投标
工程项目参与建设者很多,这里主要指勘探、设计、施工、监理、材料设备供销商,等(下同)。
招投标法第三条规定:“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目,必须实行招投标。”
上述规定从项目大小、建设性质、资金来源等方面界定了招投标的范围。因此审计活动应按照上述规定,审查参与工程项目的建设者是否经过招投标;审查招投标程序是否正规、完善;审查是否有招标文件、投标预算或工程量清单(下称:投标预算)、中标通知书等。同时笔者认为,超过一定数额的投资项目或够不上建设项目称谓的零星工程,也应纳入招投标机制,以求通过市场竞争规避和防范投资风险。
(二)审查拟签订施工合同的主要条款是否合规、完善
招投标法第十九条规定:“招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。”
按照上述规定,拟签订施工合同的主要条款(下称:拟订条款)应载入招标文件。拟订条款载入招标文件后是一把双刃剑,投标人投标则表示同意了拟订条款,拟订条款经过招标程序招标人不得随意变更。因此招标人应重视拟订条款的起草、拟订工作,并须载入招标文件告知投标人。
拟订条款越详细、越具体,合同执行者的责任和义务越清晰、越明确,执行中的纠纷和争议也越小。拟订条款应重点审查以下内容:
1、工程价款支付方面。审查拟订条款是否明确提出,承包人(下称:乙方)申请支付工程款应正规编制结算书;是否明确提出,结算书须经工程师审核并双方签章后,才能作为发包人(下称:甲方)的付款依据;提出的付款阶段与工程进度是否相匹配,提出的付款比例是否符合政策规定,等。
2、合同价款调整方面。审查拟订条款是否对合同价的调整范围、内容、方法提出了明细要求并具有可操作性;是否明确提出支撑合同价的投标预算,经审计(审核)出现错误后允许调整合同价;是否明确提出甲方实际认可的材料设备单价,与投标预算不一致时允许调整合同价;是否明确提出工程项目发生变更,合同价增加或减少时已约定的优惠比例不变,等。
3、执行计价规定方面。审查拟订条款是否明确提出,工程结算编制应从当地政府的现行计价规定;是否已经结合工程项目实际,针对现行计价规定中需要予以细化和明确的事项进行了确认;是否明确提出高于现行计价规定或形成市场惯例的经济事项发生时,须由甲方表示意见后施行,等。
4、经济责任追偿方面。审查拟订条款是否对乙方失职、失误或不履行合同,提出了切实可行的问责条款;是否明确提出发生追偿事项后,须当即划分责任确定追偿数额并签章后,再按责任追偿;是否明确提出现场签证须随证计价,其正确与否须由工程师、甲方、乙方确认,超过一定数额时须经甲方主管领导签认,等。
(三)审查施工合同条款与招标文件是否一致
招投标法第二十七条规定:“投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件做出响应。”
按照这一规定,施工合同的签订应当以招标文件为依据。为了保障施工合同签订与招标文件相一致,建设单位应制定相应的管理制度,制定合同正式签订前的审查程序、审查部门,等。合同正式签订前应重点审查以下内容:
1、合同签订的内容是否依据招标文件,是否改变或削弱了招标文件提出的执行条件和执行效力。
2、招标文件以外新增补的合同内容,是否维护和保障了双方经济利益,是否属于失衡或无效条款。
3、格式文本合同不明确或显失公平的条款或内容,是否进行了针对性的删改或修订。
4、合同审查部门提出的审查意见和修改建议,是否在正式签订合同时进行了更正和采纳。
(四)审查工程项目是否建立内部管理控制制度
工程项目管理工作繁杂,视项目大小成立临时管理机构和建立内控制度可以保障项目建设有序有效进行。工程项目内部管理制度应重点审查以下内容:
1、是否建立材料设备价格管理方面的内控制度,保障对工程主要材料设备进行认质认价,保障材料设备招标工作有效施行,杜绝乙方在材料设备上赚取不正当利润。
2、是否建立工程变更管理方面的内控制度,保障工程变更程序规范、变更签证清晰,变更责任及时追偿,变更造价及时纳入结算。
3、是否建立审批权限管理方面的内控制度,保障工程项目经济事项批管有序,发生前经过论证研究,发生后得到妥善处置。
4、是否建立工程资产管理方面的内控制度,保障工程财务收支,工程资产购置、清理合规合法。
二、事中审计的主要内容
事中审计重点审查工程项目施工中,常规经济事项发生后的处置结果是否有依有据,突发经济事项处置是否公平合理客观公正,存在争议的经济事项记录是否准确详实,需要及时完善的内部控制制度是否及时做了相应的修订和补充。主要有以下几个方面:
(一)审查施工组织设计执行情况
施工组织设计是乙方投标时规划施工全过程的全局性技术经济文件,与投标报价有着密切关系,施工中是否执行或是否变化与合同价有密切关联。
1、审查施工组织设计执行前,是否经工程师审查,工程师审查后是否签章予以确认。
2、审查施工组织设计执行中,发生变更事项是否经工程师同意,工程师同意后是否签章予以确认。
(二)审查施工合同履行情况
施工合同是约束双方履行职责和义务的法律性文件,从工程造价管理角度可重点审查以下内容:
1、审查涉及合同价变化的现场签证或其他经济事项,是否按合同约定由工程师审核并签署了意见。
2、审查付款申请文件是否按合同约定编制,是否经工程师审核并签章后,才作为甲方付款依据。
3、审查合同价调整范围和内容,是否按合同约定执行,是否违背计价政策和规定。
4、审查乙方分包、转包的工程是否经甲方同意,分包、转包工程是否经过招投标竞争。
(三)审查工程项目内部管理控制制度执行情况
1、审查工程材料设备的价格是否经甲方签认后使用;未使用材料设备是否保管完好或按约定退货。
2、审查变更签证,是否对变更责任进行了随即随证界定;随证计价的数额,是否经工程师审核并签章;变更签证记述和技术资料,是否满足变更造价核算;变更事项超规模、超标准的,是否经有权部门批准。
3、审查建设资金来源,是否符合规定并及时到位;建设资金拨付,是否经过审查和按规定权限审批;工程资产购置,是否符合批复概算并按规定管理;工程成本列支,是否符合规定并按权限审批,工程核算及账务处理是否符合财务会计制度。
4、审查甲方派驻现场的管理人员工作重点是否明确,工作职责是否明晰;涉及工程造价变化的经济事项是否详尽记录在案,工程结算出现争议时是否满足作为甲方证据。
三、事后审计的主要内容
事后审计的重点是竣工结算,竣工结算应在工程项目竣工验收合格后进行。事后审计这里分为两个方面,一是竣工结算审计,二是竣工结算复核审计。
(一)竣工结算审计
竣工结算审计是甲方将乙方编制的竣工结算,交由有权审计部门或第三方,直接对竣工结算编制正确与否实施审计(审查、审核)。
1、审查竣工结算编制原则和计价原则是否与招标文件、合同约定一致,是否符合当地政府现行计价规定。
2、审查工程量编制是否与施工图纸一致,变更工程量是否真实,计入工程结算的变更是否属于甲方责任。
3、审查定额(清单单价)套用或换算是否与所涵盖的施工内容相一致,量、价换算依据和技术资料是否经甲方签认。
4、审查计入工程结算的材料设备单价是否经甲方事前签认,事前未签认的是否执行当地有权部门发布的信息指导价并经甲方签字同意。
(二)竣工结算复核审计
竣工结算复核审计是指已经审计(审查、审核)的竣工结算(下称:已审结算),出于工作或其他需要对其进行再次审计。复核审计可采用详细审计、抽查审计或重点审计,具体不在赘述。但是,实施复核审计须注意以下几个方面:
1、复核审计实施前,应与已审结算的审计(审查、审核)者、甲方、乙方、签订复核审计协议。明确复核审计结果出现需要追究责任时,各方应该如何分解和分别承担责任。
2、复核审计实施中,须遵循招标文件、合同约定、施工期间的计价政策和规定。处置历史事件,须尊重历史事实。
3、复核审计的结果,须复核审计执行者、已审结算的审计(审查、审核)者、甲方、乙方,四方签字盖章认可。
结束语:工程项目审计已有近二十年的历史,笔者也深知本文在重复过去的故事。但从事多年这项工作,还是想写出来自己的一些看法和感受,恳请读者批评指正。
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第二节_工程项目前期审计
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