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“大学生志愿服务西部计划”调研报告
&大学生志愿服务西部计划&
安国启、邓希泉、曹 凯
为了深入贯彻党中央西部大开发和人才强国战略，共青团中央青年志愿者行动指导中心与中国青少年研究中心于月，在全国范围内开展了&大学生志愿服务西部计划&（以下简称&西部计划&）的调查。此次调查采用问卷调查与座谈、访谈相结合的方法，通过邮寄问卷的方式，以志愿者、社会公众、应届毕业大学生和受援单位负责人为调查对象，共调查了2003年参加&西部计划&的5000名志愿者，抽样调查了全国2000名公众、1500名应届毕业大学生和500名受援单位负责人，回收问卷分别为2478份、350份、624份和250份，回收率分别为49.6%、17.5%、41.6%和50.0%。回收问卷全部有效。由于采用邮寄问卷，回收率稍低。但根据社会学的要求，回收率达到40%就足以进行统计分析，其结果可以代表总体。本研究报告以此次调查为依据，旨在对&西部计划&进行较为全面的分析。
1.志愿者的生活与工作现状：志愿者生活起居安排较好，大部分能安心工作。他们以积极的工作态度和较强的工作能力，迅速适应了新的社会角色。
在实施计划之初，全国&大学生志愿服务西部计划&项目办公室（以下简称&项目办&）就强调，各级项目办、受援地的各级党政机关和团组织要充分关心志愿者的日常生活，受援单位应向志愿者提供住宿等必要的生活条件。调查显示，志愿者的住房，有95.8%由单位免费提供。就居住条件看，集体宿舍占78.6%，其中一人一间的占28.3%，二人一间的占38.1%，三人一间的占12.2%；另外，一人一室一厅的占4.8%。这表明，绝大多数项目办和受援单位在条件非常有限的情况下，切实保障了志愿者的生活起居。在实地调查中，许多志愿者反映，单位把最好的房子分配给他们住，日常生活用品配备也较为齐全。地处干旱地区的地方政府还挤出经费购买新的打水机械和锅炉，以保障志愿者的日常生活用水。在受援单位的积极努力下，志愿者的生活条件有了保障，因此心态基本平稳。调查数据表明有53.5%的志愿者安心目前的工作。
志愿者具有学生角色、工作角色与志愿者角色并存的特征，因此可能会在角色适应过程中产生新的问题。调查显示，他们生活和工作中的主要问题是：收入较低（42.3%）、语言不通（34.6%）、政策不落实（25.5%）。面临的工作压力主要是：业务不熟悉（61.3%）、工作责任和压力较大（38.6%）。但凭借着积极的工作态度和较强的工作能力，志愿者在较短的时间内适应了新的社会角色。从调查数据看，志愿者的工作态度积极向上。对&当天的工作必须当天完成&的观点，志愿者有95.9%持赞同意见，对&领导的许诺没有兑现，就可以消极怠工&、&同事工作不积极，自己应与他人保持一致&等观点，持反对意见的比例分别是90.4%和89.8%。同时，有96.2%的志愿者表示基本能承受工作中的压力，92.7%能及时或超额完成工作任务。目前，志愿者已适应工作与生活的比例分别为91.4%与87.0%。
：志愿者服务西部得到了亲人、朋友和同学等的理解与支持，在服务地得到了当地政府、普通居民、单位领导和同事的关心和支持。
志愿者在报名时，家人、朋友等对志愿者的选择都做出了积极的回应。志愿者家人支持比例达到88.5%，同学和朋友支持比例为66.6%；恋人或配偶的支持比例为76.6%。
表1& 志愿者社会关系的支持程度（%）
开始反对，做工作后
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<font color="#.4
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配偶或恋人
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朋友、同学
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据志愿者反映，来到服务岗位后，当地政府、普通居民、单位领导和同事对他们表现出欢迎和支持的态度。数据显示，对他们持欢迎态度的比例分别为83.5%、42.5%、74.5%、60.7%，而不欢迎的比例均在4.5%以下。同时，74.6%的志愿者反映，单位领导很关心支持他们；82.0%的志愿者&遇到不懂的问题经常向单位的同事请教&；64.6%的志愿者认为&只要需要，周围的同事会助他一臂之力&；62.1%的志愿者认为&在单位里，同事们都愿意与他们合作&。志愿者对同事关系的满意率达到70.9%，对上下级关系的满意率为61.5%。
：志愿者认为在资金筹措上，&西部计划&应以政府拨款为主、企业资助和社会团体资助为辅；在组织形式上，向社会公开招募最为有效。
政策的执行需要充足的资金保障和有效的组织运转机制。志愿者认为，&西部计划&的资金来源主要是：政府拨款（83.3%）、企业资助（57.6%）和社会团体资助（36.3%）。概括地说，就是建立以政府拨款为主、企业资助和社会团体资助为辅的资金支持机制。这也与我国现实情况比较符合。例如，据清华大学NGO研究所在1998年所做调查，政府拨款和补贴，占了非营利组织收入来源的一半左右。此外，除了自身的会费收入和营业性收入以外，企业资助和社会团体资助也成为资金来源的重要途径。
目前，&西部计划&的组织运转形式是通过共青团组织系统从上至下广泛宣传发动，以青年志愿者组织为主体来招募和管理志愿者，相关部门相互配合开展工作。志愿者认为，通过青年志愿者组织公开向社会招募的形式最为有效，其次是个人自愿参加，其比例分别是73.6%和13.6%。志愿者所认同的组织形式与实际运作的组织机制类似，表明了当前的机制是有效的，获得了志愿者的广泛认同。在招募新成员时，可以继续采用向社会公开招募的方式。
：服务期满后，多数志愿者希望继续求学深造，学习地点主要是京沪穗等大城市；事业单位或党政机关是志愿者就业的首选。
服务期满后，志愿者的选择有两个：一是就业；二是继续读书深造。在服务期满后的去向问题上，从图1中可以清楚地看到：持继续读书深造意向的志愿者最多，其次是打算留在西部继续发展，再次是离开西部另寻发展。另外，由于调查是在志愿者上岗服务才一个月的时候进行，有近三成的志愿者对服务期满后的考虑尚未成熟，没有表示明确意向。因此，项目办和团组织要在鼓励和支持志愿者在服务期内充分发挥才智的基础上，动员和欢迎志愿者期满后留在西部创业，同时尊重他们在服务期满后离开西部的意愿，充分保证志愿者的选择权利。
图1& 志愿者在服务期满后关于去向的初步设想
打算读书深造的志愿者，对学习地点的选择主要为：京沪穗等大城市（36.3%）、西部（23.6%）、其他东部沿海地区（19.2%）、中部地区（12.8%）、国外（3.8%）。事业单位和党政机关是持就业意愿志愿者的首选，比例分别是29.3%和26.5%；在职业选择方面，他们主要希望从事公务员（29.1%）、企业领导或管理者（11.9%）、中小学教师（9.4%）和工程技术人员（9.2%）。其中有两点非常值得重视：志愿者对读书深造与进入公务员行列情有独钟。因此，在制订相关优惠政策和为志愿者考虑期满后去向时，要特别关注志愿者在这些方面的强烈需求。
：项目办在日常管理和培训上做得较好，受援单位为志愿者提供了一些成长成才的机会和条件，共青团较好地发挥了维权作用，志愿者满意度较高。
在全国项目办要求为志愿者办理相关手续和组织培训方面，志愿者认为做得较好的是&进行志愿者注册&、&组织隆重热烈的出征仪式&、&生活补助按月足额存入青年志愿卡&和&签订服务协议&等手续，其比率一般都在85%以上；但在&及时发放青年卡&、&办理人身意外伤害保险&、&办理住院医疗保险&等方面存在较大差距，比率分别只有76.6%、72.0%和70.9%。在组织培训上，&思想政治教育&、&志愿服务理论&、&志愿服务相关政策&&志愿服务注意事项&与&市（县）情介绍&等五方面，有八成以上的志愿者接受过培训；而在&风土人情介绍&、&志愿者典型事迹介绍&、&健康保健知识介绍&、&服务岗位技能培训&与&基层青年工作介绍&等方面，接受培训的比例均在80%以下，有的只有五成。由此可见，各级项目办在日常管理和培训方面做得较好，而对于花费较多时间与深层次服务和技能培训方面尚存较大差距。
各受援单位也想方设法为志愿者提供成长成才的机会和条件。志愿者认为，单位提供的各种帮助中，作用最大是：创造实践锻炼的机会（54.2%）、解决工作和生活困难（50.8%）、组织学习&三个代表&重要思想（32.3%）、开展志愿者联谊活动（30.6%）。在争取志愿者来单位服务的问题上，有82.7%的受援单位积极争取名额。有85.6%的受援单位负责人主动地帮助志愿者解决在工作、生活与学习等方面遇到的困难。有79.8%的受援单位负责人希望志愿者能够留在西部工作。同时，到新岗位后，有四分之三的志愿者获得过共青团组织的帮助。当志愿者利益受到损害时，53.1%的志愿者认为共青团组织完全或在一定程度上能代表和维护他们的利益。有62.1%的志愿者对共青团的管理职能表示&非常满意&或&比较满意&。
值得注意的是，志愿者对政策落实的满意率为33.8%，而不满意率却有27.6%。对成长成才环境的满意率为42.0%，而不满意率却为45.2%。对于共青团在维护志愿者权益方面，高达41.3%的志愿者对此表示&说不清&。这些数据表明，尽管各级项目办、各受援单位为志愿者创造了一些机会和条件，但并未有效满足志愿者的多样化需求。因此，共青团要更好地承担起&青年利益维护者&的职责，增强基层团干部的责任心与服务意识，提高他们的工作能力。
政策评估的目的在于精确评定社会政策或具体方案是否达到了预期效果。一般分为三个阶段：（1）确定方案的目标或预期效果；（2）运用各种社会指标测量方案实施后的实际效果；（3）进行成本&效益分析，将方案的实施成本与实际效益相比较，从而精确评估方案的效率和成本效益比。
&西部计划&最初设定的目标是：在新形势下，以邓小平理论和&三个代表&重要思想为指导，弘扬&奉献、友爱、互助、进步&的志愿精神，引导和鼓励大学生到西部去、到基层去、到祖国和人民最需要的地方去建功立业；拓展大学生就业、创业的渠道；培养造就一大批既有现代科学文化知识、又有基层工作经验和强烈社会责任感的优秀青年人才；促进西部贫困地区教育、卫生、农技、扶贫等社会事业的发展，推动经济社会的全面发展。为此，我们初步确定了六个方面的指标，对&西部计划&进行评估。
<font color="#世纪90年代以来，年轻人对自我的关注超过了以往的任何历史时期。如何调动大学生（青年）的社会参与和政治参与积极性成为政治家、青年工作者和教育工作者始终在思考的问题之一。在表象上，中国与西方青年在这个问题上存在许多相似之处：年轻人对自我的关注超过了以往任何的历史时期。但令人欣喜的是，&西部计划&从一开始就得到了大学生的热情关注和参与，以奉献和慈善为要素的志愿服务成为了竞争激烈的领域。出现这一现象的根本原因在于政府为大学生的社会参与开辟了新途径。
调查数据显示，有51.3%的志愿者认为该计划是大学生社会参与的一种新形式。同时，大多数社会公众、大学生将政府推动列为该计划能够成功实施的主要因素之一。因此，2003年开始的&西部计划&实际上就是政府强力支持下的&大学生社会参与的新形式&。
大学生以往的就业方式主要是&毕业&就业（深造）&简单的两点一线式，而&西部计划&则在两点之间加入了&志愿服务&，使之成为&毕业&志愿服务&就业（深造）&三点一线。在某种程度上，&西部计划&的特征与其他国家的情况有类似之处。例如西方许多国家对大学生有强制性的服役或志愿服务要求。以丹麦为例，每名适龄健康的大学生，都要服兵役。如果因为其他原因无法履行该义务，则必须在毕业前进行一年或更长的志愿服务。加之其他政策的原因，许多北欧国家的志愿服务率达到了70%以上。尽管&西部计划&存在为缓解就业而实施的因素，且并非强制性义务，但其在创新就业途径方面显示了巨大的优势，并为志愿者广泛认可。
&西部计划&既能体现当代青年大学生的精神风貌，更能促进当代大学生就业心态的改变和对就业渠道的不同选择。据调查，志愿者认为&西部计划&引起大学生就业问题的主要变化是：形成了新的大学生就业方式（48.1%）、改变了择业观念（45.4%）和促进了人才合理流动（42.1%）。在2004年应届毕业大学生中，有72.2%表示将报名参加&西部计划&。对于毕业回家乡效力的举动表示出支持态度的占83.6%。因此，有理由相信，&西部计划&对就业心态冲击最大的是那些脱离实际、贪图安逸、害怕吃苦的想法，激发的是自立自强、不等不靠、不挑不拣的精神。同时，从毕业生中招募志愿者到西部服务，拓宽了就业渠道，为大学生到基层就业起到了示范性作用，必将带动一大批大学生扎根基层，进一步发扬艰苦创业的精神，在创业中实现个人的社会价值。
在讨论人才流动和人才配置时，不能不提到熵定律，它是指在一个封闭的系统里，能量总是从高的地方流向低的地方，系统从有序渐渐变成无序，系统的熵最后将达到最大值。在没有外力的强制作用下，熵定律是一个不可逆的过程。人类社会本身也是一个封闭系统，无疑符合熵定律。改革开放之初，中央政府给予沿海和东部地区许多优惠政策，导致了其在市场竞争中具有绝对优势，人才和自然资源不断向东部地区流动，导致出现了&孔雀东南飞&的现象，这就是熵定律的反映。其结果就是，我国的人才多流向东部，使得东部人才相对过剩，而西部地区则是人才严重短缺和大量流失。2004年1月，国务院西部地区开发领导小组办公室的专家指出，目前西部地区人才队伍建设存在四大瓶颈：一是人才总量不足，高层次人才紧缺。二是人才队伍结构失衡，分布不合理。三是经济基础薄弱，人才流失严重。四是人才观念相对落后，人才机制不健全。与此同时，我国人才资源的市场配置机制还不成熟，计划经济条件下形成的户口、档案、身份、住房、福利保障等体制性障碍，仍然是人才流动的羁绊。由于市场配置人才资源的力量过强，而国家对人才资源的宏观调控未能有效发挥，致使人才资源配置呈现畸形状态。
图3 &西部计划&对人才流动的影响
缓解并尽可能解决西部人才紧缺的社会问题，最有效的办法是留住西部人才，或者用外力转变人才流向并指向西部，使西部地区的人才优势与东部逐渐接近，促进西部经济快速发展，从而保证东西部的社会经济发展平衡。在吸引人才方面，尽管西部省市以及团中央做了大量工作，但总体效果尚未达到理想程度。&西部计划&则使这种局面大为改观。49.4%的志愿者是西部本地人才，实现了&开发西部、先留人才&的宏观策略。同时，在中央大力支持下，该计划有效地突破了户口、档案和社会保障等传统因素的限制，为大学生西部创业提供了诸多便利。从近期看，志愿者风华正茂，有良好的身体素质和创新能力，在一定程度上可以缓解西部的各类人才紧缺问题。从长远来看，志愿服务将为西部的发展形成相当强劲的推动力，逐渐吸引更多的人才，创造人才流动的良性循环。
人才问题是关系党和国家事业发展的重大问题。培养青年人才，既是共青团的一项基本任务，又是共青团的优势所在。&西部计划&是共青团适应新形势，在服务大局、服务青年成才，协助政府管理青年事务等方面进行机制创新的重大举措。志愿者认为，&西部计划&对共青团工作的创新和启示意义主要在于四个方面：在引导青年建功成才方面开辟了新途径（46.2%）；促进了团组织发挥协助政府管理青年事务功能（35.1%）；强化了服务意识和服务功能（39.2%）；丰富了团的工作载体，促进了工作社会化（44.3%）。&西部计划&对共青团工作的创新和启示，有利于探索共青团工作在社会主义市场经济条件下有效运行的新机制，有利于总结和创新与经济发展相适应的团的工作方式，有利于加强和改进基层团的建设，不断增强基层团组织的吸引力、凝聚力和战斗力，有利于进一步强化共青团在全面建设小康社会进程中的社会职能。
提供了新的契机
志愿者参加&西部计划&的原因，分为个人因素与社会因素。从表2的统计结果看，志愿者参与该计划的个人原因主要是&锻炼自己&、&增加社会经验&；社会因素中&为西部作贡献&和&服从祖国需要&最为志愿者所看重。同时，在这些选项上，志愿者在地区分组和家庭收入分组上都基本一致。从而表明他们在考虑自己成长成才、丰富人生阅历的同时，充分考虑到国家和社会的迫切需要与自己承担的社会责任和历史使命，实现了个人成长与祖国需要的有机统一。
表2& 志愿者参加&西部计划&的原因
个案百分比（%）
<font color="#.3
增加社会经验
<font color="#.5
有发展前途
<font color="#.2
为西部作贡献
<font color="#.4
服从祖国需要
<font color="#.9
减轻家庭负担
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德国社会学家乌尔里希&贝克的研究表明，相当多的志愿者本身也希望志愿服务能为他们带来某些利益。他称之为&利他主义的个人主义&或&合作主义的利己主义&。因此，&西部计划&是一个探讨和重估志愿服务理念和志愿精神的契机。志愿精神是一种自愿的、不计报酬和收入而参与推动人类发展、促进社会进步和完善社区工作的精神，是公民社会和公民社会组织的精髓。志愿精神是个人对生命价值、社会、人类和人生观的一种积极态度（来源于北京国际志愿人员协会）。&西部计划&正是在此意义之上的志愿精神的体现。志愿者放弃即将获得的利益而去贫穷落后的地区志愿服务，更体现了志愿者个人对生命价值、社会和人生观的积极态度，是志愿精神的重要体现。
社会效益较为明显
在接受调查的志愿者中，有44.5%的人认为，&西部计划&促进了西部大开发战略的实施。同时，有33.6%的社会公众、39.1%的应届大学毕业生和51.2%的接收单位负责人认同这一作用。
&西部计划&带来的效益较为明显。首先，可以对志愿者创造的直接经济效益作一简单测算。6000名志愿者服务两年创造的直接经济效益就是平均劳动力价值总和减去西部计划所支出的志愿者津贴。根据国家2003年公布的我国城镇青年的平均个人年收入（不含奖金、津贴及补助）为14040元，那么他们创造的直接经济效益为：&2-600&080000元。当然，按照这种方法测算出的直接经济效益仅是冰山一角。对于广大的西部地区来说，与GDP的增长无法完全说明西部的整体实力提高一样，直接经济效益无法成为考察&西部计划&成果的主要指标。
&西部计划&又是创业精神与科技意识的输送与培养。在志愿者用个人的聪明才智服务社会的过程中，西部地区在创业精神与科技意识上形成一种良性的&滚雪球&效应。再过1-2年，甚至相当长的一段时间，留在西部就业、创业的志愿者将可以优化西部地区的干部结构、人才结构，使西部地区获得可持续发展的推动力与人才保障，并在社会经济的整体环境和发展观念上获得全新的突破和改观，发展前景将相当乐观。授之以鱼，不如授之以渔，志愿者对西部地区的贡献正在于此。
我们应清醒地看到，&西部计划&尚处于运行初期，难免存在不如人意的地方。问卷调查与实地调研的结果，反映出&西部计划&主要存在六方面的问题。为此，有关部门应该未雨绸缪，积极应对，保障该计划有序运行，从而发挥其最大效益，实现最佳的社会效应。
补贴较低与志愿者期望待遇较高之间的矛盾，导致志愿者的服务效能降低。建议采取加强思想教育与适当提高补贴并举的措施予以解决。
按照政策规定，国家给予志愿者每月的生活补贴600元（在西藏服务的为每月800元），每年交通补贴1000元。据调查，志愿者在参加该计划之前，已有近3/4找到工作，其中七成估计自己的工作收入在1000元以上。相对于志愿者参加工作获得的收入来说，补贴金额较低。同时，71.9%的志愿者来自农村，并且有75.6%的家庭月人均收入在1000元以下，其中42.9%是在500元以下。志愿者家庭收入欠佳与参加工作后可能拥有较高薪资，使他们对待遇抱有较高期望。表3、表4的统计结果表明，有93.2%的志愿者认为每月的生活补贴最好是在600元以上。对于每年的交通补贴，总计达70.0%的志愿者认为最好是在1000元以上。交通补贴&一刀切&的做法还带来了一些弊端。志愿者来自全国各地，离家有远有近。由于采取同一标准来进行补助，结果导致路途近的志愿者可经常回家，交通补贴尚有较多赢余；而离家远的志愿者一年回一次家却仍需精打细算。正因为补贴较低与志愿者对待遇较高期望之间的矛盾，导致志愿者对经济收入和福利待遇的满意度较低。他们对经济收入的满意率仅为15.8%，而不满意率高达37.8%；对福利待遇的满意率为18.3%，而不满意率却高达37.9%。
表3& 志愿者对每月生活补贴理想值的分布状况
百分比（%）
百分比（%）
<font color="#0元以下
<font color="#.8
<font color="#1-700元
<font color="#.3
<font color="#1-800元
<font color="#.0
<font color="#1-900元
<font color="#.5
<font color="#1-1000元
<font color="#.9
<font color="#01元以上
<font color="#.2
表4& 志愿者对每年交通补贴理想值的分布状况
百分比（%）
百分比（%）
<font color="#0元以下
<font color="#.3
<font color="#1-1000元
<font color="#.7
<font color="#01-1200元
<font color="#.2
<font color="#01-1500元
<font color="#.8
<font color="#01-2000元
<font color="#.6
<font color="#01元以上
<font color="#.6
解决这一矛盾，既要考虑到志愿服务的性质，又要考虑到志愿者补贴较低的现实。因此，我们建议采取加强思想教育和适当提高补贴并举的措施予以解决。首先，要进一步加强对志愿者行动理念的宣传与推广，不仅是针对志愿者群体进行志愿者理念的培训和教育，还要对全社会成员进行志愿者理念的推广和普及，让志愿者理念为广大民众所真正理解并予以实践。其次，适当提高补贴。提高补贴要考虑到国家的财政负担和社会各界的意见。我们建议将每月的生活补贴提高到800元左右，交通补贴提高到每年1200元左右。如果条件允许，为解决交通补贴&一刀切&的弊端，我们建议在交通补贴上，实行一年两次探亲假，差旅费实报实销的政策。事实上，根据目前国内火车票的价格，省内往返硬座平均一般不会超过250元，跨省往返硬座（例如1500公里）基本上也在350元左右，两者平均300元，一年报销两次则大约所需600元。所以，采取实报实销的方式应当是更节省财政经费的办法。
现有的培训内容与志愿者实际需求之间不一致，导致志愿者能力发挥受限。建议加强对志愿者实际需求的跟踪了解并切实提高培训效果。
相对于西部志愿服务这个新的社会角色来说，志愿者自身的不足主要体现在三个方面：一是缺乏工作经验，二是岗位技能欠缺，三是短时间内难以适应不同的生活习惯。为了弥补这些不足，除了志愿者自身的积极努力，各级项目办和服务单位也应对志愿者进行及时的针对性培训。但据调查，在各级项目办为志愿者提供的各种培训中，志愿者获益最大的前三项是&志愿服务理念&（33.6%）、&思想政治教育&（25.2%）与&志愿者典型事迹介绍&（24.7%）。岗位技能培训（18.1%）未得到充分重视。实际上，志愿者更急需的培训内容是：服务岗位技能培训（66.8%）、基层青年工作介绍（24.2%）和服务地风土人情介绍（19.3%）。尤其是服务岗位技能培训一项，远远高于其他方面的需求。
我们建议各级项目办和受援单位在注重思想政治与志愿理念教育的同时，更应着重职业技能、工作方法与工作经验的传授与培训，以及对当地风土人情的介绍。同时，培训不能只满足一时之需，而应实现培训经常化、制度化，加强对志愿者实际需求的跟踪了解，针对某些不足，及时组织相关培训并提高培训效果，以提升志愿者的素质，从而提高志愿者的适应性和工作能力，有效地促进&西部计划&社会效益的发挥。
志愿者就业的潜在风险未引起充分重视，影响服务效果；建议相关机构尽快制定并出台优惠政策和妥善的解决措施。
在服务期满后的去向上，志愿者的选择是就业与继续读书两种。然而，目前我国的就业形势并不十分乐观，自然不会在近期内有明显改观，劳动市场的激烈竞争不可避免。据教育部统计，2004年需要就业的大学生将突破300万人；到2005年则可能突破340万。那么，志愿者在就业时，需要与300万或者340万人进行竞争，而不是2003年的212万人。通过数学模型分析可以得知该问题的严重性：如果一个大学生在2003年找工作的收益为1，那么在2004年、2005年找工作的收益必然小于1。如果没有政策优惠，志愿者在今明两年找到工作的几率比2003年还要低。而读书深造需要较长、较完整的准备时间，志愿者在西部的工作又比较繁忙，时间投入肯定不足。面临着就业压力的加大，考研、考博的队伍将不断扩大。那么，他们在继续读书深造方面也将面临更大的压力，在这方面的收益也将降低。在访谈中也了解到，许多志愿者对此表示茫然，对就业形势并不乐观。在西部服务的同时，伴随着对期满后就业的忧虑，必然影响着他们的服务效果。为此，要尽量降低志愿者因志愿服务而可能遭受的损失，就要求国家对志愿者的就业和继续读书深造提供更多的优惠政策。
在&西部计划&实施之初，有关部门确实承诺在考研、报考国家公务员等方面为志愿者提供优惠政策。但国家尚未制定出优惠政策的具体实施方案。倘若今年志愿者服务期满时，该方案仍未确定，那么最后导致的结果就是这些志愿者将承担因此而造成的全部损失。因此，6000名志愿者的就业前景就成为&西部计划&所面临的最大潜在风险。如果2004年或2005年，&西部计划&的志愿者名额再次扩大，那么志愿者也会在将来面临这个问题。如果将志愿者人数扩大到一两万甚至更多，尽管就业市场的压力暂时会有所缓解，但这无疑是风险积累的过程，即&矛盾与风险&透支。如果志愿者在一年内没有找到工作，或者没有通过研究生入学考试，他们就将成为失业人口。
美国著名经济学家阿瑟&奥肯1962年提出的&奥肯法则&提出，短期失业率增加会导致国民生产总值的减少，二者呈反方向的比例变化。失业率与实际国民生产总值缺口之间的比率是1：2.5。多年来的实践证明，奥肯法则是正确的。当它被引用于西方福利经济学后，它表明：失业还需要付出福利成本作为代价。失业率每增加1%，福利成本就要占潜在产出水平的2.5%左右。如果将奥肯法用于考察&西部计划&，情况令人担忧。按照国家统计局的数据，截止2003年6月底，我国城镇登记失业人口近800万，登记失业率为4.1%。假设6000名志愿者都没有找到工作，则会增加0.0075&的失业率，降低0.01875&的国民生产总值。近几年，我国年均国民生产总值（GNP）至少为10万亿元，那么6000名志愿者失业即会造成至少1 8750万元的经济损失。平均下来，每一名志愿者失业所造成的潜在经济损失将是312 500元。当然，按照统计学的规律，在大样本的情况下（N&&50），统计分布服从正态分布，单个事物并不能影响总体。但是，需要强调的是，为了支持西部开发，我国政府在财政上花了大力气为此提供便利。因此，我们需要尽可能地将潜在的风险降到最低，以保证有较好的收益。此外，也不能忽视由于志愿者无法找到工作而导致的其他社会风险，例如社会不稳定、未来报名参加志愿者的人数骤减等。如果未来要扩大西部志愿服务的志愿者数量，那么这些问题是不能回避的。否则，中央财政的投入将得不偿失。除非国家制定出长期的财政投入计划，或将其作为西部大开发的重要组成部分予以政策性的强力支持，否则潜在风险将一直存在。为此，建议相关部门及时落实有关优惠政策，制订妥善的解决措施，在就业和升学上为志愿者提供政策保障。
志愿者的现实岗位与客观需求之间不耦合，导致志愿者未能人尽其才、才尽其用。建议受援地区以&哪里最需要就去哪里&为最高指导原则开展工作。
现实情况与客观需求之间的耦合，是任何计划达到最佳效果的基础。但志愿者在西部服务的实际情况与各受援地的客观需求之间存在较大差距，志愿者的现实岗位与客观需求之间未能有效耦合。图4&西部地区人才需求和志愿者实际分布&就很清楚地说明了这一问题。根据各地上报数据可知，各地对教育人才需求量占总体的43.7%，而实际情况则是只有37.9%的志愿者在教育部门工作，另有31.7%的志愿者在政府工作。西部紧缺人才有31.8%未能落实，则意味着不紧缺行业多出31.8%,那么&西部计划&最终发挥的作用就只有约77%到84.1%。
图4& 西部地区人才需求和志愿者实际分布
注：&人才需求&是西部各地区上报团中央的数据； &志愿者实际分布&为此次调查数据。其中，&志愿者实际分布&中&其他&主要是政府机关，占31.7%。
此现象形成的缘由是：一是各受援县和项目办指导思想的偏差。各受援县一般本着&就近、就便、安全&，&具备基本的食宿条件、一定的医疗条件、一定的交通条件&的原则来安排志愿者的服务单位与岗位。二是由于相关措施不配套，使受援单位不敢放心大胆地将志愿者派往更为艰苦和更需要的地方。由于志愿者医疗保险与人身意外伤害保险并没有完全到位，致使受援地区担心志愿者的身心健康甚至生命安全一旦受到伤害，将会使他们的工作处于被动。他们只好退而求其次，首先保障志愿者的安全，再谈志愿者的使用。
为此建议：各级项目办要尽快把志愿者的医疗保险和意外伤害保险全部落到实处，并尽可能地配合当地政府和受援单位使用好志愿者。作为受援地政府和受援单位，要放心、大胆地使用志愿者，让他们在艰苦的环境和实践中锻炼成长。要将&哪里最需要就去哪里&作为安排志愿者工作的最高指导原则，从而使人尽其才、才尽其用。
资金投入不足与政策宣传不够，致使&西部计划&面临较多困难。建议政府加大资金投入，加强政策宣传。
表5的统计数据表明，志愿者、受援单位负责人、社会公众和应届毕业大学生普遍认为，&西部计划&存在的主要问题是：资金不足、社会各界对活动了解不够、信息交流和地区之间沟通不畅。资金投入不足在各服务地项目办和团组织中体现最为明显。服务地项目办和团组织既要承担与服务单位及时沟通的工作，又担负了解志愿者工作、生活情况和思想状况的职能，还要经常看望、慰问志愿者。为此，就必须有充足的资金予以保障，才能确保政策的有效执行。西部的项目办和团组织，其经费本来非常有限，在维持日常工作方面都捉襟见肘，保障&西部计划&的有效运行和维护志愿者权益，更让他们时常处在资金非常紧张的困扰之中。资金不足既制约了各级项目办和团组织工作的有效开展，又导致了志愿者权益得不到有效维护。
表5&& 不同主体对&西部计划&面临主要问题的看法（%）
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社会各界对活动了解不够
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信息交流和地区之间沟通不畅
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同时，&西部计划&在政策宣传方面力度不够，从理论上探讨的多，从实际生活方面反映&西部计划&作用的少；从上到下的文件传输多，深入到群众中进行传播的少；以同一面貌进行宣传的多，结合实际采取多种形式进行宣传的少。这样势必减弱宣传效果，影响社会各界对&西部计划&的认同和支持。最为突出的问题是，有约四分之一的志愿者与社会公众认为&西部计划&类似于当年的&知识青年上山下乡&。诸如此类的现象，与政策宣传不够有着直接的关系。
因此，在2004年志愿者数量由6000名增加到2万名的情况下，资金投入不足的问题将会更加凸显。为此，加大资金投入成为政府的当务之急。同时，要加大宣传投入的力度，采取更加符合实际与更加灵活多样的宣传方式，通过多种传播媒介、扩大对志愿者个人事例的生动报道、宣扬志愿者理念等有效方式，从而动员全社会关注并积极参与&西部计划&。
&西部计划&的政策制订不够健全，在志愿者的退出机制与服务期限上存在一定缺陷。建议完善退出机制，制定灵活的服务期限。
&&西部计划&的政策中，对准入机制作了较详尽的规定，对退出机制则限制很严。全国项目办严格规定，志愿者一旦签订服务协议，必须完成服务期限。但是，有部分志愿者在服务过程中，可能因为一些不可抗力的因素，使之很难完成服务任务。在云南实地调查过程中，我们了解到：一位志愿者的父亲突然去世、母亲病重，在这种情况下，志愿者的母亲希望作为独子的他回到她身边照料。但由于没有退出机制，志愿者不能解除协议，使该志愿者与项目办和受援单位产生了磨擦。这并非个案，该计划在运转过程中出现了许多类似的问题。
&西部计划&对志愿者服务期限规定为1-2年。服务期限不是根据工作岗位的性质，而是根据志愿者的主观愿望来确定。但是，不同的工作岗位对工作周期的要求并不一样。有的岗位不具有周期性，服务期限可长可短；而有的岗位则具有周期性，如初、高中教育，其工作周期最好是3年。在调查中，志愿者、受援单位负责人和社会公众就服务期限的长短没有统一意见，建议期限为2年的最多，占50%以上，建议期限为1年的占20%左右；建议期限为3年的在10%左右。
为此，我们建议：（1）在退出机制方面尽快制订相关政策，确保在哪些情况下志愿者可以解除服务协议，从而保障志愿者的利益，在遇到特殊情况时能及时解除协议。（2）根据服务岗位来确定服务期限，将服务期限与服务岗位配套，即由服务岗位决定服务期限。从而更好地适应工作的周期性，充分发挥志愿者的作用。
志愿者个人调查情况的总体分布
性别：男71.6%，女28.4% 。
年龄：21岁及以下11.5%，22岁24.1%，23岁29.7%，24岁23.4%，25岁及以上11.3%。
民族：汉族84.5%，少数民族15.5%。
政治面貌：中共党员23.1%，共青团员76.2%，群众0.7 %。
婚姻状况：未婚，也没有对象73.3%；未婚，但已有对象26.6%；已婚0.1%。
文化程度：大专36.0%，大学本科63.8%，硕士研究生或以上0.2%。
专业门类： 法学9.1%，哲学0.2%，理学11.3%，工学13.0%，经济学6.8%，教育学12.0%，文学8.3%，历史学1.0%，农学14.0%，医学10.1%，管理学14.2%。
家庭月人均收入：500元以下42.8% ，501-%，元13.7%，元5.0%，元2.4%，2501元以上3.3%。
上大学之前来自：城市28.1%，农村 71.9%。
家乡位于：东部省份23.3%，西部省份49.4%，中部省份27.3%。
毕业的大学位于：东部省份25.7%，西部省份47.0%，中部省份 27.3%。
毕业的大学属于：教育部直属26.0%，省属重点36.9%，省属一般32.6%，地或市属4.5%。
撰稿：邓希泉、曹凯
统稿：安国启
审读：徐文新
审定：郗杰英、卢雍政
责任编辑：路得、木新月