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城镇养老机构发展中的政府角色定位问题研究
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3秒自动关闭窗口我国中等城市养老机构行业状况分析及发展对策研究-中华人民共和国民政部
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我国中等城市养老机构行业状况分析及发展对策研究
　　第二章
郑州市养老机构总体格局
　　2．1 郑州市老龄化形势
　　2004年末，河南省省会郑州市老年人数占总人口数量的10.87%，已经进入老龄化城市的行列【3】。老年人口的分布具有一定特征，表2-1是2004年郑州市老年人口分年龄、性别情况，可以初步了解郑州市老年人口分布状况。
2004年末郑州市老年人口分年龄、性别情况(单位：万人)
　　(资料来源：河南省民政厅2004年民政事业统计报表，由于报表格式更改，近3年报表没有老年人口详细分类)
　　从上表及2007年郑州市国民经济和社会发展统计公报【4】 ，可总结出郑州市人口老龄化两个特点：
　　（1）女性老年人数多于男性老年人数。从表2-1可以看出，老年人口中女性为37.5万人，占老年人口总数的55.9%。随着年龄段的增加，女性老年人口的比例逐渐增高，越来越多于同年龄的老年男性。60—64岁年龄段女性为12.8万人，占同年龄段老年人口53.3%，而80岁及以上年龄段女性为4.5万人，已占同年龄段老年人口的60.8%。从医学上讲，女性由于其生理特征和所承受的社会压力较小，平均寿命高于男性，随着年龄的增加，女性的存活率相比之下更高，这符合人的生物学规律。
　　（2）高龄化程度相当明显。80岁以上老年人数占老年人口总数的比重，即老年学上所讲的高龄化程度为11.03％，而据2000年第五次全国人口普查数据，全国老年人高龄化程度为9.23% 。这也反映出全国普遍存在的“80岁以上高龄老年人数增长速度快于老年人总数增长速度”的特点。
　　2.2郑州市目前养老状况
　　郑州市作为一个内陆省份的中等城市，机构养老方面起步较晚，尚处于发展的初级阶段，社区为老服务也是随着近几年社区建设的发展逐渐被各级政府重视，并被社会关注，绝大多数老年人依然采取传统的居家养老方式。
2004年郑州市老年人口居住方式情况表(单位：万人)
　　(资料来源：河南省民政厅2004年民政事业统计报表，由于报表格式更改，近3年报表没有老年人口详细分类)
　　从上表可以看出，在67.1万老年人口中，独居老人和只与配偶居住的老人，即常说的“空巢老人”为26.1万人，占老年人口中近四成。这些老年人由于身体机能逐步退化，自我照料及相互照料功能弱化，极易发生突患疾病或意外事故等问题，非常需要所在社区提供照顾或依赖养老机构照顾。而上表中养老机构的老年人数仅为2932人，不足老年人口总数的1％。可见，虽然急需帮助照料的老年人数量庞大，但机构养老尚未得到社会足够认可。
　　2．3郑州市养老机构概况
　　2．3．1.郑州市养老机构发展历程
　　但我国的养老机构发展仅有十余年的历史，属于发展的初级阶段。郑州市养老机构起步晚，起点低，最早的一家是于1996年成立的爱馨老年公寓，2000年前先后成立了十余家，除了因都市村庄并入城市，原有的乡村敬老院改建为面向社会经营的社会养老机构外，其它都是集体单位和民办的。2000年后，养老机构数量增加较快，主要有四方面来源：一是2004年前后，政府立项规划，投资兴办了河南省和郑州市两家规模大、投资高的示范性养老机构，如，中州养老家园、郑州市老年公寓；二是一些医院或机构依托老年护理方面的优势，改建老年公寓或扩建具有日常照料护理功能的老年康复机构，如，青龙山老年公寓、郑州市管理区铁路分局医院老年公寓；三是位于城区内的原有乡镇敬老院改建为社会养老机构，如，管理区南五里堡敬老院；四是新成立了一批民办养老机构。根据河南省老龄委办公室提供的数据，至2007年底，郑州市在民政部门按照民办非企业单位进行登记的社会办养老机构26家，加上公办及其它民政部门掌握的集体或民办养老机构共30家，如果再加上末在民政部门登记的一些规模较小的民办养老机构，据了解，郑州市养老机构实际约有40余家。
　　虽然数量仍然较少，但随着养老机构的不断发展和逐步规范，养老机构正成形成独特的养老服务行业。
　　由于未在民政部门登记的10余家投资规模较小的民办养老机构，可以从在民政部门登记的相似机构类推其情况，且其投资额、床位数和入住人数都较少，不对市场总体结构产生较大影响，因此，下述分析均依据民政部门所掌握的30家机构情况进行。
　　2．3．2郑州市养老机构基本状况
　　1、郑州市养老机构基本情况
　　机构性质代表了机构承办主体，能够反映出政府参与程度和市场性质。下表是2007年民政部门掌握的郑州市养老机构基本情况。
2007年民政部门掌握的郑州市养老机构基本情况表(万元、张、人)
　　（资料来源：郑州市老龄委办公室统计资料。其中，集体包括由企事业单位或集体单位兴办机构）
　　由于投资额反映了经营机构的规模、条件和硬件设施，与市场竞争力、经营模式在一定程度上有密切联系。为便于下面的分析，笔者按照投资额将郑州市场的30家老年公寓进行区分，将投资额1000万元以上的划分为高档，将投资额100万元----1000万元的划分为中档，将投资额100万元以下的划分为低档，则将30家老年公寓分成了高、中、低三个档次。
郑州市不同档次老年公寓基本情况表（万元、张、人）
　　（资料来源：郑州市老龄委办公室统计资料）
　　2、郑州市养老机构总体特征
　　从表2-3和2-4数据综合分析，可以总结出下述郑州市养老机构市场4点总体特征：
　　（1）投资主体多元化，以社会力量兴办为主。30家机构中既有政府投资兴办的,也有社会力量兴办的，公办、集体、民办共存，其中民办机构为主流，有23家，占77％，集体兴办机构有5家，占17％，这些社会力量兴办的养老机构已占到94%，充分说明主要民间资本对养老机构是认同的，对其长远发展是有信心的。特别是几家2000年前成立的、起步较早的民办养老机构经过几年固定资本摊薄期和成长期之后，已逐步做大，开始赢利，证明了养老机构行业是有发展潜力的。但另一方面，民间资本的进入非常谨慎。投资额1000元以上的仅有3家，说明养老机构属于微利行业，投资收益率低，投资回收期长，吸引民间资本大量进入需要政府提供相应的鼓励扶持措施。
　　（2）投资总额不高，行业发展尚属低水平。目前总投资额仅有1.5亿元，仅相当于一个中等规模的房地产项目投资，与郑州市老年人口数量和经济发展水平不相适应。且投资额高的养老机构数量少，投资额低的养老机构数量偏多。1000元以上的养老机构仅有3家，占10％，投资额已占到养老机构总投资额的60.8%；100至1000元的养老机构11家，占36.7％，平均投资额250万元，投资额占养老机构总投资额的35.2%；100元以下的养老机构有16家，占53.3％，投资额仅占养老机构总投资额的4%。
　　（3）整体效益不高。从上两表还可看出，从床位利用率来看，4255张床位，仅入住老人2440人，床位利用率为57.3％。一方面，较大的老年人口市场蕴育着较大的市场需求潜力，另一方面，现有床位不能得到充分利用，存在着供需矛盾。
　　（4）社会办养老机构具有经营优势。从床位利用率来看，两家公办机构床位利用率仅为22%，而集体办机构为55.3％，民办机构入住率为62.6％。据了解，2家公办机构分别为河南省和郑州市民政局下属的事业单位，属于示范性养老机构，均为2004后创办，目前尚处于起步期，入住率低虽属正常，但相对于社会办养老机构存在着成本高、经营不灵活、管理体制较为僵化等，在市场竞争中不占优势，而更适应市场规律的民办机构经营最为灵活，具有较强的经营优势。这也反映出社会福利社会化是适应市场经济发展的必由之路。
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[an error occurred while processing this directive]我国养老机构发展中存在的问题及对策分析
特别策划：中国要说话，世界
年度期号：2010年3期下
总 期 号：第306期
出版日期：2010年3月下
我国养老机构发展中存在的问题及对策分析
――以洛阳龙门疗养养老院为例
◎文/高慧鸽& 钟悦文
老年群体是蕴藏着技能、经验、智慧的人才宝库。在很大程度上，一个国家、地区老年人的健康水平、生活质量直接体现了这个国家、地区的经济发展实力、文化程度以及全民素质的高低。同时由于其中暗含着一个潜在的老年消费市场，因此它对社会经济也产生了不可低估的影响。关爱老年人，积极有效地挖掘老年人的潜能，不仅是道德要求，更是建设未来和谐社会的重要组成部分。　　目前我国养老机构名称繁多，所有制形式也有所不同，本文以洛阳龙门疗养养老院为例，针对我国养老机构普遍现状及存在问题，借鉴国外先进模式，提出相应对策，为未来能够构建出一个科学化、合理化，全面化的养老院提供更多参考。一、我国养老机构发展的现状及存在的问题（一）政府支持力度不够虽然洛阳龙门疗养养老院进行的是一种社会化养老，但更是一项公益事业，它的发展离不开政府的大力支持，尤其是在其开发建设环节。我国目前虽然普遍看好“银发产业”的市场发展前景，但在现实的产业开发中，由于政府及政策支持力度不够因此阻挡了开发商进军的意愿，从而减缓了养老产业的发展。（二）床位缺乏1989年～2004年这15年来，养老机构的数量、机构内有效床位数及实际收养的老年人人数都有所变化。在这一期间，养老机构数量的增加并不十分明显，但养老机构内的床位数量却在不断增加。2004年的床位数已是1989年的3. 7倍。床位数量增加的直接后果是机构实际收养老年人人数的增加。例如2004年收养的老年人比1999年多了近107万人，更是1989年的近4倍。老年人的需求促进了养老机构规模的发展；机构规模的发展又吸引了更多的老年人。　　（三）资金无保障一所综合正规的养老院在发展的过程中一般来说对资金要求较高：1.开发成本较高。考虑到老年人普遍的身体状况，人性化设施与细节上的处理尤为重要。它们的发展更多地涉及到建筑新开发建设，开发成本极高。一是养老院需要配有无障碍设施的住宅，细部要求比一般住宅更高更多，建筑施工水平也高于其他一般住宅，因此住宅成本相对较高；二是需要配套医疗设备，文化娱乐、生活服务等适宜老年人需要的特殊室内设施、附属设施和室外环境空间；三是处理好老年设施与周围其他设施的衔接问题。2.运行成本较高。人性化无障碍建筑建成后，相关硬件设施的运行以及各种服务活动的展开，所需成本也较大。因此对于政府来说，资金支持力度不够，对于投资者来说，养老事业投资大，时间长，收效慢，因此也大都持观望态度。公与私双方的犹豫造成了当前养老事业资金普遍萧条的行业状况。（四）服务人员素质不高洛阳疗养养老院作为综合性养老院对于服务要求较高。老年人对日常服务要求比年轻人高得多，不仅需要日常生活服务，同时也需要游览、精神慰藉、家庭护理、娱乐以及康复治疗等更高层面的服务。而目前，我国老年服务事业发展普遍迟缓，专业性服务人员缺乏。而综合性养老院的发展，需要大量的专业性、职业性的护工人员。长此以往，专业人员的匮乏极有可能成为一个制约我国养老事业发展的瓶颈。（五）分布不均经笔者实地调查，目前洛阳龙门疗养养老院入住者大多数为城市老人。这就存在着部分农村老人虽然急需养老院服务，但由于信息闭塞加之资金不足而被排除在外。这使得广大农村人员养老问题影响到我国经济社会的全面协调发展。二、完善我国养老机构发展的对策分析（一）政府与社会的全方位支持在政府政策的支持下，银行在贷款方面对该产业大行方便，或者政府出台免收土地出让金、减免税费等优惠政策，以调动开发商投资者的积极性，通过政策扶持鼓励综合性养老院按照“公益性事业，市场化运作”的机制运行，走“银发产业化”道路。　　（二）完善立法，建立健全的养老保障体系入住老人地域分布不均的主要问题在于目前的养老保障体系存在着严重的城乡分割， 农村老年人基本上没有社会保障，城镇的养老保障制度正在改革过程之中，目前实行的是社会统筹与个人账户相结合的制度，今后养老保障的重点必须考虑如何建立起统筹城乡发展的养老保障体系，其基本目标应该是广泛覆盖、基本保障和多种保障手段相互补充。(三）养老机构概念模式的科学定位我国目前应规范养老机构的相关概念、实行模式，并对各种养老机构的功能、职责等加以合理界定与科学定位。同时，有关部门应通过各种渠道，加强对社会多样化养老方式的宣传力度，使其被更多的老年人以及未来的“老年人”所了解，从而做出自己的理性判断与选择。（四）服务人员素质专业化笔者认为，大力推动养老机构的发展，尤其是大力推动如洛阳龙门疗养养老院这种公有私营的综合性养老院的发展，就必须走养老服务专业化的道路。(五)管理创新创新是保持一个行业永久活力的关键要素。我国养老院也应该从人本的角度出发，多采取一些人性化的管理创新措施，做到不是“管制”老人，而是为老人有一个美满的晚年生活服务。三、洛阳龙门疗养养老院改进具体措施（一）资金方面养老院应该从多渠道筹集资金，除政府资助外，还可以向企业，各个慈善机构，国际组织等寻求帮助与扶持。积极宣传该院在社会化养老方面所作出的贡献。（二）医疗设施方面医疗条件必须达标，其中包括医疗设备齐全，医护部门人员齐全、规范。综合性养老院应具备养老和医疗的双重功效，这样就避免了老式养老院中老人发病后才立即送往医院的危险和尴尬。（三）文化方面建立独特的养老院文化，积极策划各种老年人喜爱的活动，如生日宴会，棋牌比赛，集体旅游等；开办“老年护理知识讲座”和“老年心理知识讲座”，不断给老年人“充电”，提倡“活到老，学到老”的精神。积极开辟各种老年康复疗法。如动植物治疗法，移情疗法等，让老人们老有所寄，避免空虚。（四）环境方面养老院以养生为主，环境必须幽雅、安静，空气必须清新。一是引入自然。老人对大自然的感情比任何年龄段的人都要强烈，他们休闲活动也多以贴近自然为主。因而，居住区环境中的绿化和自然景观极为重要；二是私密性与公共性分区；三是室内应有可识别性设计；人到老年，记忆力和视力都开始衰退，而现在的住宅建筑又形体单一且重复，缺乏特色和标识性，这将不利于他们进行户外活动。因此，需要提高空间的可识别性。同时还要有一些人性化设计；老年人最易产生失落感，因而社会应给予他们更多的关心，让他们感到周围人的关爱。（五）区域设置方面　　养老院可以根据老人身体状况的不同分为4个区域：临终关怀区――主要接收身患绝症，无治愈希望或已放弃治疗，度过临终前岁月的老人；康复区――主要接收身患重病，但仍积极治疗，有希望康复的老人；医疗区――主要接收身患可愈疾病的老人，进行治疗性医护；保健养老区――主要接收身体健康，仅需日常保健的老人。在确定老人将入住该院后，首先由医疗部为该老人做一个全面体检，根据体检结果来评定该老人的身体状况达到以上区域设置中的哪个阶段标准。一个关注民生的政府和一个合理的社会应该切实为越来越多的老人提供一个既健康又安全的养老之地。只有不断提高目前养老机构的服务水平以及养老机构的居住条件，才能吸引越来越多的老年人入住，充分利用现有的社会养老资源，同时让这些养老机构真正起到承担社会养老责任的作用。(作者单位：洛阳师范学院)
主管主办：河南省人民政府研究室
单位地址：郑州市政一街五号（省政府五号院）
&&网站地址：郑州市纬一路9号附2号圣鼎商务8楼A座
监督电话：2
&&邮编：450004
&& 邮箱： &&未来5年 百姓养老之忧如何化解
&&& 民政部部长李立国谈加快建立健全社会养老服务体系
&&& 我国有1.67亿老年人，其中80周岁以上的高龄老人1899万，失能老人1036万，半失能老人 2123万，他们都不同程度地需要社会为其提供照料服务。面对已经到来的老龄化社会，如何适应巨大的养老服务需求，加快社会养老服务事业发展，各级党委政府关心、社会各界广泛关注、人民群众迫切期待。
&&& 不久前闭幕的党的十七届五中全会在“十二五”规划建议中鲜明地提出了“优先发展社会养老服务”的要求。未来5年，中国特色的社会养老服务体系将如何建立百姓的养老之忧能否得到有效化解带着这些问题，记者采访了民政部部长李立国。
&&& 目前我国社会养老服务体系保障面仍相对较小
&&& 记者：目前我国社会养老服务体系建设的现状如何还存在哪些问题和不足
&&& 李立国：经过10年的探索和实践，目前我国已初步建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充的社会养老服务体系基本框架。
&&& 开展居家养老服务方面，在部分城市已基本建立以保障高龄、独居、空巢、失能和低收入老人为重点，借助专业化养老服务组织，提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务的居家养老服务体系。
&&& 发展社区养老服务方面，目前，全国共有各类社区服务中心17.5万个，城市便民、利民服务网点69.3万个，因地制宜地开展了面向老年人的入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复、文体娱乐等服务，提升了社区养老服务能力。
&&& 在推进机构养老服务方面，各地打破政府直办、直管的传统做法，积极引导和鼓励社会力量兴办老年公寓、福利院等养老机构，目前，我国共有各类养老机构38060个，床位266.2万张，收养各类人员210.9万人。
&&& 同时，我国社会养老服务的政策法规建设不断推进，社会养老服务体系建设初步走上了有法可依、有章可循的轨道；养老服务体系建设的服务对象逐步扩大，逐步由“三无”和“五保”老人扩展到全社会所有有需要的老年人。
&&& 还要看到，我国社会养老服务体系建设还存在诸多不足：目前我国养老床位总数仅占全国老年人口的1.59%，不仅低于发达国家7%的比例，也低于一些发展中国家2%至3%的水平；保障面相对较小，服务项目偏少；区域之间、城乡之间发展不平衡，布局不合理，既存在有的机构“一床难求”，也存在有的机构“床位闲置”现象；养老服务专业人员缺乏，投入不足，监管上存在薄弱环节。
&&& 今后养老服务补贴、政府供养等惠老制度将建立完善
&&& 记者：目前我国对养老服务的投入严重不足，民政部将采取哪些具体措施加强养老服务的资金保障，未来5年将有哪些惠及百姓养老的具体制度
&&& 李立国：养老服务的资金保障非常重要。加大资金投入，适应老年人的养老服务需求，是民政部推进社会养老服务体系建设的重点任务。我们将通过积极争取政府投入、激励社会投入、扩大福利彩票发行等多种渠道，来加强养老服务的资金保障。
&&& 一是完善政府供养制度。对于城市“三无”老人、农村“五保”老人，采取集中供养或分散供养的方式，保障其基本生活不低于当地居民平均生活水平，并建立自然增长机制。
&&& 二是推动高龄补贴制度建立。积极推动各地逐步将本地区80周岁以上老年人纳入高龄补贴保障范围，按月向符合条件的老年人计发高龄补贴。
&&& 三是推动养老服务补贴制度建立。对于低收入的高龄、独居、失能等困难老年人，经过评估，采取政府补贴的形式，为他们入住养老机构或者接受社区、居家养老服务提供支持。
&&& 四是推广民办公助制度。对于非营利性的民办养老机构、居家养老服务设施或组织，既可在建设期按照建设规模、投资总额、土地租期等指标，一次性或者分期给予建设补贴，又可按照床位数、收养人数、入住率等指标，给予一定的运营补贴。
&&& 今后，福利彩票公益金重点将用于社会养老服务体系建设，我们还将积极引导慈善资源投向社会养老服务体系建设。
&&& 落实好优惠政策 推动社会力量积极参与养老服务事业
&&& 记者：如何落实好国家在土地、税收、用水、用电等方面的优惠扶持政策，鼓励社会力量兴办养老机构，参与养老服务事业
&&& 李立国：推进养老服务体系建设，必须在政府的主导下，广泛动员社会力量参与。国家早已在土地、税收、用水、用电等方面制定了一系列优惠扶持政策，鼓励社会力量兴办养老机构，但有些地区和部门由于认识不到位，尚未把这些政策落实好。
&&& 民政部承担着社会养老服务的重要职责。我们将推动各地民政部门加强与有关部门的沟通协调，落实国家现有优惠扶持政策，引导和促进社会力量参与养老服务事业。
&&& ――落实税费优惠政策。对养老机构提供的育养服务免征营业税；对非营利性养老机构的收入免征企业所得税；社会力量投资兴办的福利性、非营利性的养老机构自用房产、土地，暂免征收房产税、城镇土地使用税；个人通过非营利性社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老机构的捐赠，在缴纳个人所得税前准予全额扣除。企业、事业单位、社会团体等社会力量对养老机构等公益事业进行捐赠的，企业在年度利润总额12%的部分准予在所得税前扣除。各类养老机构实现与居民用电、用水、用气、用热同价。
&&& ――落实土地供应政策。养老机构按照法律、法规规定应当采用划拨方式供地的，划拨供地；按照法律、法规规定应当采用有偿方式供地的，在地价上适当给予优惠；属于出让土地的，土地出让金收取标准应适当降低。
&&& ――落实医疗服务政策。鼓励在养老机构内设置或合作设立医院、门诊等医疗机构，经审查合格，纳入城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围。养老机构收养人员中的参保人员，在定点的养老机构所设医疗机构就医发生的医疗费用，按照医疗保险的规定支付。
&&& “十二五”每千名老年人拥有各类养老床位数将达到30张
&&& 记者：未来5年，我国社会养老服务体系建设的发展目标是什么民政部门在推进养老服务体系建设方面有什么具体打算
&&& 李立国：总的来说，我国社会养老服务体系建设的发展目标是：在“十二五”期间，立足基本国情，基本建立起与经济社会发展水平相适应，与人口老龄化进程相适应，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，资金保障和服务提供相匹配，政府主导、部门协同、社会参与、公众互助，具有中国特色的社会养老服务体系，让老年人安享晚年生活。
&&& 我们要朝着城市街道社区有社会养老服务功能、社会有居家养老服务机构、县（区）有综合性社会福利中心、设区市有多所养老服务机构，每千名老年人拥有各类养老床位数达到30张，农村五保集中供养率超过40%、农村失能半失能老人能够得到照料服务、有条件的农村社区开展居家养老服务的目标迈进。
&&& 为实现上述目标，民政部门将加强养老服务体系建设规划的制定，发挥规划的引导作用；加强资金保障，推动建立政府供养、高龄补贴、养老服务补贴、民办公助等制度，根据老年人的收入水平和不同情况，实行无偿服务或有偿服务，满足老年人的养老服务需求；推进居家养老服务发展，完善社区养老服务，整合社会服务资源；加强养老机构建设，满足老年人集中照料需求。
&&& 我们还要加强养老服务法制化、标准化、信息化和专业化建设，提升养老服务的规范化水平。还将对长期照护制度、长期护理保险机制、建立现代老年产业体系等加大探索，推动养老服务事业创新性发展。
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