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[2009.01]科学立法与民主立法　提高制度建设质量的根本
　　党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩。党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。作为依法治国的重要组成部分，依法行政也取得了明显进展。1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》(国发〔1999〕23号)，各级政府及其工作部门加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，依法办事的能力和水平不断提高。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出"加强立法工作，提高立法质量"，"加强对执法活动的监督，推进依法行政"。
　　党的十七大明确指出，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。依法治国是社会主义民主政治的基本要求。要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，推进依法行政。
　　为适应改革开放和社会主义现代化建设事业的发展，三十年来我国的立法工作取得了巨大成就。从1979年到日，除宪法和4个宪法修正案外，全国人大及其常委会共制定了378部法律，通过了139个有关法律问题的决定、14个法律解释；国务院制定了1039部行政法规；31个省、自治区、直辖市和49个较大的市的人大及其常委会等制定地方性法规和自治条例、单行条例共13986部；国务院各部门和31个省、自治区、直辖市以及49个较大的市的人民政府共制定了25035部规章。现在，以宪法为核心，由宪法类、民商法类、刑法类、行政法类、经济法类、社会法类、诉讼及非诉讼程序法类等部门法组成，以法律、行政法规、地方性法规、规章等不同层次法律规范为载体的中国特色社会主义法律体系框架已经形成，政治、经济、文化、社会各方面已基本做到有法可依。在此基础上，党的十七大报告庄严宣告，中国特色社会主义法律体系基本形成，这是及时、准确、科学的论断。
　　中国特色社会主义法律体系应当是符合我国基本国情，与完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会相适应，与发展社会主义民主政治相协调的部门齐全、结构科学、逻辑严谨、实施有效的有机统一的体系。按照这一要求，目前，作为中国特色社会主义法律体系必不可少的一些法律法规，还需要抓紧制定；有些法律法规已经不适应经济社会发展要求，需要修改、废止，因此，为形成中国特色社会主义法律体系，还需要进一步加强立法工作，坚持科学立法、民主立法，提高立法质量。
　　一、提高制度建设质量的总体逻辑结构关系
　　1、制度是什么？在《辞海》里，制度的第一含义是指要求成员共同遵守的、按统一程序办事的规程。汉语中"制"有节制、限制的意思，"度"有尺度、标准的意思。这两个字结合起来，表明制度是节制人们行为的尺度，也就是人们的一种行为准则。《韦伯斯特字典》以及《美国文化遗产大字典》里给出的解释是："制度就是行为规范"。
　　尽管人们对制度有各种不同的定义，但总体来讲，制度是人类行为的规范或约束规则的总称。从制度存在的形式看，它包括正式规则和非正式规则两个部分，前者通常是成文的、可辨识的、强制的和第三方执行的，而后者则是不成文的、默会的和自我实施的。这也可分为以法律形式表现的制度和以其他形式表现的制度，我们这里讨论的提高制度建设的质量，主要是指前者，核心是提高立法质量的问题。
　　2、制度建设的质量是指什么？制度建设的质量，简单说，就是通过各种立法活动而形成的制度的优劣，好坏。高质量的立法，便产生高质量的制度。制度建设的质量目标抑或立法的质量目标，就是要立好法、良法。
　　3、提高制度建设的质量的总体概括是什么？科学立法、民主立法，这就是提高制度建设的质量的总体概括，也是如何提高制度建设的质量的根本性原则。这就是说，提高立法质量，必须科学立法、民主立法。科学立法，就要求立法要科学，立法科学，才能科学立法，才能立出科学的法。科学立法的实质把握立法工作和法本身的规律，民主立法的实质是用民主的方法体现民意和广大人民群众的根本利益和诉求。
　　4、提高制度建设的质量的总体目标是什么？党的十五大、十六大相继提出、重申，到2010年形成中国特色社会主义法律体系，十七大则指出中国特色社会主义法律体系已基本形成，还要求将其完善。可见，提高制度建设的质量的总体目标，应当是建立部门齐全、结构科学、逻辑严谨、实施有效的有机统一的中国特色社会主义法律体系。完善中国特色社会主义法律体系，没有高质量的立法是难以想象的。中国特色社会主义法律体系是发展的、动态的，随着社会主义市场经济体系的完善和社会主义民主政治的发展将不断丰富、完善。与立法数量的增加、法律体系的完善相比，立法质量的提高、法治精神的进步需要更多智慧，付出更多努力。再加上利益主体多元化的趋势，立法工作更为不易，尤其是在实现社会公平正义已成为"发展中国特色社会主义的重大任务"的新时期，立法机构将面临更大的考验，须担负起更大的责任，坚持科学立法、民主立法，才能不断提高立法质量，进而进一步完善中国特色社会主义法律体系。
　　二、提高制度建设的质量标准
　　提高制度建设质量的标准是什么？就是是否坚持科学立法、民主立法。国务院颁布的《全面推进依法行政纲要》在认识、把握制度建设规律的基础上，明确提出了制度建设的基本要求，这也是在多年的立法实践中提炼的衡量立法质量和是否坚持科学立法、民主立法的五条标准。具体说，有以下几个方面：
　　第一，符合法定权限和程序，以维护法制统一。这是衡量制度建设的质量的法律标准。制度建设要依法进行。各级政府和政府各部门都要维护宪法的权威和尊严，严格按照法定权限和程序建章立制。"法不公则不善"，下位法必须符合上位法的规定，不得与上位法相抵触。不能政出多门，更不能各自为政。这是有关立法合法性的要求，也就是说是否依法立法。依法立法，要求立法要严格遵守宪法和上位法，避免各自为政、相互矛盾，以维护法制统一和中国特色社会主义法律体系的内在和谐。
　　第二，遵循并反映经济和社会发展规律，包括该制度所调整、规范事项的规律，为解放和发展生产力服务，避免一些制度成为影响甚至阻碍生产力发展、阻碍社会财富增加的绳索。是否遵循并反映经济和社会发展规律，这是衡量制度建设质量的科学性的根本点。可见立法要着力把握所调整事项的发展规律，要体现创新发展理念、转变发展方式、破解发展难题的要求，为解放和发展生产力服务，防止法律规范成为影响甚至阻碍发展的制度障碍。
　　第三，坚持以人为本，充分发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性。是否坚持以人为本，体现最广大人民群众的根本利益和共同愿望这是法律的本质所在。因而，这是衡量制度建设质量的实体上的本质标准。任何制度都应当有利于促进人的全面发展，为多数人所认同，应当坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，走共同富裕道路，而不是相反。这也是法律规范得以实施，充分发挥其效能的社会基础。
　　第四，制度建设应当包括并确立有效的法律实施机制。法律能否得到良好的实施，取决于法律之外的体制、机制，也取决于法律自身确立的实施机制。可见，是否确立了有效的法律实施机制，是衡量制度建设质量的实效性标准。随着中国特色社会主义法律体系的逐步形成，迫切需要把加强法律实施摆到更加突出的位置。立法要统筹考虑立法和法律实施，要把确立有效的法律实施机制作为立法的重要任务。
　　第五，法律规范的内容是否明确、具体、具有可操作性，是否能够切实解决实际问题；同时，内在逻辑是否严密，语言是否规范、简洁、准确，这是衡量制度建设质量的形式标准。形式反映内容，内容必须要借助一定的形式来表现，形式构成质量的重要部分。因此，作为制度建设的主要形式的法律、法规、规章和规范性文件，不仅表达的内容要具体、明确，具有可操作性，能够切实解决实际问题；而且内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确。
　　三、提高制度建设质量的"三七"路径
　　1、当前制度建设上存在的问题
　　制度建设是全面推进依法行政、建设法治政府的前提，因此，加强制度建设，提高制度建设的质量，十分重要和紧迫。近些年来，随着依法治国、依法行政的不断深入，制度建设取得了巨大成绩。但是，我们也应当清醒地看到，与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，我国制度建设中还存在不少问题，存在不少差距，主要是：制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效解决实际问题；行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；行政决策程序和机制不够完善等等。
　　特别是以往的制度不同程度地受到当时的体制与认识的局限，或多或少地存在不能完全适应社会主义市场经济要求的问题，比如体现转变政府职能、实行政企分开的原则不够，行政机关管的事情过多，办事手续失之繁琐；政府部门之间职权交叉、重复，造成相互推诿、扯皮，甚至"依法打架"；对行政机关权力的规定比较具体、责任的规定比较抽象，权力与责任不够统一；对老百姓义务的规定比较具体、权利的规定比较原则，权利和义务不够统一；比较重视对违法行为的制裁，而对法律规范的引导作用则重视不够；等等。
　　制度建设中的这些问题反过来进一步影响了行政机关管理经济、社会的活动。"没有规矩，不成方圆"。当前，经济发展和社会生活中许多深层次的问题和矛盾，都与制度的不完善有很大关系。建设法治政府，必须加强制度建设，而制度建设重在提高质量。&&针对这些问题，如何在制度建设方面如何解决，如何提高制度建设的质量？关键是坚持科学立法、民主立法。如何坚持科学立法、民主立法？主要是把握反映科学立法、民主立法的七条规律，处理好七个关系，抓住七个工作着力点。
　　2、把握制度建设的七条基本规律
　　提高制度建设质量，首先对制度建设要有科学认识，把握它的基本规律。
　　第一，制度建设是主观性与客观性的统一。这是认识、把握制度建设规律的认识论前提。从根本上说，制度建设是人的主观见之于客观的反映，一方面，制度是依据人的主观认识来制定的，一项制度制定的好与坏，与制定者的认识水平和能力有很大关系；另一方面，制度所调整的社会关系（所要解决的问题）又是客观的。因此，制度建设必须从实际出发，深入调查研究掌握第一手材料，不能从本本、概念出发，不能搞土教条，也不能搞洋教条。
　　第二，制度是应然性与实然性的统一。应然性是指所制定的制度应当是什么样，实然性是指所制定的制度实际上是什么样。制度的应然性要求制度必须符合事物的本质和规律，必须符合人们本来的价值追求，具有公认的道德基础。制度的实然性要求制度必须符合客观现实的需要与可能，对客观条件不具备或者目前还过高的一些要求，在制定制度时就要注意加以避免，否则，所制定的制度就会行不通，改革时期制度建设的应然性与实然性矛盾非常突出。理想与现实是一对永恒的矛盾，也正是这一矛盾，制度才不断发展，不断完善。因此，制度建设工作必须善于发现问题和矛盾。一方面，要力求实现制度的科学性，使制度符合事物的本质、规律和发展方向；另一方面，对一些问题由于实践经验不足，人们的认识还难以统一，可以暂不予规定，待条件成熟时再作补充。
　　第三，制度是普遍性与特殊性的统一。制度是社会一体遵循的规范，而社会现象又是纷繁复杂的。做好制度建设工作，首先，必须善于对复杂的社会现实及个案进行全面的分析和把握，以从中抽象出普遍使用的规则。制度的执行是从一般到个别，制定制度则是从个别到一般。其次，任何普遍规则都有例外，要在确立普遍规则时，妥善地规定例外，以保持制度的适用性。再次，在研究、确定规则时，对重大原则问题必须是非分明，态度明确，敢于坚持，同时又要注意照顾各种具体情况和不同意见，实事求是地灵活处理各种矛盾。
　　第四，制度是民主性与集中性的统一。多谋才能善断，体现多数人的智慧是法律优越性的表现。要充分听取各方面的意见，尤其是基层单位、基层群众、基本群众的意见。集中性主要是把各种意见集中到党的路线、方针、政策上来。
　　第五，制度是内容与形式的统一。
　　第六，制度建设是数量和质量的统一。
　　第七，制度建设是政治和法律的统一。
　　3、提高制度建设质量需要处理好反映客观规律的七个关系
　　第一，正确处理好效率与公平的关系，在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置。效率与公平的关系本质是如何对待发展的问题。认识这一问题，必须从我国仍然处于社会主义初级阶段的基本国情出发，必须从我国社会的主要矛盾出发，坚持把发展作为党执政兴国的第一要务，通过发展为最大程度地实现社会公平正义积累财富基础。同时，发展必须坚持以人为本，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。
　　党的十七大报告提出，实现社会公平正义是发展中国特色社会主义的重大任务。实现社会公平正义，最重要的是要建立保障公平正义的制度体系，其中关键是法制化。具体而言，就是要建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使公平正义能够稳定、长期、可预期地实现。公平正义是社会主义法治的核心价值，是法律制度的生命所在。能否始终体现公平正义，促进和实现社会公平正义，是政府立法工作必须坚持的基本原则。
　　第二，正确处理好政府与市场的关系，充分发挥市场机制的基础性作用；特别要注意处理好事前审批和事后监督的关系。在社会主义市场经济条件下，对一些事项规定事前审批是必要的，它对有效地维护国家安全和公共利益、保护公民生命财产安全、合理配置公共资源具有重要作用。但是，实践证明，有的问题能够通过行政审批来解决，有的问题行政审批是解决不了的。在现实生活中，一讲加强行政管理，就要设定行政审批，结果导致行政审批过多、过滥，该管的事情没有管住，而且成本高、效率低，甚至造成权力"寻租"现象，滋生腐败。因此，在政府立法工作中，在确定行政机关对经济事务、社会事务的管理方式时，要在明确管理标准、管理规则的前提下，重视发挥行政机关对经济事务、社会事务的事后监督职能。按照党的十五届五中全会关于要"减少政府对经济事务审批"的要求，需要进一步研究科学、合理的行政管理制度，明确什么事项需要设定审批，什么事项不能设定审批。凡是通过市场机制能够解决的问题，就不应当设定审批；即使通过市场机制难以解决，但通过规范的社会中介能够解决的问题，也不必设定审批。需要设定审批的，同时要精简审批层次、审批手续，以方便基层、方便老百姓，并明确规定行政机关行使审批权相应的法律责任。这不仅是一个解放和发展生产力的问题，而且是从制度上、源头上遏制腐败的重要举措。
　　第三，正确处理好权力与责任的关系，确保权力和责任相统一。责任是行政权的核心。法律规范在赋予行政机关必要行政权力的同时，必须规定其相应的责任，并有严密的程序作保证。这样才能真正实现规范和约束行政权力，确保权力与责任相统一，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿。同时，还要正确处理还权力和权利的关系。在政府立法工作中，不可避免地会涉及行政机关的权力与公民、法人和其他组织的权利。权力和权利是两个不同的概念。对行政机关来说，权力与责任应该统一；对公民、法人和其他组织来说，权利与义务应该统一。在政府立法工作中，在规定有关行政机关的权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使，防止滥用权力；在规定公民、法人和其他组织的义务的同时，应该明确规定其相应的权利，并保障权利的实现。
　　第四，正确处理好公共利益与公民合法权益的关系，实现公共利益和公民合法权益在法律制度上的平衡。政府立法工作必须维护公共利益，这样才能从根本上维护最大多数人的最大利益。同时，也要注意维护公民的合法权益，做到实现公共利益和公民合法权益的平衡。为此，要对一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，对为祖国富强贡献力量的社会各阶层人们的合法权益，都要切实维护。只要是不损害公共利益和公民合法权益的行为，都应受到法律的保护。
　　立法是对权利、义务关系的确定，本质上是对利益的分配和调整。科学、合理地分配利益，要求政府立法必须全面把握利益关系、准确确定利益焦点，在此基础上，统筹兼顾个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，统筹处理好各个方面的利益关系。如今社会利益主体越来越多元化，立法领域也显示出利益博弈的趋势，另一方面，党和国家以及社会各方面对公平正义的要求也大为提高，这对立法机构提出了新的要求。实现社会公平正义，核心是要对社会主体的利益进行必要调整。进入新阶段，我国社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化。立法要维护社会公平正义，不仅需要着重处理好效率与公平的关系，而且需要处理好统筹处理好各个方面的利益关系。
　　第五，正确处理好加强管理与积极引导的关系，鼓励、引导公民、法人和其他组织进行自我规范和控制，充分发挥法律制度的引导作用。在这方面有两点值得强调。
　　一是处理好强制与引导的关系。法律规范不仅具有强制功能，在现代更有鼓励、评价和引导功能。建设社会主义政治文明，要求特别注意发挥法律规范的引导功能。为此，我们的立法要重在为解决问题提供一种供人们自己判断是非、自己承担风险、自己分配责任的规则来解决问题。要鼓励、引导市场主体之间以契约等自治形式来规范、约束自己的行为，以激发其积极性和创造性。法律规范是人们的活动规范、行为准则。对那些严重损害国家、集体、个人合法权益的违法行为，当然应该规定惩罚手段、制裁措施，并且所规定的惩罚手段、制裁措施能够罚当其过、制裁得力，真正达到惩罚的目的，维护法律的权威，保证法律的实施。同时，应该看到，法律规范除了对违法行为的惩罚、制裁功能外，法律规范本身又具有重要的引导功能。政府立法工作应该根据行为人不同的行为方式来确立能够有效发挥法律规范作用的相应制度。在我们国家，法律既然是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家做主的，它就应该并且能够建立在为广大人民群众所自觉遵守、执行的基础上，从而具有更明显的引导功能。因此，在政府立法工作中，需要重视对人们的引导，从制度上预防、制止违法行为的发生。即使对违法行为设定必要的惩罚手段、制裁措施，也要考虑惩罚手段、制裁措施的多样化，根据违法行为的主体、性质、后果的不同，设定相应的惩罚手段、制裁措施。
　　二是处理好法律手段与其他社会调整手段的关系。在社会生活中，到底哪些问题应该立法，哪些问题不需要立法，需要认真研究。社会没有法律规范当然不行，但是，这并不意味着所有的问题都要立法，只靠法去解决。调整社会关系的手段历来是多种多样的，除法律规范外，还有市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进技术手段等等。这些手段所要解决的问题一般来说是各不相同、各具特性的。其中，需要靠法律手段解决的，一般来说，应该是那些在社会生活中带普遍性的、反复出现的、靠其他调整手段难以解决、最终需要靠国家强制力解决的问题。能够靠其他社会调整手段解决的问题，又不能或者基本上不能靠国家的强制力解决的问题，不宜或者不必通过立法去解决。因此，加强政府立法工作，当然需要考虑制定、修改法律法规，同时也要考虑如何运用、发挥市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进技术手段在调整社会关系中的作用，不可能什么问题都靠法去解决、靠国家强制力去解决。
　　第六，正确处理好实体与程序的关系，立法程序在很大程度上决定了立法的质量。良法需要良好的立法程序，二者都非常重要，且相辅相成。党的十七大要求坚持科学立法、民主立法，达到这些要求，必须有完备的立法程序，严格按照法定权限和程序立法。下位法不符合上位法的规定，与上位法相抵触、相互矛盾，各自为政，政出多门等等，都不可能立好法，也不可能有高质量的制度建设。当前，在政府立法工作中要改变重实体、轻程序的现象。要下功夫研究如何通过设定程序制约权力的行使、保障权利的实现。
　　第七，正确处理好立足现实与改革创新的关系，把立法决策与改革决策紧密结合起来，充分体现改革精神。当前，我们正处于新旧体制转轨时期，如果立法工作不顾现实，就会行不通；如果不加区别地把现实肯定下来，有可能妨碍改革。因此，政府立法工作要立足现实，着眼于未来，把立法决策与改革决策紧密结合起来，体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革的顺利进行。对现实中合理的东西，要及时肯定并采取措施促进其发展；对那些不合理、趋于衰亡、阻碍生产力发展的东西，不能一味迁就。总之，政府立法工作要在总结实践经验的基础上不断探索，力求在体制、机制、制度上不断有所创新。
　　上面这些，是在政府立法的长期实践中总结出的行之有效的带规律性的经验，是科学立法、民主立法的具体实践，应当予以坚持和发展、完善。
　　4、提高制度建设质量需要紧抓的七个着力点
　　第一，不断健全政府立法工作机制，改进工作方式方法，进一步提高社会公众对立法的参与程度。
　　--探索建立法制机构牵头、有关部门配合、专家学者参与的立法起草机制，增强政府立法的全局性。
　　--健全专家咨询论证制度，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，充分发挥专家在政府立法中的作用。
　　--研究建立政府立法成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。
　　--逐步完善立法后评估制度。立法后评估制度有利于进一步完善立法，提高制度的质量。法规、规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关可以根据评估意见及时修改、废止相关规定。
　　--公开征求意见和听证制度。起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本意愿，这也是确保法律规范得以很好实施的基础。
　　--健全和完善立法争议协调制度。
　　--健全和完善法规清理制度。要及时消除法律规范的矛盾与冲突，提高法律规范的适应性。要适时对现行行政法规、规章进行及时清理，修改、废止不符合转变政府职能要求和经济社会发展需要的制度和措施，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。
　　--健全和完善备案审查制度。法规规章规范性文件备案制度是维护法制统一、保持政令畅通的重要措施，也是提高制度建设质量的重要方面。进一步加强法规规章备案审查工作，坚持有件必备、有备必审、有错必纠。要全面推进县级以上地方人民政府规范性文件备案制度，探索建立规范性文件事前合法性统一审查制度，逐步建立健全公民、法人和其他组织提出规范性文件审查建议的受理制度，及时纠正违法不当的规范性文件。这些措施，对保证制度建设的质量，有相当的意义。根据立法法的有关规定，国务院于2001年制定了法规规章备案条例，该条例于日起施行。为了提高地方政府规范性文件的质量，国务院法制办加强了对地方政府规范性文件备案制度建设的指导。截至2006年底，已有90%以上的市级政府和80%以上的县级政府建立了规范性文件备案制度，地方"四级政府、三级监督"的备案审查制度初步形成，监督力度不断加强。
　　第二，从实际出发，突出重点，科学合理安排立法项目。立什么法要从实际出发，总结实践经验，把握立法规律。要统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内发展和对外开放等各项事业的发展，在继续加强有关经济调节、市场监管方面的立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法。确定立法项目时，需要明确：法是要解决问题的，但所要解决的问题，必须是客观存在的，不能是主观想象的；必须是反复出现的，不能是偶然发生的；必须是普遍的，不能是个别的。对需要立法的事项，也要"当时而立法"。要特别注意，不能事事都要求助于法，避免立法对社会的过度干预。
　　第三，在民主立法方面，起草、制定与群众密切相关的法律法规原则上都要向社会公开听取意见。建立意见采纳情况说明和反馈制度。积极探索政府立法听证制度，起草、制定影响重大、关系人民群众切身利益的法律、法规，尝试通过听证的方式听取群众意见。
　　第四，全面推进依法行政，进一步加强政府立法工作，需要加强政府法制理论研，不断究研究新问题，不断总结新经验，不断深化对立法的规律性认识，探索进一步推进科学立法、民主立法的新思路、新举措，努力实现立法工作与扩大人民民主和经济社会发展的要求相适应。近年来，在各级政府的重视下，立法工作不断得到加强。随着中国特色社会主义法律体系的逐步完善，提高政府立法质量已经成为当务之急。提高政府立法质量，需要认真研究：立法时机问题；防止"泛立法主义"，节制立法对社会的过度干预问题；科学划分行政法规与规章、部门规章与地方政府规章各自的权限范围问题；完善切实提高法律规范质量的机制，确保立法真正体现"三个代表"重要思想，促成有利于社会生产力发展的新的制度的生成问题；-进一步完善立法工作程序，调动和发挥社会各方参与立法的积极性和创造性问题，提高社会公众对立法的参与程度问题；努力改进立法工作技术，提高法律、法规的可操作性，确保立法真正解决实际问题等等。此外，对政府机关制定的广泛适用的规范性文件，也要认真研究，使其调整事项范围比较科学规范、制定程序与监督机制健全有效。
　　第五，在政府立法工作中坚持解放思想，实事求是的思想路线，在制度建设上不断改革创新，提高制度建设的质量。制度创新是指将一种新关系、新体制或者新机制引入人类的社会和经济活动中，并且推动社会和经济发展的过程。改革的核心就是制度创新，引入一种新的体制和机制，往往就能够大大地提高生产力，制度创新具有更大的重要性和根本性。因此，提高制度建设质量，重在解放思想，改革创新。
　　第六，总结经验，把握规律，确保法律规范的科学性。政府立法工作是科学性、规律性很强的工作。只有在总结实践经验的基础上，把握规律，才能确保法律规范的质量。
　　第七，为提高制度建设质量提供坚实的组织保障。应对政府立法方面的挑战，提高制度建设质量，关键是要坚持以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，以科学发展观统领立法工作，加强政府法制机构建设和队伍建设。为此，《国务院全面推进依法行政实施纲要》明确规定：各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。全面推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，协助各级人民政府和政府各部门领导做好全面推进依法行政的各项工作。各级人民政府和政府各部门要切实加强政府法制机构和队伍建设，充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用，并为他们开展工作创造必要的条件。从现实的情况看，这是制约政府立法质量提高的硬件，应当真正重视，并予以解决。当然，就政府立法工作者而言，要努力增强理论思维能力、战略思维能力、协调和处理复杂问题的能力，勇于创新政府立法工作制度、体制、机制，使科学发展观的理念和要求能够真正体现、落实到政府立法工作中。