PPP模式：解读新型城镇化融资之道--百度百家
PPP模式：解读新型城镇化融资之道
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摘要 : 本文选自《新型城镇化融资与金融改革》一书，全书围绕投融资方式及财政、金融体系改革展开研究，探缩适合我国城镇化发展的融资体系建设路径。该书由巴曙松教授、杨现领博士所著，于2014年12月由中国工人出版社出版发行。百度百家将陆续为读者摘录书中精彩内容，本文为该系列读书笔记第七期。
在界定PPP的涵义时，通常将PPP分为广义和狭义两个概念。广义的PPP指公共部门与社会投资者为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。而狭义的PPP是一系列项目融资模式的总称，指政府部门与社会投资者共同将资金或资源投入项目，并由社会投资者建设并运营该项目的方式。
从狭义涵义上来解读，PPP与传统项目融资模式具有一定的区别。从特征上来看，PPP与传统的承包模式和私有化既有相似处也有不同点：从激励机制上来看，PPP更趋近于私有化；从预算会计制度上看，更趋近于传统承包。PPP对长期项目的运行绩效负责，传统承包在建筑保修到期后对项目的运行绩效不负责任。总体来看，传统承包、PPP和私有化的主要区别在于资产的所有权和控制权、企业是否建立并运营项目、策划管理的主体三个方面。传统的承包模式只负责构建，不负责维护和运营；PPP对资产的所有权是暂时的，私人企业对资产所有权是无限期的，只受一般立法限制；PPP和传统承包的优点在于保留了政府决策权和协调权利。
相对于发达国家对PPP的研究，中国在理论和应用两方面相对比较落后。中国政府在公共产品和服务的提供方面长期处于垄断地位，国家干预程度较高，经济和政治环境与西方发达国家存在很大差异，所以中国对PPP涵义的界定与西方发达国家具有一定差别。根据中国国情和PPP模式在中国公共产品和服务领域的应用情况，PPP合作模式的概念主要从以下几个方面进行界定。
首先，在中国PPP合作模式中的私营部门与公共部门相对，不仅指私有制企业和外资企业，还应包括具有独立法人资格的国有企业。这是因为一方面中国国有企业的生产总值占整个国民生产总值的绝大部分，另一方面大型的有能力承担提供公共产品和服务责任的集团一般都是国有企业。公共部门一般指的是政府机构和由政府相关部门控制的不具有独立法人资格的国有企业。因此，中国对“Public”和“Private”的界定应该以利益诉求为标准，即追求社会公益性还是追求经济效益，而不是根据所有制来判断。
其次，公共部门和私人部门风险共担，利益共享。PPP合作模式的最终目的是实现共赢，追求整体效益最大化，所以风险分担应该根据能力而定。利益分配则是在综合考虑双方的成本和承担的风险基础上进行，在不损害消费者权利的前提下满足私人部门对经济利益的追求。
最后，PPP合作模式中公私双方的合作是建立在平等互利的基础上的。长期以来在公共产品和服务领域中国政府既充当“运动员”又充当“裁判员”的角色，在新型的合作模式下政府必须转换其职能和角色，在私人投资者的选择、风险分担和利益分配等方面不能有任何特权。一旦与私人投资者签订合作协议，政府部门仅代表合作的一方，在项目建设的过程中不能利用职权干涉项目的建设和私人投资者的行为。由于中国国情的特殊性，这一点尤为重要，关系到PPP项目是否能够顺利进行。
&一、私人资金参与城镇化融资的条件
根据国内外的实践经验，PPP模式的成功运用需要一系列必要条件：（1）合理的风险分担机制。合理的风险分担机制是吸引私人参与项目投资的关键因素。由于投资大、周期长、内部结构复杂且设计因素众多，基础设施建设往往具备较高的风险性。其中，私人投资者最关注政府监管风险，即包括特许权招投标过程是否透明、投资者是否具有真正的运营自由、协定的运价制度是否能遵守、政府是否能按时进行财政拨款等。这就要求项目的风险分配应该综合考虑双方参与者的特点、立场和利益，对风险进行合理配置，进而实现项目运营效果的最优化。此外，在PPP项目中，可采用项目完工担保、资金缺额担保，也可对一些风险投保，包括对建设工程一切风险(CAR)的保险、对预期利润损失风险(ALOP)的保险、对第三者责任风险(TPL)的保险等。同时，国际金融公司、世界银行、亚洲开发银行等还能对外汇不能转移、东道国政府违约等风险提供担保。（2）政策保障。基础设施建设的公益性特点使其无法完全遵循市场化原则进行定价，同时面临较大的流动性风险。基于此，政府应制定相关政策，给予基础设施投资一些优惠，如税收优惠、低息贷款、担保贷款、铁路沿线的土地开发优惠等，充分调动民营资本的积极性。（3）健全的法律法规制度。PPP项目需要在法律层面上对政府部门与企业部门在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个方面所承担的责任、义务和风险进行明确界定，以保护双方的利益。通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，以提高PPP项目的运作效率和透明度。（4）专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的专业知识。一方面要求制定规范化、标准化的PPP交易流程和相关的政策支持；另一方面需要专业化的中介机构对项目的运作提供技术指导、及专业服务等。目前，虽然中国发展PPP的条件并不十分完备，但已具备初步发展的可行性，主要表现在：
第一，良好的制度环境为PPP的初步发展提供了政策基础。
为了逐步建立适应 PPP 模式运转的政策制度环境，中国有关政府部门相继出台了一些相关规范性文件。20世纪90年代，中国《市政公用企业建立现代化企业制度试点指导意见》的出台，标志着中国基础设施建设打破了其自然垄断性开始向市场化竞争和企业化运营转变。2000年，建设部再次发布关于城市公用事业的规定，将对外资开放的基础设施产业的应用范围覆盖到能源系统、交通系统、水源和给排水系统及生态环境系统。2001年底，原国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。2002年，建设部颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，要求加快推进市政公用事业的市场化进程，引入竞争机制，形成适应市场经济体制的基础设施市场体系。2005年，国务院发布“非公经济36条”，允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。2010年，国务院出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，被称为“新36条”，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、服务等领域。
第二，民营经济快速发展与民间资本投资意愿迫切为PPP推广提供了可行。
经过改革开放三十年的积累，中国的非国有经济实现了快速发展，己经具备了参与基础设施投资的经济实力，这在私营资本增长的绝对数量和相对数量上均有体现。居民储蓄存款增长十分迅速，截至2013年5月，居民储蓄存款42.94万亿元，这些存款，随时都可能释放出巨大的投资力量。根据最新数据，目前中国私营企业数已超过中国企业总数量的 80%，是中国最大的企业群体。在沪深两市所有上市公司中，有民营背景的企业已占50%以上。私营资本不仅具备投资基础设施的实力，同时也有强烈的投资意愿，但是，基础产业与基础设施领域一直是私营资本投资涉足最少、进入最为艰难、最难以扩张的产业领域，因而也是私营投资进入最为不足的领域。私营投资难以进入的重要原因，是基础设施领域门檻太高。目前的基础服务和新兴服务业均存在着较强的行政垄断，过多的行政干预，使私营资本的进入受到市场准入的限制。正是由于基础设施领域的投资体制严重滞后，不仅导致基础设施产业普遍缺乏竞争力，而且使这些有发展前景的产业，不能成为拉动国民经济的新增长点，不断增长的私营资本不能有效的得以利用，严重旳影响了整个社会的资源配置效率。
第三，技术进步和制度创新为非国有经济进入基础设施领域提供了技术保证。
由于基础设施领域的产品和服务基本属于公共产品的范畴，并且由于公共产品存在消费效用的不可分性、消费的非竞争性及受益的非排他性，使私人参与基础设施领域的投资收益得不到有效实现，这是基础设施领域主要由政府作为投资和供给主体的重要原因。此外，基础设施领域还存在经营上的自然垄断和投资上的资金密集等特性，也是私营资本进入基础设施领域的重要壁垒。但是技术创新使原来垄断性的行业变得可以引入竞争机制，制度创新也使原来无法实现的收费和收益补偿变为可能。
&二、私人资金参与城镇化融资的形式
广义概念的PPP包含了许多公私合作的模式，不同国家对PPP模式划分的界定存在较大的差异性。世界银行综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等角度，将广义PPP分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT/BOO和剥离六种模式。欧盟委员会按照投资关系将PPP划分为传统承包、一体化开发和经营和合伙开发三大类。传统承包类是指政府投资，私人部门只承担项目中的某一个模块，例如建设或者经营。一体化开发类是指公共项目的设计、建造、经营和维护等一系列职能均由私人部门负责，有时也需要私人部门参与一定程度的投资。合伙开发类通常需要私人部门负责项目的大部分甚至全部投资，且合同期间资产归私人拥有。
参考世界银行、欧盟委员会和加拿大PPP国家委员会等的分类方式，结合国内目前的应用现状，将PPP按照二级结构的方式进行分类：一级结构按照参与主体可划分为政府主导型、共同协商型和私人主导型。二级结构综合风险承担方式和投资参与程度划分为外包、租赁、特许经营和剥离四个类别。总体来看，服务外包、管理外包和整体式外包的项目所有权始终归政府部门所有，并通过政府付费的方式实现收益，且承包商没有融资风险，商业风险主要由政府部门承担。PPP的租赁模式在中国的应用几乎没有，风险由租赁双方共同承担。特许经营模式是中国当前PPP模式的主体，需要私人参与部分或全部投资，并通过一定合作机制与公共部门共担风险，同享收益。合同结束后私人部门应将项目的使用权或所有权无偿移交给公共部门。根据国际经验，在特许经营模式中，TOT多用于桥梁、公路、电厂、水厂等基础设施项目；PFI模式大多用于运输部门的建设（在英国曾高达85%）。剥离基本等同于私有化，是指将公共资产或国有股权通过出售等形式转让给私人。具体有完全剥离（Complete Divestiture）和部分剥离（Partial Divestiture）两种形式。在完全剥离模式下，政府职责是通过合理监管，避免行业垄断，并确保服务质量。部分剥离的方式保留了资产的部分所有权，在吸引私人资金、提高管理和经营效率的同时，还能保证公共资产的国有性质。在关系国民经济命脉的重要行业，为确保经济稳定和社会安全，政府一般不会将这些行业公共资产的所有权完全剥离。
对于新建的基础设施，政府可以采用BTO、BOT、DB、PFI、BOO等形式与民营企业合作。这几种合作形式主要目的是为新建基础设施融入民间资本，同时提高资金的使用效率并提高基础设施的建设质量。
对于已建并运行的基础设施，政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作，民营企业在特许经营期内进行经营管理，并可以通过直接向使用者收费（如TOT等购买或租赁的形式），或者通过政府一次性或分期支付的方式盈利（如运营和维护合同承包等形式）。通过出售、租赁、运营、维护的合同承包等形式的合作，可以提高基础设施的使用与运营效率。在出售和租赁的形式中，还可以为政府置换和融通资金，从而支持和从事新的基础设施建设。
对于扩建和改造现有的基础设施， 政府可以通过LBOT、BBO等形式与民营企业展开合作。政府向民营企业发放特许经营权证，由民营企业对原有的基础设施进行改造扩建，并进行经营管理。经营者向政府交纳一定的特许费，并按照特许权合约规定向使用者收费。通过这种形式，可以加快提升基础设施的功能和加快基础设施升级、改造的速度。在提升原有基础设施功能的同时，也可为政府新建其他基础设施筹集一定的资金。
&三、私人资金参与城镇化融资的优势
PPP本质是公私合作，合作的结果便是计划与市场在运行机制层面的结合，从而形成了优于计划和市场单独作用的新型管理体制和运行机制。PPP 管理模式注重的是公平与效率的有机结合，在尽可能小地损失效率的情况下实现社会发展中的公平，同时在尽可能小地损失公平的情况下提高经济资源，特别是公共部门资源的使用效益和综合效率。总体来看，私人资金参与城镇化融资主要可以发挥以下四个优势：
第一，PPP有利于转换政府职能并减轻财政负担。
PPP的优势体现在可以节省公共部门开支减轻政府预算方面的压力，也同时将政府从过去的基础设施公共服务的提供者转变成一个监管的角色，进一步保证质量。PPP 兴起之初的主要目的在于为基础设施融资，无论是英国、法国还是澳大利亚，他们都旨在利用PPP模式为基础设施项目进行融资。政府在建设公路、铁路等基础设施时，往往由于资金不足，让民营部门进行投资，民营部门可以通过收费的形式收回投资。随后，这种PPP 的融资职能被不断地拓展到基础设施的各个方面，如自来水提供、污水处理、隧道建设、公共卫生与医疗、基础教育等等。前文提到的BOT模式，是众多PPP 管理具体模式中融资功能表现最为明显的一个。政府在此过程中可能不需要投资一分钱，却能够为社会提供出原本应该自己提供的基础设施和服务，同时经过一定时期后还可以获得基础设施的所有权。
第二，PPP可以充分发挥私人资本效率和经营管理优势。
一方面，PPP 管理模式在为公共部门提供融资的同时，为公共部门带来了民营企业新的生产技术和管理技术，从而大大提高了提供公共产品和服务的效率和水平。同时也在不增加公众税负的基础上，凭借“使用者付费”机制，以私人部门之手，更大限度地满足了社会公众的需要。另一方面，公共部门和私人企业在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短了前期工作周期，并降低了项目费用。一项调查表明，英国在2001年以传统方式建设的项目中有73%超过合同价格，70%延期，但推行PPP后这种状况得到极大改观。2003年PPP项目只有22%的超过合同价格，24%延期，超过2个月的延期只有8%。同时，受PPP模式的影响，2005年，即使是传统方式建设的项目的结果也有了改善，只有45%的项目超过合同价格，37%的项目延期。研究表明，与传统模式相比，PPP模式平均为政府部门节约了百分之十七的费用，并且都能够按建设工期完成。此外，PPP的可持续性可以有效实现成本的代际分担。PPP项目的持续时间一般为15-30年，特别是基础设施项目，有效地实现了成本的代际分担，进而减轻了当代人承担未来基础设施的建设成本负担。
第三，PPP可以实现公共部门与私人部门风险分担的合理配置。
借助PPP，公共部门与私人部门共同分担公共服务的生产与服务中存在的风险，从而改变了传统模式下，风险集中在公共部门的问题。一般融资项目风险分配的原则是按责任划分，即谁的责任谁来承担风险，而风险分担原则是将特定的风险交予最适合控制和管理该风险的部门承担。私人部门承担的风险可以包括成本超支、达不到所要求标准、不能按计划时间提供服务、资金不足以支付运营和资本成本市场风险等。私人部门在全面考虑风险的基础上与公共部门签订合同并履行合同，将风险计价纳入所收取的费用中。合理的风险分担不仅可以发挥私人部门的优势，也可以使公共部门能够有精力更加专注于执行那些基本的职能，比如采购公共服务，制定服务的标准并确保标准的执行与保护公共利益等。同时，政府在分担风险的同时也不会丧失对项目的全部控制权。以英国为例，在PPP模式下，通常由私人部门来管理服务设施的融资、设计、建造、交付使用全过程的风险。在项目交付并全面运作之前，承包商得不到付款。在项目的整个寿命期（通常是25年左右）按照现有的或更严格的标准对资产或设施进行维护。如果承包商达不到这些标准，则要对照合同中规定的服务层级接受经济惩罚。由于PPP模式能够在项目的设计、建造运营、维护各阶段体现资金的最佳价值，从而使PPP项目在整个寿命期内节省政府开支。同时，合同中约定私人部门的资本与其承担的建设与维护等风险挂钩，而非仅仅与利润挂钩，推动了资金最佳价值的实现。年，英国PPP项目占整个公共投资的11%，PPP被英国视为政府提供现代、优质的公共服务以及提升国家竞争力战略的关键因素。但是，风险分担原则优势的发挥需要一定的约束条件，因为根据既定利益下，风险最低化原则，合作双方都有动机最小化自身的风险。
第四，利润调节更加灵活。
PPP在融资模式下遵循高风险高收益的利润分配原则，即承担风险的程度越高，分享到的利润越大。政府公共部门与私人部门依据双方承担风险的程度共同分配利润。而在PPP管理模式下，政府不再从项目中分享利润，而是对私人部门的利润进行控制或调节。如果私人部门从PPP项目中获得的利润较低进而可能导致合作失败时，政府可以根据合同要求对其进行补贴。相反，如果私人部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同约定调控其利润水平。
（本文节选自巴曙松教授及杨现领博士著作《新型城镇化融资与金融改革》，该书于2014年12月由中国工人出版社出版发行，本文仅代表作者观点）
巴曙松、杨现领：《新型城镇化融资与金融改革》：2014年12月由中国工人出版社出版发行，购书链接详见如下：
亚马逊：/新型城镇化融资与金融改革-中国新型城镇化理论与实践丛书-巴曙松/dp/B00RHEPOXU/ref=sr_1_1?ie=UTF8&qid=&sr=8-1&keywords=新型城镇化融资与金融改革
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`、！3，`！E9C市政建设中引进`793E`4，1A资本的模式比较项目新建在建已建轨道交通公共私营合作制股权融资或股权融资+委托运营融资租赁、资产证券化、股权转让城市道路建设—移交(BT)综合交通枢纽交通枢纽和经营性开发项目一体化捆绑建设污水处理建设—经营—移交(BOT)模式委托运营或移交—经营—移交(TOT)委托运营或移交—经营—移交(TOT)固废处置公共私营合作制(PPP)、股权合作等移交—经营—移交(TOT)模式移交—经营—移交(TOT)模式镇域供热建设—经营—移交(BOT)什么叫BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融资模式1、BOT（Bulid-Operate-Transfer）即建造－运营－移交方式这种方式最大的特点就是将基础设施的经营权有期限的抵押以获得项目融资，或者说是基础设施国有项目民营化。在这种模式下，首先由项目发起人通过投标从委托人手中获取对某个项目的特许权，随后组成项目公司并负责进行项目的融资，组织项目的建设，管理项目的运营，在特许期内通过对项目的开发运营以及当地Z，给予的其他优惠来回收资金以还贷，并取得合理的利润。特许期结束后，应将项目无偿地移交给Z，。在ＢＯＴ模式下，投资者一般要求Z，保证其最低收益率，一旦在特许期内无法达到该标准，Z，应给予特别补偿。&2、BT（Build Transfer）即建设-移交是基础设施项目建设领域中采用的一种投资建设模式，系指根据项目发起人通过与投资者签订合同，由投资者负责项目的融资、建设，并在规定时限内将竣工后的项目移交项目发起人，项目发起人根据事先签订的回购协议分期向投资者支付项目总投资及确定的回报。&3、TOT（Transfer-Operate-Transfer）即转让－经营－转让模式是一种通过出售现有资产以获得增量资金进行新建项目融资的一种新型融资方式，在这种模式下，首先私营企业用私人资本或资金购买某项资产的全部或部分产权或经营权，然后，购买者对项目进行开发和建设，在约定的时间内通过对项目经营收回全部投资并取得合理的回报，特许期结束后，将所得到的产权或经营权无偿移交给原所有人。&4、TBT模式TBT就是将TOT与BOT融资方式组合起来，以BOT为主的一种融资模式。在TBT模式中，TOT的实施是辅助性的，采用它主要是为了促成BOT.TBT的实施过程如下：Z，通过招标将已经运营一段时间的项目和未来若干年的经营权无偿转让给投资人；投资人负责组建项目公司去建设和经营待建项目；项目建成开始经营后，Z，从BOT项目公司获得与项目经营权等值的收益；按照TOT和BOT协议，投资人相继将项目经营权归还给Z，。实质上，是Z，将一个已建项目和一个待建项目打包处理，获得一个逐年增加的协议收入（来自待建项目），最终收回待建项目的所有权益。&5、PPP&（Public-Private-Partnerships）模式一般而言，PPP 融资模式主要应用于基础设施等公共项目。首先，Z，针对具体项目特许新建一家项目公司，并对其提供扶持措施，然后，项目公司负责进行项目的融资和建设，融资来源包括项目资本金和贷款；项目建成后，由Z，特许企业进行项目的开发和运营，而贷款人除了可以获得项目经营的直接收益外，还可获得通过Z，扶持所转化的效益。 项目管理者&BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融资模式详解PPP20世纪90年代后,一种崭新的融资模式-PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部门-私人企业-合作”的模式）在西方特别是欧洲流行起来,在公共基础设施领域,尤其是在大型、一次性的项目,如公路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，其典型的结构为：Z，部门或地方Z，通过Z，采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。Z，通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：Z，通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。PPP模式的内涵主要包括以下4个方面：第一，PPP是一种新型的项目融资模式。PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及Z，扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过Z，扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和Z，给予的有限承诺是贷款的安全保障。第二，PPP融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所鼓励的。Z，的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP融资模式的操作规则使民营企业能够参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。第三，PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，Z，可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。第四，PPP模式在减轻Z，初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低资产负债率，这不但能节省Z，的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻Z，的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为`793E`4，1A和公众提供服务。PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如Z，）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧。只有Z，与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是Z，，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。Z，对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的各参与方进行指导和约束。金字塔中部是Z，有关机构，负责对Z，政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与Z，的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、政策目标和Z，有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是Z，或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是Z，、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，其运作思路如图所示。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益即`793E`4，1A效益却是最大的,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。PPP模式案例北京地铁4号线在国内首次采用PPP模式,将工程的所有投资建设任务以7∶3的基础比例划分为A、B两部分,A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设,由Z，投资方负责;B部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护,吸引`793E`4，1A投资组建的PPP项目公司来完成。Z，部门与PPP公司签订特许经营协议,要根据PPP项目公司所提供服务的质量、效益等指标,对企业进行考核。在项目成长期,Z，将其投资所形成的资产,以无偿或象征性的价格租赁给PPP项目公司,为其实现正常投资收益提供保障;在项目成熟期,为收回部分Z，投资,同时避免PPP项目公司产生超额利润,将通过调整租金(为简便起见,其后在执行过程中采用了固定租金方式)的形式令Z，投资公司参与收益的分配;在项目特许期结束后,PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给Z，或续签经营合同。深圳地铁4号线由港铁公司获得运营及沿线开发权。根据深圳市Z，和港铁公司签署的协议,港铁公司在深圳成立项目公司,以BOT方式投资建设全长约16km、总投资约60亿元的4号线二期工程。同时,深圳市Z，将已于2004年底建成通车的全长4.5km的4号线一期工程在二期工程通车前(2007年)租赁给港铁深圳公司,4号线二期通车之日始,4号线全线将由香港地铁公司成立的项目公司统一运营,该公司拥有30年的特许经营权。此外,香港地铁还获得4号线沿线290万m2建筑面积的物业开发权。在整个建设和经营期内,项目公司由香港地铁公司绝对控股,自主经营、自负盈亏,运营期满,全部资产无偿移交深圳市Z，。BOT我国第一个BOT基础设施项目是1984年由香港合和实业公司和中国发展投资公司等作为承包商在深圳建设的沙头角B电厂。之后，我国广东、福建、四川、上海、湖北、广西等地也出现了一批BOT项目。如广深珠高速公路、重庆地铁、地洽高速公路、上海延安东路隧道复线、武汉地铁、北海油田开发等。1、什么是BOTBOT是英文Build－Operate－Transfer的缩写，即“建设－经营－转让”。实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以Z，和私人机构之间达成协议为前提，由Z，向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。Z，对该机构提供的公`！171`4EA7品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由Z，和私人机构分担。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给Z，部门，转由Z，指定部门经营和管理。&2、BOT的历史近些年来，BOT这种投资与建设方式被一些发展中国家用来进行其基础设施建设并取得了一定的成功，引起了世界范围广泛的青睐，被当成一种新型的投资方式进行宣传，然而BOT远非一种新生事物，它自出现至今已有至少300年的历史。17世纪英国的领港公会负责管理海上事务，包括建设和经营灯塔，并拥有建造灯塔和向船只收费的特权。但是据专家调查，从1610年到1675年的65年当中，领港公会连一个灯塔也未建成，而同期私人建成的灯塔至少有十座。这种私人建造灯塔的投资方式与现在所谓BOT如出一辙。即：私人首先向Z，提出准许建造和经营灯塔的申请，申请中必须包括许多船主的签名以证明将要建造的灯塔对他们有利并且表示愿意支付过路费；在申请获得Z，的批准以后，私人向Z，租用建造灯塔必须占用的土地，在特许期内管理灯塔并向过往船只收取过路费；特权期满以后由Z，将灯塔收回并交给领港公会管理和继续收费。到1820年，在全部46座灯塔中，有34座是私人投资建造的。可见BOT模式在投资效率上远高于行政部门。更多金融业资讯，案例、法规、分析、创新、PE/VC、IPO、三板、并购重组、银行、证券、信托、债市、项目融资、资产管理、资产证劵化、风险管控、基金管理、融资租赁、小贷、典当、担保、保险、互联网金融、行业知识等，学习、交流，尽在《中国资本联盟》平台微信公众账号：CACNORG。让我们以诚携手共进，缔造中国金融未来。（投稿、商务合作、发送邮箱：cacnorg163@.com）3、BOT的特点BOT具有市场机制和Z，干预相结合的混合经济的特色。一方面，BOT能够保持市场机制发挥作用。BOT项目的大部分经济行为都在市场上进行，Z，以招标方式确定项目公司的做法本身也包含了竞争机制。作为可靠的市场主体的私人机构是BOT模式的行为主体，在特许期内对所建工程项目具有完备的产权。这样，承担BOT项目的私人机构在BOT项目的实施过程中的行为完全符合经济人假设。另一方面，BOT为Z，干预提供了有效的途径，这就是和私人机构达成的有关BOT的协议。尽管BOT协议的执行全部由项目公司负责，但Z，自始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段，Z，的意愿起着决定性的作用。在履约阶段，Z，又具有监督检查的权力，项目经营中价格的制订也受到Z，的约束，Z，还可以通过通用的BOT法来约束BOT项目公司的行为。4、BOT的主要参与人一个典型的BOT项目的参与人有Z，、BOT项目公司、投资人、银行或财团以及承担设计、建设和经营的有关公司。Z，是BOT项目的控制主体。Z，决定着是否设立此项目、是否采用BOT方式。在谈判确定BOT项目协议合同时Z，也占据着有利地位。它还有权在项目进行过程中对必要的环节进行监督。在项目特许到期时，它还具有无偿收回该项目的权利。BOT项目公司是BOT项目的执行主体，它处于中心位置。所有关系到BOT项目的筹资、分包、建设、验收、经营管理体制以及还债和偿付利息都BOT项目公司由负责，同设计公司、建设公司、制造厂商以及经营公司打交道。投资人是BOT项目的风险承担主体。他们以投入的资本承担有限责任。尽管原则上讲Z，和私人机构分担风险，但实际上各国在操作中差别很大。发达市场经济国家在BOT项目中分担的风险很小，而发展中国家在跨国BOT项目中往往承担很大比例的风险。银行或财团通常是BOT项目的主要出资人。对于中小型的BOT项目，一般单个银行足以为其提供所需的全部资金，而大型的BOT项目往往使单个银行感觉力不从心，从而组成银团共同提供贷款。由于BOT项目的负债率一般高达70－90％，所以贷款往往是BOT项目的最大资金来源。&5、BOT项目实施过程BOT模式多用于投资额度大而期限长的项目。一个BOT项目自确立到特许期满往往有十几年或几十年的时间，整个实施过程可以分为立项、招标、投标、谈判、履约五个阶段。立项阶段。在这一阶段，Z，根据中、长期的`793E`4，1A和经济发展计划列出新建和改建项目清单并公诸于众。私人机构可以根据该清单上的项目联系本机构的业务发展方向做出合理计划，然后向Z，提出以BOT方式建设某项目的建议，并申请投标或表明承担该项目的意向。Z，则依靠咨询机构进行各种方案的可行性研究，根据各方案的技术经济指标决定采用何种方式。招标阶段。如果项目确定为采用BOT方式建设，则首先由Z，或其委托机构发布招标广告，然后对报名的私人机构进行资格预审，从中选择数家私人机构作为投标人并向其发售招标文件。对于确定以BOT方式建设的项目也可以不采用招标方式而直接与有承担项目意向的私人机构协商。但协商方式成功率不高，即便协商成功，往往也会由于缺少竞争而使Z，答应条件过多导致项目成本增高。投标阶段。BOT项目标书的准备时间较长，往往在6个月以上，在此期间受Z，委托的机构要随时回答投标人对项目要求提出的问题，并考虑招标人提出的合理建议。投标人必须在规定的日期前向招标人呈交投标书。招标人开标、评标、排序后，选择前2-3家进行谈判。谈判阶段。特许合同是BOT项目的核心，它具有法律效力并在整个特许期内有效，它规定Z，和BOT项目公司的权力和义务，决定双方的风险和回报。所以，特许合同的谈判是BOT项目的关键一环。Z，委托的招标人依次同选定的几个投标人进行谈判。成功则签订合同，不成功则转向下一个投标人。有时谈判需要循环进行。履约阶段。这一阶段涵盖整个特许期，又可以分为建设阶段、经营阶段和移交阶段。BOT项目公司是这一阶段的主角，承担履行合同的大量工作。需要特别指出的是：良好的特许合约可以激励BOT项目公司认真负责地监督建设、经营的参与者，努力降低成本提高效率。6、BOT项目中的风险BOT项目投资大，期限长，且条件差异较大，常常无先例可循，所以BOT的风险较大。风险的规避和分担也就成为BOT项目的重要内容。BOT项目整个过程中可能出现的风险有五种类型：政治风险、市场风险、技术风险、融资风险和不可抵抗的外力风险。政治风险。政局不稳定，`793E`4，1A不安定会给BOT项目带来政治风险，这种风险是跨国投资的BOT项目公司特别考虑的。投资人承担的政治风险随项目期限的延长而相应递增，而对于本国的投资人而言，则较少考虑该风险因素。市场风险。在BOT项目长长的特许期中，供求关系变化和价格变化时有发生。在BOT项目回收全部投资以前市场上有可能出现更廉价的竞争产品，或更受大众欢迎的替代产品，以致对该BOT项目的产出的需求大大降低，此谓市场风险。通常BOT项目投资大都期限长，又需要Z，的协助和特许，所以具有垄断性，但不能排除由于技术进步等原因带来的市场风险。此外，在原材料市场上可能会由于原材料涨价从而导致工程超支，这是另一种市场风险。技术风险。在BOT项目进行过程中由于制度上的细节问题安排不当带来的风险，称为技术风险。这种风险的一种表现是延期，工程延期将直接缩短工程经营期，减少工程回报，严重的有可能导致项目的放弃。另一种情况是工程缺陷，指施工建设过程中的遗留问题。该类风险可以通过制度安排上的技术性处理减少其发生的可能性。<p 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