农村“两权”抵押贷款试点启动 强调不破耕地红线
关键字:&关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见农村承包土地经营权农民住房财产权抵押贷款两权贷款抵押物业流转交易平台农业适度规模经营农村产权流转交易市场健全确权
土地是农民的命根子。而做好土地工作，就是保障农民土地权益的根本。眼下，全国有关土地确权的工作正在如火如荼的展开。土地确权后，才能让农村土地合法、有序地流转起来。而农村“沉睡资产”被激活后，后续的抵押贷款工作，国家再次给出了政策保障。
8月24日，国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。《意见》明确，要全面有序的开展“两权”贷款试点，包括做好农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点两方面的工作。其中，农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。
《意见》提出了试点的五项主要内容：一是赋予“两权”抵押融资功能。维护好、实现好、发展好农民土地权益，落实“两权”抵押融资功能，盘活农民土地用益物权的财产属性。二是推进农村金融产品和服务方式创新。在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度。三是建立抵押物处置机制。允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物，完善抵押物处置措施。四是完善配套措施。试点地区要加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证，建立完善农村土地产权交易平台，建立健全农村信用体系。五是在货币政策、财政政策、监管政策、保险保障等方面，加大扶持和协调配合力度。
为加强组织实施，《意见》要求，人民银行会同中央农办等单位成立试点工作指导小组，通盘考虑选择试点地区、取得法律授权、制定具体管理办法等工作。试点地区成立试点工作小组，严格落实试点条件，制定具体实施意见，做好确权登记颁证、流转交易平台搭建、农业保险保障、抵押物处置、风险缓释及补偿机制建设等配套工作。
1试点地区如何选择？
需确权登记颁证率高等条件
央行有关负责人昨天在答记者问中表示，“两权”抵押贷款试点以县(市、区)行政区域为单位。农村承包土地的经营权抵押贷款试点，主要在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区开展；农民住房财产权抵押贷款试点，原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。
试点地区需要满足确权登记颁证率高，农村产权流转交易市场健全，农户土地流转意愿较强，农业适度规模经营势头良好，农村信用环境较好，配套政策较为健全等条件。
2如何保障农民权益？
在尊重农民意愿前提下开展
央行有关负责人表示，党中央、国务院多次强调农村土地制度相关改革要在保护农民合法权益、尊重农民意愿的前提下开展。为保护农户的合法权益、防范试点潜在风险，指导意见提出了四个方面的要求：
一是明确“两权”抵押贷款由农户、家庭农场、农民合作社等农业经营主体自愿申请，保证农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。
二是强调要坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。
三是强调要支持农业适度规模经营，鼓励对经营规模适度的农业经营主体发放贷款。
四是要求试点地区政府采取利息补贴、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制。
各地“两权”抵押标准和做法不一
央行有关负责人表示，开展农村“两权”抵押贷款试点是党的十八届三中全会提出的明确任务，是我国农村土地制度改革和农村金融体制改革的重要制度创新。
当前，我国正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期，农村土地经营权流转明显加快，发展适度规模经营是现实选择，传统农户和家庭农场等新型农业经营主体对盘活“两权”存量资产存在现实需求。近年来，在地方政府及有关部门组织推动下，金融机构采取多种灵活方式，因地制宜探索开展农村“两权”抵押贷款业务，部分地区制定了制度办法，积累了经验。但是，各地“两权”抵押贷款业务标准不一、做法不同，缺乏完善的法律法规及制度保障，需要通过改革试点逐步完善。
请支持独立网站，转发请注明本文链接：
来源：观察者网综合
责任编辑:王一鸣
&&看完这篇文章有何感觉？已经有人表态
o&最热新闻&o
o&最热评论&o允许农村土地承包经营权向金融机构抵押融资可能带来什么问题？
14年中央一号文件提出在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。想请教各位的是：1、目前是否存在以其他客体的经营权为抵押物的融资方式？2、《担保法》第 37 条第 2 项与《物权法》第 184 第 2 项均规定了“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》( 2005 年 9 月 1 日起施行) 第 15 条亦明确规定“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。如今中央一号文件这样规定，是否与之前的法律冲突，还是说新法优于旧法？中央一号文件应该是行政法规？法律效力是否应该低于《物权法》《担保法》？3、土地承包经营权能够抵押的前提应当是确权颁证，去年的文件，《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》提出 5 年内完成农村土地承包经营权确权颁证。是否有知友知道，目前该项工作进展到了什么程度？4、土地承包经营权抵押融资过程中可能遇到什么问题？土地承包经营权应如何认定市场价值，并确定合适的抵押率？当借款人无法偿债时，如所在地区承包经营权交易并不活跃，或所抵押承包经营权的土地位置不好、面积不大、土地贫瘠等，抵押物应如何变现？5、挖坑待填。本问题已收录进圆桌：
按投票排序
土地经营权抵押确实是擦边的，不符合法律现在的规定，担保法和最高法解释说得很明白，承包经营权不允许抵押。但是改革就是逐渐允许做一些以前禁止做的事。在改革开放之前，自由买卖货物算投机倒把，雇佣工人算剥削，搞私营经济是大罪，都是犯法的事。但随着改革推进，这些事情慢慢都可以做了，效果也不错。改革就是根据实际需求，逐步改变政策、发布文件、修订法律、完善制度的过程。如果论法律效力，中央一号文件应该服从法律。但是从改革进程来看，中央一号文件标志着未来的发展方向，将来各种政策和法律可能都会根据政策方向来调整，所以大家更关心新的中央文件的精神。土地经营权抵押可能遇到的问题很多，主要是交易成本过高，导致这个交易很难执行下去。首先是农户自己的契约精神的问题。所有和农户做过交易的人都异口同声的说，和农户签署长期合同是不算数的。打个比方，粮食企业和农户约定了年底1块钱一斤收粮食，定金也付了合同也签了，但是如果年底市场价格涨到1.05元一斤，农户很可能自己就高价把粮食卖掉了，粮食企业根本不可能以1块钱一斤收货。但是反过来，如果年底市场价格跌到0.95元一斤，粮食企业必须要以1块钱一斤收购，否则农民跟你没完，各种申诉上访都来了。土地经营权质押会不会也出现这种情况？主合同、经营权抵押合同签署了，到执行的时候农民能不能认不认账？这是一个难点。第二个难点是分散的执行成本。做过信贷的人应该知道，抵押物处置算是信贷业务的重点难点。城市楼房一栋价值几十上百万，支付一些处置成本可能还能接受。农村土地一亩不值几个钱，千里迢迢去处置那么点土地，费时费力费钱，恐怕收回来的钱还没有处置成本高。所以即便能够抵押，到时候能不能处置、值不值得处置也是问题。最后则是农户确实偏穷，抗风险能力比较差。土地是一些农民的基础生活保障，如果处置比例过大，农户就没有生计了。这和城市的情形不一样，即使执行掉城市居民的一栋房屋，他可能还有工作、还有低保，总能够活下去。但是农民没了土地就没有收入，这样的抵押很难执行下去。以上三个难点能不能解决，至少前两点交易成本过高的问题有没有希望解决？我觉得答案应该参见费孝通先生的《江村经济》。
第一个问题：是否有其他类型经营权作为抵押权客体。新的物权法规定，法律、行政法规未禁止抵押的其他财产，均可作为抵押标的。所以从理论上，没有大的障碍，但问题在于你通过合同抵押了某种经营权，如何去登记。（不登记合同也是有效的，但无法享有抵押权人的优先受偿权利）这就要根据具体的经营权类型来看了，看该经营权的主管机关、能否登记、未来可否顺利实现抵押权等。第二个问题：你列的担保法和物权法法条规定的是某些“土地使用权”不得抵押，而非你说的“承包经营权”抵押。两个权是两把事，即使承包经营权抵押了、违约了，也不会改变农村土地集体土地使用权的性质。第三个问题：俺不知道。不过俺想，想建立承包经营权的抵押、公示系统，其难度较官员的财产公示小太多，如果承包权抵押能搞活三农经济，中央有决心，建立这个公示系统不是难题。第四个问题：好像不是法律问题，而是信贷机构接受承包权抵押时的尽职调查了。承包权本身可以带来至少两项收益：农村集体转出承包权后，从承包人手里可以收租；获得承包权的人可以利用承包权下的土地获得收益。所以，评估抵押客体-承包权值多少钱，应该考虑前两项收益情况，再结合承包年限、承包目的的限制、未来执行被抵押承包权时的难度（是否有大量符合承包条件的潜在承包人？）等综合考虑。
试着探讨一下，说的不一定对4个问题总结起来分别可从权能层面、法律层面、权证层面和技术层面来展开探讨，下面依次：1、权能问题。土地承包经营权是一项非常特殊的用益物权，起源于1978年安徽凤阳小岗村搞家庭联产承包责任制的“创造”，解决了中国的吃饭问题，当时的承包期限是20年，1998年有效期到了，搞了二轮延包，这次期限是30年，到2028年（流转及抵押应不得超过该年限）。从权能来看，土地承包经营权（一个完整的词汇，一个独特的概念，一项特殊的权利）是用益物权，不具备所有权属性，从四项基本权能来看，应该是使用和收益，并没有所有权，因为所有权归集体。正因为没有所有权，所以也没有处置权。因其所有权为集体产权、且为用益物权的独特性质，从狭义来说，目前尚不存在以其他客体的经营权为抵押物的融资方式。但是从广义来说，还有水域滩涂养殖权、水利设施使用权等与其有一点类似，然而却又不同。2、法律问题。土地承包经营权抵押贷款，从法理上来说是站不住脚的。《物权法》、《担保法》、《土地承包法》对耕地、自留地、集体机动地、宅基地的抵押有限制性条款。最明确的是《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》 第十五条　“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。”这等于是说“农村土地承包经营权”是无效抵押物。这基本就把以家庭承包方式获得的农村土地承包经营权进行抵押贷款的路彻底封死了。但是：中国人民银行 《中国银行业监督管理委员会关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》(银发〔号)提出：（二）创新贷款担保方式，扩大有效担保品范围。鼓励金融机构根据试点地区农业发展情况和农村经济特点，依照相关法律，进一步扩大农户和农村企业申请贷款可用于担保的财产范围，积极规范和完善涉农担保贷款业务操作流程，建立健全涉农贷款担保财产的评估、管理、处置机制。按照因地制宜、灵活多样的原则，探索发展大型农用生产设备、林权、水域滩涂使用权等抵押贷款，规范发展应收账款、股权、仓单、存单等权利质押贷款。原则上，凡不违反现行法律规定、财产权益归属清晰、风险能够有效控制、可用于贷款担保的各类动产和不动产，都可以试点用于贷款担保。积极推进和完善多元化的农村信贷担保体系建设，鼓励各类信贷担保机构通过再担保、联合担保以及担保与保险相结合等多种方式，加大对农村的融资担保服务。中国人民银行 《中国银行业监督管理委员会关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号）提出：稳步推进农村融资性担保体系的建立和发展，有效完善农村信贷风险分担机制，扩大农村有效担保物范围。大力开发符合农村实际特点的“信贷+保险”金融服务新产品。支持政策性金融加大对农业开发和农田水利等农村基础设施建设的中长期信贷支持。有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款。《中国银监会办公厅关于做好2013年农村金融服务工作的通知》（银监办发〔2013〕51号）提出：探索扩大农户、农民专业合作社和龙头企业等借款人可用于担保的财产范围，创新各类符合法律规定和实际需要的农（副）产品订单、保单、仓单等权利以及农用生产设备、机械、林权、水域滩涂使用权等财产抵（质）押贷款品种。支持在法律关系明确地区探索开展农村土地承包经营权、宅基地、农房等抵（质）押贷款业务。此外，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能”；2014年中央一号文件也明确“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号）：现阶段通过市场流转交易的农村产权包括承包到户的和农村集体统一经营管理的资源性资产、经营性资产等，以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权，具有明显的资产使用权租赁市场的特征。2015年中央一号文件：做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作。所以土地承包经营权抵押处于一种法律有障碍和政策鼓励的两难之中。为什么会鼓励，我想是部分地区城镇化进程导致农民数量减少导致土地抛荒，而细碎的家庭分散经营虽然曾在特定历史时期做出过无与伦比的贡献，但是当下已然不适合现代农业发展要求。集约土地规模化经营和发展现代农业，这就需要资金支持即农村金融支撑，而从事农村经营的主体缺少融资渠道（主要是抵押物担保物匮乏）的困境所致。为了解决法律障碍和政策鼓励、现实需求三者间的困境，各方可谓绞尽脑汁：以上出现了几种提法尤其值得注意：一是人行提出的”土地经营权“二是银监会提出的”农村土地承包经营权”三是三中全会起草组提出的“农民对承包地承包经营权”四是中央一号文件提出的“承包土地的经营权”五是国办（中农办）不久前
提出的“农户承包土地经营权”从权能上说，以上说的其实是一个东西，即“农村土地承包经营权”除了银监会比较憨厚，其他的提法都有规避与现有法律冲突的考虑。这个事情的发展大致就是这样的，但是又有了新的发展，那就是2014年底中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中首次正式明确提出 农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”前面说过“土地承包经营权”是一个完整的词汇，一个独特的概念，一项特殊的权利是一项用益物权，但是由于土地流转的现实，在实质上，对这项权利又进行了“瓜分”：流出方保留承包权，流入方只有经营权。这个问题说到这里已经基本说清楚了。3、权证问题。关于土地承包经营权确权颁证。这里要明确一个重要问题，即抵押的到底是“农村土地承包经营权”，还是流转后“承包土地的经营权”即“三权分置”提出的，是承包权还是经营权？前面已经说清楚了，在土地法、承包法没改之前（改法后，后面说法就不成立了），现阶段，将农户土地承包经营权证抵押是违法的，可以操作的是流转后的经营权。问题中所提出的“用于抵押的权证”，和“《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》提出 5 年内完成农村土地承包经营权确权颁证”严格来说，并不是同一个证。花开两朵各表一枝，先说这个《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》提出的5年完成的这个农村土地承包经营权确权颁证这个证其实一直都有，网上随便找个图。日期是1998年，二轮延包的年份，这个证作为农户承包土地的权属证明，在全国大多数地方基本都确权到位了。既然都有了，二轮延包又没有结束，那么现在为什么又要颁这个证呢？新颁的证和老证有什么区别呢？这些问题我看不太清楚，但是我们可以找一个角度来管窥蠡测一下在《2009年国土资源公报》中，国土资源部曾解释称，“（2009年）耕地、建设用地等数据，待第二次全国土地调查全面完成后另行发布”。第二次全国土地调查启动于2007年，历时三年，2009年底基本结束。但是，调查结果迟迟未公布。2012年12月，国土资源部曾发布通报称，2011年，中国耕地保有量为18.2476亿亩，全国耕地净减势头得到有效控制，且自2009年以来，全国耕地保有量连续三年保持在18.24亿亩以上。但是，该数据并未体现在《2011年中国国土资源公报》中。《2013中国国土资源公报》显示，2012年中国耕地保有量为20.27亿亩，2009年以来连续四年耕地保有量超20亿亩；而近年来，中国政府一直强调18亿亩耕地红线不能突破。（国土部：中国现有耕地超过20亿亩来源日 16:29 来源于 ）。简而言之就是家当没搞清楚，守了好些年的18亿亩耕地红线，国土部一普查，发现不但没减少，还“凭空”多了2亿亩出来。18亿亩我推断就是根据上面红本本的登记数据统计出来的，多出2亿亩并不奇怪，仔细看红本本上的内容就可以发现，一是测量技术先进了，国土部是拿卫星测的，原来农村是用步量的，田埂啥的都没算，误差太大；二是承包分地的时候，地有好坏，好地一亩算一亩，拿到差地的人家不干了，私下说好一亩半算一亩，两亩算一亩；三是农业税2006年才取消，没取消之前是土地税，实际占有多，而少登记是可以少交税的，以上种种，导致出入。回过头我们来看看这个老证，四至不清（四至处为空白，且并未附四至图），面积不准（长宽处为空白，面积数据精确度以现在的要求标准来看很可能是不够的），过于简陋。台面上来说，这对于“不可逆城镇化”调整土地涉及的问题、粮食保护耕地红线问题、保护农民权益问题、土地适度规模经营土地流转等工作开展不利。台面下来说，政府征地成本、工商资本流转成本、农户流租金收入等等，这些可都是真金白银的问题啊，此外承包地几十年历史积累矛盾也很突出，但是这个是马蜂窝就不捅了。如果因为四至和面积都搞不清楚，进而产生争议，最后总得拿个证明的东西出来吧，这时候这个本子就不够用了。现阶段的确权颁证，是精确的证，精确的具体标准我没去查，四至都要精确到用GPS定位，要附图，每块地还有唯一的编号。目前很多试点都已经开始搞，但是有难度，主要集中在一是确权成本太高，很多地方希望用国土部门的技术手段来测，但是一亩要四五十元(国家只配套10元一亩地)，还有人力成本和工本费等等，随便搞下就是千万上亿的成本，钱从哪来？二是农户意愿，有的实际占有比老证上占有面积大，这一测，会如何变动，心里在打鼓。三是基层也畏难，入户调查、户籍台账等，而且农村的土地矛盾大了去了，翻烧饼吃力不讨好。进程方面，2014年山东、四川、安徽3个省和其他省区市的27个县进行了整体试点，不少地方还结合实际扩大了试点范围。截至2014年底，全国1988个县(市、区)开展了试点工作，涉及1.3万个乡镇、19.5万个村，试点覆盖面积3.3亿亩。2015年又新增江苏、江西、湖北、湖南、甘肃、宁夏、吉林、贵州、河南等9个整省试点，据悉有些试点已经探索出一些价格便宜量又足的办法来，既符合部里的规程标准，又能控制成本。所以考虑到事情的难度5年完成并不夸张。第二个证就是用于抵押的证，即使用权证，主要是农地流转后，给流入方发一个证，证明他的使用权利，当然，如果没流转的也可能给农户再发一个使用权证，这个证目前全国没几个地方发，个别地方在搞试点探索发了这个证（封闭试点网上没找到图），一般是政府发，仅处于探索阶段。4、操作层面的问题。土地承包经营权抵押融资过程中可能遇到什么问题？三个方面，一是政策法律层面，二是技术层面，三是风险层面。政策法律层面主要是法律法规限制，金融机构开展起来有顾虑，而且直接影响申请强制处理抵押物时是否能得到法院支持。技术层面主要是指抵押物要估价，抵押物值多少钱？现阶段农村资产资源缺乏专业评估机构和人员，还未建立农业评估的行业标准，抵押物价值认定非常困难，现在很多地方都评估了，但是价值认定是否合理值得商榷，评的太低，农户贷不到几个钱，评的太高，银行不认。还有就是登记部门和银行是脱节的，比方一块地不但有土地承包证，种了树后又去办了个林权证，挖了个坑办了水域滩涂养殖证，同一块地理论上可以用不同的权证在不同银行反复抵押，这就跟房地产市场不健全的时候开发商一房多卖类似。而这个地是否已经抵押过，银行现阶段根本查不到，有一物多抵风险；风险层面说到底是最大的问题，一是缺乏抵押担保机构，谁愿意来担保，谁来兜底？况且担保公司不是慈善企业，是要收费的，也会变相增加融资成本，如果成本过高，这个融资就会失去意义。因此如何担保这个是核心问题。二是农业保险覆盖太低，加大了银行风险；三是抵押物处置难，即使法院支持，因缺乏公开有效的市场，这个抵押物的流动性太差，执行成本很高。概而言之，银行需要独立承担风险，缺乏风险分散机制。拖拽至此处上传
第一个问题，据我所知没有。第二个问题，我认为2014年的中央一号文件与现行《物权法》、《担保法》、《农村土地承包法》相违背，这也是土地承包经营权抵押贷款开展不顺利的原因，因为一旦出现纠纷，抵押权人的权利无法得到有效保护。第三个问题，这项工作在全国各地进度不同，在我们这里，已经全面完成，只有少数村因为各种问题，暂缓开展。
关于第三个问题，目前，全国很多地方都已经完成了确权登记颁证工作，就我所在的小地方，也在2014年确定了试点地区，然后2015年上半年闯出经验，下半年全面铺开工作。关于第四个问题，就我所在的地区而言，确权工作完成了以后进行抵押融资并不是说有资格自主抵押土地，而是抵押证主在集体土地中所占有的股份（所以确权工作是在股份制的基础上开展的）。当然，农村工作往往牵涉到很多历史遗留问题，每个村具体情况也都不一样，因此可能工作方法会有所差异。这是我的个人理解。非农村金融专业人士，只是日常工作中稍有涉及。
了解的情况有限。关于土地确权颁证。据我所知：作为先行先试的试点，成都市农村产权制度改革，从2008年开始试点，2010年确权颁证工作基本全面完成。农村承包土地确权颁证共颁发《农村土地承包经营权证》179.96万本，颁证面积602.13万亩，涉及252个乡（镇）、2585个村、33064个组，村组完成面达到99.96%。关于土地承包经营权抵押担保，目前也是属于改革试验项目。摸着石头过河吧。
土地变成了商品……
从事农业媒体工作，且近期在处理相关选题，就个人所知的范围，来尝试梳理一下部分问题。首先，允许抵押的，是经营权，而非所有权及承包权。这涉及目前农村土地改革当中比较重要的一个概念：“三权分置”。所谓三权分置，是指农村土地集体所有的大前提不变，家庭承包的基本制度稳定，在此框架之下，农户可以通过经营权的有序流转来盘活土地资源，使资源资本化。因此，土地的经营权也可以说是一种有价资产，因为通过流转经营权是可以产生现金收益的。但要注意，无论是流转抑或抵押，土地的所有权和承包权都是不变的。至于经营权如何产生价值呢？那就是你可以利用这块土地进行农业生产所获得的收益了。这就是第二点要注意的：经营权的流转，不能改变农地的性质。第三个问题，我是云南人，根据目前云南权威媒体公布的数据，全省有序流转的土地占全省耕地约16%，完成确权颁证的面积应该大于这个数字，具体不明。不过可以说一下，按照计划，云南应于2017年完成全部的农村土地确权颁证工作。最近在搜集资料的时候，还看到一则新闻，某中部省区（具体忘了）已流转土地占耕地面积比已达30%以上。（手机党打字费劲，回头接着说。）“两权一房”抵(质)押贷款：土地房屋确权很关键 _ 财经频道 _ 东方财富网()
||||||||||||||||||||||
“两权一房”抵(质)押贷款：土地房屋确权很关键
　　――访国务院发展研究中心农村经济研究部第二研究室副主任、副研究员程郁　　十八届三中全会提出要“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”之后，2014年成为我国农村集体产权改革的关键之年。其中，浙江省宁波市主推的“两权一房”抵(质)押贷款，是全国唯一一个将股份经济合作社的股权作为质押的创新改革。去年，国务院发展研究中心“农村土地金融的制度与模式研究”课题组曾赴宁波专题调研了“两权一房”抵(质)押贷款情况，并形成调查报告。日前，中国经济时报记者对此次课题负责人、国务院发展研究中心农村经济研究部第二研究室副主任、副研究员程郁进行了专访。
　　中国经济时报：宁波是全国较早启动“两权一房”抵(质)押贷款试点的地区，发展这么多年有什么特点和经验总结？　　程郁：是的，宁波是在2009年4月在江北区率先启动了“两权一房”抵(质)押贷款试点工作。从这么多年的发展来看，很重要的一点经验是，农村集体资产及土地抵押贷款的发展需要一系列制度条件保证其能够成为有效的抵押品。具体来说，就是首先要明确产权归属及其权利义务，然后要确保抵押资产的市场价值得以充分体现，最后当然还要有效分散有可能出现的风险。　　从课题组调研的情况看，宁波“两权一房”抵(质)押贷款是与其他重要农村经济改革并行推进，前期的改革为这项改革奠定了重要的市场基础，因此有效解决了农地抵押所必需的核心制度条件，得以较好地推广。　　首先是以农村产权改革为基础实现了“确权赋能”。宁波股份经济合作社股权质押贷款的发展得益于早期村集体资产产权改革所奠定的基础。早在2001年，宁波就出台了《农村经济合作社股份合作制改革实施意见(试行)》，要求对村经济合作社在清资核产的基础上，将资产折股量化到户(人)。在“两权一房”抵(质)押贷款试点启动前，大部分的村都已完成了股份制改造，而且经过10多年的改革，很多村经济合作社资产积累到了相当的规模，股份经济合作社股权具有规范的管理机制和较高的市场价值。还有一个重要的基础是，股份经济合作社通过股东代表大会同意修改了章程和权证说明上的股权“不得抵押”的规定。　　在农村住房抵押贷款方面，宁波也是较早启动了宅基地的确权办证工作，明确要求国土、建设部门配合做好权属登记和发证工作，专门针对有贷款需求的农户给予确权登记支持，颁发“农村住房他项权证”。　　其次是支持农村住房和股权在限定范围内流转，打通抵押权实现的市场通道。2007年，宁波在部分地区启动了宅基地置换流转试点，明确了抵押的农村住房可以按照“地随房走”的原则在一定范围内流转变现，从而使抵押的农村住房有了价值实现的通道，真正成为有效的抵押物。同时，构筑产权交易平台，如宁波象山于2011年率先成立“象山县农村产权交易中心”，开展农村土地承包经营权、林权、农村集体养殖水域承包经营权、农村房屋和集体建设用地使用权交易。最后，还建立了资产回购制度，确立对市场的底线保护。例如宁波市江北区的政策规定，当贷款无法偿还且抵押物无人购买时，农村土地承包经营权和股份经济合作社股权由股份经济合作社分别按照不高于原值的70%和60%收购。　　最后，为了抑制信贷风险，宁波市建立了多层次保障机制。比如建立贷款风险保障制度。宁波市江北区财政出资200万元设立专项风险基金，由该基金对贷款坏账给予15%的风险补偿。同时扩大农业的支持范围。2008年宁波市农业政策性保险实现对涉农县区的全覆盖，每年还不断增设保险品种，持续提高保险额度，逐渐提升财政补贴比例、降低农民的保费负担。　　中国经济时报：目前宁波“两权一房”抵(质)押贷款发展情况如何？在政策上还有没有制约因素？如何突破？　　程郁：因为宁波的经济基础和金融市场的发展较好，农民生产和创业投资的需求比较旺盛，金融市场的竞争加剧也使得信用社、村镇将“两权一房”抵(质)押贷款视为抢夺农村有价值客户的重要市场工具。但一些现实的困境仍使得其大规模推广比较困难。目前宁波市“两权一房”抵(质)押贷款占涉农贷款余额不到0.08%，江北区实施五年来这项贷款占其信用社贷款余额的比例也仅为1.87%。　　这些现实的困境包括：确权滞后和确权难，制约了农地抵(质)押贷款的发展。目前，我国农村土地确权工作刚刚启动，全面完成还有待时日。建议在加快推动农村土地确权工作的同时，应考虑农村土地确权试点与农地抵(质)押贷款试点的匹配性，可对有抵押贷款需要的农户优先给予确权支持，或将农地抵押贷款试点选择在已经推进或完成土地确权工作的地区。　　其次是农村产权交易市场尚未实质形成，抵押物价值难以实现。尽管各试点地区在政策上允许将抵押的股权、经营权以及农村住房在一定区域范围内通过流转、拍卖的方式，变现后用于偿还贷款，但现实上我国农村产权交易市场并未实质形成。所以，建议应该修改相关法律政策，在制度上确保农地抵押的合法性和有效性，准予农村土地承包经营权、集体经济股权以及农村住房在有限范围内转让，对抵押资产的拍卖处置给予司法上的支持。同时建议搭建农村产权交易平台，探索建立公立性的农村土地、房产资源开发机构，通过系统开发和综合利用提升土地经营权与房产的市场价值。另外，还应该建立抵押农地与农房价值实现的保障机制，对于地方财力比较好的地区可以考虑由集体经济组织回购后统一经营或政府集中收储进行综合开发，探索由政府担保以抵押土地进行集中发债，解决抵押价值实现难导致的银行流动性风险。　　还有个发展困境是风险分散机制不健全，致使金融机构缺乏积极性。在当前不成熟的制度和市场条件下，农地抵押贷款对银行和农户来说均面临较高的风险，而且土地市场的长周期性也决定了土地金融潜藏着巨大的系统性风险，如果缺乏有效的风险防范机制，将会导致对金融系统、农业生产和农村社会稳定的巨大冲击。因此，建议在国家层面加大对农业保险的支持力度，提高农业保险的覆盖率和保障额度。建立农地抵押的强制保险制度，在申请农地抵押贷款时，金融机构可要求贷款农户按照一定的保障额度购买农业保险。建立农业信贷保险制度，要求开展农地抵押贷款的金融机构按照未偿还贷款的一定比例缴纳信贷保险金，与财政资金共同成立农业信贷保险基金，当出现贷款风险时，由信贷保险基金代为清偿或垫付周转资金。　　中国经济时报：看来农村土地、房屋确权在继续深化农村金融改革中非常关键，下一步如何有效推进？　　程郁：其实不光是宁波，整个浙江省，以及全国多个地区，都想把“两权一房”抵(质)押贷款或者类似的农村金融业务进一步做大。但是，目前来看，制约其发展的最大瓶颈就是农村土地、房屋的确权滞后和确权难。　　去年，我们也针对这一问题专门到浙江省调研其农村土地经营权抵押贷款情况。通过对该省305个农业规模经营主体的调查发现，农业规模经营者生产性资金缺口较大，小额信用贷款难以满足其信贷需求，迫切期望能以土地经营权抵押获得更大额度的贷款。　　2014年11月，中办和国办联合下发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求“引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制”。中国银监会、农业部2014年7月联合出台《金融支持农业规模化生产和集约化经营的指导意见》，明确提出“主动探索土地经营权抵押融资业务新产品，支持农业规模经营主体通过流转土地发展适度规模经营”。　　我们通过对浙江省湖州市和嘉兴市的调查发现，它们以中央提出的农村承包地经营权抵押融资改革试点为基础，发展基于土地经营权的农业资产抵押贷款，盘活了农业生产性资产，有效解决了农业规模经营主体贷款难问题。　　湖州市和嘉兴市是全国较早开展农村土地承包经营权抵押贷款的试点地区，它们的经验是与农业规模经营并行推进，实现农村金融与农业产业的良性互促发展。第一，它们将经营权抵押贷款的对象定位为农业规模经营主体，排除了当前各地试点中面临的有效金融需求不足与抵押资产价值偏低的现实障碍。第二，规范土地流转、保障土地经营权，为开展农村承包地经营权抵押贷款奠定基础。湖州市和嘉兴市通过对流转经营权的确权颁证，实现了土地承包权与经营权的分离，为经营权权能完善和权利保障提供了制度基础。第三，把经营权与地上资产联合抵押，扩大了贷款规模。经营土地的规模化和经营权的长期化，不仅大大提高了土地经营权自身的抵押价值，而且有助于经营者在稳定预期下进行整体布局和长期投资。因而，很多农业规模经营主体在土地之上投资建设了大量农业设施，形成了一定规模的农业固定资产。　　在浙江经验的基础上，今后，要通过对农村土地、房屋进行确权进而大力推进农村金融改革创新，我有几点建议：　　一是保障经营主体合法取得的土地经营权，明确赋予土地经营权抵押权能。在规范农村土地流转行为的基础上，合理分离土地承包权与经营权，引导土地经营权向新型经营主体连片规模化、长期性流转。　　二是完善农村土地产权流转交易市场，健全信息核实、供需对接、价值评估、法律鉴证等服务功能。通过完善农业资产交易市场定价机制和建立农业资产交易数据库，强化对土地经营权价值评估的基础支撑。　　三是探索抵押土地经营权的证券化，支持规模经营主体的长期融资。探索建立“国家农业地产抵押银行”，对符合条件的土地经营权抵押贷款统一发行农地抵押债券，为贷款银行提供流动性支持。　　四是强化风险保障机制，有效防范土地经营权抵押贷款风险。扩大农业政策性保险的覆盖面、保障额度和保障风险范围，支持有条件的地方扩大农业政策保险品种，确保土地经营权抵押贷款的项目实现应保尽保。
(责任编辑：DF145)
东方财富网(&&或&&)
建议及投诉热线：021-　值班热线：021-5
东方财富产品下载专区
网友点击排行
&&&&&|&&&&|&&&&&
美联储9月暂不加息,关注海外局势和低通胀。[]
郑重声明：东方财富网发布此信息目的在于传播更多信息，与本网站立场无关。东方财富网不保证该信息（包括但不限于文字、数据及图表）全部或者部分内容的准确性、真实性、完整性、有效性、及时性、原创性等。相关信息并未经过本网站证实，不对您构成任何投资建议，据此操作，风险自担。