社会科学２（１０８年第１１期韩克庆刘喜堂：城市低保制度的研究现状、问题与对策城市低保制度的研究现状、问题与对策＊韩克庆刘喜堂摘要：通过梳理近年来国内学者对城市最低生活保障制度研究的主要论点可知： 目前有关低保的研究虽然取得了丰硕的研究成果，但在一定程度上存在理论研究与实际 工作脱节的问
题，自说自话的现象比较普遍。当前城市低保制度在核定家庭经济状况、 形成有效的动态调整机制、雏护救助者的尊严和自由、低保工作人员队伍建设等方面还 存在着明显的不足。为此，应当规范以家庭经济状况调查为核心的审核制度、建立与促 进与就业相关联的动态调整机制、强化以法制为基础的惩戒规范、完善以社会救助体系为目标的配套制度。关键词：最低生活保障；城市低保制度；家庭经济状况 中图分类号：Ｃ９１２．８１；Ｃ９１３．７文献标识码：Ａ文章编号：０２５７．５８３３１２００８）１１－－００６５．０８作者简介：韩克庆，中国人民大学劳动人事学院副教授；刘喜堂，民政部最低生活 保障司城市处处长 （北京１００８７２）一、制度背景介绍贫困问题是一个世界性的难题，中国也不例外。自从实行改革开放政策以来，中国的经济获 得了迅速的发展，人民群众的生活水平和生活质量都有了很大的提高。但在城市面貌持续改善的 同时，城市贫困问题也相当突出地摆在中国政府面前。造成城市贫困的原因是多方面的，既有身 体残疾、年老体弱、缺乏工作能力等个人原因；也有就业岗位不足、社会排斥、结构性失业等社 会原因。缺乏权威的中国城市贫困标准数据，为贫困规模的测算带来一定困难。但仅从申请城市 居民最低生活保障的情况看，处于贫困最底层的人数不少于２２００多万。 中国政府对解决城市贫困问题高度重视，２０世纪９０年代以来，政府一直在努力建立并逐步 完善社会保障制度，试图通过制度化的政策安排，履行政府责任、保障城市贫困人口的基本生 活。城市居民最低生活保障制度就是中国政府所构筑的社会保障体系中专门针对城市贫困问题的 一项最重要的制度。为了加快这项制度的实施力度，中国政府于１９９９年颁布了《城市居民最低 生活保障条例》。目前，中国所有城市都建立了城市居民最低生活保障制度。凡持有城市户口的 居民，如果其家庭成员的平均收入低于当地城市居民最低生活保障标准，就有权向当地政府申请 资助。民政部门代表当地政府对其家庭收入进行核查属实后，以现金方式按最低生活保障标准进 行差额救助。近些年的实践证明，城市居民最低生活保障制度在维护居民的生活权益、保障其基收稿日期：２００８．∞．１５?本文是民政部委托项目。城市居民最低生活保障铜度绩效评估研究”（项目编号：３４１０７０５０）的阶段性成果。６５万 　 方数据社会科学２００８年第１ｌ期韩克庆刘喜堂：城市低保制度的研究现状、问题与对策本生活安全、遏制城市贫困规模的继续扩大等方面发挥了重要的作用。２０００年底城市居民最低 生活保障制度仅覆盖４００多万人；２００２年底城市低保对象人数就激增到２２００多万人，２００７年的 数据为２２３３万人。城市居民最低生活保障制度已经成为中国政府最为重要的社会保障制度之一。二、目前研究的主要论点总体来看，目前学术界对于城市低保制度的研究有如下几个特点：一是研究的热点问题比较 集中，主要集中在对制度运行过程中存在问题的探讨方面；二是除了少数研究者外，总体上政府 的政策导向指引着研究方向；三是多学科研究的特点，研究者集中在社会学、管理学（社会保 险）、法学、（福利）经济学、统计学、财政学、心理学、会计学、档案学等多个学科，其中尤以 社会学研究居多；四是研究者队伍中很大一部分是从事低保工作的民政干部，体现了很强的制度 实践和政策研究的特点。具体来看，目前的研究论点集中在以下几个方面。 ｌ一）建立城市低保制度的意义 唐钧认为，建立最低生活保障制度的意义在于：（１）建立最低生活保障制度符合建立和完善 社会主义市场经济的需要；（２）建立最低生活保障制度符合建立和完善社会保障制度的需要； （３）建立最低生活保障制度符合维护社会稳定的需要；（４）建立最低生活保障制度符合社会全面 发展的需要①。 （二）保障标准 最低生活保障标准，又称保障线，是最低生活保障制度实施的核心问题。低保制度实施以 来，低保标准一直是学术界和政策界关注的重要问题。在２００６年召开的“中国城市低保标准国 际研讨会”上，与会专家学者一致认为，有必要对城市低保标准的制定程序和方法作出规定，城 市低保标准的制定应以市场菜篮法和恩格尔系数法为基本方法，分类救助是未来城市低保制度的 发展方向，城市低保制度发展中的诸多社会政策问题需要从理论和实践两个层面综合考虑ｏ。 洪大用认为，目前城市居民最低生活保障标准方面存在的主要问题是：标准制定比较随意并 且偏低，定期调整缺乏统一规范；公布标准没有考虑到家庭规模与结构的影响，缺乏弹性；在计 算补差标准方面，各地对于家庭收入的计算缺乏统一规范；纯粹收入标准在执行过程中面ｌ临困 难；部分地区还有不能按时足额发放低保金的现象；由于各地优惠政策的差异，导致实际福利标 准相差悬殊⑦。在另外的研究中，洪大用提出从基本食物需求、非食物需求、家庭状况、经济发 展状况四个层次确定指标体系，遵循８个基本步骤测算各地城市居民最低生活保障标准：第一 步。选择中国营养学会所推荐的低等或中等能量摄人标准（每人每天１８００千卡或２４００千卡）； 第二步，在目标城市实施科学的抽样调查，掌握中低收入人口的实际食物消费结构与数量，制定 达到低能量或中等能量摄人标准的平均食物清单；第三步，利用调查中所获得的相关食物平均价 格，计算达到低能量或中等能量摄人标准的食物费用，这个费用就是食物贫困线；第四步，结合 上述第二步的调查数据，采用“马丁法”计算非食物支出的合理标准，即非食物贫困线；第五 步，将食物贫困线与非食物贫困线相加，得出居民最低生活保障标准，这实际上是一个标准人的 最低生活保障标准；第六步，在具体实施保障时，根据保障对象的家庭人口规模，调整具体的保 障标准；第七步，在具体实施保障时，根据保障对象的家庭类型．对保障标准再次微调，以确定 实施的保障标准；第八步，根据物价和人民生活水平变化的实际情况，定期调整保障标准（１）。 不少学者也探讨了低保标准如何调整的问题。林志伟认为，在调整城市居民最低生活保障标 准时，应考虑的主要因素是人均消费支出、职工平均工资和最低工资标准。通过应用２００４年全①唐钧：‘最后的安全同――中国城市居民最低生活保障制度的框架＞．‘中国社会科学＞１９９８年第ｌ期。ｏ刘喜堂等：‘关于城市低保标准的几个问题――中国城市低保标准国际研讨会综述），‘中国民政）２００６年第９期。 ｏ 洪大用：‘中国城市居民最低生活保障标准的相关分析），＜北京行政学院学报）２００３年第３期。 ④ 洪大用：‘如何规范城市居民最低生活保障标准的测算），‘学海＞２００３年第２期。 ６６万 　 方数据社会科学２００８年第１１期韩克庆刘喜堂：城市低保制度的研究现状、问题与对策国３５个城市截面数据进行回归分析，当人均消费支出（职工平均工资、最低工资标准）提高１００ 元时，低保标准应提高７．６ｌ元（４．６８元、１３．５０元），也就是说，各地在调整低保标准时，应当 主要参考人均消费支出、职工平均工资和最低工资标准。林志伟认为，现行城市居民最低生活保 障标准仅能满足低保户的生存需要，保障范围过于狭窄；与职工平均工资的比例相对偏低，反映 了我国劳动者较大的贫富差距；与最低工资标准差距不大，不利于激励低保户的再就业①。 （三）政策执行情况 城市低保制度的实施效果也是人们普遍关心的一个问题。程胜利选择了山东省济南市作为调 查点，调查低保家庭８０４户，得出以下结论：城镇居民最低生活保障制度作为城镇贫困家庭最后 的安全网在保障城镇居民的基本生活方面发挥了重要作用，最低生活保障金平均占低保家庭收入 的３３．５％，使低保家庭的收入平均提高５０．３％，这不仅极大地提高了低保家庭的生活水平，改 善了低保家庭成员的基本生活，而且在维护社会稳定、为社会经济的发展创造良好的环境方面发 挥了强有力的作用ｏ。 王有捐利用国家统计局２００４年大样本调查资料，对我国３５个城市低保制度执行情况进行了 评价：（１）按保障线估算的应保率和贫困程度。把每一调查户的人均收入与当地最低保障线进行 比较，筛选收入小于当地最低保障线的人口，这些人属于保障对象，称为应保人口。应保人口占 调查总人口比例，称为应保率。经测算，３５个大中城市应保率为８．１３％。从分地区看，东北、 西南地区应保率较高，而华北、华东、西北、华南地区应保率则较低。（２）低保对象识别瞄准率 和低保金发放瞄准率。按照调查收入指标衡量，２００３年３５个大中城市中，有８．１３％的人收入小 于最低保障线，其中，得到了救济的人有２．６５％，另外５．４８％未得到救济。这说明，２００４年最 低保障政策覆盖面仅占应保人群的约１／３，而其余２／３被遗漏。这一结论未考虑调查收入偏差以 及保障线偏低所造成的影响。实际得到低保救济的人员比例为３．９１％，其中，有２．６５％人员收 入小于保障线，属于救济范围，是有效的瞄准对象；而另外１．２６％的人员收入高于保障线，不 应予以保障，属于无效的瞄准对象。由此估计，低保对象识别瞄准率为６７．６％。经测算，在３５ 个大中城市已发放的低保金中，有７６．２２％发给了收入小于保障线的人员，其余２３．７８％则发给 了收人高于保障线的人员。＠ （四）存在的问题 低保制度实施以来，学者们从不同角度对制度本身和运行过程中存在的问题进行了检视。尽 管在不同的制度实施阶段问题不同，但归纳起来，有些问题是共性的。 唐钧等人认为，城市低保制度存在的主要问题是制度的实际覆盖范围仍然有限，传统救济思 想影响仍然强大，各级财政分担比例极不合理，最低生活保障对象生活仍有困难④。 洪大用、刘仲翔认为，从制度实施的具体情况看，突出的问题体现在以下几个方面：一是一 些地区对于最低生活保障制度的理解不够，以为只是传统社会救济制度的延续。二是一些地区的 民政部门缺乏大局意识，单纯强调自身的困难，不能积极争取和推动低保工作的落实。三是很多 地区的低保资金不能保证，限制着“扩面”工作的开展。四是现有低保对象的医疗需求非常突 出。五是对于最低生活保障制度的宣传不够，特别是对于与之相应的公民权利强调不够⑤。刘文 继认为，当前城市低保工作存在的几个主要问题：一是编制、人员、经费和办公场所、办公设施 的问题；二是对申请者的从业情况、家庭收人、家庭经济基础等综合情况的评定缺乏科学的依 据；三是保障资金没有形成有效的运作机制；四是退出机制反应慢；五是对被保者的经济收入动林志伟：＜我国城市居民最低生活保障标准实证研究＞．‘人Ｉ：１与经济）２００６年第６期。 程胜利：‘中国城市低保家庭的资产状况及其社会政策意涵），（山东大学学报）（哲学杜会科学版）２００５年第１期。 王有捐：‘对城市居民最低生活保障政策执行情况的评价＞，‘统计研究）２００６年第１０期。 唐钧：‘城市‘低保’存在的问题与对策》．＜中国民政）２０００年第４期。 洪大用、刘仲翔：‘我国城市居民最低生活保障制度的实践与反思＞．‘社会科学研究＞２００２年第２期。 ６７万 　 方数据社会科学２００８年第１１期韩克庆刘喜堂：城市低保制度的研究现状、问题与对策态情况缺乏有效的监督机制回。 黄晨熹等考察了上海市的低保制度，提出上海市低保制度的一个问题是在经济发展的条件 下，最贫困的人口通过社会救助得到的国家帮助并没有与社会经济同步增长。另外一个问题是忽 视了家庭规模对需求的影响，现行统一的救助标准显然忽视了家庭规模效应对家庭生活水准的影 响，这也可能是导致多人户家庭比单人户家庭具有较强的福利依赖倾向的原因。此外。在低保资 格确认过程中，缺乏有效的收入审核手段，或者隐性收入问题比较严重。ｏ 汪承武认为，当前低保工作的主要问题是：对象审核和救济金额难以核定，定期随访及资格 再确认难以开展，低保管理与劳动就业难以衔接、人力资源缺乏、工作效率难以保障⑦。 葛道顺通过对大连市低保制度的调研，发现低保制度在执行和效果上存在三个主要问题：一 是相当一批富裕者享受了最低生活保障，如有人拿着手机、骑着摩托车去领保障金。二是有些真 正的低保对象闲困在家，精神萎糜，张榜公示也给低保对象贴上了“吃救济”的标签，给他们的 心理带来了一定的负面影响。三是基层干部和低保申请者在保障资格认定上的纠纷屡有发生，干 群关系趋于紧张∞。 程胜利在济南市的调查显示，城镇居民最低生活保障制度在运行过程中还存在以下问题：一 是即使有最低生活保障金的支持，仍然有高达６６．３％的低保家庭收不抵支，平均每个家庭每月 的收支缺口达到１４４元，这样他们不仅不能有效地积累家庭资产，反而会坐吃山空，进一步滑进 贫困的深渊而不能自拔。二是不包括住房，低保家庭的资产拥有量很低，８０．１％的家庭资产不足 ５０００元。三是低保家庭在资产拥有量上存在较大的差异，加上家庭成员不同的年龄、性别和健 康状况，低保家庭在生活水平上也表现出了较大的分化＠。 李成着重分析了低保制度中的信息不对称问题。他认为，低保工作中与民政业务直接相关的 一些主要信息的不对称主要表现在：（１）中央政府和地方政府。中央政府需要确定地方政府上报 的低保人数是否与其实际掌握的低保人数相同，即是否存在故意多报的现象。（２）地方政府与代 理机构。代理机构处于重要的地位，他们的工作直接影响着数据的真实可靠与否。这要求对代理机构的选择要贯彻效率优先的原则，按照委托――代理的一些基本原则来处理好这一关系，委托方要向代理方提供工作经费等必要的工作条件，以确保这种委托是建立在受托方自愿的基础上， 需要双方明确界定互相的权利、义务，要制定科学合理的工作规程和责任机制，并使它们得到认 真的执行。⑥ （五）对策研究 针对城市低保制度中存在的问题，专家学者提出了不少解决对策。 洪大用、刘仲翔认为，应当顺应我国社会改革的大方向，以“政事分离”为指导思想，建立 一家或多家独立的低保工作事业机构，雇佣受过专业训练的社会工作者从事低保工作，政府则转 而充当政策制定者、出资者和监督、管理者的角色。这样的模式不仅可以避免政府机构膨胀，减 轻财政负担，而且可以鼓励竞争，直接地促进低保工作的效率。⑦．唐钧提出，解决城市低保制度存在的问题，一是应考虑由中央、省、市和区四级财政分担最 低生活保障费用，似可以由中央、省、市各负担３０％作为全国的平均数，对一些贫困的省和市 还可以适当调整；各省落实省、市和区的分担比例，上报中央批准。二是在中央和省级财政作出①刘文继：‘城市低保工作应当注意的几个问题＞，‘社会福利＞２００３年第７期。 ０黄晨熹等：‘让就业有利可图――完善上海城市最低生活保障制度研究）．‘市场与人口分析）２００５年第３期。 汪承武：‘当前城市低保工作中存在的问题与对策），‘中国民政）２００６年第１１期。 ④葛道顺：＜建立并完善最低生活保障制度的治理机制――大连市社区公共服务社的经验及启示’，‘中国党政干部论坛’ ２００４年第７期。 ｏ程胜利：‘中国城市低保家庭的资产状况及其社会政策意涵＞．＜山东大学学报）（哲学社会科学版）２００５年第１期。０ ＠李成：‘最低生活保障工作中的信息不对称问题）。‘中国民政＞２００２年第３期。 ⑦洪大用、刘仲翔：‘我国城市居民最低生活保障制度的实践与反思＞．‘社会科学研究’２００２年第２期。 ６８万 　 方数据社会科学２００８年第１ｌ期韩克庆刘喜堂：城市低保制度的研究现状、问题与对策负担承诺之后，责成有关部门对最低生活保障救助标准的上限和下限提出指导性意见，最低生活 保障标准应根据人民生活水平的逐年提高和物价不断上涨等因素进行调整。三是健全最低生活保 障管理体制．在民政系统中应该参照劳动与社会保障部设立事业单位性质二级局的方式，建立城 市居民最低生活保障管理局，同时，把管理的“重心下移”，重点放在更为直接与群众打交道的 街道一级，整个救助工作网络的建立以街道低保管理事务所为依托，每个事务所配备２―３人； 在居委会也配备社会救助工作员，受街道事务所领导；市和区两级事业机构的任务主要是档案管 理，并承担一些疑难个案的调查。四是调整最低生活保障制度的框架，具体做法是：第一，参照 国外社会救助的制度结构，最低生活保障制度可分为“基本生活救助金”、“特别需要救助金”和 “酌情发放的救助金”３个部分；第二，根据１人户、２人户、３人户、４人户、４人以上多人户的 实际需求，对补贴标准作出调整；第三，对有劳动能力的最低生活保障对象，按照国际惯例，还 可考虑适当减少其补贴标准。五是注重社区建设。六是实行城市扶贫。七是开展慈善活动。① 葛道顺提出建立社区公益服务组织，通过组织规范来甄别低保对象，因为隐性就业者和家庭 收入较高者不可能长期遵守组织纪律，最终真正需要帮助的对象会留在社区公益服务组织内，而 其他能够不依靠低保救济的人群会自动脱离该组织，从而建立起低保制度的甄别和治理机制。用 组织规范和组织活动的方式实现对隐形就业和隐形收入者的甄别，并达到精神保障和辅助创业等 其他方面的社会效果。经过大连市的试点，到２００２年６月，全市８５个街道全部建立了有劳动能 力的低保对象参加的社区公共服务社。⑦ 黄晨熹等人提出：一是逐步调整现行救助标准，建立让就业家庭有利可图、隐性就业得不偿 失的经济机制，促进就业和救助的联动。首先，要调整现行救助标准，把家庭需求的规模效应因 素考虑在内。其次，在家计调查时，要设定一定数量的收入豁免额以及对豁免额以上收入一定比 例的抵扣率（而不是绝对数），让就业的低保家庭能从所获得的每份收入中都得到好处。再次， 灵活运用低保附带福利，使其成为促进就业的激励因素。二是完善收入审核制度，设定最长领取 期限，进一步加强低保的管理力度。三是加强社会救助立法，倡导自强自立精神，建立规范救助 领取行为的法律和道德机制。四是加强社会调查和政策评估，建立进一步完善城市低保制度的工 作机制。⑦ （六）未来走向 洪大用认为，目前城市低保制度大体上正在呈现以下几个趋势：第一，现行低保制度由地方 人民政府负责这一原则可能要突破。第二，现行低保制度有从单一的收入救助制度向综合性的社 会救助制度发展的趋势。第三，现行低保制度实践中的不公平现象将会逐步改变，“分类施助” 有望推广。第四，现行低保制度的单纯生活救助色彩有望逐步淡化，而生活保障与促进就业相结 合的色彩有望逐步强化。第五，现行低保制度采取的单纯现金救助方式有可能发生改变，而走向 现金救助与生活服务相结合，努力促进低保对象的社会参与和社会融合，避免其自我疏离主流社 会。第六，现行低保制度有可能在其他制度的支持下，为那些家庭人均收入稍微高出低保标准的 一些低收入者提供必要的支持，从而避免由于低保制度实施对于这些人造成的相对剥夺，特别是 一些专项救助制度的覆盖范围应该大于低保制度的覆盖范围，实行按需施助。第七，现行低保制 度将在制度实践以及制度自身演进规律的推动下，不断走向复杂化。第八，低保制度的实践有可 能催生和培育出专业的社会救助机构和人员锄。 唐钧认为，从社会政策理论看，没有一项社会政策是“万能的”。当一项政策的潜能被挖掘① ⑦唐钧：‘完善最低生活保障制度的政策建议）．‘中国经贸导刊＞２００２年第ｌｌ期。 葛道顺：‘建立并完善最低生活保障制度的治理机制――大连市社区公共服务社的经验及启示＞，＜中国党政干部论坛） ２００４年第７期。ｏ黄晨熹等：‘让就业有利可图――完善上海城市最低生活保障制度研究）．‘市场与人１３分析）２１３０５年第３期。 ④洪大用：‘试论中国城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向），‘社会＞２００５年第３期。万 　 方数据社会科学２００８年第ｌｌ期韩克庆刘喜堂：城市低保制度的研究现袄、同题与对策到相当程度时，可能就要考虑其未来发展的走势，也有可能要适时地向其他更加合适的方向转 型。就城市低保制度来讨论其未来发展和转型的问题，也将从单纯的社会救助扩展到包括“可持 续生计”和“资产建设”在内的整个反贫困的社会政策。①四、研究的局限性及目前制度存在的问题综合起来看，目前的研究虽然取得了丰硕的研究成果，但在一定程度上存在理论研究与实际 工作脱节的问题，各位研究者或从各自的学科视野、或从自身的工作实际出发，自说自话的现象 比较普遍。对于理论研究者来说，想当然的东西多一些，理想化的成分多一些，甚至空想的成分 多一些；而实际工作者就事论事多一些，对于制度的宏观把握及未来走向缺乏认识，讨论较多是 财政、管理、制度的问题，“目中无人”的现象比较普遍，较少考虑受益人群的因素。 我们认为，当前城市低保制度在核定家庭经济状况、形成有效的动态调整机制、维护救助者 的尊严和自由、低保工作人员队伍建设等方面还存在着明显的不足。其矛盾和问题主要表现在四 个方面： （一）家庭经济状况难以核实 目前的低保制度以家庭为单位进行救助，以家庭人均收入是否低于救助标准确定救助对象。 但在制度运行过程中，人均收入核实缺乏统一标准。《条例》规定，管理审批机关可以通过人户 调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。在 实际操作中，主要是采取低保申请人出示收入证明、民政部门工作人员入户调查和邻居取证的方 式来展开。这种方式从现实中来说比较符合中国国情，也有一定的客观性和全面性，但在制度执 行过程中瞒报、少报个人及家庭收入的情况难以甄别。由于现行低保制度采取的补差形式，为了 多享受补贴，部分人群故意少报家庭收入；也有一部分并不贫困的群体为了享受到低保政策故意 隐瞒家庭财产和收入，强行挤人低保行列。 申请对象的家庭经济状况难以准确核实，一方面不能将现有的资源合理优化分配，给予真正 需要救助的人以救助；另一方面，让一部分人获得了与其自身实际状况不匹配的“低保”待遇， 损伤了低保制度应有的功能，也从总体上损害了社会保障制度的公平性。 （二）缺乏有效的动态调整机制 我国现行的最低生活保障制度有一个重要原则就是动态管理原则，即当家庭收入低于当地最 低生活保障线时，将其纳入低保群体，提供相应的低保待遇；当家庭收入变化时，相应地调整收 入补贴额；当家庭收入高于当地最低生活保障线时，应让其退出低保群体。从实际实施情况来 看。前者尚能保证，但收入增加后，不符低保标准的对象退出低保制度却很难实现。特别是对于 隐性就业者来说，由于现在的就业形式极为灵活，上班时间也很有弹性，核查其隐性收入无法获 取有力证据，当低保工作人员到低保对象的工作单位查证时，某些用人单位甚至帮助其应付低保 工作人员，否认低保对象的就业事实；有的低保对象在家里炒股或者进行其他投资行为。另外， 对于达到退休年龄后开始领取退体金的人，由于目前低保户、劳动保障部门、民政部门之间信息 不对称，只要低保户不如实上报家庭收入的变化情况，低保部门就很难真实掌握对方真实的收入 情况。当低保工作无法有效实现动态调整的时候，整个制度的公平与效率也会大大降低。ｌ三）低保者的尊严和自由无法保证现行的最低生活保障制度已经上升到法律规范层面，接受救助是社会成员在遭遇生活困境时 应当享受的法定权利。因而最低生活保障制度一个重要的基本原则就是维护受助者的尊严。现行 的低保制度在提高贫困者的生活境遇、缓解家庭成员的生存危机方面成效显著，但却难以维护其 尊严和自由。例如，有的低保户逢年过节不串亲戚，不敢邀请别人来自己家里做客；有的低保户①唐钧：‘城市低保制度、可持续生计与资产建设＞，‘商洛师范专科学校学报＞２００５年第１期。 ７０万 　 方数据社会科学２００８年第１Ｉ期韩克庆刘喜堂：城市低保制度的研究现状、问题与对策享受低保后就好像带上了“紧箍咒”，感觉随时都被别人监控，人身自由受到严格限制，等等。 城市最低生活保障制度的保障标准是城市居民的最低生活水平，依据国际通行的说法，这一标准 应该是“最低限度的不失尊严的生活”，而不应仅仅是延续生命的最低需求。我国现行的低保制 度距离这个标准还有一定的差距。（四）低保工作人员队伍建设问题《条例》规定，基层街道办事处和居民委员会是最低生活保障的具体审批实施和日常管理服 务机构，因此，基层社区的低保工作人员工作量非常大：城市居民最低生活保障实行的是动态化 管理。要进行家庭收入核查、对享受低保的人进行身份识别、定期入户走访、甚至包括低保金的 发放等，基层低保工作人员工作量大，数量严重不足，大多身兼数职。另外，基层低保作人员多 数是招聘录用的，缺乏专门的工作经验和技能，整体素质较低，低保政策不易准确传达，解决矛 盾的方式方法也有待提高，而且队伍极不稳定。五、完善城市低保制度的政策建议（一）规范以家庭经济状况调查为核心的审核制度 我国低保制度实施以来，在国家没有形成统一的收入核查实施细则的前提下，各地结合实际 情况对低保对象的收入核查标准进行了很多积极探索，包括对消费形态的控制，如有的地方禁止 低保户使用空调、禁止养宠物，等等，有时虽然刻板僵化，有损伤受助者尊严，但对低保对象的 甄别和监督还是起到了一定的积极作用。 目前，低保制度中的收入核查难以实施既有我国金融信用体系不完善的问题，也有制度本身 设计的问题。具体来说，这些困难和问题表现在：一是缺乏完备的金融信用体制。迄今为止，我 国尚未建立起与社会主义市场经济体制相适应的金融信用体制和居民个人收入申报制度，个人收 入和金融资产不公开透明，个人所得税制度也不完善，缺乏有效的收入监控手段和相关的调查统 计手段，缺少低保对象甄别的社会信用基础，因而导致收入核查的具体工作都要靠手工方式进 行。二是家庭财产和隐形收入难以核查。对于低保户的私有住房、有价债券或者遗产继承等财产 情况难以核实，同时就业形式多样化、收入来源多样化，都给收入核查增加了不少难度。需要说 明的是，对于一些从事非正规就业且获得少量劳动报酬的受保人，应当鼓励其参与劳动的积极 性。三是没有建立科学测定贫困的系统指标。贫困的测定实际上包含收入和支出两个部分，在实 际操作中往往侧重对收入状况的核查，忽略支出部分。对低保者的家庭财产和收人水平在目前缺 少信用体制支撑的情况下，收入核查包含了更多的主观判定和非理性因素，调查缺乏客观性与准 确性，最终导致家庭收入核查结果的可信度和有效性大大降低。一个可行的思路是，是否可以优 先考虑从支出入手，确定其消费形态和生活方式，对低保对象的住房、耐用消费品等支出项目进 行指标设计，结合收入状况进行综合评判。很多国家都有严格而详尽的经济状况调查（眦柚ｓ ｔｅｓｔ）。例如，日本的经济状况调查大体包含了三个层面的内容：一是通过金融信用和税收体制核查个人收入情况；二是调查其住房情况， 如果是私有住房且住房面积高于享受救助的标准，则取消救助资格；三是根据日常消费和支出状 况进行生活方式调查。近年来，也有一些国家甚至已经不再对申请者申报的家庭财产状况进行核 实，而是根据要求和标准发放救助金，从而避免了对受益者人格和心理上的伤害。 我们认为，规范以家庭经济状况调查为核心的审核制度，一是借助现有的信息网络平台，包 括利用银行、税务、劳动保障、工商行政管理等部门的信息系统，依法强制性获取申请者和受助 者的家庭财产和收入状况，结合个人申报，明确各个机构和个人在低保资格评估中的职责和义 务，加强行政立法，如劳动保障部门对有工作但其实际收入在最低工资以下的进行仲裁或给予证 明，并优先对有劳动能力的无业低保人员进行技能培训和职业介绍；工商部门与市场管理部门要 对早夜市和正规市场的个体商户的收入进行证明；税务部门应根据其交税情况，提供其收人证７ｌ万 　 方数据社会科学２００８年第ｌｌ期韩克庆刘喜堂：城市低保制度的研究现状、问题与对策明；在必要时，金融、证券部门应积极配合民政部门进行存款、证券交易等情况的调查等。二是 出台家庭经济状况调查的实施细则。从收入核查和消费支出两个方面，结合个人收入、家庭财产、消费支出来界定低保对象。要完善收入申报与监控体系，确保家庭收入核算的规范化；同时，对于各地采用的其他变通标准如家庭财产、高消费倾向等也应逐步统一规范。 （二）建立与促进就业相关联的动态调整机制 实际上，大多数的领低保者都是愿意积极就业的，但是由于身体原因或者年龄原因使得就业 机会十分渺茫，这一方面与我国整体就业难的状况有关，另一方面也揭示了我国困难群体非正规 就业歧视的严重性。政府应该努力促进低保户的再就业，尤其是那些身体健康的人员，这不仅可 以减少国家的低保支出，还可以促进社会财富的增长。政府应当限制企业在招收员工时的就业歧 视，尤其是年龄方面。同时还要努力提供更多的公益岗位，把低保制度和社会福利安排等结合起 来，如低保户可以到福利院做护理员等。同时，在促进就业方面，制度上我们也应该有一些激励 措施，如一旦家庭平均收入超过标准会继续保留几个月的待遇，超过低保标准但是在一定标准以 下可以保留低保相关的配套福利措施等。 （三）强化以法制为基础的惩戒规范 我国低保制度的立法层次较低，《城市居民最低生活保障条例》还存在着某些法律上的漏洞。 ＜条例＞中的监督条款形同虚设，低保工作人员弄虚作假、低保对象瞒报收入、骗保后受不到应 有的惩戒，不仅损害了应保对象的合法利益，也造成国家和社会资源的浪费。法律法规中罚则要 明确化、操作化，对以各种手段欺骗社会、违规操作、造成低保金损失的居民、低保管理人员及 相关单位的有关人员，其处罚手段都要做出详细而明确的规定，从法律上杜绝此类行为的发生。 另外，银行、税务、工商、劳动保障机构等部门间应有明确的配合调查的责任，对不履行责任的 行为应当追究法律责任。 Ｉ四）完善以社会救助体系为目标的配套制度 现在的低保制度正在演变成一种综合性的救助制度，承载了过多救助功能。我们倾向于认 为，要在低保制度之外健全配套制度，如住房救助、教育救助、医疗救助、就业促进等。最低生 活保障制度的基本目标是解除贫困家庭的生活困境，不可能指望所有的社会救助问题都靠一个低 保制度一揽子解决，其他的问题要靠整个社会保障制度安排甚或其他经济政策、社会政策来解 决。社会保障制度要形成真正的“安全网络”，靠单一的制度设计不仅不能实现，还会带来一些 负面作用，例如，形成贫困陷阱、固化社会阶层、妨碍个体自由和社会流动，等等。 （责任编辑：薛立勇）７２万 　 方数据城市低保制度的研究现状、问题与对策作者： 作者单位： 刊名： 英文刊名： 年，卷(期)： 被引用次数： 韩克庆， 刘喜堂， Han Keqing， Liu Xitang 韩克庆,Han Keqing(中国人民大学劳动人事学院,北京,100872)， 刘喜堂,Liu Xitang(民政 部最低生活保障司城市处,北京,100872) 社会科学 JOURNAL OF SOCIAL SCIENCES 2008，(11) 2次参考文献(21条) 1.唐钧 最后的安全网--中国城市居民最低生活保障制度的框架 .刘喜堂 关于城市低保标准的几个问题--中国城市低保标准国际研讨会综述[期刊论文]-中国民政 .洪大用 中国城市居民最低生活保障标准的相关分析[期刊论文]-北京行政学院学报 .洪大用 如何规范城市居民最低生活保障标准的测算[期刊论文]-学海 .林志伟 我国城市居民最低生活保障标准实证研究[期刊论文]-人口与经济 .程胜利 中国城市低保家庭的资产状况及其社会政策意涵[期刊论文]-山东大学学报（哲学社会科学版） .王有捐 对城市居民最低生活保障政策执行情况的评价[期刊论文]-统计研究 .唐钧 城市'低保'存在的问题与对策 .洪大用.刘仲翔 我国城市居民最低生活保障制度的实践与反思[期刊论文]-社会科学研究 .刘文继 城市低保工作应当注意的几个问题 .黄晨熹 让就业有利可图--完善上海城市最低生活保障制度研究[期刊论文]-市场与人口分析 .汪承武 当前城市低保工作中存在的问题与对策[期刊论文]-中国民政 .葛道顺 建立并完善最低生活保障制度的治理机制--大连市社区公共服务社的经验及启示[期刊论文]-中国党政 干部论坛 .程胜利 中国城市低保家庭的资产状况及其社会政策意涵[期刊论文]-山东大学学报（哲学社会科学版） .李成 最低生活保障工作中的信息不对称问题[期刊论文]-中国民政 .洪大用.刘仲翔 我国城市居民最低生活保障制度的实践与反思[期刊论文]-社会科学研究 .唐钧 完善最低生活保障制度的政策建议[期刊论文]-中国经贸导刊 .葛道顺 建立并完善最低生活保障制度的治理机制--大连市社区公共服务社的经验及启示[期刊论文]-中国党政 干部论坛 .黄晨熹 让就业有利可图--完善上海城市最低生活保障制度研究[期刊论文]-市场与人口分析 .洪大用 试论中国城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向[期刊论文]-社会 .唐钧 城市低保制度、可持续生计与资产建设[期刊论文]-商洛师范专科学校学报 2005(01)相似文献(10条) 1.期刊论文 李巧玲 我国城市低保制度实施及其立法问题研究 -甘肃社会科学2004(4)对城市低保制度实施状况调查结果的分析表明,我国相关立法价值取向不明确、法律法规内容概括、执法偏离立法目的、法律功能弱化,提出以&公正 性&价值为社会救助立法的核心设计有利于低保对象的积极差别待遇和司法公正程序.2.学位论文 曹海涛 城市居民最低生活保障制度保障效果研究 2007本文首先对贫困的界定、贫困救助理论以及社会保障理论的产生与发展过程进行了系统的回顾。接着对城市居民最低生活保障制度的历史发展进行 了回顾。在此基础上，本文着重分析了城市低保制度的保障效果，即对于保障城市贫困群体的基本生存这一制度(政策)目标来说，制度的保障效果如何。对于这一问题，本文尝试从两个方面去回答，其一，分析制度的覆盖和保障情况，也即制度的瞄准率问题；其二，对于制度的保“生存”目标，对比 我国36个大中城市的人均实际收入、人均月食品支出等指标，分析我国的城市低保公布标准、人均实际补差等指标与上述两指标的关系。在此基础上 ，本文对理论或实践中出现的有关低保制度的一些论调进行讨论，其后对完善城市低保制度提出了一些政策建议。 本文就以上问题的详细分析，可以分为五个部分： 第一部分：对贫困问题进行了界定，回顾、归纳了有关贫困救助理论的发展历程，在有关贫困问题一般性分析的基础上，引入我国实际，分析了我 国城市贫困的基本状况。 第二部分：对城市居民最低生活保障制度的历史发展进行了梳理。历经14年的发展――创立、推广、规范、完善阶段，城市低保制度发展为现阶段 保障2200万人的一项重要的具有中国特色的社会救助制度。 第三部分：是本文的核心部分。这一部分主要是对制度实施效果的一个方面――保障效果进行衡量。在低保制度的理论研究和实践工作中，对这方 面的研究还缺乏。本文尝试对这个问题进行解答。对这一问题的解答从两个方面入手：一是对比中国城市贫困群体的规模，分析城市低保制度对城市贫 困群体的覆盖程度，即研究制度的瞄准率。二是针对制度的“生存”目标――保“肚皮”，分析目标的达成程度。这个问题的解决主要是通过现行制度 的两个重要的“现金”指标――低保公布标准、月人均补差和各地的月人均实际收入、月人均食品支出指标进行比较研究。而关于实物救助，由于各地 规定的办法和标准不一，本文暂不予以考虑。 第四部分：通过上述的分析，进而对城市低保制度进行一些反思。而对这些问题的思考有助于对城市低保制度的实施效果、保障效果进行评判。例 如在研究中发现：城市低保制度的功能作用是有限的；城市低保制度并不能帮助城市贫困群体脱离贫困；城市低保标准调整的慎重性等等。第五部分 ：根据以上的分析和低保制度的实践工作，对城市低保制度的发展提出了一些政策建议。借鉴国外发达国家、香港地区的经验，可以对完善城市低保制 度提供一些有益的思路和见解。3.期刊论文 张晖.雷华.ZHANG Hui.LEI Hua 对我国中西部地区城市&低保&制度资金来源的博弈分析 -西北大学学 报（哲学社会科学版）)用博弈方法分析了中西部地区城市最低生活保障制度资金来源中上级政府和下级政府的行为,结论是:下级政府选择虚报人数,上级政府的对策是放弃 惩罚,目前的多级财政共担机制正是为了防止下级政府虚报的一个举措.最后,针对结论提出了相应的对策建议.4.期刊论文 张燕(韦华).刘芳.ZHANG Yan-wei.LIU Fang 城市最低生活保障制度的价值取向透视――以昆明市为调 研个案 -学术探索2007(3)昆明是较早实行城市最低生活保障工作的城市,低保制度在实施过程中也表现出不少值得深思的问题:贫困是个人问题还是社会问题;最低生活保障的 获得是接受恩赐还是享受权利;工作人员与受保对象的关系是管理还是服务等等.对昆明城市最低生活保障制度实施状况进行分析评价,有着非常积极的意 义.调查研究结果表明:由于国民权利意识和&以人为本&价值取向的严重缺失,导致受保对象虽然在物质生活方面得到一定的改善,但在精神上却付出极大 的代价.城市低保制度与促进社会公平公正的社会福利目标之间还有一定的距离,这种状况应引起政府和社会各界人士的深切关注!5.学位论文 邢磊 论我国城市低保制度的发展与完善 2008贫困是一个世界性的问题，也一直是各国政府和学术界关注的重要领域。近几年来，由于经济结构的变迁和全球化运动造成了大量失业人口、特别 是长期失业人口，即“新贫困人口”的存在。新贫困人口的特点、性质和社会影响已经引起一些国际组织和很多国家研究者的注意，并产生了许多有意 义的分析和研究成果。 同样，贫困也是当今中国十分突出的社会问题，以往的研究注重于农村的贫困，即“老贫困人口”。但是，随着改革的不断推进，城市中的“新贫 困”问题已经越来越成为社会矛盾的焦点，正在引起政府、企业及社会各方面的高度重视。 根据国际经验，对付因社会经济结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的制度是社会救助。而最低生活保障制度，又是目前大多数市场经 济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权为目标的社会救助制度。最低生活保障制度在公平与效率之间寻求适度：它是社会保障制度中的最后一道 安全网，极力使每一个公民不至于在生活困难时处于无助的困境；它体现了人道主义精神，不论致贫原因，只要受助者生活贫困，都可以享受；但同时 ，为了避免福利依赖心理的产生，制定最低生活保障线要把握适度原则，并且一旦受助者脱贫，就应退出低保制度。 中国城市居民低保制度的发展，从1993年6月上海市首创“城市居民最低生活保障线制度”算起，己经有十五年的历史了。十五年来，作为一项普遍 、有效的社会救助制度，城市低保对保护城市贫弱群体与构建和谐社会发挥了巨大的作用。但是由于制度运行时间不长，经验不多，在制度设计和制度 运行中都存在不少缺陷，难以达到预期的效果。 因此，对社会保障问题的研究在某种意义上正是要考虑社会贫弱群体的利益，尽可能地惠及每一位社会成员，使制度趋于更合理、更公平。文章通 过对最低生活保障制度的国内外研究成果的述评，纵观我国城市低保制度的建立与发展历程，针对目前存在的城市低保资金缺位、保障标准低、配套政 策不到位、管理落后等问题，重新理清包括救助标准、资金筹集、配套政策、实施程序等相关内容，运用大量的数据和事实加以论证，提出切实可行的 城市居民最低生活保障制度完善的建议，使低保制度最终将向政府负责、分类救助、程序规范的发展型综合社会救助机制迈进。6.期刊论文 王辛梓 城市最低生活保障体制探析 -科协论坛（下半月）2010(6)城市最低生活保障制度是社会保障制度最后的安全网,是社会救助的核心制度.我国的城市低保制度自建立以来,在发挥了重大最用的同时也凸显出很 多亟待解决的问题.鉴于我国目前的城市低保制度主要是一种消极的填补式补助模式,本文分析了目前实践中出现的一些问题,并提出了相应的解决对策.7.期刊论文 曲绍旭.汪岳.QU Shao-xu.WANG Yue 从城乡低保制度对比中看农村低保制度发展障碍 -德州学院学报 )农村低保制度和城市低保制度是我国社会救助制度的重要组成部分.通过对两者历史发展、制度建立的目的性和享受对象的对比,不仅可以发现农村 低保制度落后于城市低保制度,还可以发现农村低保制度发展的障碍.为了加快当前的社会主义新农村建设,维护社会公正,应该推进农村低保制度的发展.8.学位论文 张婧 我国城市居民最低生活保障制度实践中的福利依赖问题及其解决对策研究 2007所谓城市最低生活保障制度(下文中简称城市低保制度)，是指持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低 生活保障标准的，均有权利从当地人民政府获得基本生活物质帮助，使其生活水平达到最低生活保障标准的社会救助制度。最低生活保障制度是目前世 界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度。 1993年以来，我国的城市低保制度经历了一个从创建到确立的过程。为了确保贫困城镇居民的最低生活所需，推动社会经济的进一步发展，这一制 度目前正朝着健全和完善的方向继续前进。尽管短短十几年内我国的低保工作取得了丰硕的成果，但是随着城市低保制度覆盖范围和制度外延的扩大 ，实践中的潜在问题也逐渐凸显。虽然从全国范围而言，各地目前执行的低保救助标准较之于当地的社会经济发展与居民平均收入水平，并没有达到过 高的程度。但是，“低保养懒汉”现象却己经开始显现，值得我们关注。 福利依赖源于西方国家。从1945年开始，英国在贝弗里奇计划的基础上，建立了覆盖全体国民，内容广泛的高福利制度。1948年，英国宣布建成 “福利国家”。随之西欧、北美洲、大洋洲和亚洲等许多发达国家纷纷宣布实施“普遍福利”的政策。福利国家制度的共同特点就是项目齐全、保障水 平高、全国普遍福利等。福利国家模式为战后西欧经济的恢复和发展做出了重大贡献，但高福利的一个弊端就是产生了一大群依赖福利生活而不愿意出 去努力工作的懒惰群体。事实上，对受助者可能产生福利依赖的担心自社会保障制度建立之时就已经出现。自英国伊丽莎白时代颁布济贫法，政府负起 对穷人进行救助的责任后，福利依赖便成为一个挥之不去的问题。 福利发达国家的经验表明，在增进社会福利过程中，福利依赖既可能构成福利发达国家的社会问题，也可能构成福利发展中国家的社会问题。我国 我国城市居民最低生活保障制度实践中的福利依赖问题及其解决对策研究属于福利发展中国家，经济底子薄，只能提供低水平的社会福利，但现阶段低 水平的福利制度依然成为了城市中部分有劳动能力的社会成员的依赖，或者换句话说，已存在少数的福利依赖现象。由于福利制度的刚性，我们不能等 到出现严重的福利依赖并深刻影响公平与效率的社会问题时再来进行修正，那样必然会积重难返。所以，要求社会福利政策和制度必须具有前瞻性、全 面性和科学性。而我们可以吸取福利发达国家的经验教训，结合我国的国情，重视防范福利依赖问题。论文将在这一方面进行探讨。论文的思路和主要 内容如下：第一部分对福利依赖的内涵界定和相关理论分析。周昌祥在《低保福利依赖及其对策研究》(中共福建省委党校学报，2006年第5期)上认为低保福利 依赖是指城市中有劳动能力的部分低保人员不愿意参加政府和社会提供的技术培训、不愿意接受提供的就业机会，而长期依赖政府提供的低保福利过日 子的现象。再结合其它资料上的观点，我认为此观点具有一定的代表性，拟在论文中引用。为准确界定福利依赖的内涵，对福利依靠、福利依赖与福利 侵占概念进行区分。再从经济角度对福利依赖的产生进行分析。 第二部分首先介绍了中国城市低保制度的产生背景及发展历程，并正面评价了城市低保制度实施的意义和实施以来取得的成绩。其次，本文从一些 数据资料分析中得出了现阶段中国城市低保制度运行中出现了少数福利依赖现象的结论，并结合中国的具体情况对产生此现象的原因进行分析，主要是 从经济、社会和个人三个角度进行考虑。再次，从经济发展角度与社会公平角度探讨福利依赖对中国经济社会发展产生的负面影响。 第三部分首先对福利发达国家(主要是英国和美国)防范“福利依赖”的思维演进进行阐述；其次，归纳出从这些国家和地区福利制度演进的历程中 得出的启示；最后，文章认为低保福利依赖已经事实存在并产生出一定的社会影响，尽管目前还没有成为一个危及社会稳定的尖锐矛盾，但是国外的经 验告诉我们，福利依赖会导致人们劳动伦理丧失，进而会成为制约经济社会发展的因素。因此，我们应该在扩大低保覆盖面及根据社会经济发展水平提 高低保福利水平的同时，未雨绸缪，防患未然，重视防范福利依赖问题；另外，从福利制度刚性的角度看，也需要我们事先进行思考和研究。 第四部分首先对我国现阶段实施的与防范福利依赖相关的政策进行总结，对这些政策的运行机理、实施效果进行分析评述。其次，针对我国现阶段 少数福利依赖现象，结合前面对福利依赖产生原因的分析及对现阶段政策的反思，提出城市低保制度实施个人发展账户以防范福利依赖的设想。本文的 主要贡献在于以下几个方面： 1．选题较为新颖，现阶段国内关于城市最低生活保障制度运行中福利依赖问题的相关研究较少。 2．对福利依赖、福利依靠与福利侵占三个概念进行区分，对正确认识现在城市低保制度运行中出现的福利依赖现象有一定的价值。 3．对现行防范福利依赖的相关政策措施，有劳动能力不在岗的低保对象参加社区公益劳动规定、积极就业促进政策、低保对象分类施救政策、“救 助渐退”制度分别进行分析评述，并提出了相应的改进建议；提出城市低保制度实施个人发展账户以防范福利依赖的设想。9.期刊论文 曹海涛 城市居民最低生活保障制度问题及前瞻 -经济研究导刊2010(23)目前,城市居民最低生活保障运行中存在一些问题,如单靠低保制度解决城市低收入人群的贫困问题作用有限;现行制度提供单一的收入维持,不能有 效解决低保群体住房、医疗、子女教育方面的需求;救助额偏低及没有区分成年人与未成年人以及老年人、残痰人、妇女等的特殊需求等.针对这些问题 ,提出了完善城市低保制度作用效果的有效建议.10.期刊论文 钟闻 城市居民最低生活保障档案的管理 -档案时空2005(6)城市居民最低生活保障(以下简称&城市低保&)制度是我国社会保障制度的重要组成部分,是保障困难群众基本生活权益、维护经济和社会稳定的重要 措施.自1996年建立和实施城市低保制度以来,在民政部的指导和各级政府的领导下,经过各级民政部门、城市低保经办机构及工作人员的共同努力,城市 低保工作不断发展和完善.至去年底,全国就有952万户、2200.8万人享受低保待遇.各级财政累计支出低保金为172.9亿元.引证文献(2条) 1.孙建娥.王洪华 我国城市居民最低生活保障制度发展与完善研究――以长沙市为例[期刊论文]-中南林业科技大 学学报（社会科学版） .课题组 城市低保制度运行中的问题与完善[期刊论文]-经济论坛 2009(10)本文链接：.cn/Periodical_shkx.aspx 授权使用：长沙民政职业技术学院(minzheng01)，授权号：6a-44bd-09c9de9 下载时间：日
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