准公共品、外部性与农业保险的性质——对农业保险政策性补贴理论的探讨--《中国软科学》2004年09期
准公共品、外部性与农业保险的性质——对农业保险政策性补贴理论的探讨
【摘要】：本文首先回顾了农业保险理论中市场失灵问题的中外文献以及由此导致的农业保险政策性补贴的理论基础。认为以农业保险所产生的外部性及准公共产品性质作为农业保险市场失灵与政策性补贴的理论依据并不严密。本文从两个层面分析了农业保险所产生的外部性与准公共产品特性,并且提出,农业保险政策性补贴的理论依据主要在于:农业保险所需政策性补贴的额度取决于农业保险作为一种支农政策与其他相关支农政策相比所起的作用。
【作者单位】：
【关键词】：
【基金】：
【分类号】：F842.66【正文快照】：
　　2004年中央1号文件在改革和创新农村金融体制方面提出要加快建立政策性农业保险制度,实现对农民所面临的自然风险进行分散,以稳定和有利于提高农民的收入水平。然而我国自从20世纪30年代(以下均指20世纪)开始进行农业保险的试点,断断续续,几十年来,并没有很多成功的案例
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京公网安备74号　　内容摘要：我国的农业保险财政补贴工作取得了巨大成就，但仍存在保费补贴比例缺乏差异化、经营费用补贴不到位、再保险体系不健全和税收优惠力度小等问题。本文基于借鉴国际经验，指出通过制定差异化的保费补贴率、落实经营费用补贴、扩大税收优惠面、健全再保险体系、提高保障水平等措施改进农业保险财政补贴机制。&
　　关键词：农业保险 & 财政补贴机制 & 国际经验&
　　农业保险是农业发展的四大支柱之一，农业保险的财政补贴是&WTO&框架下政府扶持农业发展的&绿箱&政策，是由农业风险的不完全可保性和准公共产品的特性决定的。世界上半数以上国家实施农业保险，其中绝大多数都推行了农业保险财政补贴。&
　　我国政策性农业保险财政补贴的现状剖析&
　　我国自2007年以内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆和四川六省为试点开展农业保险财政补贴工作以来，政策性农业保险得到前所未有的发展。&
　　（一）农业保险经营取得巨大成效&
　　截止到2012年，农业保险提供的风险保障从1126亿元增长到9006亿元，共计向1.13亿户次的农户支付赔款551亿元;农业保险保费收入逐年增加;农业保险经营机构从2007年的6家增加到25家，服务网点达2.2万个;农业保险覆盖率迅速提高，农业保险参保地区覆盖全国所有省（市区），参保农户1.83亿次;农业保险承保农作物从2007年的2.3亿亩增加到2012年的9.7 亿亩，2013年我国农业保险承保主要农作物突破10亿亩，占全国主要农作物播种面积的42%（王秀芬等，2012）。&
　　（二）建立了政府引导并农业保险机构自由竞争运作模式&
　　&政府引导&规范了政府在农业保险开展中的地位和作用。政府是&引导者&，通过保费补贴等调控手段，引导和鼓励参加农业保险;政府是&推动者&，县级以上地方人民政府统一领导，组织财政、农林、税务各部门协调，建立健全推进农业保险发展的工作机制，调动多方力量共同投入，积极推动农业保险业务的开展。&市场运作&规范了农业保险经办机构要以市场化经营为依托，与市场经济规律相适应，重视业务经营风险，运用市场化手段防范和化解风险。&
　　（三）农业保险财政补贴机制不断发展创新&
　　从2006年&国十条&到2013年《农业保险条例》以及每年的中央一号文件，农业保险财政补贴机制在不断发展创新：保费补贴的品种从最初的6种增至15种、主要补贴品种的实施范围推广至全国、保费补贴率增加至80%-90%（含地方财政配套资金）（董玉凤，2010）;确定了对农业保险经营机构的经营费用补贴，落实税收优惠政策;政府鼓励、带动农业保险再保险发展，建立大灾风险分散机制，出台了大灾风险基金管理办法，建立农业保险保费补贴绩效评价模式。&
　　在取得巨大成就的同时也凸显出保费补贴效率低下、补贴渠道单一、相关配套机制不完善等问题。观察年我国农业保险保费收入和财政补贴金额（如图1所示），可以发现：2010年前，保费补贴和保费收入都是逐年上升的，但两条曲线几乎平行，没有出现保费补贴的少量增加引起保费收入巨大变化的现象。这说明保费补贴政策确实对农业保险发展起到一定推动作用，但作用并非如想象般的那么明显;反映出保费补贴利用效率低下，财政补贴机制存在着深层次问题。2010年后，保费收入增速加快，但保费补贴呈下降趋势，这说明保费收入增加是补贴品种增加和补贴区域扩大的推动，而不是保费补贴政策的推动;反映出保费补贴在农业保险政策实施初期对于农业保险的推广起到重要作用，但当农业保险发展到一定程度，保费补贴政策的边际效用开始下降，单靠保费补贴对农业保险发展的促进作用有限。因此，我国政策性农业保险发展的关键在于一方面探究保费补贴政策的偏差并积极寻找解决方案，另一方面实施多渠道的财政补贴政策，整合相关配套措施。&
　　我国政策性农业保险财政补贴机制的问题透视&
　　（一）保费补贴比例偏低且存在区域间&一刀切&问题&
　　首先，名义上看，我国农业保险保费补贴比例在中央、省级和市县三级财政支持下，达到了相当高的水平。但实际情况是，财政补贴主要依靠中央和省级财政支持，尤其是中央支持。与其他国家的普遍水平相比，我国的保费补贴比例不是较高，而是较低。例如：美国政府对农业保险的补贴比例最高达到67%，巨灾风险的补贴比例达100%，补贴资金由中央财政统一支付（吕晓英等，2013）;美国政府还通过保费打折变相进行保费补贴。法国政府对农业保险给予大力支持，政府对农民保费补贴较高，可达到50%-80%（张旭光等，2013）日本中央政府给予农民40%-55%的保费补贴（龙文军，2013）。其次，我国保费补贴比例缺乏差异化，仅仅是依据险种和地区不同略有差异。例如2013年种植业的保费补贴比例中西部为65%、东部地区为60%，养殖业中西部地区80%、东部地区70%。我国中、东、西部地区在经济发达程度、农民收入水平、第一产业占GDP的比重、地区风险分布状况等方面存在着巨大差异，作为粮食主产区的中西部农业保障水平比较低、农民缴费能力较低、旱涝冰雪灾害频繁，客观上要求保费补贴政策向中西部地区倾斜。&
　　（二）对保险公司的经营费用补贴并未落实&
　　多数外国政府对保险公司的经营费用进行补贴，例如美国政府承担农作物保险推广和教育费用以及私营保险公司农业保险20%-25%的业务费用（包括定损费）补贴;日本政府给予农业共济组合和农业共济组合联合会50%的经营管理费补贴（冯文丽等，2002）;加拿大政府承担农作物保险机构的行政经费（吴扬，2006）。但也有一些国家并没有此项补贴，例如西班牙政府除了保费补贴和再保险支持外，没有提供任何经营费用补贴。我国早在2006年，国务院颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中就提出对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴，但这项补贴一直没有落实。
　　（三）保险公司的税收优惠面狭窄且优惠力度小&
　　国外政府一般通过税收优惠来提高农业保险经营者的积极性，例如：美国政府对农作物保险免征一切税赋，经营农业保险的私营保险公司除缴纳1%-4%的营业税外，免征其他各种税收。法国政府免征所有农业保险部门资本、存款、收入和财产的一切赋税。相比之下，我国的税收优惠微乎其微。我国政府对农业保险业务免征营业税和印花税，免征的优惠作用有限（金融保险业营业税的税率是5%，印花税的税负也非常轻微）。而对真正的税负&大头&、基本税率高、转嫁难的企业所得税以及其他税费，则没有任何的税收优惠。&
　　（四）再保险体系不健全致风险分散缺乏财政支持&
　　从2005年中国再保险集团以商业运作形式承保农业保险公司再保险到2009年北京政府向商业再保险公司转移政府的超赔风险，从最初的比例再保险到超赔再保险，再保险形式不断变化。我国再保险市场经历了约10年的不断摸索，政府和保险经营主体逐渐认识到再保险的风险分散，尤其是巨灾风险分散的作用，再保险的理论和实践不断发展。但是我国农业保险再保险体系仍然存在许多问题：首先再保险层次较少，农业保险公司一般只实行一级分保，国内一般向中国再保险集团和瑞士再保险集团中国分公司进行分保，风险不能在国际范围分散。其次，政府风险&兜底&作用缺失，对于通过再保险仍然无法分散的风险，政府应该承担最后的保障。当然，政府承担的风险也可以寻求再保险支持。再次，缺乏对再保险的经营费用补贴、税收优惠等手段刺激、鼓励再保险公司开展业务。&
　　（五）保险补贴品种少使保障水平低&
　　截止到2013年，我国农业保险保费补贴品种15个，是美国农业保险补贴品种的十分之一左右。我国农业保险补贴的险种是一些关乎国计民生、量大面广、影响人民生活和农民收入的品种。以种植业为例，包括：玉米、水稻、小麦、棉花、马铃薯、油料作物、糖料等。但对于形成一定规模、具有地方特色的农产品和经济作物，通常没有保费补贴。在保障水平方面，按照&低保障、广覆盖&的原则，即种植业的保险金额由作物生长期内所发生的直接物化成本、养殖业的保险金额由标的的生理价值确定，加上免赔额和赔付限额的限制，农民得到的赔款根本不足以弥补成本，更谈不上保障收入。&
　　（六）财政补贴层次多加重地方财政负担&
　　我国实行三级联动的倒补贴机制，由中央财政补贴35%-40%，地方财政补贴25%，市县级财政补贴20%，下一级地方财政补贴到位以后，才能够得到上级财政的补贴拨款。地方财政富裕的县市就能先得到上级补贴，贫困的市县只能晚得到甚至得不到。而农业大县基本上都是财政穷县， 结果就是地方财政资金不能及时、足额拨付，造成&多有多补、少有少补、没有不补&的现象，最后真正需要保费补贴的县市反而不能及时得到补贴的现象，挫伤了农民投保积极性。长此以往，将打击农民的保险积极性，影响农业四化进程和农村城镇化建设的步伐。&
　　要推进农业保险发展，要从根源上进行农业保险财政补贴机制的改进。在借鉴国际经验的基础上，因地制宜制定合理的保费补贴比例，落实保险经营机构的经营费用补贴、增加税收优惠力度，进一步完善再保险机制和大灾风险分散机制，并根据粮食主产区生产特色和农业贡献程度以及财政支持需求程度合理确定补贴的品种和力度。&
　　我国农业保险财政补贴机制的改进&
　　（一）保费补贴比例的确定：制定差异化的保费补贴率&
　　美国政府根据保户的风险保障水平确定保费补贴率，保障水平越高，说明保户的风险承受能力越强，需要的政府扶持就越少，保费补贴率就越低。日本政府的保费补贴率因险种费率不同而不同，采取超额累进制，即费率越高，补贴率就越高。以麦类保险为例，基本保费率低于3%的保费补贴率为50%，高于3%为55%（黄博琛，2013）。西班牙政府的保费补贴率在20%-50%之间，随投保主体、险种、保险标的、风险状况、保费金额等而变化。例如对职业农民的补贴标准要高出兼职农民5%-14%，对稀有珍贵作物的补贴标准要高出一般农作物20%左右（潘勇辉，2008）。我国各地经济状况、农业生产特色和农业风险情况复杂，农业保险的费率和保费补贴率也应体现出不同，应该在吸收国际经验的基础上，结合各地农业生产贡献情况与农业支持需求程度，确定差异化的保费补贴比例。首先，要突出对农业大省（县市）的重点扶持，对其采取较高的保费补贴比例。以该地区第一产业产业占GDP比重作为划分依据，图2反应了五年间各省第一产业占GDP比重。依图2显示，海南、新疆、广西、云南、四川第一产业比重连续五年超过15%;其次是湖南、贵州、西藏、甘肃、湖北、河南、吉林、黑龙江比重在15%左右，这两个梯队的特点是：是传统农业大省、农业是支柱产业、经济欠发达。中央财政应承担的补贴比例为55%-65%，省级为35%-40%，地方和农户少承担或不承担保费支出。北京、天津、上海第一产业比重不足1%，政府可以不必补贴。 广东、江苏、山西、浙江第一产业比重在5%左右，经济发达，中央财政补贴比例约15%-25%，省级财政约35-45%，农户承担30%-50%。其次，大幅提高对基础性农产品保费补贴比例，稳定农业生产;适当增加各地支柱农业和特色农业保费补贴力度，引导农业结构调整。再次，应根据农业风险分布，提高特定风险的保费补贴率。例如华北、东北地区易受旱灾和洪涝灾害、东南沿海易遭受台风、海啸袭击等。&
　　（二）经营费用补贴标准：按照保险公司赔付率确定&
　　经营费用补贴是一把双刃剑，是政府刺激保险公司增加供给的一种手段，同时带来政府过高的财政负担和保险公司的道德风险等问题。例如：美国SRA对保险公司的经营费用补贴非但没有对保险公司产生相应的激励，反而造成了道德风险。由于FCIC承担了大部分农作物损失的风险责任，保险公司出现了经营费用补贴和保险净收入同时增加的&双高&现象。出现这种现象的根源是政府笼统的对保险公司农业保险的经营费用总量按照一定的比例进行补贴，因此，政府应该区分危险单位的性质，采取赔付率超额累进制，不同阶段的赔付率对应不同的经营费用补贴率，赔付率越高，补贴率就越高。
　　（三）重视间接补贴渠道：扩大税收优惠面并健全再保险体系&
　　健全的农业保险财政补贴机制应该涵盖多种补贴渠道，除了对保险费和保险公司经营费用进行直接补贴之外，还要包括各种间接补贴手段：税收优惠和再保险。国际上一般都&四条腿走路&，采取多渠道补贴，而我国重视保费补贴比较，其他三项则相形见绌，这种失衡状态亟需改变。&
　　在税收优惠方面，首先将农业保险所得税纳入减免范围，有利于保险公司将盈利年份应缴税额转为弥补亏损年份专项资金，降低税负。其次，扩大税收优惠面，我国目前只对种、养殖保险采取税收优惠，在此基础上可以给予其他涉农险种相应的税惠政策。再次，借鉴法国&以险养险&的经验，向农业保险经营机构在农村经营人身保险和财产保险提供相应的税费优惠，平衡盈亏（段学慧，2011）。&
　　在再保险方面，一是建立健全三级再保险体系：借鉴日本和法国再保险发展的经验，先由县市农业保险经营机构承担原保险业务，再由农业保险经营机构省级公司或者商业再保险公司承担再保险业务，政府对再保险业务提供再保险费和再保险业务经营费用补贴，最后政府兜底，充当最后的支付者，对于超出再保险承担范围的风险，由政府利用再保险基金和政府财政进行支付，当然政府也可以寻求保险支持来转移和分散风险。二是健全农业保险再保险市场，鼓励国内再保险公司发展、引入国外再保险经营机构，促进风险分散。三是建立全国性、多渠道的大灾风险分散机制。目前巨灾风险分散机制都是以省为单位开展的，风险分散范围小，应建立全国统一的大灾风险准备金制度。目前大灾风险的分散措施主要是计提大灾风险准备金和再保险，应该创新多渠道的风险分散机制，适时推出农业巨灾风险证券。&
　　（四）补贴品种保险金额的确定：建立差额累进赔偿的收入保障方式&
　　美国的农业保险以收益保障保险为主。例如：作物收益保险和收入保户保险就是保障当农民农业实际收益低于保险金额时，差额部分由保险公司赔偿。加拿大的农业收入稳定计划是在农业保险之外的政府补贴，补贴金额由联邦政府和省政府按照6：4的比例共同分担。先根据农民历史收入确定参考所得，对农民的实际所得与参考所得一定比例的差额实施累进补贴，实际所得达到参考所得的比例越低，政府补贴比例越高。根据目前的经济发展水平、财政能力、农民的缴费能力和保障需求，结合美国和加拿大的经验，我国应按步骤、分阶段的逐步实现向产量保障和收入保障转变，建立差额累进赔偿的收入保障方式。首先保险金额方面，应逐步由&保成本&向&保产量&&保收入&转变。目前，增收是农民的第一要务，农业经营的微利性使得农民的投保目的向保收入转变，否则农民往往选择弃农打工。其次要建立差额累进赔偿的收入保障方式，由保险公司开发农作物收入保险，保险公司对实际所得与参考所得一定比例的差额实施累进赔偿。这样，既能赔偿农民较大的收入损失，又能防止道德风险，防范农民面临风险时的不作为（王韧，2013）。&
　　（五） 保费补贴品种的确定：抓大放小&
　　2013年我国开展农作物制种、渔业、农机、农房保险和重点国有林区森林保险保费补贴试点，但同发达国家的品种数量相比还有很大差距。在保费补贴品种的确定上，要把握抓大放小的原则。一是继续实施对小麦、玉米、棉花、能繁母猪、奶牛等影响居民生活消费的支柱农业的补贴。二是结合各地农业发展状况和经济、财政能力，适当将规模大、产值高、特色强的农作物、经济作物纳入保费补贴品种。例如：云南的高原特色农业、甘肃的枸杞、湖南的油菜等。三是对于单一风险、规模较小、损失程度较轻的风险，则可以通过寻求商业保险或者其他危险处理方式进行保障。&
　　（六）财政补贴拨付流程：建立自上而下的二级拨付链条&
　　我国农业大县（市）的财政能力一般较差，调查显示，湖南县市的保费补贴比例在5%左右。甚至出现有的地方因财政能力不足而限制农民参保的现象，影响到农业保险的推广和进展。所以，应借鉴国际经验，逐渐取消保费补贴的地方财政配套，建立中央和省级财政为主的二级农业保险财政补贴体系，加大中央财政的补贴力度和转移支付力度;同时改自下而上的倒补贴机制为自上而下的顺补贴机制，中央和省级财政直接与省级保险公司结算与拨付，有利于补贴资金及时足额的到达保险机构，保证保险赔款的顺利进行;亦可减少资金漏损，保证资金安全。&
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