地方政府融资平台的风险表现及相关政策变迁|债券杂志十佳文章|企业债券|投资_新浪财经_新浪网
地方政府融资平台的风险表现及相关政策变迁
　　地方政府融资平台专辑
　　刘西友
　　摘要：近年来，国家出台的一系列规范地方政府性债务的政策措施大多与地方政府融资平台有关，地方融资平台正面临转型的契机和挑战。本文介绍了融资平台的发展现状，考察了地方政府性债务风险在融资平台层面的表现，并对我国近年来清理规范融资平台的政策体系及其发展脉络进行了梳理，最后对融资平台的发展方向进行了分析和预测。
　　关键词：地方政府融资平台& 地方政府债务& 债务风险& 政策
　　地方政府融资平台(以下简称融资平台)是地方政府性债务的重要举债主体，规范好融资平台成为化解地方政府性债务风险的根本举措。由清理规范地方政府融资平台到剥离其融资功能，其相关政策变迁反映了各方对融资平台功能定位的认识深化。准确理解融资平台在特定发展阶段的历史作用，剖析其固有的风险隐患，梳理政策体系的演化和沿革，有助于我们在新形势下客观、科学地把握融资平台的发展趋势和方向。
　　融资平台的发展现状
　　地方政府融资平台是指由地方政府或其部门、机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。改革开放以来，地方政府为了完成一定的地方经济社会发展的目标和任务，组建了数量众多、大小不一的融资平台。最早的融资平台主要集中于省级层面，而当前，地方政府设立的融资平台已基本覆盖了包括地市、区县和乡镇(街道)在内的各个层面。一些融资平台实际上属于介于行政、事业、企业性质之间的混合体。这主要表现在：一是政府相关部门人员兼任融资平台的法人，融资平台的高级管理人员一般都有担任地方政府或其职能部门职务的经历；二是融资平台多隶属于政府职能部门，在项目资金筹措和募集资金使用等方面缺乏自主性，其资金需求和还款意愿对地方政府有较强的依赖性；三是融资平台承担的债务往往由地方政府间接担保。
　　实际上，当前大多数地方政府均通过融资平台举借债务，融资平台形成的债务在地方政府性债务中占比很大。早至2010年底，全国地方政府性债务余额亿元中，融资平台就举借了49710.68亿元，占比为46.38%(审计署2011年第35号公告：《全国地方政府性债务审计结果》)。从抽查的36个地方政府本级政府性债务情况看，2012年底债务余额中，融资平台仍是主要的举借主体(占45.67%)，而且债务余额增长较大，比2010年增加3227.34亿元，增长比率为22.50%(审计署2013年第24号公告：《36个地方政府本级政府性债务审计结果》)。截至2013年6月底，在地方政府负有偿还责任的亿元债务中，融资平台举借了40755.54亿元，占比37.44%；此外，融资平台举借的一部分债务属于政府或有负债，主要包括政府负有担保责任的19085.18亿元债务，政府可能承担一定救助责任的26849.76亿元债务(审计署2013年第32号公告：《全国政府性债务审计结果》)。
　　其他配套措施和融资渠道不完善，导致融资平台至今仍然承担着地方政府公益性项目融资职能。融资平台在弥补地方财力不足、应对危机和抗击自然灾害、改善民生和保护生态环境等方面，发挥了积极作用，推动了地方经济社会的持续发展，但在债务举借、管理和使用中出现了一些风险隐患。随着近期国家密切出台相关政策要求剥离融资平台的政府融资职能，融资平台正面临新的转型契机和挑战。
　　融资平台举债融资的风险表现
　　近年来，部分融资平台盈利能力较弱，存在缺乏规范的管理制度、部分公司法人治理结构不完善、内部管理级次多链条长、资本金到位率低、违法发行债券等问题，已成为地方政府性债务风险集聚的重要因素。具体来说，融资平台的债务风险主要表现在如下方面：
　　(一)融资平台增资环节存在不合理操作
　　融资平台的资产规模直接影响融资规模。地方政府向融资平台注入资产的方式主要是注入土地资产、城市路网及设施资产、上市和非上市公司股权、货币资金、固定资产或在建工程等，以及采取其他隐性方式。增资方式的多样化和创新性，积聚了潜在风险。一是单纯以扩大融资平台资产规模为目的，注入广场、公园、绿地、路桥等无收益的资产，无法实质性提升融资平台的盈利能力和偿债能力。2012年底财政部等四部委明确要求地方政府规范对融资平台的注资行为后，仍有部分地方将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入融资平台。二是注入资产为土地时可能会虚高评估土地资产的价值。以往审计部门多次查证，某些融资平台甚至在未缴纳土地出让金和未签订土地出让合同的情况下，就从国土资源管理部门违规取得城市发展后备用地的国有土地使用证。在此基础上，经资产评估后入账，以满足发行债券不高于净资产40%的规定。三是进行融资平台并购时，一些不符合法律要求的事业单位可能被合并进来，以达到虚增资产的目的，但是融资平台对这类事业单位基本没有实际控制力；在工商登记变更环节，也会出现不符合法律规定的情形。
　　(二)大多数融资平台现金流状况和盈利性指标不乐观，自身盈利性不强
　　从融资平台的运营范围和领域看，其主要是提供公共产品，因此承担了许多非营利性项目。由于产品价格受到限制，业务收入难以覆盖成本，导致营业利润亏损。城市基础设施建设的规模大、周期长，施工强度大，对工程建设的组织管理和物资设备的技术性能要求较为严格，同时在项目建设期间如果出现原材料价格及劳动力成本上升或者其他不可预见的困难，将导致建设成本上升或者项目不能按期竣工。因此，融资平台单凭自身力量无法正常运转。对融资平台债务风险的测度，主要取决于地方政府的信用实力及其对融资平台支持意愿和力度的持续性。此外，随着大批项目进入建设期和投入高峰期，发行人面临持续性融资需求，融资平台未来面临一定的筹资压力；融资平台外部融资以银行贷款为主，一旦银行贷款融资成本和条件发生不利变化，将影响融资平台的持续融资规模和盈利能力。
　　(三)融资平台的资产、财务状况和资金使用情况不透明
　　以融资平台发行企业债为例，在准备发债过程中，融资平台聘请的会计师事务所可能出具虚假审计报告，虚增融资平台的资产(净资产)、收入或者利润；有的募集说明书中没有详细的资产、财务状况及资金使用情况，避重就轻，避实就虚，无论语言表达还是内容设置都流于形式化、格式化和表面化，对地方政府负债情况这些市场最为关切的问题语焉不详；当要改变筹集资金用途时，按规定应该报请省级发展改革部门批准，但实际上融资平台只是请示市级发展改革部门后，即变更了资金用途。
　　(四)融资平台所发行企业债券的信用主体不明确、信用评级不透明
　　一是融资平台以对未来远景的构想代替明确和有效描述的项目规划，当进行信用评级时，不确定性和风险盲点就会凸显出来。二是融资平台发行企业债券的信用主体定位相当模糊。发行主体的信用评级和企业债券本身的信用评级构成债券信用评级的主要内容。一旦企业债券违约，清偿问题将变得十分复杂。三是随着企业债券发行数量增加，高信用等级企业债券发行数量越来越少，新增企业债券发行主体的信用等级普遍降低，反映出信用风险在增加。四是在企业债券存续期间内，融资平台受到的地方政府信用支持强度和力度均可能产生变化。按照法律条文规定，一旦融资平台无法按时还本付息，地方政府没有保障债券偿付本息的法律责任，地方政府对融资平台所发行企业债券的信用支持，缺乏相应的稳定性和强制的执行力。
　　(五)区域经济和财政收入的波动对债务偿产生不利影响
　　债务存续期间，地方经济发展具有一定波动性，影响税收收入的及时上缴，也影响债务的顺利偿还。一方面，城市基础设施的投资规模和收益水平都受到经济周期的影响。经济增长放缓或者衰退，会减少城市基础设施的使用需求，可能影响融资平台的盈利能力。另一方面，各地税收收入是债务偿还的来源之一，税收实现情况影响着债务偿还。例如，某融资平台在发行债券过程中，与市政府就部分城市基础设施建设项目签署了《BT及代建协议》，对应的现金流入对融资平台未来业务收入和现金流状况起到较强支撑作用。为保障债券利息的按时足额偿付，融资平台以其对该市财政局的应收账款作为质押，为债券进行质押担保；债券存续期间，本级综合财政预算每年安排一定规模的建设资金，用于发行人的市政道路等城市基础设施项目和偿还到期债务本息，相关建设资金列入年度财政预算。上述例子中，虽然地方政府给予该融资平台大力支持，但是一旦出现宏观经济增长持续放缓，地方政府财政收入下降，将会对相关资金支付等，产生不利影响。
　　(六)融资平台整改工作面临挑战，其转型、退出管理不到位
　　近年来，监管层基本摸清了融资平台所举借债务的总体规模和风险状况，推进了债务的清理规范并总体上控制了风险，但仍面临一些挑战。比如，为了让风险早暴露、早发现、早度量和早干预，要求银行科学补正贷款合同和补充合法有效抵质押物，然而，这两个关键风险控制环节的进展较慢。又如，国发〔2010〕19号文件下发后，仍有不少只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台存在继续融资行为。再如，2011年以来，经地方政府相关部门、融资平台和债权银行三方签字，有的融资平台按银监会规定转为“退出类平台”，但其中一些融资平台仍未完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目的建设融资任务；还有一些融资平台以转为“退出类平台”为由，意图脱离债务监管。
　　清理规范融资平台的政策体系
　　近年来，国家出台的一系列规范地方政府性债务的政策措施，大多与融资平台有关。
　　2008年国际金融危机爆发后，融资平台举债融资规模迅速膨胀，其运作不规范的问题日益突出。针对地方政府违规或变相提供担保、偿债风险日益加大，部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台信贷管理缺失等问题，2010年国务院出台《关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)，要求地方各级政府对融资平台债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题；对融资平台进行清理规范，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台；加强对融资平台的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理；坚决制止地方政府违规担保承诺行为。之后，大部分融资平台更加重视按照市场化原则规范运行，银行业金融机构对融资平台的信贷管理更加规范，地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到一定遏制。融资平台通过增加注册资本、注入优质资产、改制重组和完善法人治理结构等方式，提高融资平台的资产质量和偿债能力。从总体上看，与2010年相比，2012年省市县融资平台的资产和利润总额都有所增加，平均资产负债率有所下降(审计署2013年第32号公告：《全国政府性债务审计结果》)。
　　随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT(建设―移交)、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，2012年底财政部等四部委出台《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预〔号)，要求严禁直接或间接吸收公众资金违规集资，切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为，加强对融资平台注资行为管理，进一步规范融资平台融资行为，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。
　　地方政府性债务及其风险与国计民生密切相关，是关系国家经济安全的重大问题。2013年12月召开的中央经济工作会议首次把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务。会议要求加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序；明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任；强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。这就为2014年国家出台融资平台有关政策措施提供了根本方向。2014年4月，国务院批转发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》，其中提到“开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台政府融资职能”。这里的堵暗道，即指“剥离融资平台政府融资职能”。
　　2014年10月，国务院两次发文要求剥离融资平台政府融资职能。10月2日国务院印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出剥离融资平台政府融资职能，融资平台不得新增政府债务；同时指出了公益性项目融资的发展方向和存量债务的处理途径。10月8日国务院发布的《关于深化预算管理制度改革的决定》要求，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；地方政府举债采取政府债券方式；剥离融资平台政府融资职能。
　　日，财政部出台的《地方政府性存量债务清理处置方法》(征求意见稿)对上述要求进行了细化和补充。具体有四条措施：一是锁定融资平台，以2013年政府性债务审计确定的截至日融资平台名单为基础，结合日至日本级融资平台增减变化情况，锁定本级融资平台名单。二是按照分类处置、风险可控的原则，抓紧剥离融资平台的政府融资职能，厘清政府与市场边界。除符合条件的过渡期内在建项目后续融资外，融资平台不得新增政府债务余额；融资平台承担的政府融资职能，对没有收益的公益性事业发展，由地方政府发行一般债券融资，对有一定收益的公益性事业发展，主要由地方政府发行专项债券融资或采取政府与社会资本合作(PPP)模式支持。三是按照“只减不增”的原则，在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台；要按照“权、责、利”相一致的原则，妥善处理存量债务，对剥离给其他主体承担的存量债务，对应的资产及收入也应相应划转，处置过程中要与债权人、担保人等有关方充分协商。四是规范财政补贴行为。地方各级政府及其所属机关事业单位要严格执行《担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产直接或间接为企业融资提供担保，不得为企业融资提供财政资金安排、代扣代还等说明或承诺。
　　日，财政部发布了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》。与融资平台相关的内容主要包括：一是明确了存量债务的范围，具体是指截至日尚未清偿完毕的债务。二是要求统计本级融资平台名目，以2013年政府性债务审计确定的截至日融资平台名单为基础，结合日至日本级融资平台增减变化情况进行统计。三是要求地方各级政府结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台存量项目，对适宜开展PPP模式的项目，要大力推广该模式。
　　值得一提的是，在上述政策变化发展过程中，审计等部门通过审计建议等形式，提出了规范融资平台的有关措施，由此起到了持续推动的作用。比如，早在审计署2011年发布的《全国地方政府性债务审计结果》中，审计部门就提出了如下审计建议：一是按照“分类管理、区别对待”的原则，整合并规范融资平台；二是通过兼并重组、关闭改制、充实融资平台资本金、引进民间投资等方式，促进融资平台投资主体多元化和法人治理结构完善；三是除法律和国务院另有规定外，不得再通过融资平台变相举借政府负有偿还责任的债务，坚决制止为融资平台等单位举借债务违规提供担保和承诺；四是切实处理好融资平台新建项目和在建项目的融资问题，严控新开工项目，防止盲目铺摊子、上项目，对在建项目，地方政府应积极通过财政预算安排或市场化方式解决后续资金的来源，防止出现“半拉子”工程。上述建议对有关部门和地方制定整改措施，研究完善进一步加强地方政府性债务管理尤其是融资平台管理的相关制度提供了参考。此外，财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》明确提出，财政部将各地清理甄别结果抄送审计署，各级财政部门将本级清理甄别结果抄送同级审计部门，作为今后年度相关审计工作的重要参考。因此，审计部门在规范融资平台运行、防控地方政府性债务风险、推动财政体制完善等方面，将继续发挥重要作用。
　　融资平台的发展方向
　　十八届三中全会指出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在此基础上，财政部正在完善有利于促进PPP模式发展的制度体系。鉴于地方政府发债难以完全满足地方政府项目融资需求，可以预期，为了拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，融资平台还将长期存在。但是，由于剥离融资平台传统的公益性项目投融资职能后，政府信用将不再是融资平台偿债基金的重要来源，融资平台需要努力拓展经营性业务，依靠自身经营化解自身债务。今后，融资平台的偿债责任将更加清晰，与政府的边界划分也将更加规范。
　　此外，最新政策将对融资平台债券发行的规模、信用评级和偿债能力产生影响。在目前融资平台发行的城投债中，有一部分势必被地方政府发行的一般债券和专项债券替代。未来融资平台将发行项目收益债、一般企业债券、资产证券化等品种。这样看来，城投债规模将出现下降。
　　作者单位：审计署审计科研所
　　责任编辑：廖雯雯& 罗邦敏
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官方公共微信　　一、引言
　　在我国，尽管法律明令禁止地方政府举债，但自20世纪90年代中期以来，地方政府债务的存在已经成为不可否认的既成事实，并一直受到关注，尤其是2008年全球经济危机爆发后，宏观调控政策强调政府投资的“反危机”作用，在中央政府1.8万亿元新增投资的带动下，地方政府被要求配套投资，使得地方政府债务问题凸显，债务风险剧增。按照银监会的统计数据，截至2010年6月，我国地方政府公开的可计算的总债务已超8.42万亿元。审计署2010年6月的审计报告则指出：在对18个省、16个市和36个县本级的审计中，有7个省、10个市和14个县本级债务率超过100%，最高的达到364.77%。
　　综观我国的地方政府债务，大体可分为两类：一类是直接债务（如某些乡镇政府向农村商业银行或农村信用社的借款，或者某些采购事务的欠款），这是极难获得准确数据的，因为地方政府都将其视为最高机密；另一类是间接债务（以地方融资平台债务为主体，下文中有具体数据），此一形式已融人市场化操作的因素，相关的债务数据基本是公开的。
　　从目前的情况来看，我国地方债务的最大风险存在于地方融资平台债务。更进一步讲，风险来自于此类债务没有可靠、稳定的偿债资金来源。因此，温家宝总理在2010年9月夏季达沃斯论坛上指出地方融资平台债务风险有所加大的势头，而银监会更是将其列为2010年银行业三大风险之首。
　　我国地方融资平台债务问题的出现，“反危机”积极财政政策的运用只是一个导火索，催生了这一债务形式的出现，加速了其规模的膨胀，地方政府债务更深层次的缘由则应该从地方政府财政资金的供给和需求两个方面去探讨。从资金供给方面来看，1994年分税制改革后“财权上移”局面的出现造成了地方财力的紧张，而《预算法》第28条关于地方政府不具备发债主体资格的相关规定则使其无法选择发行地方政府债券以缓解财政压力之路；从资金需求方面来看，无论是发展区域经济的任务，还是基本公共服务均等化供给的要求，乃至目前行政管理体制包括官员任免机制与政绩考核机制的现状，均迫使地方政府及其官员不得不在财力不足的现实条件下另辟蹊径，寻求新的资金来源渠道。这一点可以从20世纪90年代中期以来地方政府乱收费一“土地财政”一融资平台的递次出现轨迹得以证实。所以，地方融资平台债务的出现只是表面上的债务形式问题，如果从根源上进一步挖掘，即使地方融资平台不出现，也会出现其他形式的“变通性”的债务问题。也就是说，如果目前不着手从根本上解决问题，即便是地方融资平台及其债务得以清理，也会出现其他形式的地方政府债务，所以我们必须清醒地认识到地方政府债务中的“合理成分”，对其宜“疏”而非一味地“堵”。
　　沿着这样的思路，针对我国地方政府债务的现状，清理融资平台公司及其债务是当务之急，且只能作为近期目标绝非根本目的，从长远打算则应该构建增强地方政府财力、规范地方债务管理的长效机制。显然，先“治”后“理”是其中的基本逻辑主线，这也是本文标题中采用“治理”一词的真正含义。
　　二、地方融资平台债务风险分析
　　对于地方融资平台债务，一方面规模庞大存在着债务风险，另一方面由此引发的延伸性风险亦不容低估。
　　（一）地方融资平台债务的规模风险剧增
　　在前文提及的银监会公布的截至2010年6月地方政府公开的可计算总债务8.42万亿元中，地方融资平台贷款达7.66万亿元（存在严重偿还风险的贷款约占23%）；同时根据对债券市场的统计，城投债（含中期票据和短期融资券）余额为4882.5亿元，二者合计8.15万亿元，占到地方政府债务总规模的96.77%。而2010年我国地方政府财政收入仅为4.06万亿元，其中蕴含的债务风险是不言而喻的。而且，年期间，大量地方债将进入还款期，风险会在未来两三年集中体现。
　　（二）银行信贷与债券违约风险加大
　　许多地方政府融资平台公司的资产负债率都在70%以上，其融资渠道：一是通过资本市场的直接融资；二是通过银行贷款的间接融资（主要渠道）。如此债务规模和负债结构，一方面使这些企业不得不面对很大的还本压力，另一方面也承担了较高的财务费用。而这些债务的偿债资金来源大多依赖“土地财政”的卖地所得，土地资源的有限性则决定了资金来源的非持续性和不稳定性；也有的企业借新偿旧，拆东墙补西墙。不稳定的偿债资金来源，实际上也将商业银行等金融企业拉进了这一危险的链条。
　　（三）由地方政府违规或变相担保导致的地方乃至中央财政风险凸显
　　融资平台债务构成了地方政府的间接负债，因为地方财政负有承担全部或部分风险的连带责任。而一旦出现地方政府难以清偿债务的情况，中央财政就不可避免地成为“最后的支付人”，承担最后的清偿义务。无形中，中央财政亦被动地承担了地方融资平台债务的或有风险。
　　（四）对经济发展方式的转变产生不利影响的风险隐现
　　地方政府通过融资自行建设的规划范围之外的项目，在地区利益的庇护下，常常是导致“两高一资”产业持续维持或死灰复燃的原因。显然，这是我国调整产业结构、转变发展方式的主要障碍之一。
　　三、地方政府债务治理的近期目标：清理融资平台公司及其债务
　　显然，应对地方政府债务的近期目标就是要采取有力措施，清理地方融资平台公司及其债务。
　　2010年6月以来，国务院以及相关部委已经就此连续出台了清理地方融资平台的一系列政策措施，其中包括：日，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）；日，国家财政部、发改委、人民银行、银监会联合发布《关于贯彻国务院（关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知&相关事项的通知》（财预[号）。日，审计署18个特派办和37家地方审计机关，开始了对31个省（区、市）和5个计划单列市政府性债务的全面审查。
　　地方融资平台公司数量众多，债务规模庞大，对其予以清理显然非一日之功，基本思路应该是“控增量，化存量”。
　　对于融资平台公司，具体的清理举措包括：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能；对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，按照《公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。
　　对于融资平台公司的现有债务，还债资金原则上应当依靠平台公司自身运营项目的盈利。对于因公益性项目举借的债务，可以由财政性资金弥补。
　　也就是说，今后凡是没有经营性收入的公益性项目，不再采取成立融资平台公司的“变通性”融资方式，财政直接介入；凡是拥有稳定经营收入的公益性项目或非公益性项目，采用市场化方式融资并运作。
　　在对地方融资平台公司及其债务进行清理的同时，要在更深一步的层面上强化对地方政府和商业银行的约束，即积极引导地方政府降低投资冲动，减少盲目投资，保持经济刺激政策进入与退出的适时和有度；对商业银行强化内控机制，避免跟风放贷，正确甄别和选择地方政府的融资项目要求。毕竟地方政府是地方融资平台公司及其债务出现的始作俑者和所筹资金的真正需求者和使用者，而商业银行则是资金的主要供给者。只有采取全方位的治理措施，才能保证取得预期的治理效果。
　　四、地方政府债务治理的长效机制：增强地方财力与规范债务管理
　　我们采取一系列政策措施对地方融资平台公司及其债务进行清理，主要是出于对此种“变通性”融资手段的隐蔽性、安全性以及由此引发的债务规模和债务风险的不可控制性的担心和防范。正如本文“引言”中所述，我们必须承认目前我国地方政府债务中是具有一定的“合理成分”的，它是具有“刚性”的，对其应采取“疏”的办法加以解决，“堵”是治标不治本的，是无法根本解决问题的。
　　何为“疏”的办法？主要是加强地方政府财力建设，具体有二：一是从财政管理体制改革中寻求突破，即通过实现各级政府财力与事权的匹配这一体制手段来解决地方政府履行基本职能的收支缺口问题；二是从政府债务管理机制的创新中开辟路径，即通过探索建立地方政府发行债券制度这一市场手段来解决地方政府建设资金缺口问题。同时要规范地方政府债务管理，使债务风险处于“可防”、“可控”、“可救”的范围之内。
　　（一）地方政府债务治理的体制性手段－－完善分税制，实现各级政府财力与事权的匹配
　　《“十二五”规划纲要》中明确提出，“十二五”期间，我国要“按照财力与事权相匹配的要求，在合理界定事权基础上，进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制”。当然，理顺各级政府间财政关系，实现各级政府财力与事权的匹配，其基本前提是根据我国分税制财政管理体制的现实状况和存在的问题，对我国政府财政层级予以简化，即构建中央、省、县（市）三级财政体系。
　　对于政府间事权的划分，应该坚持效率优先的原则，即某项事权由哪一级政府行使效率更高则划归哪一级政府的原则；对于各级政府间财力的分配，税种划分应视为政府间财力的初次分配，转移支付则可以视为财力的二次分配（或再分配）。同国民收入分配一样，政府财力的分配同样要坚持初次分配公平与效率原则兼顾，二次分配更注重公平的原则。
　　具体地说，对于政府间事权和支出范围的划分，中央政府的职责应定位于维护国家形象和安全统一、保证全国范围内法制、政令和市场的统一；省级政府的职责在于保证地区社会经济的稳定发展以及中央与县（市）体制的有效衔接；县（市）政府则要全力保证地方社会经济稳定发展以及基本公共服务的有效供给。在此基础上，根据事务数量和履行难度可以基本确定中央、省、县（市）三级财政的支出占比分别为4.5：2：3.5，呈现出一个近似于“哑铃型”的支出分配比例格局。
　　对于政府财力的配置，初次分配（分税）配置比例大约为6：2：2，形似“锤型”。对比4.5：2：3.5“哑铃型”的支出分配比例格局，省级政府财力配置与事权是匹配的，而中央政府财力配置比事权比例高15个百分点，地方政府财力配置则比事权比例低15个百分点。之所以这样设计，主要是为财力的二次分配（转移支付）预留空间：中央财政是净转出层级，要向省级财政和县（市）转移，所以预留15个百分点的净收入；省级财政既有转入又有转出，转移性收支基本相抵，所以在财力初次分配阶段收支不留缺口；县（市）财政是净转入层级，从中央财政和省级财政均可以获得转移性收入，所以预留15个百分点的支出缺口。
　　在这样一个框架设计下，是基本可以实现三级政府财力与事权的匹配的，解决地方政府履行基本职能的收支缺口问题，从而使地方政府债务问题得到极大的缓解。
　　（二）地方政府债务治理的市场化手段－－健全债务管理体系，探索地方政府债券发行制度
　　《“十二五”规划纲要》首次在国家五年发展战略中提出，我国应“探索建立地方政府发行债券制度”，当然温家宝总理在2011年《政府工作报告》中对此议题亦有涉及，“对地方政府性债务进行全面审计，实施全口径监管，研究建立规范的地方政府举债融资机制”。同时，国家财政部预算司已经于2008年成立了地方政府性债务管理处。种种迹象表明，“地方政府不得发行地方政府债券”的法律规定已在松动，禁区即将打开。此一政策出台，显然会对地方政府财力形成有力的补充。
　　但是，允许地方政府发行政府债券绝不应当没有任何附加条件。基于我国的现实国情，本文认为，至少应关注以下两点：地方政府发行政府债券所筹资金不应用于弥补一般预算的收支缺口，而只能用于公益性建设项目。也就是说，应该附加地方政府只能为公益性建设项目发行债券筹集资金的规定。地方政府债券的发债权不宜放得过泛，财政层级不宜过低。本文认为放到省级政府即可，同时财政部预算司的地方政府性债务管理处要加强对地方政府债券发行的监督与管理。
　　（三）地方政府债务治理的常规性手段－－建立“可防”、“可控”、“可救”的债务风险管理机制
　　针对我国地方政府债务治理，除了体制性手段和市场化手段的设计之外，常规性的风险管理手段也是必不可少的，即建立起对债务风险事前防范、事中处置和事后补救的“可防”、“可控”、“可救”的管理机制。
　　对于地方政府债务风险事前防范的“可防”机制构建，一是要修订现行《预算法》第二十八条，解除地方政府债券发行的法律制约“瓶颈”。二是应该考虑制定专门的“地方政府债务管理办法”。三是在加强法律制度建设的基础上，建立起地方政府债务风险预警机制。
　　对于地方政府债务风险事中处置的“可控”机制构建，一是建立债务归口管理制度，明晰债务责任。发行地方政府债券，发行主体一定是财政部门，债务管理主体亦是财政部门，这本身就是一项债务归口管理的举措。二是推行债务信息披露制度，提高债务透明度，如实施将地方政府债务纳入地方预决算报告，设立地方政府债务国家信息系统等举措。三是对地方政府债券发行及债务管理中的违法、违规行为采取必要的惩戒措施，直至予以司法追究。
　　对于地方政府债务风险事后补救的“可救”机制构建，主要是考虑设立地方政府债务偿债基金，一旦出现债务风险后，及时予以补救。一是依据债务偿还的具体情况（债务余额、偿还期限及还本付息方式），按照本级政府年初政府性债务余额的一定比例（如5%）设立偿债基金。二是偿债基金的来源可以包括举债项目自身收益回报还本付息后的余额、地方专项基金收入、国有土地有偿使用费收入、国有资产收益以及其他一般预算收入。三是偿债基金应该在一定限额内实行年度滚存管理。
　　五、结语
　　我国的地方政府债务及其治理是一个在特定背景下，带有鲜明中国特色的复杂问题。单纯地以管理的视角，就地方政府债务论地方政府债务问题及其解决是治标不治本的；即使以“大财政观”去面对该问题，仍有一定的局限性。须将我国地方政府债务问题的解决置于改革的整体层面，包括行政体制改革和政治体制改革的层面上来探讨。否则，在目前的官员政绩观和任免考核机制下，即使采取了文中所述的种种近期和长期的治理措施，地方政府及其官员还是会另辟蹊径，去探寻新的债务形式和资金来源途径，以满足投资冲动以及追求政绩的需要。所以，中国的地方政府债务治理之路任重而道远。
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