谈行政事业单位固定资产管理中存在的问题及对策
谈行政事业单位固定资产管理中存在的问题及对策
作者：黄惠兰　　上传时间： 0:0
　　【内容摘要】行政事业单位固定资产管理存在机制不健全、管理程序混乱等现象，既不利于国有资产保值增值，更不利于贯彻节约能源法，推进公共机构的节能。因此，本文从建立岗位责任制，设置管理岗位，加强固定资产事前、事中、事后的管理，做好固定资产的报废和清理工作等，最终实现统一使用资产管理软件，数据上传，与财政预算接轨，从而使固定资产管理进入自动化、科学化、规范化的新纪元。
　　【关键词】固定资产 管理 机制 手续 电算化
　　随着经济和社会的发展，以国家为主体的社会公共和公益事业得到迅速壮大，行政事业单位添置了大量的通用设备、专业设备、交通运输设备、电气、电子产品及通信设备等等，固定资产总额不断扩大，新会计准则在固定资产的确认、计量、核算等方面发生了较大的修改，但行政事业单位固定资产的核算管理工作存在着机制不健全、管理程序混乱等诸多问题，这些情况不仅不利于行政事业单位资产管理的进一步发展，而且对国有资产保值增值存在着不利影响，更加不利于贯彻节约能源法，推进公共机构的节能。为此应切实加强行政事业单位固定资产管理制度建设，把行政事业单位固定资产的管理纳入规范化、制度化、信息化轨道。本文就针对行政事业单位固定资产管理中发现的问题和发展对策做了粗浅探讨。
　　一、行政事业单位固定资产管理体制不健全
　　1、领导不够重视固定资产的管理
　　在平时的中,多数行政事业单位由于领导的重视程度不够,只注重对有严格的财务开支制度规定的管理，比如对开支权限、开支标准、差旅费的开支标准、集体福利等方面的规定较多而且较为具体和明确；而对固定资产的管理忽视，甚至不予理睬。
　　2、固定资产管理人员素质不高
　　固定资产管理人员缺乏责任心和相应的专业知识，常常有意无意漏记固定资产账的现象常有发生,比如某些单位为个人配置的手机、笔记本电脑等,还有些单位由于固定资产管理人员为兼职人员或者无证上岗,不具备基本会计专业知识等原因。
　　3、内部控制制度不够完善
　　固定资产管理工作需要各方面的有效衔接，不仅要有金额核算，而且要有数量控制，固定资产数量金额核算需要财务、物资、使用部门的通力合作。但由于许多行政事业单位未建立起完善的内部控制、制约机制，使内部各部门之间缺少相互的制约，无法保证本单位的固定资产管理工作置于有效的监督和管理之下。有的单位虽然建立了必要的内部控制制度，但有关人员执行制度的自觉性不强，存在侥幸心理，往往有章不循，有规不守，使内控制度不能发挥应有的效能。
　　4、责任人处罚机制不到位
　　根据固定资产管理制度规定要求，应该对造成违规现象的责任人进行处罚。但实际上，一些责任人往往是现任领导或曾担任过领导工作，对其处罚往往是象征性的，或者根本不处罚，造成一些责任人长期逍遥“法”外，制度成为一纸空文。由于对责任人的处罚未得到彻底落实，造成有关负责人责任意识差，对固定资产的管理工作不重视，结果形成恶性循环，产生更多的违规现象。
　　二、行政事业单位固定资产管理程序混乱
　　1、固定资产管理手续不严
　　固定资产采购、领用、保管、报废、清查等程序不健全，平时只在会计账面上做出反映，缺少实物登记台账，固定资产领用没有记录，手续不完备，造成固定资产资产管理责任的不明确。固定资产毁损、报废、调拨、变卖、转让时，不按规定的程序报经审批，自行处理，不严格履行规定的程序，不规范。对固定资产缺乏定期的清查盘点,疏于日常管理。
　　2、重货币资产，轻实物资产
　　长期以来重钱轻物，重购置轻管理的思想，对资产的管理没有形成严格的监督约束机制，造成资产闲置和重复购置现象突出，国有资产管理部门对拨款的使用和资产的利用效率缺乏有效的监督和考核。
　　3、固定资产账实不符现象突出
　　固定资产的账实不符主要表现在会计信息不真实、不及时、无法真实反映和有效控制固定资产实物状况，不能真实反映固定资产的数量和增减变化情况，有的单位固定资产账面价值与实有固定资产相差甚远。如有的办公楼早已竣工投入使用多年了，仍挂在往来账上，没有按照财务制度规定清理入账。还有新购置的固定资产无验收、无登记入账；报废、报损的固定资产没有冲减等。
　　三、政府资产管理制度执行不到位
　　没有充分利用预算、政府采购等手段对固定资产进行有效的事前、事中监控。财务部门在做年度预算的时候，对本单位现有固定资产的情况缺乏整体概念，对固定资产购置的预算编制随意性较大，没有从节约、整合资源的角度合理安排固定资产购置预算。在购买固定资产的时候，对必须进行政府采购的固定资产范围、种类认识不深，导致在固定资产购置过程中政府采购制度执行不严，单位自行采购了事。如此一来，难免出现“价高货廉”、“人情采购”，达不到“少花钱多办事”，建设节约型机关的目的，严重者还会导致商业贿赂等违法违规的情况发生。
　　综上所述，固定资产管理工作之所以会存在上述种种问题，很大程度上来源于历史上长期粗放式管理形成的遗留问题积淀，还有一部分源于现有体制的不完善。针对固定资产管理中存在的种种问题，应进一步健全和完善固定资产管理体制，做到“权责分工明确，管理高效有序，过程公开透明，监督检查到位”。据此我提出如下建议：
　　一、加强改进行政事业单位固定资产管理制度
　　1、建立岗位责任制，明确责任人
　　固定资产主要包括房屋和建筑物、专用设备、运输设备、家具、文物和陈列品、图书等。这部分固定资产占单位资产比重较大，因此要明确责任人，严格执行《》，建立固定资产管理岗位责任制，对固定资产定期进行清查盘点，并按照国定资产的有关规定办理报批手续。各单位应建立资产管理责任机制，实行单位主要领导为全面责任人、分管领导为主要责任人、使用部门负责人为直接责任人的三级管理责任制。明确相关责任人的职责范围，将资产管理责任落实到人，定期考核责任履行情况，切实管好各项资产管理工作。
　　2、设置管理岗位，加强岗位培训，提高管理人员素质
　　首先单位领导必须重视，进一步提高行政事业单位固定资产的管理意识，提高管理意识是提高管理的关键。认识不到位，措施就难以落实，要克服那种重面上、形式上的重视，把行政事业单位固定资产的管理作为考核领导干部和每一名管理人员能力的一个重要方面。
　　设置固定资产管理岗位，实行竞聘上岗。资产管理员作为各级资产业务的具体经办和管理人员，必须有认真负责的工作态度和责任心；资产管理员必须由会计人员持证上岗,杜绝无证上岗现象，严格执行有关财经法规,规范和完善账务处理,做好固定资产管理的基础工作,保证账账、账实相符。资产管理员应认真学习相关资产管理的知识和文件，努力提高自身业务素质，对各类资产的名称、功能、存放地点、使用情况等要做到心中有数。要认真学习相关固定资产管理及业务流程，严格按照业务流程办理各项业务，保证账实相符。同时要及时建立健全各级固定资产台账，完备实物信息资料。要对各部门管理使用的资产由具体保管、负责人签字确认后报财务部备查，按月对财务部入账登记的新增资产进行核对、确认。通过加强业务培训和学习,不断提高业务素质。
　　3、加强固定资产事前、事中、事后的管理
　　加强固定资产的事前管理，就是要把好“预算关” 在编制年度预算的过程中，对固定资产购置预算根据实际需要作全盘考虑，坚持面向基层、突出重点、保证急需、勤俭节约的原则，根据各部门的职能需要，制定合理的固定资产配置标准。在单位需要整批购置设备且金额超过3万元以上，要通过政府采购方式，进行招投标方式进行购买，防止采购过程过出现商业贿赂等违法违规的情况发生。
　　加强固定资产的事中管理就是：一要健全固定资产保管领用制度，做到购置时有验收，领用时有登记，要在固定资产出库环节及时登记固定资产卡片，制作标签，认真粘贴，做到账卡签一对一。二要规范固定资产日常核算，健全固定资产总账、明细账、卡片等资料，做到账卡、账账、账实相符。三要建立固定资产使用人责任制度，确保固定资产按规定用途合理使用。四是要对造成固定资产损失的有关责任人员进行责任追究，对随意侵占、挪用、非法交易以及毁坏、窃取、丢失固定资产的违法违纪和失职等行为进行严肃处理，对造成严重损失的还应该追究法律责任。
　　加强事后管理就是各单位处置资产（包括调拨、转让、报损、报废等），应履行审批手续，未经批准一律不得随意处置。处置资产应按规定程序进行，以有效防止国有资产流失，资产处置后要如实进行资产核销账务处理，对残值收入和转让收入要及时入账，不得私设“小金库”或另存经费支出专户以外的账户。
　　二、做好固定资产的报废和清理工作
　　1、分析固定资产报废原因
　　分析固定资产报废原因能引导行政事业单位做好之后的报废审批和账目清理等固定资产报废工作。
　　固定资产报废原因有以下几条：1、固定资产已达到使用期限，并经确定已失去使用效能，经有关部门批准，可作报废处理。2、电子设备及高科技产品未达到使用期限，但因技术发展已列入同类产品淘汰产品范围的，已限制了工作效率的进一步提高，在技术人员认证后，经有关部门批准，可作报废处理。3、由于自然灾害、不可抗力等原因致损而无法修复，或因被盗而无法找回的，经有关部门批准，可作报废处理。
　　2、把好固定资产报废审批关
　　根据《福建省省直行政事业单位国有资产管理暂行办法》的规定（一）凡单台（件）价值在三千元以下的资产，由各单位财务、财产管理人员鉴定后，报单位领导审批，定期报机关事务管理局备案。（二）凡单台（件）在一万元以下，三千元以上的资产，由占用单位提出申请，报主管部门审批，并由主管部门定期报机关事务管理局备案。（三）房屋建筑物以及单台（件）在一万元以上（含一万元）的资产，占用单位必须提出书面申请，经主管部门审核后，报机关事务管理局审批。（四）各单位除规定限额内的资产可自行处置外，规定限额以上的资产处置须按程序上报，经批准后方可处置和调整有关账目。由管理局或主管部门出具的《行政事业单位资产处置批复书》作为调整单位有关资产账目的依据和原始凭证。不履行报批手续的单位，按违反财经纪律进行处理。
　　3、加强固定资产清查，建立完善制度
　　行政事业单位固定资产是一个变动状态，无论是从数量，还是从价值总量看，总是在不断地增减变化。为了掌握固定资产的结构、数量、质量和管理现状，必须有一套完备的资产清查制度。因此，各行政事业单位要建立完备的资产清查制度，使资产清查工作步入制度化、经常化轨道。一是要建立定期清查制。各行政事业单位至少每年年终要对固定资产进行一次全面的清查核对来摸清“家底”，对盘盈盘亏的资产，要找出原因，分清责任，按规定及时处理；对资产结构和管理现状进行分析，盘活存量资产。防止积压闲置，做到物尽其能，物尽其效。二是建立重点抽查制。各单位的资产管理部门要依据会计核算资料，对资产使用重点部门进行重点抽查核对，做到账、卡、物相符。三是建立离任核查制。单位领导或资产管理人、使用人员离任时，要组织核查，办理资产移交和监交手续，确保人走账清，防止资产流失。
　　三、实现固定资产电算化管理
　　1、政府设置机关事务管理局进行管理
　　为了规范资产管理的会计电算化工作，加强会计核算软件的操作使用管理，保证电算化工作的质量，政府设置机关事务管理局进行管理。开展资产管理电算化的单位应根据工作需要,建立健全包括资产管理电算化岗位责任制、计算机硬软件和数据管理制度、电算化档案管理制度和内部管理制度。只有形成了完备的管理制度，加上政府统一监管，才能使行政事业单位的固定资产电算化管理不断改进与发展。
　　2、统一使用资产管理软件，数据上传，与财政预算接轨
　　固定资产电算化管理是利用电子计算机代替人工记账、算账和报账，以及部分代替人脑完成对会计信息的分析、预测、决策的过程，其目的是提高单位财会管理水平，从而实现会计工作的现代化。建议使用由金网际公司开发的预算单位资产管理软件，该软件可以让使用单位的主管部门和政府管理部门实现数据逐层上传，而且与财政预算接轨，达到统一管理。
　　3、固定资产的管理进入自动化、科学化、规范化的新纪元
　　软件根据固定资产十一大类不同类别属性设置不同的管理模块，各模块既有独立功能又互相联系，集账务处理、汇总统计，数据分析于一体，进行固定资产不同类别的数据输入、修改、删除、查询统系、报表输出等，可以全面掌握本单位的资产存量、结构及分布等情况，为单位制定有关政策、资产调剂及采购提供科学依据并当好参谋，充分发挥资产管理的职能作用。
　　设备管理模块包括主设备和附件的增加、删除、修改，对主设备和附件的查询统计并输出相关报表组成。采用单台件管理方式，既一条记录对应一台/件设备，设备编号是唯一的，系统自动给出，不能有重复。可按分类号、类别名、设备号、设备名称来定位要删除可修改的设备，打印验收清单、固定资产管理卡片、标签等；可通过设备号，保管人、使用部门、存放地点、登记日期等进行单项查询，让单位及时掌握固定资产的动向及使用情况。同时固定资产在使用过程中报废、处置、调拨、清查都可以通过该软件实现数据连接与上报。
　　财政部门、行政事业单位通过加强国有资产管理和监督，坚持单位内部监督与财政监督、监督、社会监督相结合，事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。建立和健全各项规章制度，做到物尽其用，充分发挥国有资产的使用效益，保障国有资产的安全完整，防止国有资产使用中的不当损失和浪费。对所占有、使用的国有资产应当定期清查盘点，做到家底清楚，账、卡、实相符，防止国有资产流失。最终实现自动化、科学化、规范化的固定资产管理。
　　[参考文献]
　　1、王静、王环《加强事业单位财产管理的思考》中国工会财会杂志社，2007年2期，第22页；
　　2、宁召锋《关于事业单位国有资产管理的几点思考》中国工会财会杂志社，2008年1期，第22页；
　　3、杨城、黄宁《加强固定资产管理 创建节约型行政管理机关》天下；
　　3、固定资产分类与代码，中华人民共和国国家标准；
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　　5、黄静:《存货与固定资产会计核算》,经济管理,2000年7月第1版，第99页。
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公共事业和私营企业管理：
它们在所有不重要的方面
是否基本上是相同的
格雷厄姆·T·奥尔森
&&&&&&&&&在我的副标题中，将华莱士·塞尔经常引用的“定律”作为一个问题提出来。塞尔经常引用的“定律”作为一个问题提出来。塞尔曾经在伊萨尔城花费了几年的时间，帮助科内尔大学的工商企业和公共行政管理新学院制订计划。他在离开这个学院前往哥伦比亚大学时，就带着这句格言：公共事业和私营企业的管理，在所有不重要的方面是基本相同的。
&&&&&&&&&塞尔得出他的结论，是根据他本人对政府机构的多年观察。他敏锐地听到，在科内尔的同事们（以及早些时候在物价管理局的同事们）谈论的有关工商企业的事情，以及他认真研究了对公共事业和私营企业管理进行比较的文件和数据。事实上，对于最后的一部分，没有什么内容。因此，塞尔引起争论的“定律”，实际上是一个公开提出的、请大家研究的问题。
&&&&&&&&&不幸的是，自从塞尔宣告他的“定律”以后五十年来，对公共事业和私营企业的管理方面进行比较的数据库改进很少。所以，当斯科蒂·坎贝尔在六个星期以前打电话以前，我表示同意。实际上我打算对塞尔提出的问题，用多种方法探索公共事业管理与私营企业管理之间的相同点和不同点。这些方面对于系统的调查研究具有重要的意义。
&&&&&&&&&重申一下，本文并不是一篇关于系统研究工作中主要研究课题的报告。更确切地说，这是一篇应要求而写的文章，是对于一个公立学校校长所反映意见的简要总结。这位校长正把他的时间耗费在实现一种公共事业管理的体制上——他在管理曾被吉姆·马奇称为“有组织的无政府单位”——而不是把时间用在思考问题上，更不用说去写文章了。此外，本文中的一些设想显示出哈佛大学毕业生所特有的自大。他们认为：坎布里奇（美国马萨诸塞州的城市，哈佛大学的所在地）或者是全世界的；或者是全世界的适当样板。我所以说“显示出”，因为作为一个北卡罗来纳州人，我对这种眼界狭窄的自大感到害羞。但是，我曾断定，用慎重考虑过的狭隘观点来讨论这些争论问题，可能更好地符合这个会议的目的，——因此我提供了一个清楚的目标作为其他人射击的对象。最后我必须感谢我的在哈佛的同事们，这篇文章自由地抄袭了他们连续进行的对公共事业管理范围的发展的内容的讨论。特别是对于乔·鲍尔，黑尔·查宾恩，戈登·蔡斯，查尔斯·克里斯汀森，里查德·达曼，约翰·邓洛普赖斯等人。因为我的同事们并没有机会对这篇报告提出意见，我怀疑有些地方可能会有错误，或者超出了范围，或者缺乏适当的敏感或改进意见，所以我对下面的方案承担全部责任。
&&&&&&&&&本文分为下述几个部分：
·&&&&&&&&&第一节，明确争论的几个问题：什么是公共事业的管理？
·&&&&&&&&&第二节，集中相似之点：公共事业和私营企业的管理有哪些基本的相似之点？
·&&&&&&&&&第三节，集中不同之点：公共事业和私营企业的管理有哪些不同之点？
·&&&&&&&&&第四节，把问题提得具有更好的可操作性：两个特定的经理人员，一个是公共事业的，一个是私营企业的，他们的任务和职责有哪些相似和不同之点。
·&&&&&&&&&第五节，试图从这次讨论的启示中，推列出有希望的研究方向；然后阐明论述一个调查研究的计划以及发展有关公共管理的知识和教育的策略。
第一节　明确争论的问题：什么是公共事业管理？
&&&&&&&&&当“管理”这个术语出现在“管理和预算局”或“人事管理局”等单位的名称中时，它的“管理”和“行政管理”相比，
是否有所不同，其范围更宽，或者更窄？我们是否应该在“管理”、“领导”、“企业管理”、“行政管理”、“制订政策”和“贯彻落实”等概念之间进行区别？
&&&&&&&&&谁是“公共事业管理人员”？是市长、州长、还是总统？是城市执行官，秘书，还是监督官？是局长？处长？议员？法官？
&&&&&&&&&人事管理局以及管理和预算局的新近研究阐明了这些问题。由乔治敦公共事业研究所的塞尔玛·马斯汀在1978年5月完成的人事管理局的主要研究报告“当今公共事业管理的研究状况”，就从这个问题开始的。马斯汀的报告指明了“公共事业管理”的定义，这个定义被协助政策管理机构间关系的调查委员会，在1975年交通管理和预算局的报告中所采用。这项研究鉴别了下列的核心要素：
&&&&&&&&&（1）政策管理：验明需求，分析方案，选出择计划，并根据管理范围分配资源。
&&&&&&&&&（2）资源管理：建立基本的行政管理的保障体系，例如预算、财政管理，采购和供应，以及人事管理等。
&&&&&&&&&（3）计划管理：贯彻执行政策，或者按业务系统（如教育、执法等系统）执行政策的机构的日常工作。
&&&&&&&&&马斯汀的报告拒绝了赞成采用“公共事业管理要素表”的这类定义。这些要素是：
·&&&&&&&&&人事管理（不是制订劳力计划、集体契约和工人的管理关系）
·&&&&&&&&&劳动压力的计划
·&&&&&&&&&集体契约和工人管理关系
·&&&&&&&&&生产率和工作成绩的衡量
·&&&&&&&&&组织和改组
·&&&&&&&&&财政管理（包括内部关系管理）
·&&&&&&&&&评价调查、计划和管理审计
&&&&&&&&&这种术语上的混乱，严重地阻挠了公共事业管理在知识领域中的发展。在哈佛大学，在我们努力研讨公共事业的必修课程中，我遇到了许多使我震惊的情况：人们是如何不同地使用这些术语的；许多人多么努力地探索他们所相信的某些区别，是由一个词和另一个词之间的不同所标明的；以及使讨论的意见集中起来的术语障碍有多么巨大。
&&&&&&&&&在人们没有建立起共同的语言，或者，对彼此所使用的术语能互相了解的情况下，这些用词上的障碍事实上阻碍了在个人之间进行简明的和建设性的交流意见。（对这次会议来说，这一点意味着什么，我请读者考虑。）
&&&&&&&&&这种术语上的障碍反映了更为基本的概念上的混乱。由于没有一个在穹顶之上的机构在这个领域里发号施令、统一意见，因此，从事实际工作和观察评论的两种人员努力利用这种现象（各种职业的人吵吵嚷嚷，意见十分混乱，都想实现获得好处的目的），尽力找出差异，使之有利于自已的工作。在本世纪初的十年中，人们企图在“政策”和“行政管理”之间划出一条清楚的界线，正像最近的努力，企图在“制订政策”和“执行政策”之间进行类似的划分。这种企图反映了一种为了使问题简单化而进行的一种共同探索，以便将带有利益的政见方面的争论放在一边（谁获得什么，在何时，如果获得），而将争论的范围进一步限制在如何更为有效地完成工作方面。但是，是否有人能够真正否定“如何”这个问题是充分地影响“谁”、“什么”、以及“何时”等问题？有关公共事业管理的讨论中，当前流行的基本范畴——策略、人事管理、财务管理以及命令指挥等——大多数人是从工商企业的高级经理人员管理等级制度的范围中推导出来的。对于公共事业管理所面临的问题，这些概念是否适用，并不清楚。
&&&&&&&&&最后，对于公共事业管理人员所做的工作并没有保存现存的数据资料，取而代之的大学文献没有什么价值，其内容大多数是根据零零碎碎的证据所进行的推论；这些零碎的证据犹如谚语中的瞎子所摸到的大象的尾巴、躯体或其它部分。与数千个逐字逐句描绘和私营企业经理所面临的问题和他们在解决这些问题的实践事例相对比。从一个公共事业经理的观点进行研究的事例则仅仅是开始。为什么在公共行政管理的领域内，产生如此稀少的一些关于公共事业管理的数据资料。我的同一小组伙伴德怀特·沃尔多将进行说明。但是，对各种现象缺乏数据资料，束缚了对公共事业管理和私营企业管理之间的相同点和不同点进行系统的、以经验为根据的研究。使这个领域中只剩下个人经验的反映和各种设想的混合物。
&&&&&&&&&为了这个报告的目的，我同意韦伯斯特的意见，对于术语“管理”其含义为对各种资源进行组织和指导，以取得预期的成果。我将集中讨论总经理的工作，也就是负责管理整个机构或者管理一个具有多种职能的分机构的人员。我对总经理的全部职责，包括在机构内部的和机构外部的方面感兴趣。在他的机构中，是综合机构下属各个特定的分机构的各种成就以取得成果；在他的机构外部，是处理他的机构以及产品与外面顾客之间的关系。我从简化了的设定开始，就是，传统的政府机构的管理人员是公共事业经理；传统的私营工商企业的管理人员是私营企业经理。为了避免由于借用抽象概念而使论述内容成为谬论的牺牲品，我列举环境保护局（EPA）局长和美国汽车公司总经理，分别作为公共事业和私营企业管理人员的典型例子。这样，我们的中心问题就能够具体地提出来：道格·科塞尔，作为环境保护局局长，他的工作和职责与罗伊·蔡平美国汽车公司总经理相比，有哪些相同的和不同的方面？
第二节　相似性：公共事业和私营企业的
管理有多少相似之处？
&&&&&&&&&以抽象的高度进行研究，就可以认识到一系列普遍性的管理职能。关于这些职能，在格里克和厄威克的经典著作《行政管理科学文集》中列有最著名的表格。格里克总结了总经理的工作，用英语第一个字母的缩略字POSDCORB来表示。
·&&&&&&&&&计划（Planning）
·&&&&&&&&&组织
(Organizing)
·&&&&&&&&&人事 (Staffing)
·&&&&&&&&&指挥 (Directing)
·&&&&&&&&&协调
(Co-ordinating)
·&&&&&&&&&报告
(Reporting)
·&&&&&&&&&预算 (Budgeting)
&&&&&&&&&经过各种不同的增补、修改和精炼，关于普遍性管理职能的类似的表格，能够从巴纳体到德鲁克的文献中找到。在此，我准备克制我的天生的学究式的本能，不参与学术性的争论去支持或不支持各种表格。取代这种做法，我仅仅提供一个合成的表格（见表1），试图对已经认识到普遍性管理工作的主要职能加以综合，不论是公共事业管理或者是私营企业的管理。
&&&&&&&&&这些管理的共同职能并不是孤立的和互相隔离的，而是整体的组成部分。在这里，是为了分析的目的而加以区分的。不同职能的特征和相对的显著性在一个机构的历史上，此时和彼时是不同的；在不同的机构之间也是有区别的。
表1　管理的共同职能
管 理 策 略
&&&&&&&&& 1．建立组织的目标及目标的优先等级（在预测外部环境和组织能力的基础上建立）。
&&&&&&&&&2．制订工作计划实现目标。
管理内部的下属组织机构
&&&&&&&&&3．组织工作和人员调配工作：在组织工作方面，管理人员建立下属组织的结构（下属单位和职位，并指定其权力和责任）和工作程序（为协调和开展工作）；在人员调配方面，要在关键的职位上安排合适的人选。*
&&&&&&&&&4．指挥全体人员和人事管理系统：组织的能力主要地体现在他的成员以及成员的技能和知识等方面；人事管理系统对组织中的人力资源进行增补、选择、社会化、训练、奖励、辞退。这种人力资源构成组织的能力，以实现组织的目标，并对管理工作的特定指令做出响应。
&&&&&&&&&5．控制绩效：各种管理信息系统——包括执行预算和资金预算——报告和统计制度，绩效评定，以及成果评估——帮助管理工作进行决策和测量计划进度，以实现目标。
管理外部的客户
&&&&&&&&&6．与从属于某个共同权力组织的“外部”单位进行交往：大多数的总经理必须在更大组织内部，与其它单位的总经理进行交往——上级的、平行的、下级的总经理——来实现他们单位的目标。
&&&&&&&&&7．与独立的组织进行交往：组织包括政府其他层次的和其他分组织，利益集团，以及私营企业；这些组织能够对组织实现其目标的能力起重大的影响作用。
&&&&&&&&&8．处理与报刊和公众的关系：他们的行为或者赞许、或者默认对组织都是必需的
&&&&&&&&&*组织工作和人员调配工作在这种表里是常常分开的。但由于这两方面工作的紧密联系，因此在这里将它们合为一条。（见格雷厄·阿利森和彼特·萨森的著作《重新制订对外政策》基础教材1976年P14。）
第三节　区别性：公共事业管理和私营
企业管理有多少不同之处？
&&&&&&&&&不管是公共的或者是私营的管理，当我们把管理工作放到成为管理本身的普遍性高度上研究，那么，在公共的或私人的背景中带有完全相同标记的管理职能却具有非常不同的含义。正如兰莱·拉里曾经指出过，在强调相同点和重视不同点的人们的争论中，一个有力的证据是有些人的结论是完全一致的。这些人管理过私营企业，并且在政府机构中担任过要职，考虑到乔治·舒尔茨（前任预算管理局局长、劳工部长和财政部长，现任众议院议员），唐纳德·拉姆斯菲尔德（前任国会议员、OEO的局长、生活费用委员会的理事长、白宫办公厅主任、国防部长、现任通用动力西尔斯公司的董事长），迈克尔·布卢门撤尔（前任本迪克公司董事长和总经理，财政部长，现任伯罗公司的董事长），罗伊·阿什（前任利顿工业公司的董事长，预算管理局局长，现任艾的斯格拉夫公司的董事长），莱曼·汉密尔顿（前任BOB的预算部长、冲绳岛的高级专员、世界银行分行行长、国际电话电报公司的董事长）以及乔治·罗姆尼（前任美国汽车公司的董事长，密执安州州长、住房和城市发展部长），所有这些人都断定公共事业管理和私营企业管理完全不同。
&&&&&&&&&三个互不相关的差别表。我对这些回忆的重新检查，加上学究式的想法，验别了三个有意义的，互不相关的表，这些表总结了这方面的现状。其中一个表是由约翰·邓洛普提出的；另一个表是《公共行政管理评论》杂志刊登的，是由哈尔·雷尼、罗伯特·巴考夫和查尔斯·莱文主要综合评述比较了有关公共机构和私营机构的文选而的撰写的；第三个是由理查德·E·诺斯塔特为全国公共行政学管理学会总负责人管理分会所准备的。
&&&&&&&&&约翰·T·邓洛普的“政府管理部门与私营企业的印象比较”一文，提出了下列对比内容：
&&&&&&&&&1．时间观点：政府管理人员趋向于用相对较短的时间视野来考虑问题，这个时间视野是受政治的需要和政治的日程表支配的；而私营企业的经理表现出用较长时间视野来考虑问题。这个时间视野适应于市场的发展，技术的更新和投资，以及组织的组合。
&&&&&&&&&2．任期：政务上任命的最高层的政府管理人员的服务期限是相对短的。近来对部长助理来说，平均不超过18个月；而私营企业的经理人员，在同一企业在同一职位上，有一个较长的任期。私营企业管理工作中的一个从所周知的要素是有责任培养一个继承者，或者几个可能的候选人；然而公共事业管理中的概念则大大相反，因为培养一个继承者被认为是危险的。
&&&&&&&&&3．绩效的衡量：评定政府管理人员绩效的标准和衡量方法的条文，如果有的话，也是很少的；而在私营企业中，考核绩效的各种方法——资金的回收，市场的分享，为高级管理人员制定薪金的绩效标准——已经完善地建立起来，并在一个特定的任期，对于特定的职位常常是明确的。
&&&&&&&&&4．人事限制：在政府中，有两个阶层的管理官员，他们经常互相敌对。这两个阶层是政府的公务员（现在行政执行系统人员）和政务官。在等级机构中，相对的高层人员之中，存在着政府雇员的工会组织，并且包括了以实现管理目标，或优先选择管理目标，需要补充、聘用、调动、以及解雇和罢免了许多监督人员。由于政府机构与工会合同条款、以及其它规章，使这项工作变得复杂。比较而言，私营企业在管理下属人员方面，有相当大的自主权，甚至在集体讨论中也是如此。他们有大得多的权力去指挥组织中的雇员。与私营企业相比，政府的人事政策和行政管理更多地是在人事部门的控制之下（包括在机构之外的调配公务员的人事部门）；在私营企业中，人事工作更多地要属于直线部门的职责。
&&&&&&&&&5．利益平衡与绩效：在政府的管理工作中，其重点主要放在对不同选民之间利益平衡方面；而在私营企业的管理中，更多的注意力是放在效率和竞争绩效方面。
&&&&&&&&&6．公共事业与私营企业的工作方法比较：政府的管理工作要求是敞开的便于公众检查；而私营企业管理工作有更多的隐私，其工作方法多为内部处理，对公众的监督很少开放。
&&&&&&&&&7．报刊和传播媒介的作用：政府管理部门必须与报刊和传播媒介进行正常的争论，他们的决策经常被新闻界预测。私营企业的决策很少在报刊报道，而报刊对其决策的主要内容和纠缠时间影响很小。
&&&&&&&&&8．舆论影响和命令指挥：在政府机构中，管理人员经常要寻求折衷的决策，对范围宽广的各种不同的压力做出反应，并且必须将内部和外部集团的压力结合起来计划，以免遭抨击。与之相比，私营企业进行工作，主要是由高级经理人员向下级发布命令或指示，而且很少遭到抵制的风险。政府管理人员趋向于将他们自已当作许多上级的应接人；而私营企业管理人员更主要是对一个比他更高的、有数的人负责。
&&&&&&&&&9．立法和司法的影响：政府的管理人员经常容易遭到立法监督集团，甚至司法决议的检查。在这些方面，在私营企业的管理工作中是非常罕见的。这些检查大大地制约了高级行政官员和一个行政人员的行为自由。
&&&&&&&&&10．基本要求：政府管理人员很少有一个明确的基本要求，而私营企业的管理人员的基本要求是利润、市场绩效和企业的生存。
&&&&&&&&&雷尼、巴考夫和莱文在《公共行政管理评论》上发表一篇关于比较公共组织和私营组织的主要评论文章，集中了在很多文献中论述的公共组织和私营组织之间的相似点和不同点，并总结了大家一致同意的主要观点。这些总结在表2中列出。
&&&&&&&&&对于文献中论述公共组织与私营组织之间的不同点的总结，及一致同意的主要观点。
&&&&&&&&&在下面的表中所列出的是一致同意的观点的总结，对于这些观点采用与公共组织（与私营组织相比）特性有关的命题来阐述。
表2　公共行政管理评论研究成果
1． 环 境 因 素
市场显露的程度（拨款效果的信心）
市场显露程度差，其结果导致在降低成本、工作效率、有效的业绩等方面的动机减弱。
市场显露（消费者优先选择的反应，根据需求按比例提供服务等等）程度差，其结果导致分配资金的效率更低。
市场显露程度差意思是市场指示和市场信息（价格、利润等）的有效度差。
法律和制度的限制（法庭、立法机关、等级制度）
对工作进程和工作范围的限制更多（管理人员作出这些选择的自主权更多）
正式的规章制度和控制条文趋向于越来越多
外部的正式影响的来源更多，并且这些来源分散程度更大。
对决策的各种非正式的外部影响（谈判情况、公共意见、利益集团的反应）的强度差异更大。
需要“客户”——顾客集团、表示同情的、正式权力机关等的支持更大。
2． 组织环境关系
强制性（政府的许多活动具有“强制”垄断和不可避免的本性
很可能对消费分配和服务的收费将是不可避免的和强制性的（政府具有唯一奖惩和强制的权力）。
影响的广度
公共管理人员行为的影响范围更大，象征性意义更大（涉及范围更宽，如“公共利益”）
对公共事业的官员和他们的行为，公众监督更多。
唯一的公众期望
公众对公共事业的官员抱有更大的期望，要求他们在行动中更加公平，反应迅速，尽义务和诚实。
3．内部结构和工作方法
目标的复杂性，以及评估决策准则
目标和准则具有更大的复杂性和差异性
目标和准则具有更大的含糊性和不确定性
目标之间相互的矛盾更大（需要更好的折衷）
3.2 权力关系和行政管理官员的作用
对公共行政管理人员来说，决策的自主权和灵活性更少。
对下属人员和下级机关的权力较弱和更加分散（1.下属人员能够找旁路，诉诸于可供选择的其他当权者；2.人才制度受到限制）。
对委托的任务更加勉强，检查的层次更多，正式的规章制度使用更多（由于3.1.b条款导致的结果，督促检查和委托任务更加困难）。
最高领导者具有更多政策性的，解释性的任务。
更多的小心谨慎和保守稳妥，更少的创新革新。
由于选举和政府任命，最高领导人更加经常更迭，导致执行计划连续性更差。
鼓励措施和鼓励结构
制订鼓励措施以提高效果和效率更加因难
金钱上的鼓励对雇员的价值更低
雇员的个人特点
对政府管理人员而言，个人的特征和需要是多样的，例如：较高的权势欲和适应性，更高的成就需要。
工作的满意程度更低和组织的约束更少
(3.5.a和3.5.b 是对个人经验的研究结果，而不是作者之间共同认可的观点)
&&&&&&&&&来源：公共行政管理评论（1976年3月—4月）P236—237
&&&&&&&&&理查德oEo诺恩塔特以近似邓洛普的风格，指出了美国总统和大公司的总经理之间的六点差别。
&&&&&&&&&1．时间范围：私营企业的总经理在开始工作时，展望十年左右的时间，如果没有意外的困难，这是他可以考虑工作的一段时间。第一个任期的总统，最多展望四年，在第四年中，（现在甚至在第三年），就要被改选竞争活动所支配（考察总统第二任期展望的内容是什么，在过去的1/4世纪内，我们几乎弄不清）。
&&&&&&&&&2．管理企事业的权力：私营企业的高级管理人员由董事会一致同意来任命，并且能够解雇的。高级管理人员建立组织目标，改变组织结构，工作进程和人事安排，监督成果，检查关键的工作决策，接待关键的外部人员，还要说服董事会。总统的权力除了重大的、但范围狭窄的军事活动外，是被妥善安排的国会议员或他们的参谋机构所分享的。他们在各方面比总统具有更明确的权力。（用比较“慎重”的词汇说，在授权和拨款方面有更明确的权力）。至于说到“说服董事会”这个问题，即不是与总统分享权力的国会成员，也不是“雇用”他的基本的和普通的选民，能够具有董事会的职权，或者有密切配合他工作的企业董事会的眼光。
&&&&&&&&&3．升迁特点：典型的公司是一个真正的升迁系统。如开始进入福莱斯特公司以后的情况。在正常情况下，主要领导人自已先从公司内部提拔上来，或者他是从同一工业公司的其它企业中选拔出来的。这个主要领导人，从与他共同工作过的人员中间选出拔各个部门的负责人，或者从他所了解每个人的角色——的确，或许他对其中的不少角色已经是了解的——并且通常还将相互了解每一个人的工作作用，个性和特点。相比之下，总统很少具有这种“工商场”的经验，他或许对大多数的角色了解很少（而他将发现所了解的很多情况原来是错的），并对大多数他所任命的助手了解得更少，都是在总统就职日无可奈何地安排的。这些人来自四面八方，不可能互相很好地了解，并且在以后的日子里容易忘记掉。
&&&&&&&&&4．和传播媒介的关系：只有在特定的情况下，私营企业的高级管理人员代表他们的企业公开地讲话，并且由他和他的助手们对这种特殊情况做出判断。除此之外，他既不留心报纸，也不让新闻界人士接近内部工作，尤其是进入他的办公室。除非是蓄意地为了公共关系的目的；而总统则是经常地在屏幕上出现，不断地与白宫新闻界交往，还要对付范围宽广的政治记者。电台评论员以及专栏作家等。总统在他的工作中天天需要他们，对此从无例外；他们在工作中也需要总统，电视新闻网的节目，每周总有几个晚上以总统的活动开始。他们和总统的互相依赖关系，正像总统和国会议员一样（或者更为密切）。比较起来，和传播媒介的这些关系，在很多时候使大多数行政人员和总统之间的关系黯然失色。
&&&&&&&&&5．绩效的衡量：私营企业的高级管理人员期待着用利润来衡量他们的工作，而不管企业用什么方法来衡量利润（这是一种主要的策略选择），并且他还可以此来衡量他的下属人员的工作。实际上，他的董事会可能用更加主观的衡量方法，他也可能这样做，但是要冒道德和有利的定货单不能兼顾的风险。利润，也就是“帐本底线”的相对品德，是在工商界中普遍关心的合法性和可接受性。撤开利润在特定情况下的技术性效用，它的明显的显示性因此也就是它的普遍适用的特点，具有巨大的社会用途；它是一则所有私营企业管理人员都能以此为生的神话。对总统而言，并不存在与利润对应的东西（除非面对“帽烟的枪管”为自己遭到弹劾而进行辩护时）。一般的公众考虑他们的想法，以是否在生活中得到实现来评估总统；国会议员们，政府官员们和利益集团则推测总统能为他们什么，或者为他们的目标做些什么，并好像以此来评价他。新闻界的成员阐述上述两种想法，并且散布简要的评论来影响这两种想法，依照新闻界自己制订的标准，这是立法的得分记录表。除非他们做得好，否则白宫总说新闻界的坏话。
&&&&&&&&&6、贯彻落实：大概公司的领导人在选择一种策略、制定一项政策以外，还要做更多的工作。他在政策和策略确定以后，应该去检查一下发生了什么事情，考虑如何把意图转变为事实上的成果。如果没有取得成果，就采取纠正措施，通过他们的信息系统进行监督。并在必要时通过他的人事系统采取行动。总统的情况不同，他在很多政治领域里应该对预算提案负责任，就好像不称职并缺乏手段去监督哪些州政府或市政府的机构，哪些公司、工会、外国政府是胜任的，或去更换主要负责人员，虽然这些主要负责人就是“他的”计划的执行人。除了国防和外交以外，联邦政府主要做两件事情：颁布和运用法令，并且给予经费补助。在这些方面可以自由决定的问题，通常是由白宫以外的、由参议院批准的官员，根据成文法做出抉择的。监督是这个官员的职责，而不是总统的职责（间接的监督除外）。最后的活动是法令和资金发挥作用的问题，它们大部分全然不是联邦政府人员的事情。在国防方面，我们要施加影响的是外国政府的活动。对于类似这样的一些组织实施人员，一个总统在大多数情况下是和他们相差很远的，他要干预的话，只能在计划失败的情况下干预，而不是通过组织的鼓励机制来干预。
&&&&&&&&&成为这些表格的基础，公共管理与私营管理之间的最清楚的区别就是一种根本的结构的差别。在工商企业中，总的管理职能是集中在单独的一个人，即总经理的身上，其目的是权力和责任相适应。与之不同，在美国政府中，总的管理职能是按照宪法的目的，正如最高法院官勃兰蒂斯所说的：“并不是为了提高工作效率，而是防止专制权力的推行。”的确，“联邦主义者报”极其明确地指出，“其目的是引起竞争的动机，这是防止将几种权力逐渐集中到同意个分机构中的可靠保证，其中包括给予管理每个分机构的人们以宪法手段和个人私营企业的总经理手中的总的管理职权，到了公共管理的领域内，则根据宪法安排由许多互相竞争的个人所分享，他们的野心是相互对立而平衡的。这些个人，在主要负责官员，由主要负责官员任命的高级政府官员，政府职业文官中的主管以及几个国会领袖。因为大多数公共事业单位是由联邦政府和地方政府授予权力的，其来源是各自独立的，这就意味着，在这些层次上又更下一层的个人名单。
第四节　一个可操作的观点：环境保护局长
道格·科塞尔和美国汽车公司总经
理罗伊·蔡平的任务和职责有哪些
相同点和不同点
&&&&&&&&&如果组织能够简单地分成两大部分，一大部分是公共组织，另一大部分是私人组织，而这两大部分的各自内容性质相同，那么识别这些企事业单位管理人员相同点和不同点的工作可能是比较容易的。事实上，如邓洛普指出的，“管理工作的现实世界是混杂变化，样式不断增加。因此，可以把各种组织每个主要属性，特有的本质表示在性质谱图上。在多数属性方面，各种组织可区分为“公共属性为主的组织”以及“私营属性为主的组织”，并且部分性质交叉重叠。私营工商组织之间。在规模上，在管理结构和管理思想上差异很大，并且它们经营活动所受到的约束也大不相同。例如，它们的所有制形式和经理的指挥方式可能是多少不相关的，或一个分散的大联合企业比较；又如，将贝歇尔公司和美国电话电报公司和得克斯特隆重、公司比较。同样，各种在政府组织的管理工作中，也有很大的不同。例如，将政府印刷所、或田纳西流域管理局，或一个小镇的警察局和能源部或卫生部比较。这两者之间进行深入的比较；还要对这些广泛的类型进行差异性和类似性的研究，这一点是我将收回到本题要考虑的研究方向。由于以往缺少较大范围的下功夫的研究工作，可仍然值得花时间来研究一下两个特别的，但不是极端特别的管理人员，其中一个明显地是公共事业的管理人员，另一个则明显地是私营企业的。为了这个目的，并且主要为了说明每人所面临的问题和机遇的有关事例的可用性，我们研究环境保护局的行政负责人道格·科塞尔和美国汽车公司的总经理罗伊·蔡平的情况。
&&&&&&&&&道格·科塞尔在1977年1月任环境保护局的行政负责人。这个局的任务是由法律所规定的，该法律确定建立这个机构，并且确定了它的主要工作计划。就是“控制、减少在空气、水肿的污染，以及由固体垃圾、噪音和有毒物质所造成的污染。”在联邦政府和地方政府合作下，环境保护局的任务是对环境污染进行综合的协调一致的治理。
&&&&&&&&&环境保护局的组织结构，是根据这项法律命令所确定的任务来制订的。就是在特定的环境中检测特定的污染。包括：空气和水、固体垃圾、噪音、辐射、杀虫剂和化学物品。作为新的行政负责人，科塞尔继承了福特基金会在1978年向联邦政府建议的环境保护局经费预算8亿2百万美元，以及最高限度为9698人的机构编制。
&&&&&&&&&科塞尔进入的处境是难以简要地概括起来的，科塞尔将其特点表述如下：
·&&&&&&&&& “在外界，公众对这一机构有种种混淆的看法，如这个机构的总任务是什么；它当前的工作是什么；将来的工作是什么。”
· &&&&&&&&&“对开展环境保护局的工作来说，最严重的限制条件是要求我们工作人员应具有知识的内在复杂性；并且这些知识是不断地变化的。”
· &&&&&&&&&“环境保护局根据国会命令规定的严格的截止时间开展工作时，经常要公布一些规定，仅仅为了去查明那些他们了解得很少的问题。中心问题是要求这个机构去执行的任务具有内在的复杂性，以及要求它去解决的问题是天天变化的这种实际情况。”
· &&&&&&&&&“在内部管理问题上存在很大的争论，没有令人信服的、很快的解决办法，如：技术问题与机构内的问题混在一起；与研究计划有关的实验设备；分散在全国各地不能调动，并在很大程度上由于国会中的党派关系，阻碍了共同一致推进研究计划的努力。”
·&&&&&&&&& “依据环境保护局原来的命令，对于大批的污染物，我们可能碰到了清除费用急剧增长曲线的渐近线部分。它们有明显的互相矛盾的国家目标，例如能源和环境。”
科塞尔在开始工作时，确定他的六项主要工作：
·&&&&&&&&& 汇集一支顶层管理队伍（六个助理局长和大约二十五个部门领导人）。
·&&&&&&&&&申办环境保护局的立法手段（环境保护局的基本礼法证书——净化空气的行动计划和净化水的行动计划，这些计划在他接受任务时已经开始重新编写；管理杀虫剂的计划也在1977年重新批准）
·&&&&&&&&&在立法证书管理局中建立环境保护局的地位（科塞尔得知立法证书管理局将在有关方面之间面临艰难的折衷处理。这些方面有环境和能源，能源条件和经济，环境保护局的有毒物质条理和食品及药物管理局，CSPS等单位的条例。他确认和其他关键人物建立关系的必要性，以增强环境保护局的地位）。
·&&&&&&&&&与立法集团建立紧密联系（由于他们在制订机构的立法命令以及在环境保护局成功地执行计划两方面都有重要作用）。
·&&&&&&&&&对特定的政策作出决策（例如：是否准许或者否定西勃洛克原子能发电工厂的冷却系统的方案。或者对于在1976年10月颁布的控制有毒物质的行动计划将如何贯彻执行，这个行动计划授予环境保护局新的职责，以加强对化学物质在生产、分配和使用方面的管理，防止对健康和环境造成不合理的危害。环境保护局是否需要化学品生产厂商对于各种物质提供某种最低限度的信息；或者是否需要各公司提供全部化学物品的报告，并且按什么样的时间表递交这些报告，对此都必须做出决定颁布规定。）
·&&&&&&&&&调整机构的内部组织，使之合理化（环境保护局在地区分布上极为分散，并且它的技术专家人数有限）。
没有一件是容易的工作。
&&&&&&&&&罗伊·蔡平和美国汽车公司在1977年1月的情况。1967年1月，在危机气氛中，罗伊·蔡平被任命为美国汽车公司的董事长（威廉·伦伯格任总裁），在前四年的时间里，美国汽车公司的销售额下降了37%。在市场上所占有的销售份额从高于6%降到低于3%。在1963年下降了42%营业美元，利润收入显示在6亿5千6百万美元的销售额中，净损失7千6百万美元。报刊专栏作家们开始为美国汽车公司撰写讣告。《新闻周刊》评论美国汽车公司是“一个软弱无力、垂头丧气的公司；产品足够结实，但样式像矫正过的鞋子一样时髦；在公众头脑中的形象已经倒塌，而得到一个不可动摇的称号：输家。”蔡平说：“我们一只脚踩在油门上，另一只脚踩在刹车上，驾驶着我们的汽车。我们不知道是否要驶往地狱。”
&&&&&&&&&蔡平一开始就向他的股票持有者们发出通告：“我们计划把我们的汽车最明确地投放到我们能够完全掌握的那部分市场中去，我们并不企图为全体人民做所有的事情，而是集中精力去满足那样一部分消费者的需要。对于那些消费者来说，我们能比其他任何人做得更好。”他回忆说：“早在1967年，就存在着要求立即予以注意的问题，这些问题占去了我们多达几个月的时间。然而，我们开始计划要超越这些问题。制订1972年全年的目标计划和时间进度表。我们在短期所做的事情，必须长期内在市场上证明我们是做得对的。”
&&&&&&&&&蔡平必须立即注意的五个问题是：
· &&&&&&&&&公司事实上已经是现金短缺，立即获得24万美元的银行贷款是当务之急。
· &&&&&&&&&汽车存货——公司拥有的和推销商拥有的——数量之多已达到空前的程度，解决这些供过于求的存货，需要五个月的时间，并且在1967年1月关闭一系列工厂才能完成。
· &&&&&&&&&“漫步的美国人”系列小轿车的销售额已经停滞不前，存货量不断累增。在2月份制订了一次性戏剧性的推销活动，将“漫步美国人”小轿车标价降低到VW轿车和竞争对手更小型的“U、S”型小轿车的价格之间。降低价格采用两种措施：减低给推销商的售价；并给推销商83%至79%的折扣，加以平衡。
· 断定行政管理和商务方面的开支太高，因此开始执行一项有力的降低成本的计划，这项计划在第一年中节省了1千5百万美元的开支。生产和销售的成本也明显地下降，接近了汽车工业中效率最高的水平。
· &&&&&&&&&公司给公众的形象已经弄坏；新闻界对公司持悲观看法，金融界已经不给贷款。针对这种情况，与银行家，投资企业，政府官员和新闻界举行了很多次正式的与非正式的会议。
&&&&&&&&&蔡平回忆说：“在当前的灾难火焰被扑灭之后我们就能适当地提出一项公司的发展计划——为美国汽车公司在汽车工业中获得生存的明确道路。我们感到，我们能够生存下去的根据全在于向汽车市场开辟一条不同的道路——即选准我们的突破口，然后不断地创新、前进。这样的生存根据将使我们不仅仅是活下去，还要发展起来。”
&&&&&&&&&这项新的公司发展计划包括：投入市场的汽车有一种引人注目的变化，为公司建立一个“有朝气的形象”（它推出一种新的运动型汽车，像“飞标车”，进入赛车市场）；在1972年“一部分地改造生产线”；获得了皇帝吉普汽车公司（卖掉这家公司与汽车无关的资产，集中力量生产特定的汽车，包括吉普车；这家公司在以前的五年内每年都是亏损的，但是蔡平相信能够扭亏为盈，只要在生产，销售和行政管理等方面真正地降低成本和经济指标）。
&&&&&&&&&蔡平成功了：在日，美国汽车公司的销售额达到12亿美元，获得了1020万美元的利润。
&&&&&&&&&回顾表一所提到的共同的管理职能，其中明显的重要的相似之处和不同之处是什么？
&&&&&&&&&策略。蔡平和科塞尔两人必须建立各项目标和确定这些目标的优先等级，并且必须制订工作计划。在工商企业中“公司的策略是主要的目标或是目的的模式，以及为实现这些目标而订的政策和计划。用类似这样的方式来说明：规定公司经营的内容是什么，或者应该是什么；以及公司所属的类型，或者应该属于什么类型。”以美国汽车公司采用新的策略，并且集中精力开拓在运输市场中的特定部分，蔡平必须和他的董事会商量，并安排经费；但是支配权主要是属于他的。
&&&&&&&&&科塞尔在环境保护局，对于“该局从事何种业务工作或者应该从事何种业务工作”，或者“该局是何种类型的机构或者应该是何种类型的机构”等问题上能有多少种选择方案？这些主要的策略选择是由立法程序确定的。法令指示他是否应该从事控制到每百万单位有多少个微粒数这样的程度。总统，行政部门的其他成员（包括白宫官员、国会的利害关系和其它部门的领导人），环境保护局的行政负责人，国会中有关委员会的主席和外界的集团之间的相互作用，在建立机构的主要策略时，构成了有趣的问题。
&&&&&&&&&管理内部的机构，对于科塞尔和蔡平两人而言，人事安排是关键。正如唐纳德·拉姆斯菲尔德所观察的“高级行政负责人唯一的，最重要的任务是用正确的人员。我曾见到过在政府和工商企业中，都有编制很好的组织，但是人员不好，组织的工作也不好。”
&&&&&&&&&然而，两种高级行政负责人在组织的活动余地和人事安排方面却大不相同，事实上，蔡平能由自己的意愿关闭某些工厂，调动关键经理人员，雇用和解雇工作人员等。如迈克尔·布卢门撒尔在他所写的关于财政部的文章中指出：“如果你想进行一些实质性的变革，政策的变革，而财政部的雇员们不喜欢你所进行的变革，就有办法阻挠你或者停止你的变革。这种情况在私营工业企业中是不存在的。他们所掌握的主要方法就是通过国会。如果我说，我想撤消一个特定的单位，或者将一个部门的只能转交给另外一个部门，就有各种方法通过国会来阻止这种行动，事实上就是利用在国会中的一些朋友。他们还可以利用新闻界，试图停止你这样做。如果我在本迪尼克斯公司工作，希望将一个部从安·阿伯转移到迪瑞特去，因为我推算出这样做我们可以省钱。只要我已正当地，谨慎地做这项工作，就不会引起新闻界的兴趣。报刊不能阻止我，他们可能在地方报刊上写到这件事，但仅此而已。”
&&&&&&&&&对于科塞尔而言，其结构的基本组成是由法律来规定的。它的每个实验室，实验室的位置，以及他们中的大多数人员也都是确定的。虽然他能够聘用他的关键性的下属人员，但是还要受到限制。例如，有关法律的制订，以及等待参议院否定，因为此人曾经在一个最主要的化学公司工作过。科塞尔能够凭借法律手续，以改变发展政策和规章，其目的是为设法调查和他观点不一致的计划的助理副局长；例如埃里克·斯托克，负责控制汽车排气污染空气计划的助理副局长；这种调查需要大量的时间，引起剧烈的勾心斗角，并且明显地推迟科塞尔计划的开展。
&&&&&&&&&在人事部门和人事系统的管理方面，蔡平具有很大的权力。当联合汽车工会限制他在工人方面的权力时，他运用管理权力分配人员，重新规定职责，以便与他的总计划协调一致，虽然其他人的做法是错误的，他们还得依从。正如乔治·舒尔茨所观察到的，“我从政府部门转到工商企业工作之后，学到的最初的课程之一，就是在企业中当你告诉某人，谁在为你做某项工作时，必须非常小心，因为他或她会去做这件事的概率是很大的。”
&&&&&&&&&科塞尔面对一个文官制度，这个制度的设计要尽量防止政党在官职上分肥，还要同一程度地提高生产率。文官委员会在他的机构中，对人事职能掌握很多职权。在特定的情况下，他要达到人事安排的目的时、文官条例严格地限制了他的自由决定权，要拖很长的周期，并经常需要进行复杂的活动。机会均等条理及其管理部门又形成了另外一个程序性的、实质性的限制网络。在回忆时，科塞尔认为文官制度对他的行动具有更大得多的约束作用，往往要花比他预计的更多的时间。
&&&&&&&&&在绩效控制方面，蔡平能够运用利润和市场中所占有的份额等目标来进行衡量，并将这些目标分解为更小的子目标，要求组织的下级层次来实现，以此衡量特定类型、特定地区、特定部门的经理们的绩效。成本会计规章制度使他能够对美国汽车公司的每年效益，生产情况，甚至管理工作与行业中做得更好的组织进行比较。
&&&&&&&&&处理外部的顾客关系。作为总经理蔡平必须处理于董事会之间的关系。但是对科塞尔来说，在政府行政系统中，在他的机构之外，存在着许多因素，对于他的机构目标的实现是决定性的。这些部门如果有不同意他的意见，管理和预算局等即可能独立地采取行动，也可能几个部门经过商量以后，一起来阻挠他的机构去完成所指定的任务。其结果是：他要花费大量的时间去建立他的机构的信誉和在各机构之间的争论中取得成功。
&&&&&&&&&处理与独立的外部组织之间的关系是科塞尔必要的，甚至是大部分的工作。因为他的机构的使命、策略、权力和拨款都是通过立法程序来确定的；他要专心地关照国会中有关各委员会、国会议员、国会议员的咨询机构、对议员产生影响的人们，以及国会中的工作人员等等，并将这些方面的工作放在首要的议事日程。在第一年中，环境保护局的顶层官员们在大约60个不同的委员会或分委员会的门前露面的次数超过140次。
&&&&&&&&&蔡平在实现美国汽车公司目标的能力时，还要受到独立的外部组织的影响。他们是竞争对手、政府部门（在1970年通过净化空气行动计划）、消费者群体（召回控尔夫·纳德）甚至石油的供销商。与大多数的私营企业经理们相比，蔡平必须更多地处理于新闻界的关系，以改变美国汽车公司的形象。主要是在蔡平工作的创始阶段有这种改变形象的机会，在蔡平的公共关系部门协调一致的努力下，围绕各种事件创造这些机会。例如对一种新的赛车进行宣传。蔡平正努力进行开拓市场的工作，说服消费者，使他们相信，使用美国汽车公司的产品能够最大限度地满足他们的爱好。
&&&&&&&&&科塞尔的工作充满了新闻界的影响，如：在该机构的日常工作中，在有关的关键公众的观念中，也就是该机构对有关党派的影响中，甚至在该机构为对付必须回答的争论问题而安排的工作计划中。
&&&&&&&&&对蔡平来说，工作底线是利润、市场份额以及美国汽车公司的长期竞争地位。对科塞尔来说，与之等效的衡量绩效的底线是什么？布卢门撒尔采用扩大表面现象和真实情况之间差别的办法来回答这个问题：“在本迪克斯公司，决定我们是成功的还是失败的最终结果就是真实的情况。在最粗糙的意义上，这就是所谓的底线。你能将利润化妆得漂漂亮亮，但不会长久——如果你并没有成功，问题迟早会弄清楚的。在政府机构中，并没有底线。这就是为什么只要你在表面上看起来是成功的，你就可能是成功的——虽然，表面现象理所当然不是成功的仅有组成部分。”拉姆斯菲尔德说：“在工商企业中，很大程度上是由成果来判断你的绩效的，但我并不认为美国人民用这种方法来判断政府中的官员们。……在政府中，经常衡量你的根据是：你有多么小心谨慎，你有多么努力地去试图办好事情——这些事情不必是改善人们条件的……对于总统来说，用几天时间去进行某项工作，得到良好的公众反应以后就加以结束。这样做，比坚持到底贯彻政策，直到人民的生活取得有益的效果要容易得多。”如乔治·舒尔茨所说：“在政府和政界中，表扬并因此而鼓励的是那些能系统地表述政策，以及能想办法使立法得以折衷的人们，能将销售合同带回来的人们，能筹措资金的人们，等等。”
&&&&&&&&&如果要在各种组织内部的不同层次上认真进行跨组织的横向的，系统的比较，那么上述这种对一个公共事业管理人员和一个私营企业管理人员所进行的非正式的比较，启发我们需要做些什么工作。通过考察组织的主观行政官员，获得很多知识以后，要对于数量大得多的中层经理人员进行比较，仍然预示我们应该有更多的工作要做。例如，有人要对环境保护局的一个地区负责人和美国汽车公司的一个部门负责人进行比较；或者对两个组织的两个审计员进行比较；或者对两个对等的工厂进行比较。某些职能将显示出更为相似之处，而其它的不同之处将突出出来。进行这种比较的主要障碍是缺少阐述各种中层经理人员的实践和问题的实际资料。在进一步的研究工作中，这应该是优先考虑做的。
&&&&&&&&&在这种比较中提到的差别，例如在人事工作领域里的差别，已经在1978年的文官制度改革计划中做了改变，并且成立了高级行政官员署。重大的改变也在汽车工业中进行。现在状况，克莱斯勒汽车公司的总经理在很大程度上更类似于环境保护局局长。在这两个组织中，对不同层次的经理人员进行更为精细的比较，例如：将蔡平所采用的大大降低成本的会计程序去判断环境保护局受委托管理的污染控制设施的相当的会计程序，将是很有启发的。
第五节　研究公共事业管理的结论
&&&&&&&&&同化者和分化者之间的争论，就如美国和苏联之间的聚合支持者和分歧者之间的互相驳斥相类似，使我想起一个古老的问题，就是争论玻璃杯中是一半满的还是一半空的问题。我的结论是：公共事业管理和私营企业管理的不同之处比相同之处更为重要。正是从这个很多关于公共事业管理的研究课题。我试图用一种简洁的、并引起争论的方法来叙述这些课题。
· &&&&&&&&&第一，需要讲求政府机构的绩效和政府工作的效率，这是现实的，也是正确的。政府机构的绩效落后于私营企业的绩效。这种概念，也是正确的。但是认为有任何一个重要人物，他管理私营企业的实践和技巧能够用一种方法直接地转移到公共事业管理工作中来，并能产生重大的改进，这种观点是错误的。
· &&&&&&&&&第二、很多公共事业管理职位的绩效能够实质性地加以改进，或许能够提高一个数量级。然而，那种改进并不是来源于大量地借用特定的私营企业管理的技巧和悟性。替代这种做法，应如私营企业管理历史所经历的那样，将普遍的管理职能的认识和自觉性，才能取得实质性效果。
&&&&&&&&&阿尔·弗雷德·钱德勒的获奖专题论文《有形的手：在美国工商企业中革命的经理》阐述了在工商企业中脱颖而出的专业管理工作。在整个19世纪中，大多数美国工商企业由这样一些人经营管理的，他们履行管理工作职能，但是并没有管理责任的自觉实践改进相结合，美国的工商企业在管理功能上已经变得有竞争能力。在管理工作中能够自觉地进行管理的人员进入公司和工厂——这些管理工作是：确定目标，规定目标的优先等级，以及推动组织去获取成果——使产品获得令人注目的增长。这些公司和工厂以前由家庭企业和普通雇员经营管理。工商企业学院大量地用收集实际事例的方法，编写出较好的或较差的管理实践的案例，提出改进意见，并提炼完善特定的管理方法在技术方面取得了重要的进展。但是生产率的大幅度跃进，是由于普遍的管理工作观点与经理人员对他们的职能的自觉性相结合而发生的。（类似在较低的层次上，推销人员的作用和任务相结合，加上推销术的技巧和价值，可能使中等才能的人员在推销工作中增加十倍的销售额。）
&&&&&&&&&在政府机构中，人们达到全面管理职位所经历的途径，并不能保证他们具有管理工作的自觉性和能力，正如一个聪明的政府管理人员的观察者所写的：“公共事业管理学院的困难问题之一，主要是去克服老式的信念——这种信念仍然被许多老于世故的人们所保留——认为管理工作的技巧，就是由聪明的、受到一定教育的人，简单地将通用的见解应用于他所遇到的管理工作问题。经过论证可以证明：许多聪明的，受过一定教育的人们，他们普遍地得到信任，具有大量的，通用的见解，成为非常不好的管理人员。有效的管理工作技巧，需要大量的，非通用的见解和非通用的知识。”我相信1978年文官制度改革计划的最重要方面是创建高级行政官员署，对政府机构中已经占有总负责管理职位的人们成为名符其实总负责管理人员。
· &&&&&&&&&第三、仔细回顾私营企业管理工作中的粗浅经验，那些适用于公共事业管理场合的经验，将使人得益。例如80—20规划——即大多数生产过程中所得利润的80%，来自主要的20%的工作——在环境保护局减少的努力中，广泛地得到应用。
· &&&&&&&&&第四、钱德勒根据事实撰写了一个命题，这就是用于判断成本，或者计算当前的价值，或者衡量加在中间产品中价值的项目和准则不是“天然的”。它们是人创造出来的，是利用选筹策划的智慧所创造出来的。所以如果有某种特定的会计项目或准则，例如计算中间产品的成本问题，可能直接地转用于解决公共事业某一部门的问题；那么像私营企业的历史一样，更大的课题是将注意力转注于特定的管理职能，以建立公共事业中这个部门经理的会计类型、准则和措施，这些问题在目前是无法想象的。
· &&&&&&&&&第五，有可能从实际经验中学习。胜任的经理们在工作中所表现出来的技巧，特征和方法是什么？不太成功的经理们欠缺的是什么？这是一个实际经验问题，能够直截了当地进行调查研究的。如代司·贝拉所指出的：“你只要注意观察，就能弄清楚。”
· &&&&&&&&&第六，将公共事业管理工作作为一个知识领域加以研究发展，这方面的努力应该从正在实践的公共事业经理们所面临的各种问题开始。教授们为了创立学说而做出的优先选择，反映了根深蒂固的大专院校的动机，这只能用仔细规定的研究工作提纲来加以克服。
按照这些课题，我认为开展公共事业管理研究的一种方法应该包括以下内容：
· &&&&&&&&&广泛收集数量充足的关于管理工作问题和实践的案例，这些案例应该是描述公共事业经理们所面临的典型问题，这些案例不仅应注意到顶层的经理们，而且应注意到中层和下层的经理们。由于中下层经理的案例很缺乏，因此对这方面的收集和研究要放在高度优先的位置。这些案例应该研究两方面的问题，即管理工作的总职能，以及特定的管理任务，如雇佣和解雇问题。公共事业管理的案例应当集中在经理经营他的单位工作上。
· &&&&&&&&&分析案例的判别较好的和较差的实践经验
科学家们探索“临界的”经验，公共管理学院的学生应该寻求识别“临界的”经验，这些经验是新的公共管理经理们能从中学习，并在实际经历中感到共鸣的。由于获得信息可能性的大学教师趋向于集中研究失败的案例。但是教育人们不要去做什么样的事情不一定是帮助他们成为实干家的最好办法。通过分析相对地是成功的案例，能抽出初步经验，原则和思想。例如蔡斯“定律”。不论何处的公共事业组织，如果它的生产成果缺乏监督检验的办法使其绩效和奖励紧密相连，那么只要引入一种有效的监督机制，就能在短时期内获得50%成果的效益，总审计局的《评估技术和提纲手册》提出了这方面能够做的工作。
· &&&&&&&&&促进全面的对比的研究工作
例如在一个机构中的管理职位在不同时期的情况；在几个公共事业机构内的相似的管理职位的情况；在一个公共事业机构中不同的管理层次情况；在不同机构之间相同的管理职能，例如预算部门或管理信息部门的情况；横向比较公共事业和私营企业的经理们的情况；甚至比较不同国家的机构情况。用于这种相对比较的根据资料，将从研究发展的案例中来获得，并将由正在大规模发展中的私营企业管理工作案例来补充。
· &&&&&&&&&研究工作与公共事业经理的训练工作相结合
在公共事业管理领域中，聪明的研究工作应该与公共事业经理的训练工作紧密地结合起来，包括那些已经在负有重大责任的岗位上任职的人员。成功的实践经验将在政府机构中出现，而不是在大学中出现。以学院为基础编写的有关较好和较差的实际经验，以及提炼这些实际经验的著作，应该以在职的经理们的问题为起点。研究公共事业管理工作所需要的理智的努力，以及保障这种水平的努力所需要的资源，只有在研究工作生动活泼地结合起来的情况下，才最有可能实现。新成立的高级行政官员署提供了进行这种工作的主要机会。
&&&&&&&&&这里所概括的方法，当然不是关于公共事业管理工作的唯一研究方法。明确了有效的公共事业管理的需要，我相信应该确立一项主要的研究工作，这项研究工作应奉行若干互相配合的方法和策略，明确了我们工作的起点在哪里，我觉得在不久的将来所需要的努力工作，不会有过分费心或投资过多的危险。
在我可选用的方法与至少有一个公共管理学院所提出的方法之间，如有任何相似之点，这并不纯粹是一个巧合。
来源：格雷厄姆·T·奥尔森（Graham·T·Allison）：《公共管理学研究讨论会会议记录》，—20日，第27—38页