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煤炭矿补费不能一降了之 ――关于煤炭矿产资源补偿费降为零后对矿产勘查与矿产资源管理工作影响的调查
.cn 日 作者:本报记者 王琼杰 编辑:中国矿业报
  争议多年的资源税改革终于迈出了实质性一步。今年10月,财政部、国家发展改革委下发了《关于全面清理涉及煤炭原油天然气收费基金有关问题的通知》(下称《通知》),自日起,在全国范围内将煤炭、石油、天然气矿产资源补偿费降为零。  一石激起千层浪。煤炭资源税的实施及矿产资源补偿费的取消在煤炭企业、国土资源部门,尤其是煤炭资源丰富地区的国土资源部门引起了较大反响。那么,煤炭矿产资源补偿费降为零将给他们带来哪些影响?记者近日对此进行了调研采访。
征收矿补费功不可没  通知是财政部、国家发展改革委二部门联合下发的,国土资源系统不可能在第一时间看到,自然也来不及考虑煤炭矿产资源补偿费降为零后对自身的影响。  “矿产资源补偿费体现了国家对矿产资源的财产权益,煤炭矿产资源补偿费怎么会被降为零?!”当中国矿业报记者向湖南省某县级市国土资源局主管矿管的副局长询问此事时,他连声说“不可能、不可能”。  事实上,跟上述这位副局长的想法一样,许多地方的国土资源部门以为,无论再怎么改革,体现着国家财产权益的矿产资源补偿费总不至于被改掉。  矿产资源补偿费是指国家作为矿产资源所有者,依法向开采矿产资源的单位和个人收取的费用。财政部、国土资源部关于印发《矿产资源补偿费使用管理办法(财建[号)》中明确规定,矿产资源补偿费纳入国家预算,主要用于矿产资源勘查支出、矿产资源保护支出及矿产资源补偿费征收部门经费补助。矿产资源补偿费征收部门经费补助主要用于补助征收部门管理及人员经费。  矿产资源补偿费征收制度实施以来,在各级国土资源部门和矿政部门的努力下,保证了矿产资源补偿费的足额征收入库,维护了国家权益,促进了矿产资源的勘查开发和地质环境保护治理工作,同时也保证了征收部门及人员的经费、工资等,稳定了人员队伍,提高了国土资源管理水平。  作为全国六大无烟煤基地之一的新兴能源城市,河南永城境内有永城煤电、河南神火两大矿业集团,下辖9对生产矿井,年产原煤近2000万吨。随着永城矿业的快速发展,永城地矿局矿产资源补偿费征收数额连续5年超亿元,位居全省县级市的第一位,受到了河南省国土资源厅及地方政府的多次表彰,有力地推动了地矿工作的全面开展。  据了解,永城地矿局现有矿产资源补偿费征收人员186人,经费主要包括人员工资、办公经费、车辆运行及其他业务开支等,平均每年900万元,全部来源于矿产资源补偿费分成返还部分。“永城市境内矿种单一,主要征收煤炭矿产资源补偿费,煤炭资源补偿费征收数占全市矿产资源补偿费总额的99.992%。停征后,永城市地矿局将无任何经费来源。”该局一位负责人无奈地说。  相对于永城来说,新密市的情况要好些,但也并不乐观。该市征收的矿产资源补偿费同样主要来源于煤炭,自2010年以来,平均每年资源补偿费征收约3000万元左右。由于历史原因,自1989年成立新密市地矿局到2002年组建国土资源局,新密国土资源局矿政管理业务不断增多,矿产资源补偿费征收队伍逐步扩大。截至目前,有254人直接参与补偿费征收和矿政管理工作,开支形式属于事业自收自支,所需经费主要通过矿产资源补偿费新密市(县级)和上级返还。每月资源补偿费征收人员工资、社保、医保及办公经费约110万元。资源补偿费停征后,直接产生经费缺口每年约1300万元。  有“煤海”、“有色金属之乡”之称的湖南涟源市也存在类似问题。据了解,该市的煤炭储量4.36亿吨,为全国百强重点产煤县市,现有生产煤矿96家。2013年,该市规模以上工业企业原煤生产量500万吨,实现产值20多亿元。煤炭开采是该市工业经济的支柱产业,煤炭资源税费是其财政收入的主要来源。  2005年,为加大征管力度,涟源市政府成立了煤炭税费统一征收管理办公室,为正科级单位,有工作人员280名。在煤炭资源补偿费的征收方面,将全市煤矿的资源补偿费收取标准分为一价区、二价区,其中,柴煤一价区每吨1.5元、二价区每吨2.1元,烟煤一价区每吨3.8元、二价区每吨5.4元。同时,涟源市国土资源局设立矿产资源补偿费征收办公室,副科级单位,工作人员20名,负责全市非煤矿山的资源补偿费征收并对各煤炭企业按国务院第150号令规定的收费标准即年销售收入的1.5%进行补缴,每年收回矿补费500万元以上。
停征“后遗症”多多  根据国家有关规定,矿产资源补偿费用于四个方面:一是矿产资源的勘查经费;二是矿产资源的保护经费;三是矿产资源管理的工作经费;四是地质环境治理保护经费。  “矿产资源税费改革后,矿产资源补偿费所承担的职能出现了暂时空白,很大程度上影响了矿产资源的勘查、开发、保护和监督管理。”永城市地矿局负责人表示。  事实上,矿产资源补偿费停征后,国土资源部门面临的首要问题就是人员的安置和经费保障。因历史原因,基层矿管部门征收管理人员超编严重,超编人员的工资和工作经费均来自于征收的矿产资源补偿费。补偿费停征后,不仅会因经费紧张影响正常监督管理工作的开展,更主要的是大量超编人员发不出工资,影响职工的正常工作生活,会产生社会不稳定的因素。“近几年来,随着经济增速的不断放缓,煤炭市场步入寒冬,煤企亏损严重,有的负债累累,矿产资源税费的收取也日趋困难。这次国家将煤炭资源补偿费费率降为零,对涟源的财政收入来说是雪上加霜,征管队伍也必将解散,这些人的安置已成了心头大患。”涟源市国土资源局的一位负责人忧心忡忡地说。  记者调查发现,新规对其他方面的不利影响也不容小觑。  一是弱化了对矿产资源的监督管理,不利于对矿产资源的综合回收和利用。矿产资源补偿费的征收与矿山企业开采回采率挂钩,通过经济手段调动矿山企业提高开采回采率的积极性,以达到节约和合理利用矿产资源的目的。“三率”是衡量矿山企业资源利用水平的一项重要综合指标,也是地矿部门对矿山企业监督管理工作的重点。补偿费费率降为零后,地矿部门对矿山企业的“三率”考核失去了实质性的意义,可能导致矿山企业不再重视“三率”指标。其结果是企业对矿产资源采易弃难,造成资源浪费,弱化矿管部门的监管职能,使目前良好的矿业秩序出现混乱。  二是公益性矿产资源勘查经费得不到保障。公益性地质勘查,如基础地质勘查、地下水勘查、城市地质勘探等的勘查费用,在县(市、区)级大都来源于矿产资源补偿费。停征矿产资源补偿费后,一些必需的公益性地质勘查经费得不到有效保障,势必影响公益性地质勘查的投入。  三是旨在保护矿产资源、提高矿产资源利用水平的技术改造和科研投入将失去经费来源。为了推进绿色矿区与和谐矿区建设,国家每年都从矿产资源补偿费中抽出专项资金用于推广先进开采方法和绿色生产技术,奖励矿山企业在保护矿产资源和提高资源利用水平方面的先进做法,并投入一定资金支持在提高资源综合利用方面的科学研究。停征矿产资源补偿费后,肯定会对以上工作造成影响。  四是矿山地质环境保护经费缺少来源。一些老矿区,特别是计划经济时期建设的矿山企业,地质环境治理任务欠账太多,这部分治理经费矿山企业无力承担,目前基本上使用的都是矿产资源补偿费。同时,公益性的地质环境监测、地质遗迹保护及矿山公园、地质公园的建设等资金也大都来源于矿产资源补偿费。如果没有矿产资源补偿费作为投入资金,矿山地质环境治理工作将无从谈起,进而导致地质环境进一步恶化,矿区群众的生产生活将无法保障,可能会造成一些矛盾激化和社会不稳定因素,也不符合国家目前倡导的生态文明建设的要求。  五是部分以矿产资源补偿费支持的建设项目将会被迫停工。永城正在施工的地质遗迹保护工程、地质环境治理工程、地质公园和矿山公园建设工程以及地质环境监测网络建设项目中,很多都是依靠矿补费作为资金支持。  煤炭矿产资源补偿费停征后留下的“尾巴”问题也不容忽视。比如,日停征后,今年11月的资源补偿费征收工作时间超过12月1日的是否征收?原来拖欠的资源补偿费是否追缴?矿山企业每月的纳费申报表是否继续报送?诸如此类的问题都需要进一步明确。
后续政策亟待完善  实际上,煤炭矿产资源补偿费停征后,对原征收部门及人员的经费保障问题,国家相关部门还是进行了明确。根据矿产资源补偿费所承担的职能以及财税〔2014〕74号文件第三条“取消或停征涉及煤炭、原油、天然气有关收费基金后,相关部门履行正常工作职责所需经费,由中央财政和地方财政通过一般公共预算安排资金予以保障”就不难觅出答案。  然而,在当前矿业经济低迷、地方财政紧张的情况下,征收部门的经费能不能真正纳入并通过一般公共预算安排资金来予以保障仍需拭目以待。业内人士表示,财政部门费改税后,首先要做好征收人员的工资和工作经费、年度公益性矿产资源勘查经费、矿产资源保护经费、地质环境治理保护经费、为提高资源综合利用的科学研究经费等预算,并确保预算经费的足额及时拨付。  “为了弥补费改税后矿产资源管理经费的不足,建议调整探矿权、采矿权使用费的征收权限,实行属地征收,属地使用,属地管理。调整探矿权、采矿权价款的分成比例,向矿区所在地的基层倾斜。”上述永城市地矿局的负责人建议,要做好使用矿补费作为项目资金的建设工程的后续衔接工作,实现平稳过渡。省国土资源厅、财政厅、发展委等部门要统筹兼顾,对已经立项实施的项目提供有效的资金保障,避免因资金短缺造成工程停工和已投入资金的浪费。建议在国家费改税制度执行以后,对当地征收的资源税按一定比例计提,专项用于矿产资源的勘查、开发、管理和矿山地质环境治理,替代矿产资源补偿费应当承担的作用。同时,加快推进矿产资源权利金制度的实施,维护国家对矿产资源的所有权益。  新密市国土资源局的相关负责人也持同样看法。他表示,煤炭资源补偿费停征后,上级有关部门出台政策,明确政府财政从税务部门收取的资源税中列支相应的资金,保障原来矿产资源补偿费征收人员的工资、社保、医保及办公经费,保证矿产资源管理工作的正常开展和社会稳定。□
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