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【城市化不宜短期过快投资基建:或加大地方财政风险】
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地方债维稳计　　我们面临这样一个抉择：城市化如何又快又好地持续下去？　　文/上海金融与法律研究院"城市化与金融"系列课题组　　自2008年四万亿经济刺激政策以来，地方政府承担的债务迅速上升。受今年房地产相关税收增幅明显回落等因素的影响，地方财政收入增速放缓，化解地方债务风险成为各方关注的焦点。　　当前，我们面临着这样一个根本问题：未来的城市化如何又快又好地持续下去？这一问题又面临两个挑战：第一，现有的城市化模式还能持续吗？如果不能持续，如何化解其带来的债务风险；第二，构建新型的城市化发展模式，不仅需要寻找长效的、稳定的建设资金来源，更需要对地方政府的功能重新审视和定位。　　如何看待融资平台和土地财政　　复旦大学王永钦负责的课题对地方政府融资平台及345家城投债进行了理论与实证研究，认为融资平台实际上是受到流动性约束的地方政府在经济发展过程中进行的金融创新。　　用土地作抵押的项目以及用该项目作为抵押品的证券化资产(ABS)，实质性创造了安全资产，不仅为地方政府提供了城市化和经济增长的资金需求，也为企业和投资者提供了足够的优良资产。地方融资平台在一定历史时期，是比较合适的融资安排。　　但以土地及其衍生品作为抵押的金融体系过度依赖土地和住房，容易产生泡沫化和去工业化(挤出实业)的现象，且由于其顺周期性特点，会加剧经济波动。这严重制约了中国未来经济增长的潜力，是中国经济可持续发展的障碍。从长期看，中国需要对金融体系进行改革和重新设计。　　上海交通大学[微博]黄少卿与施浩对基础设施投资的研究表明，基础设施与生产设施的投资存在一种"最优比例"。如果比例不当则会产生效率损失，如1997年，由于基础设施相对生产设施的投资不足，大约损失3.65%的GDP。其后因新增基建投资，投资结构得到改善，至年，由于基础设施相对生产设施投资不足导致的GDP损失收窄到0.67%。2008年开启的四万亿计划使得基础设施投资相对过剩，到2009年，这个损失又上升到1.05%。　　从2008年经济刺激计划对地方财政风险的影响来看，以贴现率为10%计算未来30年收入的现值，发现大部分地方政府并未因此带来财政风险，但青海、新疆、云南、贵州和内蒙古等地的地方财政收入中额外增长的部分可能难以补偿投资成本，存在财政风险。　　在未来的城镇化进程中，我们要注意到，为推动城市化而进行的短期过快基础设施投资，有可能影响两种资本的配置效率，加大地方财政风险。　　地方债务规模上升的主要原因　　有些学者将地方债务规模上升归结为中央地方财权和事权不对称，我们研究发现，央地财权和事权不对称固然促进了地方举借发债，但两者因果关系不明显。复旦大学傅勇负责的课题认为，要理解地方政府债务的产生，需要从中国整体经济发展模式、财政制度与金融体系的关系上来审视。　　过往30多年，中央政府通过财政分权，形成了地方政府经济增长的激励，同时又通过金融集权保留了调控的抓手，以限制地方竞争的金融杠杆及其引发的经济过热。金融集权成为控制财政分权负面效应的配套制度安排。　　当前地方政府形成的债务来源于2008年放松地方的金融融资约束。现有体制下，事权界定不清只不过是债务产生的必要条件，但并非根本原因。　　上海交通大学黄韬负责的课题从制度的法律文本上梳理了中央与地方政府分别拥有的事权及其变革，发现法治化程度的缺失导致中央与地方的事权与财力不匹配，且这种不匹配关系一直处于拉锯状态。　　在融资方式上，中国有别于以美国为代表的资本市场主导型融资，与欧洲、日韩有相近之处；人口规模与国土面积上，中国有别于东亚、欧洲，与美国有相近之处；发展阶段上，与巴西、印度有相近之处。　　中国社科院何帆负责的课题着重考察了韩国和美国的案例。　　中韩同处东亚文化圈，习惯、文化较为接近；经济发展模式都是出口导向型经济，储蓄率较高；中央政府财政情况较好；发展阶段，韩国略超前于中国，可供学习的经验并不过时，且成功跨越"中等收入陷阱"，韩国还遭受亚洲金融危机的考验，恢复得也很快。所有这些都显示，韩国走过的路可能有借鉴和研究意义。　　研究发现，亚洲金融危机后，韩国地方税改革基本停止，中央政府转移支付显著增加，这加强了中央对地方的控制能力，并取得良好效果。韩国地方债务流量和存量低，风险小，仍在循序渐进阶段，中央对地方债务严格管理且程序化。地方债券的购买方中，大部分来自于中央政府基金，有转移支付的影子。市场化的地方债比例非常小。与城市建设相关的地铁债和地域发展债采取"强制债券"的模式，即"谁受益谁融资"。　　相比韩国，作为成熟的发达国家，美国当前的基础设施建设为我们提供了另一制度下的图景，如借债方式是否恰当、债务开支是否得宜、债务规模是否可控、债务的风险如何评估和防范等等。　　美国明尼苏达大学赵志荣负责的课题对明尼苏达州的交通设施投融资进行了研究，从政府和市场的职责分工、各级政府间的协作、现金流和债务融资的取舍、税费手段的选择和设施定价水平等五个维度深入"解剖一只麻雀"。　　在美国，基础设施投融资的原则是User-Pay，即设施受益和财政责任相匹配。在税收的使用上，美国州政府将日常预算和资本预算分离，就交通设施融资单独进行预算和投资。在融资来源上，2010年明州的交通资金35%来自地方政府，25%来自州燃油税，15%来自联邦政府，15%来自州政府的机动车辆登记税，剩下10%是州政府的机动车销售税。　　在资金划拨上，将交通设施分为三类，包括主干公路系统、公交轨道系统和地方道路系统。州政府将交通经费的62%分配到州主干公路基金，29%补助给县公路，9%补助给城市街道。明州双城地区的公交运行费用和明州的公交轨道系统，资本性支出80%以上由联邦政府承担。在运营方面，三分之一左右的资金来源于车票收入，其余需要依靠房产税和销售税补贴。联邦政府、州政府和县政府都有法律规定的补贴，其中三分之二的公路里程归于县政府的交通补贴系统。整个交通融资系统都被纳入极为精细的法治化体系中。　　不只是明州，美国联邦政府和其他州政府也开始研究和实施新的手段，来支持交通财政，如尝试从燃油税向里程收费过渡，同时征收各种形式的拥堵费，并将因基础建设导致的各类溢价通过征税让受益者付费。　　短期地方债务维稳很重要　　从全局来看，化解存量的地方政府债务，设计未来地方政府融资的新渠道，是政策技术层面需要面对的难题。　　在这个过程中，要防止因为央地事权关系法治化而带来的新问题。为此，需要我们找到一种替代性机制，以控制地方政府的预算软约束。结合当下中国的实际情况，金融市场投资者的行为选择可以起到有效控制地方债务规模的作用。将地方政府的举债行为放在金融市场的外部约束中，可以有效制止地方政府过度举债的现象。要让这一机制发挥作用，一个必要前提就是修订预算法赋予地方政府独立的发债权限，促成地方政府隐性负债朝着显性化的方向转变。　　以县及以上层级地方政府为单一信用主体，承接相应的债务，并发行地方债券，置换原有融资平台的信贷债务，可能是一个更有效的措施。因为在金融体系欠发达的情况下，最适合的金融工具是债券。在政府治理水平日渐提升之时，地方政府债券和融资平台的企业债券，是可以比拟土地的另一种相对安全的资产。　　以地方政府信用来发行地方债券还可以解决更多的问题，例如房地产投资挤出实业。这方面中国应该借鉴德国和日本的经验教训。在允许储蓄系统的资金可以自由流向房地产业(此前是导向实业)后，日本的资产泡沫就达到了无以复加的地步，最终在1990年破灭了。　　中国当前房地产的挤出效应和泡沫苗头已经显现。地方债的出现将为居民提供可以充当抵押品和保值手段的安全资产，此时将房地产承载的过量金融功能剥离，有利于化解房地产泡沫，"挤入"实业投资。　　同时，放开地方政府的发债权限，提高地方债在地方政府融资中的比例。让债券投资人自行去判断地方政府融资平台的投资效率，这样即使个别投资项目有风险，也是风险自担，不会累及整个金融系统。　　近几年内，地方政府债务的可持续性维持十分重要。对此，我们的建议如下：第一是省市县的财政体制在短期内不要发生重大变动，政策核心在于如何缓解债务的到期偿付；第二是解决目前地方政府债务的期限错配，将债务进行ABS再证券化，把银行对地方政府的贷款打包成债券然后卖掉，拉长融资期限匹配项目期限；第三，为了保证前述目标的实现，需要全面梳理地方政府自主发债、推进金融市场化，比如权威高效的信用评级公司、利率市场化、消除基建项目的国家信用隐性担保等。　　可供选择的其他地方融资工具　　借鉴国际经验，中国城市化发展过程中，除了地方政府自主发行债券以外，上海财经大学王茵负责的课题参考国际经验，列举了中国未来地方政府可供选择的融资工具，如下：　　房产税(PropertyTax)：针对房产价值征税，是在全球使用最广泛的一种价值捕获方式。当公共基础设施项目提高了土地价值时，该税就可捕捉到土地价值的增加。　　税收增额融资(Taxincrementfinancing)：用在老城区的经济再发展项目上。地方政府发放债券，改进衰败地区的基础设施，促进本地区的商业发展，提高本地房产价格。额外增加的房产税用于偿还该债券。债券还清后，房产税率回归正常水平。美国在芝加哥(地铁和地铁站)、波特兰(轨道车和轻轨)、苏格兰(旧城改造)等地均大规模使用。　　特别评估(SpecialAssessmentDistricts)：政府为提高某商业区的公共服务而借债进行建设，并对该区的全部房产征收额外税收来偿债。商业地产的价值会增加，来此消费的顾客会更多，带来增税的基础。在北美有1500个商业促进区(BusinessImprovementDistricts)。对该区商业征收特别的税费，提供更好的公共服务。这种方式在中国可行性高，不涉及大范围的、制度层面的改革。　　发展影响费(DevelopmentImpactFees)：对新发展区域内的开发商征收的一次性费用(计算公式以每一栋楼房为基础)，支付该区内因房屋开发而需额外提供的公共服务和设施。类似于捐税(Exaction)，区别是可用于支付场地外的服务，比如地方道路、学校和公园。开发商付费，政府提供基础设施，土地开发带来的人群享受设施。在美国26个州推行，提供消防、警察、图书馆、政府管理、公园、下水管道、污水处理、学校和道路等服务。这种方式在中国可行性高：只针对开发商，一次性收费。　　协商性捐税(NegotiatedExactions)：类似发展影响费，但没有正式计算公式，也不可用于场地外的基础设施建设。该税是开发商为场地内区域安装特定的基础设施，或者支付现金。在中国可行性高，已有类似做法，如开发商建小学、配套公共设施等。　　联合开发(JointDevelopment)：建造一个交通设施(站台或高速公路交汇口)，由紧挨着的土地开发商或者商户们来建造或者出资。方式包括一次性付费、年度租赁费用，或者直接建造交通枢纽设施。在中国可行性高，已有类似作法。　　专门性税费(DedicatedTaxesandFees)：专款专用，在美国大量使用，覆盖如州际高速公路和大众交通等领域。　　公私协作(Public-PrivatePartnerships)：中国财政部正在力推的措施，利用私有资源提供公共服务，从上世纪90年代初BOT，到最近的BT，已形成一揽子的具体办法。(财经国家周刊)
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“省吃俭用”建豪楼
&&&&&&&&&2月3日，有消息称河南登封市嵩阳街道办事处占地30多亩，斥资2000多万建“豪华办公楼”，并将此楼冠名为“社区综合服务中心”，实为偷换概念。2月5日，嵩阳街道办相关负责人称该楼是办事处“省吃俭用省的钱建的这个房子”，其间“没问政府要一分钱”。一个小小的街道办事处，四年就能省下2000万，一年平均节约500万，这真是个惊人的数字。若真如这个办事处负责人所言，那么一个区、一个市乃至全国，一年节约下来的钱又岂止是天文数字？此说如果成立，而别的地方却没有节约这么多钱，说明了我们的公共财政还有许多的漏洞，还需要进一步地加强管理。反之，则说明了这个办事处用低级的谎言来为自己挥霍纳税人钱的行为遮掩。
&&&&&&&&&思考：根据上述案例，分析公共财政存在哪些问题？如何改进？
车改方案引发轩然大波
&&&&&&&&&公务用车是政府工作费用开支的一个重要方面，但每年巨额开支让公车成为财政的沉重负担；降低公务用车费用自十多年前便开始提倡，但时至今日仍是“摸着石头过河”。日益庞大的公车耗资和时常见诸报端的违法违纪使用等负面报道，不仅挤占了宝贵的公共财政资源，加大了不必要的行政成本，同时也损害了政府机关的公信力。因此公车改革势在必行。但陆续出台的改革方案却无一例外地成为公众炮轰的“靶子”。
&&&&&&&&&以近日一条名为《史上最牛的车改方案》的图文帖为例。该贴上传的图片是一份中共辽阳市宏伟区委文件(内容是“印发《宏伟区公务用车改革实施方案》的通知”)。文件显示，公务员用车改革的形式是取消公车，实行公务交通费包干，从改革实施之日起，享受以货币形式支付的公务交通费补贴。具体标准：县级干部中，区委书记、区政府区长7.6万元/年；区人大主任、区政协主席及高新区管委会常务副主任6.2万元/年；此级干部最少车补也有3.3万元/年。正科级干部分三类，车补每年从2.47万元到1.43万元不等。副科级分两类，每年车补为0.95万元和0.76万元。此外，非领导职务的主任科员每年2000元，副主任科员每年1000元，普通的机关干部每年也有车补500元。&
&&&&&&&&&此文件一经曝光，立即遭到网民的“拍砖”。网友留言说：“车补房补餐补样样补，这不是‘高薪养廉’，而是‘高薪养腐’”！也有网友称这样的车改与分钱无异。更有网友质疑说，难道说只要可以比往年节约钱，就能理直气壮地每个月如此巨“补”下去？&
&&&&&&&&&思考：改革方案遭公众炮轰的主要原因是什么？运用公共财政的相关理论对公务用车改革方案作出评论。
公共财政当奖金
&&&&&&&&&6月10日，新华网首页转发了《央视新闻1+1》的文章：“齐齐哈尔重奖官员遭疑：人民公仆还是人民币公仆？”内容是：齐齐哈尔市前几天根据2008年市县级领导综合考核的评价结果，给了全市43个单位领导班子成员每人5000块钱到10000万块钱不等的奖励。本来这不是什么新闻，因为被捅出来了所以就成了政府官员给政府官员发奖金的头号新闻。
&&&&&&&&&奖金作为一种奖励形式，由来已久，非常普遍。而在公务员队伍里表现得更为突出。公共财政在某些官员眼里，几乎就是无主的财产，不用白不用。其实，公务员的职责是为纳税人服务，做好本职工作，服务好纳税人是天经地义的。因为完成了某项指标，便从公共财政里拿钱发奖金，有假公济私之嫌。说的严重一点，就是集体腐败行为。
&&&&&&&&&思考：1. 结合材料谈谈你对公共财政的理解。
&&&&&&&&&2.“公共财政当奖金”可能导致哪些不良影响？ 如何从体制方面加以制约？
原来有种“节约”叫喝茅台
&&&&&&&&&剑阁县人事局曹局长在县城城郊一家渔庄请客，因为茅台酒味道不对、价格太高动手打了卖酒的大爷。人事局办公室主任袁术健说：“曹局长主要还是想节约用钱，人事局花钱很紧张的，修房子等还有欠账。”办公室主任为自己局长的开脱之词实在让人无法苟同，说局长嫌酒贵“主要还是想节约用钱”，可是连“酒中贵族”茅台酒都喝上了，“节约”二字又从何谈起呢？
&&&&&&&&&最有钱的“大款”是公款，最奢侈的浪费是公款消费，从这位人事局官员嘴里的“喝茅台是为了节约”就可以看出一些端倪。而这还是在“人事局花钱很紧张的，修房子等还有欠账”的情况下。要是人事局花钱不紧张了，也没有其他方面的欠账了，老百姓真不敢想象他们会是怎么个花钱法。禁止公款吃喝，任重而道远。
&&&&&&&&&思考：1. 运用公共财政的有关理论，对案例中曹局长的“节约”行为进行评价。
&&&&&&&&&2. 谈谈如何采取措施有效减少或杜绝此类现象的发生。
“公开政府开支”究竟有啥难言之隐
&&&&&&&&&近日，辽宁沈阳市民温洪祥向市财政局、市审计局和市政务公开办等部门递交了一份申请表，要求公开办公费、招待费等财务账目。沈阳市政务公开办相关负责人说，政府部门财务信息又极其敏感，难度极大，这个公开可能不会一蹴而就，结果可能不会太乐观。
&&&&&&&&&要说，财务这个东西，确实有着天生的敏感性。对于企业而言，财务无疑是关系到企业运营的大事，企业财务状况，现金流与负债率也确实是不折不扣的商业机密；即便对于家庭和个人而言，家庭资产与个人财务，也是相当重要的隐私信息，当然没有随便公开的道理。从这个角度来看，既然小到个人、大到企业都可以有自己的财务隐私，政府部门面对市民“公开办公费、招待费账目”的申请，以“财务敏感”为由进行推脱，乍一看来似乎也不无道理。
&&&&&&&&&不过，对于个人和企业成立的财务敏感性，却不能“放诸四海而皆准”的适用于政府。恰恰相反，与个人通过工作构建个人财务，企业通过生产经营获利建立企业财务不同。政府的财务其实并不是通过生产劳动的方式取得，而是通过向公众、企业征税的方式获取。这也是为何，对于个人和家庭来说是隐私的财务，到了政府那里却被称为“公共财政”的原因所在。从这个角度来看，政府的财务既然不是自己挣的，而是来自作为纳税人的公众，那么政府对于公共财政的开支和花销，当然不能如同于个人和企业，更不能以财务敏感为由，摆出一副“自己的钱自己花，别人管不着”的姿态来。
&&&&&&&&&事实上，既然政府财务来自“公共”财政，那么，这“公共”二字当然不能仅仅是可有可无的前缀和摆设，而必须将其“公共属性”在财务管理的细节中充分体现才是。来自公众的政府财务，当然有责任和义务对公众负责，并向公众公开才是。某种程度上，政府说白了其实不过是公众聘用来代为管理公共事务的部门和机构。作为真正的出资人，公众对于自己投入的钱被如何开支额花销，当然有着充分的知情权；而作为花公众钱的政府，当然没有任何理由以“财务敏感”为由不向出资人公布财务清单的道理。从这个角度来看，公开透明的政府财务，其实才是“公共财政”所必须遵循并尽快回归的本意所在。
&&&&&&&&&思考：1. 结合上述材料，谈谈什么是公共财政？公共财政的主要职能是什么？
&&&&&&&&&2. 为何公开政府开支存在“难言之隐”？政府在这一问题上该如何作为？谈谈你的看法。
公务消费改革再提速
&&&&&&&&&据在北京某机关工作的小张介绍，其单位上周到一家五星级酒店开了两天的培训会议，参加培训的有100多人，每人安排一个标准间，按每人每天一间标准间400元计算，仅住宿费就达8万多元，加上会务用餐、会议场地及娱乐设施租用，等等，各种费用加起来不是个小数。对这样的公务消费，圈内人似乎早已司空见惯。按说，公务消费作为必要的行政成本，是一种合乎情理的开支。但在不少地方，公务消费容易异化成腐败的权力消费。
&&&&&&&&&据国家统计局数据显示，年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增至7571.05亿元，12年间增长了6.60倍；行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，1995年为14.60%，到2006年上升至18.73%。从国际横向来看，以上述2006年预算内的行政管理费占财政总支出的18.73%这一比例去比较，远远高出韩国的5.06%、法国的6.5%、日本的2.38%、英国的4.19%、加拿大的7.1%以及美国的9.9%。事实上，我国行政管理费的数字还远远高于上述比例——有些机关的费用支出，还存在着财政给政策，单位自己想办法筹钱的现象，甚至不少单位的基建费用、办公用具、交通工具的购置费用以及福利补贴费用等开支都是靠自筹，来自预算外收入。
&&&&&&&&&为刹住公务消费腐败之风，近二十年来中央政府已出台数十个相关法规，比如推行国库集中支付制度、将公务接待费用纳入预算、所有中央国家机关事业单位的会议及工作人员出差均实行“定点接待”管理，等等。日，财政部、中国人民银行联合印发了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》。根据暂行办法，2008年初，中央预算部门和省级预算单位全面推行公务卡改革试点。公务卡，是指专供公务员使用、可用于日常公务支出和财务报销的信用卡。公务卡实行“银行授信额度，个人持卡支付，单位报销还款，财政实时监控”的操作方式，对于差旅费、会议费、招待费和5万元以下的零星购买支出等，使用公务卡支付结算，单位财务人员可以直接查询到公务消费的每一笔信息。到期还款时，由单位财务部门将款项直接支付给发卡银行。2008年9月前，160多个中央预算部门已经全部实施公务卡改革。目前国内一些地方也陆续推出此项改革，包括北京、天津、四川、山东、重庆、湖北、浙江和江苏等省市。
&&&&&&&&&思考：1. 结合案例谈谈为何在中央不断出台法律法规抑制公务消费腐败的形势下，我国的公务消费支出仍呈上升之势？我国公共财政体制存在哪些缺陷？
&&&&&&&&&2. 公务卡制度能否终结公务消费腐败？对现行公共财政体制将有何影响？试对该制度进行评价。
&&&&&&&&&3. 控制公务开支无序增长的关键是什么？如何对公务消费制度进行有效改革？
挪用水利专项资金的下场
&&&&&&&&&国家监察部对某部原主要负责人挪用水利专项资金兴建楼堂馆所等违纪问题作出处理，原部长受到行政记大过处分，一名副部长受到行政记过处分，两名副部长免予行政处分。
日至3月5日，审计机关共查出该部上下串通挪用水利资金，制造假的立项报告与批复，乱拉资金建楼堂馆所，私设小金库，以及大量挤占挪用专项资金等严重违规违纪问题，涉及金额高达4亿余元。该部还弄虚作假，拒不执行审计决定，制造假文件对抗审计。
&&&&&&&&&思考：(1)结合案例，谈谈公共支出的管理方式。
&&&&&&&&&(2)结合案例，谈谈如何完善我国的公共财政管理。
财税改革的重点
&&&&&&&&&我国财政一方面是财政供给范围过大，包揽过多，财政支出伸到竞争性建设领域，超出政府职能范围；另一方面是应由政府承担的社会公共需要却无力保障。1999年初财政部部长项怀诚说，今年财税改革的重点是规范收费管理，这是财税改革的近期目标。财政部将以道路和车辆的费改税为突破口。初步设想是开征燃油税和购车税，以此两税替代一切不合理的收费，这一方案已提交九届全国人大常委会审议，争取当年尽快依法实施。财政部还打算用3年时间来解决如何规范农村收费问题。
&&&&&&&&&思考：(1)结合案例，谈谈公共财政收入的形式和渠道。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&(2)结合案例，谈谈如何规范政府收费。
预算制度的变革
&&&&&&&&&单一预算是多数国家历史上使用的预算组织形式。它编制简单，目的单纯，易于为立法机关在总收支方面控制和社会公众了解。建国以来，我国一直采用这种形式。
&&&&&&&&&20世纪90年代，我国预算管理体制的一项重要变革，就是改革传统的单一预算编制方式，实行符合我国国情的复式预算。1994年八届人大二次会议通过的《中华人民共和国预算法》规定：怎样预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。根据此规定，我国政府决定，从1996年起改革中央和地方现行的预算编制方式，实行全国统一的复式预算制度。
&&&&&&&&&思考：1．在我国的财务行政过程中，单一预算编制方式的运用出现了哪些缺点?
&&&&&&&&&2．何为复式预算？它有哪些特点?我国实行复式预算的意义何在?
一个市长的理财之道
&&&&&&&&&《人民论坛》记者：
&&&&&&&&&林市长，目前国家财政压力很大，地方政府作为一级财政，当好家理好财，对于维护改革发展稳定大局至关重要。此外，减少浪费、减少环节，建立廉洁高效政府，财政管理是紧要关口。南宁市比较早地实行了政府采购，请您谈谈这方面的想法和做法。
&&&&&&&&&南宁市市长林国强：
&&&&&&&&&我们过去办事有个特点，重生产、重建设而疏于管理，建国以来一直是这样。政府也好，企业也好，总是讲速度多快啦，产值多大啦，粗放型经营，资金效益不好。应当精打细算，珍惜和用好纳税人的钱。我在企业工作了25年，厂长当了11年，这方面的体会比较深。企业积累资金不容易，城市财政更是千百万市民辛勤劳动共同创造的。花好用好这笔钱，是一个市长要谋划好的一个非常重要的问题。要把好的项目想出来，把好的用法想出来，用钱时还要尽量省一点，这样就能办更多的事。我们的国情尤其要求我们这样做。从去年下半年开始，我们在财政管理改革方面相继采取了一些措施。
&&&&&&&&&首先搞了对企业的“委派会计”。受国资局委托，市财政局成立了“会计公司”，试行一年后，现已全面推开。工资、福利、人事独立，对企业形成一个新的侧面监督。实际上，任何权力失去监督都会导致腐败。会计公司委派到企业的主管会计、成本会计和销售会计直接对财务负责，你厂长按条例按规矩办事就听你的。若你违反财务准则和成本管理条例，会计就有权拒绝——这个钱不能花！这个发票不给办！这么一搞，首先能把企业的“潜亏”(实亏虚盈)暴露出来。没有了“做手脚”的机会，人的心思才能往正道上发展。过去很多情况下做厂长是“凭良心办事”，弹性大，危害大，一个人可以搞垮一个厂。财务监控，这是搞好企业改革，整顿、加强企业管理的根本性基础性的工作，不但对企业，而且对财政、对培养税源都有重要意义。
关于政府采购，我们已搞了两年多，每年节省13％一15％预算资金。过去批钱买东西或搞工程都是估算，多数都是钱不够花要追加。现在不同了，政府直接出面，钱为你花，东西给你用，但我要监督采购，货比三家。这样做第一个好处是省了钱，再一个是卡住了“回扣”。过去政府买的东西总是贵，政府修的车总是贵，现在不同了。不仅是买东西、搞工程，还包括会议。比如前不久举办的亚洲城市举重锦标赛，南宁几家星级宾馆进行竞标，从客房到伙食到提供的服务综合比较，最终取一个“合理的最低价”，少花钱，多办事，办好事。我们每个月登报公布一次购单，有关公司纷纷来联络。我们只抓采购处那几个人，严格执行公开、公平、公正原则，不像过去一大片一大片的人用钱，管也管不住，幕后交易不知道，花了冤枉钱，还败坏了党风、政风。
&&&&&&&&&再就是“工程审核”。工程，是最大的政府采购。每年要修路、修桥、建房子，动辄几十个亿。完善工程审核程序十分重要。当然第一步也是招标，公开透明，而更要紧的是最后的结算，除了审计事务所的审计之外，凡政府投资或承担债务的，我们财政局还要审。社会审计是收费的，我们则不收费。开始遇到很大阻力，甚至在政府办公会议上很多部门都不同意。最后要拍板了我说了一句话：“你家买东西，花的是你的钱，你问不问价钱，算不算账?更何况我拿钱，你花钱，不准我算账，这是什么道理?”我特别告诉编委办(我是编委主任)要支持成立这个审核所，10个人左右，专门拨编制，吃皇粮。去年到10月份审核减下来7000万，用这7000万利息的零头我都足以养这10个人。成立一个机构，批10个编制，开10个人的工资，省了7000万，可见余地有多大，管理的作用有多大。
&&&&&&&&&我们还成立了一个收费局，曾在全国引起争议，实际上人们不理解，成立收费局目的在于控制乱收费，减轻企事业负担。“三乱”之所以屡禁不止，是政府措施不力，主要还是一些部门想多收钱，养“小金库”。我们收费局收费须经物价局审批。钱是你的，花也花在你这个方面，但我要收上来，管住你的钱该不该花。这样就做到了“收支两条线”。收支两条线对于反腐倡廉、禁止乱收费有重要作用。收费人员也大大削减，过去每个部门都有一批人在收费，全市大约有上千人。现在收费局总共70多人，减少了人力，提高了效率，加强了管理。
&&&&&&&&&这四个方面的管理是初步探索，已初见成效。而要达到更规范、更严格、更普遍的管理还有很多工作要做。比如，规范公务人员的补贴发放。有人调进不属“清水衙门”的单位后喜悦之情溢于言表，为什么?因为补贴多。所以要在分配上进行改革。但改革措施要一步一步出台，因为改革要有整体思想水平的支撑，所谓“木桶效应”。大家的思想认识水平上去了，改革的力度就可以大。要做工作，要宣传，措施上去，就会水到渠成。财政上面用好钱，就能为市民为纳税人办更多的事。南宁市是少数民族自治区首府城市，属经济欠发达地区，要用钱的地方很多，所以更要勤俭过日子，把钱花在为老百姓服务上。我看政府管财政与居家过日子一样，能不能精打细算，日子过得会很不一样。每年初政府报告要承诺为市民办一件实事，年底“清算”一次。今年最大的一件是110户特困居民迁入新居，政府花了2000多万元。一些计划外开支，比如举办“99南宁国际民歌艺术节”，就是从预算内的项目上省出来的。
&&&&&&&&&思考：1．结合案例事实，解释什么是公共财政?谈谈搞好财政管理的重要意义。
&&&&&&&&&2．林市长对城市财政精打细算，采取一系列措施堵塞财政漏洞，减少财政开支，但却积极“把钱花在为老百姓服务上”，把110户特困居民迁入新居，作为当年最大的一件事，政府为此花了二干多万元，还举办“99南宁国际民歌艺术节”……这是出于怎样的考虑?财政管理的目的和功能是什么?
&&&&&&&&&3．为理好财，林市长实施了“委派会计”。“政府采购”、“工程审核”、“收支两条线”等措施，请运用财政管理的相关原理，分析林市长这些举措的目的和作用。
&&&&&&&&&4．什么叫政府审计?政府审计包括哪些内容?结合案例事实，说明政府审计的作用。
上海财政补贴改革案例
&&&&&&&&&我国城市自来水、煤气等公共产品的频频涨价引来了老百姓的不满。老百姓埋怨道，公共产品怎能一有亏损就涨价?前些时候广州自来水涨价、南京煤气涨价，因为老百姓的不满而暂时流产。对此，政府也是一肚子苦水。公益产品成本与价格背离，公益企业的亏损，政府的财力有限，没有能力包揽。市政部门提供的公共产品的价格低下，其最大的理由是“公共产品是市民生活的必需品”这个假定，认为其价格上升会严重影响人民的生活，因此城市公共产品计划的传统方法仅限于供给方，即如何寻找资源，如何提高开采技术以增加供给，而对公共产品价格与需求关系完全不予考虑，“对公共产品的需求的预测实际上就是对其需要的预测”。经济学家早已对这种所谓的“需要方法”提出批评，这种方法不仅使供给者的“供给管理”毫无意义，还无视价格在公共产品消费决策中的作用。在传统的公共产品计划中，供给管理者随着需求的变化而调整供给量，而不是调整价格。
&&&&&&&&&于是，除了公益产品成本是否合理以外，又一个问题自然地摆到了人们的面前，政府对公益企业的财政补贴是否合理?财政补贴落到了谁的口袋里?
材料一：城市公用水业
&&&&&&&&&近年来，一些地方在财力有限时，吸引民间资本、外国资本，或通过上市筹集公益企业投资资金。这些投资者不同于政府，往往有着较高的回报要求。
&&&&&&&&&上海市宝山区内有一家英国独资水厂。这家成立于1997年，自有资本金2190万美元、贷款510万美元的水厂，其投资者要求的年回报达15%，公益企业充其量只是微利企业，而这个企业的投资回报率远高于水厂10%的平均回报率。这两年，这家水厂每年的项目利息473万美元，年投资回报192万美元，两者相加达投资额的24.6%。如此高的回报从哪里来?厂家的做法是，在水价上做文章，其与自来水公司的结算价高达1.5元1吨，而自来水公司民用水的售价只有0.6元1吨。
&&&&&&&&&同样在上海，有两家上市的水厂，凌桥股份与原水股份。原水股份自1992年9月成立以来，共在证券市场筹集资金11.392亿元。原水股份为获得配股资格，使每年净资产收益率保持在10%以上。同时，为向股东分配1.14亿元的股利，就连年提高水价，与自来水公司的结算价从元1吨，到近年变成0.738元1吨。凌桥股份自成立以来，与自来水公司的结算价一直保持在1.3元左右1吨。两家上市公司的水价都高于自来水公司的零售水价。由此造成水厂赚钱，自来水公司亏损。
而水厂赚的钱，全都进了股东的腰包。换个角度说，政府给自来水公司的亏损补贴，实际上部分给了属于少数人的股东。
材料二：城市煤气
&&&&&&&&&不管是自来水厂，还是煤气厂，大多由政府投资，项目完成后，以行政划拨方式交给企业。企业的财务制度规定，从营业收入中提取固定资产折旧费，为以后的设备改造筹集资金。总投资12亿元、1997年建成的上海石洞口煤气厂，一年提取固定资产折旧费1亿元。这家以重油、轻油为生产原料的煤气厂，生产1立方米煤气的原料成本为0.66元，完全成本为1元左右，而上海民用煤气的销售价为0.9元1立方米。本身是亏损性生产，也就没有足够的利润支持折旧费。如此，其折旧费实际由财政补贴承担。
&&&&&&&&&据有关方面的统计，1996年至1998年，上海市煤气公司共提取折旧费7亿余元。照理，这笔费用应用于企业改造。但实际运作中，企业改造费用仍靠国家投资，造成财政补贴的折旧费未被真正利用，而是沉淀在公益企业里。既然如此，公益企业就没必要提取固定资产折旧费，财政更不应变相支付公益企业固定资产折旧费。这两年财政对上海煤气行业的补贴为每年4亿元左右，若煤气公司将沉淀的7亿元折旧拿出来使用，就可在大约两年的时间内不需财政补贴。那么，折旧费沉淀在企业里又作如何处置的呢?据了解，一些企业将折旧费挪作他用，自谋福利，甚至借给他人使用，造成其流失。
在上海，煤气己严重过剩，日供气能力达1000余万立方米，而日均需求量仅500余万平方米，即使春节最高峰时也仅800余万立方米。因此，前文提到的石洞口煤气厂，设计生产能力每日210万立方米，而1997年投产后，生产任务每日仅40万立方米，连设计能力的1/5都不到。
&&&&&&&&&与石洞口煤气厂几乎同时建设的东海平湖油气田，1999年12月每日供应天然气80万立方米，而需求量不足25万立方米。于是，有关方面就将天然气掺混为人工煤气。如此，使掺混煤气的制造成本大幅度提高，据浦东煤气制造公司成本情况显示，掺混煤气的生产成本高出一般煤气生产成本49%。
&&&&&&&&&显然，严重供大于求加剧了企业生产成本，也就进一步加剧煤气生产企业的亏损。近年，煤气企业是上海公益行业中的亏损大户，以前每年财政补贴为4亿元，而政府给建委系统的财政补贴每年也不过4亿元。显然，若在石洞煤气厂与东海平湖油气田之间只上一个项目，上海的煤气就不会严重过剩，煤气行业的亏损就不会如此严重，财政补贴也就不需那么多。
结论：城市公用事业的财政补贴除用于维持公用事业外，还有三个去向：股东红利；沉淀并闲置于公益企业：重复投资。
材料三：财政补贴的改革
&&&&&&&&&1996年前，上海人抱怨最大的公益企业是公交，政府最头疼的公益企业也是公交。老百姓对乘车难怨声载道，政府对每年拿出10亿多财政填公交亏损窟窿也感难以承受。从这一年起，上海对公交实施财政补贴方式的改革，同时打破公交垄断局面，提供适度竞争。
&&&&&&&&&在财政补贴中，政府将“填窟窿”改为“修路”。取消对公交企业亏损的补贴，切断企业躺在政府身上吃饭的依赖思想，在推动企业树立市场意识、竞争意识的同时，给予车辆更新的低息贷款，减免营业税、养路费等数项财税优惠政策，以此抵冲公交企业的政策性亏损。
&&&&&&&&&如今，在上海的街头放眼望去，公交车多为豪华的双层车、漂亮的流线型空调车、方方正正的单接车，上海的公交线路已发展到1080多条，为改革前的3倍。方便、快捷、舒适是上海人对公交车的最新评价。
&&&&&&&&&据有关方面提供的数据，上海前3年的公交改革中，公交企业累计添置新车8300多辆，占全部营运车辆的55.33%，在更新车辆的20多亿元投资中，只有10%的资金由政府拨款。此外，政府通过减免税费6亿元左右，填平了公交企业的政策性亏损。
&&&&&&&&&上面的事实告诉人们两个概念。其一，政府对公益企业亏损的财政补贴，钱是到了公益企业的账上，实际上是贴给老百姓的，但种种原因，老百姓并没有完全享受到财政补贴；其二，财政补贴也有一个效益问题，若每一笔财政补贴都贴在刀口上，贴得合理，就不需要那么多财政补贴，政府的压力就会减轻不少。
所以，政府对公益企业的财政补贴方式需要改革。当然，这要与公益企业的体制、机制改革齐头并进，就像上海公交改革一样。
&&&&&&&&&总而言之，公益企业合理地亏损，财政对其合理地补贴，此后，让消费者合理承担其亏损，老百姓应该不会有怨言。据最新的消息说，上海自来水行业在水价未提价的情况下，实现了扭亏为平。对老百姓来说，这无疑是个好消息。
&&&&&&&&&思考：1.我国对公共产品及其财政补贴非效率的原因是什么?具体表现在哪些方面?
&&&&&&&&&2.上海市公共产品财政补贴改革措施是什么?效果如何?
&&&&&&&&&3.随着市场经济的发展，城市公共产品也逐渐走向市场，而政府财政补贴也将减少。以此为背景，谈谈我国城市公共产品的发展。
吃饭财政何时休
&&&&&&&&&改革开放以来，我国政府机构日益膨胀。1978年，全国的国家机关、党政机关和社会团体工作人员(总称为政府机关工作人员)为467万人，1996年为1093万人，增长134%。1978年全社会从业人员为40152万人，1996年增长到68850万人，增长71%。也就是说，政府机关工作人员增长幅度超过全社会平均增长幅度63个百分点。
&&&&&&&&&庞大的政府机关在运作过程中消耗了大量的物质资源，成为财政的沉重负担。1978年政府机关使用的财政经费为49.09亿元，1996年增长到1040.80亿元，为1978年的20倍。政府的行政管理费在国家财政开支的11个主要项目里位居第二，第一位的文教卫生事业费为1704亿元。行政管理费支出如此大，已令我国的财政不堪承受。所以，朱镕基总理在记者招待会上说:“政府机关庞大，把财政吃光了，成为吃饭财政。”
由财政供养人员，被称为吃“皇粮”的人。到1996年底，全国吃“皇粮”者已达到3670万，相当于加拿大全国人口。财政供养人口占总人口的比例由1978年的2.1%上升到3%。每年吃“皇粮”要吃掉国库3700亿元，每30个中国老百姓要养活一个官。
&&&&&&&&&HB省县级财政支出中，用于人员支出的部分约占70%。逐年增加的财政收入基本上被不断增加的人头吃掉，县财政成了“吃饭财政”。
&&&&&&&&&HB省自1983年开始，对财政补贴县采取了提前拨付定额补贴款的改革措施，使补贴县的财政收入迅速上升。近年来财政收入有所上升，但支出增长也相应加快，其中，行政管理费增长最快。年，吃财政补贴的H县财政收入平均每年递增7.3%，财政支出平均每年递增19.6%，行政管理费平均每年递增27%。与此形成鲜明对比的，生产性支出比重很小。1986年，该县生产性支出占总支出的比重为7.4%，S县为8.3%，M县仅为5.8%。
&&&&&&&&&近年来，县级财政“吃饭”支出增加的原因有：一是“吃饭”的机构增加过多。以H县为例，1986年县政府共有机构20个，到1986年已递增至M个。若算上县直机关和区乡机关，l979年共有机构67个，到1986年已增至134个。在增设的机构中，大部分是中央设立而由地方与之对应的，也有个别是地方各级组织自行设立的。二是“吃饭”的人员增加过猛。在机构增加的同时，人员也迅速增加。如S县1986年比1979年增长62.9%。三是“吃饭”的标准过高。在机构、人员增加的同时，各项支出标准也在提高。县级财政支出中，除了人员基本工资比原来提高外，还增加了粮价补贴、生活费补贴、水电费补贴、洗理费、书报费、取暖费、降温费、奖金布区乡干部岗位津贴，除了用于个人支出的部分大大增加外，公务费、业务费、修缮费和购置费也在不断提高。四是铺张浪费，经济效益差。滥发实物，公款设宴请客，大肆挥霍，利用公款游山玩水，名目繁多的检查团——大吃大喝团，任意提高会议开支标准。有的会议伙食每天人均高达十元至几十元，住宿费人均每天百余元。
吃得好，睡得好，开会的劲头越来越大了。难怪有人说，开会=休息+疗养滋补。以行政单位的汽车为例，中央国家机关有××××多辆汽车，分布在几十个部、委、局，每个部门有各自的汽车队，分散使用，利用率不到80%，每天又要雇用出租汽车×××辆，平均每辆汽车每月行驶千公里左右，只及社会出租汽车队的20%~25%；随着办公设备现代化，购置了大量的电子计算机、复印机、传真机等设备，但利用率极低，电子计算机的利用率不足20%。五是拨款制度松软，财政监督乏力。在行政事业费拨款上，仍“以拨代支”、“以领代报”的办法报销。所以有的部门领钱时“多多益善”，花钱时“随随便便”。缺乏财务监督的行政经理费使用制度造成的“用钱无人批，发票无人审，账务不要记，调走不移交”糊涂账，实际上是一个吞噬国家财产的黑洞。
&&&&&&&&&例如，××乡曾流传着这样一个论调:有钱好办事，有钱就有权。因此，乡干部争着管权，钱经过谁的手，就由谁管，由谁运用。1980年以来，在该乡任职的38个干部中，管过钱的就有3O人。占干部总数的79%。管理的经费项目21项，合计42万元。
&&&&&&&&&这个乡的账目有“四多”。一是无账无据多，30个干部管钱，有25人无账可查，只有五人有一些不齐全的账，有4人销毁了全部发票单据，计金额51032元。原负责计划生育的干部代×，1982年初至1984年6月，经管计划生育款18000多元，既没有建账，又把发票全部销毁。区清账组只好到群众中去了解，才查出他贪污计划生育罚款700元的问题。二是“白纸发票”多，占总金额的30%。乡党委组织马××，1984年经管基建款38800多元，其中“白纸发票”占l0200元，这次清查出他从中贪污了703元。三是乱用多。这个乡由于人人管钱，个个用钱，因此，公款如同私款一样，谁想用就用，谁想支就支。自1980年以来，该乡用于吃喝和送礼款达27205元，每年平均4534元。四是贪污挪用多，这个乡30个干部管理经济，有贪污、挪用问题的就有20人，其中有贪污行为的15人，合计贪污、挪用金额5300余元。1986年前，乡党委7人，就有5人贪污。
&&&&&&&&&1.我国财政“吃饭”支出增长过快的主要原因有哪些?
&&&&&&&&&2.我国公共行政财务缺乏监督导致哪些消极后果?
&&&&&&&&&3.如何提高公共行政的理财水平或效率?