《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》点评
&&&&银行和金融服务
&&&&《意见》规范地方政府债务,表现在一、政府融资方式规范,即政府举债和与社会资本合作模式。二、政府举债主体、用途、规模、预算管理,做出了明确的规定,即省级主体举债、只能公益性资本支出或者归还存量债务才可举债、规模控制路径、分类纳入预算管理。三、存量政府债务纳入预算管理,&融资平台不承担后续融资职能,平台存量债务可对接政府发债、项目运营偿还、符合条件的后续贷款支持及社会资本合作等方式。
&&&&业务需求变化将引致银行资产结构及收入结构调整。政府发债的方式替代原先贷款为主的多元化举债方式,使政府对银行的业务需求发生了转变。贷款类及平台类融资业务受到抑制,政府发债类业务将爆发,表现为银行贷款、同业资产受到抑制,对接发债的债券投资资产增加。静态看将降低银行息差,&动态看,腾挪的贷款额度释放将提升息差。我们预计政府债券的承销与发行捆绑,增加银行中间业务入。
&&&&从资产负债表和现金流量表角度重新评估地方债务风险。严格的举债程序和限额举债,可以有效避免政府的债务过度扩张,平衡政府的资产负债率,有效改善政府的资产负债表。地方政府的债务类型大体上有贷款、BT、债券、信托、单位借款等,融资成本较高,即使按照3&年的贷款成本6.4%来测算,&替换成政府债券4.07%的成本,每年节省资金支出约36%,很大幅度改善政府的现金流量表。
&&&&新规出台,对银行股表现有什么影响?新规对估值的提振作用大,一是银行所承担的地方债务规模和风险程度一直受到市场诟病,且没有令人信服的数据。信息的不对称使得投资者容易偏向悲观,从而压制银行估值。政府债务透明度提升,有利于提振投资者信心,从而提升估值。二是改善政府的资产负债表和现金流量表,降低坏账风险。三是政府发债成本低于其他渠道的融资成本,降低了高成本的资金需求,引导社会资金平均利率的下行,有利于股市上涨。
声明：在本机构，本人所知情的范围内，本机构，本人以及财产上的利害关系与所推荐的证券没有利害关系。
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北京市人民政府关于加强政府性债务管理的意见
来源：首都之窗　　　　　　　日期：
京政发〔2011〕60号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：
　　为进一步科学规范政府举债行为，提高融资资金使用效益，有效防范和化解财政金融风险，保持本市经济社会持续健康发展，现就加强本市政府性债务管理工作提出如下意见：
　　一、充分认识加强政府性债务管理的重要性
　　近年来，政府性债务融资在支持本市经济社会发展、提高公共服务能力、改善民生以及应对国际金融危机冲击等方面发挥了积极作用。适度举债可有效拓宽融资渠道，满足经济社会发展的多元化资金需求，但随着政府融资规模不断扩大，政府性债务管理出现了责任不清晰、运作不规范、落实不到位等问题。超越自身财力举债，也将影响经济社会可持续发展，给财政平稳运行和经济社会稳定带来危害，影响政府信誉和形象。各区县政府、各部门要高度重视政府性债务管理，从全局和长远发展的高度出发，牢固树立信用意识与风险防范意识，充分认识加强政府性债务管理的重要性和紧迫性，切实提高政府性债务管理工作的积极性和主动性。
　　二、加强政府性债务管理的基本原则
　　政府性债务管理应遵循“分级负责，明确责任”、“规模适度，适应财力”、“统筹规划，归口管理”、“程序规范，注重实效”的原则，坚持借、用、还相统一及责、权、利相结合。一是分级负责，明确责任。市与区县政府分别负责本级政府性债务的管理，明确政府各部门的管理职责。二是规模适度，适应财力。政府性债务规模要与可支配财力相适应，合理安排新增债务，逐步化解存量债务。三是统筹规划，归口管理。各级政府负责本级政府性债务的统一规划和总体安排，由各级财政部门实行归口管理。四是程序规范，注重实效。完善政府性债务的举借、使用、偿还管理机制，不断提高债务资金的使用效益。
　　三、政府性债务实行归口管理，明确部门管理职责
　　本意见所称政府性债务，是指市及区县政府(含部门和机构)、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司(以下简称债务主体)直接借入、拖欠或依法提供担保、回购等信用支持形成的需由政府偿还的债务，以及在特定情况下需由政府偿还的债务。包括：国际金融组织和外国政府贷款；国债转贷资金；国内金融机构贷款；财政部代发的地方政府债券；短期融资券、中期票据、企业债、公司债等债券；其他通过政府担保、承诺还款等融资形成的债务。国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金、财政部代发的地方政府债券等国家另有规定的债务，应按照国家相关管理办法和规定执行。
　　各级财政部门对本级政府及其部门和单位的举债实行统一归口管理。未经审核批准，各级政府职能部门及其所属单位不得自行举债或对外提供担保，各级投资审批主管部门不得批准政府性负债建设项目。
　　财政部门与发展改革、审计、监察等相关部门要各负其责，密切配合，共同做好政府性债务的管理和监督工作。财政部门负责根据政府性债务计划和财力情况提出本级政府性债务年度总体规模意见，对政府性债务进行日常统计分析、全程动态管理和风险预警监控，拟定政府性债务管理制度，统筹偿债资金的安排和调度，承担本级政府性债务监督管理的具体职责。发展改革部门负责涉及政府性债务的投资项目审批立项，根据年度投融资规模提出政府性债务计划，配合财政部门研究确定总体债务规模，参与债务运行监管和风险控制，根据项目具体情况，将还本付息资金列入年度政府投资计划中予以安排。各债务主体的行政主管部门负责对债务项目进行审核，对执行债务计划的过程进行监督管理。审计部门负责对债务项目资金、举借、管理、使用过程中的合规合法及效益性进行审计监督。监察部门负责对政府性债务举借、使用、偿还过程中违反行政纪律的行为进行处理。
　　乡镇政府和部门、同等级别的经济开发区不得自行举借债务或对外提供担保。确需举债的，须由上级政府统筹安排和管理。
　　四、规范政府性债务举借程序，科学编制债务计划
　　严格政府性债务举借程序，根据经济社会发展需要和财力可能，对政府性债务实行年度计划管理。政府性债务计划由政府性债务项目计划组成。
　　债务主体于每年9月底前提出下一年度债务项目计划，经行政主管部门审批后报送同级发展改革部门。债务项目计划具体内容包括：举债项目的基本情况，包括项目名称、主要内容、立项依据、可行性研究报告、预期经济社会效益等；项目资金筹措方案，项目资本金来源及落实情况，举借政府性债务的数额、方式、期限、利率、汇率等；政府性债务资金使用计划；债务资金偿还来源和期限计划，被担保情况；项目风险评估和应对债务风险的具体措施；债务主体近三年的财务报表和审计报告；国家规定或财政部门要求的其他资料。
　　发展改革部门统筹考虑全市经济和社会发展规划、国家产业政策、政府投融资计划以及政府重点工作安排，审批涉及政府性债务的项目，提出下一年度政府性债务计划。市发展改革部门将会同财政部门具体制订年度政府性债务计划编制办法。财政部门根据可支配财力情况，测算本级政府性债务规模，送同级发展改革部门参考，用于调整并最终确认下一年度本级政府性债务计划。下一年度政府性债务计划于每年12月底前上报本级政府审定后，下达至各债务主体。经批准的区县政府性债务计划应当报市发展改革、财政部门备案。需上级政府或上级财政部门转贷的债务，必须按要求将本级政府出具的还款承诺文件报上级财政部门。
　　年度中确需举借的政府性债务，由债务主体提出债务项目计划，经行政主管部门审批后，报送同级发展改革部门和财政部门审定，上报本级政府审批后实施。债务主体按照经批准下达的政府性债务计划，在签订融资协议前向本级财政部门和发展改革部门提交正式的还款计划；在签订融资协议15日内，将融资协议副本及相关材料抄送同级财政部门和发展改革部门备案。债务主体必须严格执行政府性债务计划，未经批准或未列入计划的政府性债务项目，政府不承担还款责任。债务主体及其行政主管部门，凡有逾期政府性债务的，不得举借新的政府性债务。
　　五、加强政府性债务使用监管，提高债务资金使用效益
　　政府性债务资金必须用于难以吸引社会投资的公益性项目建设，并严格按照债务计划规定的用途使用，不得用于经常性支出和平衡地方财政预算。
　　政府性债务资金必须进行专账核算和管理。债务资金要与项目严格对应，债务资金的使用应当符合有关法律法规规定，专款专用、专账核算，接受财政和审计部门的监督。任何单位和个人不得虚报、冒领，不得以任何理由或形式滞留、截留、挪用或者转贷。
　　使用政府性债务资金要注重实效，避免浪费。如原债务项目因政策性调整受到影响，出现项目变更、取消等情况，应立即停止支出债务资金，并及时报告同级发展改革部门和财政部门进行研究，与借款方协调，妥善解决已发生债务的偿还问题，取消或重新确定未发生债务的资金投向。
　　银行业监管部门要协调银行业金融机构，确保政府性债务资金的发放速度与项目实际进度相匹配，避免造成资金闲置；银行业金融机构要按照监管要求，切实加强风险识别和管理，严格贷前、贷中、贷后管理，密切关注资金流向。如项目资金出现异动，应及时采取措施，并及时报告银行业监管部门。
　　六、完善政府性债务偿还机制，切实履行债务偿还责任
　　按照“谁举债、谁偿还、谁承担责任”的原则，各债务主体负责按时足额偿还政府性债务；债务主体的法定代表人对偿还政府性债务的工作全面负责。
　　政府性债务要按照协议约定偿还，不得在债务到期时集中偿还，避免增加累积成本；不得单方面或随意改变原有债权债务关系，不得转嫁和逃废债务，切实维护政府信誉和形象。债务主体应当将偿债资金列入单位财务计划，不得发生任何形式的挤占、挪用。
　　下列资金可作为偿还政府性债务的资金来源：政府性债务项目收益和折旧、形成的资产或股(产)权转让收入；财政预算安排的偿债资金或其他专项资金；发展改革部门在年度政府投资计划中安排的还本付息资金；债务主体的其他收入；担保人的担保资金；其他收入。运用政府性债务资金建设或扶持的项目，产生的收益应优先用于偿还债务。
　　对于需要政府预算和固定资产投资计划安排资金还款的债务项目，经本级政府批准，并报经同级人民代表大会批准后，要列入政府年度预算和固定资产投资计划。对属于政府转贷的政府性债务，应当通过财政部门逐级向转贷机构偿还。属于政府担保的政府性债务，由债务主体向转贷机构偿还。
　　对由拖欠形成的历史债务，各区县政府、各有关主管部门要牵头制定还款方案，落实还款资金、计划和期限。如原债务主体仍存在，有能力偿还债务却未在限期内偿还的，财政部门有权暂停其举借债务或停止拨付资金。如原债务主体不存在，由行政主管部门牵头协调相关部门进行处置。
　　对由政府提供担保形成的历史性债务，要按照《中华人民共和国担保法》有关规定，分清有效担保和无效担保责任，对超时效担保和无效担保，要及时清理，免除担保责任。
　　各级政府应当按照当年政府性债务余额的一定比例设立本级政府性债务偿债准备金，纳入当年预算，实行专户管理，专账核算，专项用于未能及时偿还债务的临时垫付及清偿。偿债准备金的使用必须符合相关财政法规的规定，同时接受审计部门的监督。偿债准备金的来源及后期补充资金包括：财政预算安排的资金；专项用于偿还政府性债务的收入；债务追缴资金；其他可用于偿债的资金。
　　七、健全政府性债务风险管理体系，跟踪监控债务风险
　　根据经济社会发展、财政综合预算收支以及政府性债务情况，各级政府要切实增强风险防范意识，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，逐步建立健全政府性债务风险预警机制，科学界定合理的债务规模，跟踪监控债务变化情况，有效控制债务风险。
　　债务风险预警指标主要包括债务率、偿债率。其中，政府性债务的债务率是债务余额与当年政府可支配财力的比率；政府性债务的偿债率是年度还本付息额与当年政府可支配财力的比率。政府可支配财力是指在既定的财政管理体制框架下，政府可自由支配、自主安排的预算资金。具体风险预警指标上限由市财政部门根据实际情况另行制定。
　　政府性债务风险指标按年度考核，若其中任一个指标达到或超出警戒线，财政部门应及时向本级政府报告，原则上不得再举借新的政府性债务。同时，要积极采取有效措施，努力将风险预警指标降低到警戒线以下。
　　八、坚决制止政府部门违规担保承诺行为
　　各区县政府、各部门要严格遵守《中华人民共和国担保法》等有关法律法规，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相的担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位和企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得在预算安排之外与其他单位或企业签订回购(BT)协议，不得从事其他违法违规担保承诺行为。国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。
　　九、落实政府性债务统计分析报告制度
　　各级财政部门负责组织落实政府性债务统计分析报告制度。各债务主体要按照财政部门要求，于每月结束5日内，将上月新增债务项目的各项信息、已有项目的债务资金使用和偿还情况填报至政府性债务专网，实现对政府性债务全口径的实时、动态监控。债务数据要层层审核上报，责任落实到人，保证数据的准确性、唯一性。录入政府性债务专网的数据不得随意删减变更。
　　各政府融资平台公司要按照财政部《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》(财会〔2010〕22号)的要求，于每月结束5日内，将由法人签字并加盖公章的公益性项目债务报表报送同级财政部门。各债务主体要认真核对本单位政府性债务信息和政府性债务专网信息，于每季度结束5日内，将由法人签字并加盖公章的季度政府性债务项目明细、债权人分类及债务变动等相关情况报表报送同级财政部门。具体政府性债务报表体系由市财政部门统一制定。
　　各级财政部门根据债务主体报送的政府性债务情况，于每季度结束10日内，向本级政府报告本季度政府性债务的资金规模、结构、使用、偿还、变化趋势及风险情况。各区县财政部门同时将本级政府性债务情况上报市财政部门备案。市财政部门每年定期或不定期向市政府报告全市政府性债务的举借、使用、偿还、担保等情况，进行风险分析，查找存在问题，提出对策建议。
　　十、切实加强组织领导
　　各级政府要高度重视政府性债务管理工作，切实加强组织领导，明确相关部门职责，指导落实各项管理措施。要建立健全政府性债务管理责任制，将政府性债务管理工作纳入领导干部经济责任审计范围，其审计结果作为对领导干部的考核依据之一，并实行内部通报制度。各有关部门要加强沟通，共同配合做好政府性债务监管工作，不断提高政府性债务资金的使用效益，有效防范和化解财政金融风险。区县政府可根据本意见，结合实际制定实施细则并报送市财政部门备案。
　　北京市人民政府
　　二一一年十月十三日|||||||||||||||||
&>>&&&&&正文
国务院加强地方政府性债务管理 专家:降低风险
　　10月2日，国务院发布《加强地方政府性债务管理的意见》，落实新预算法相关规定，建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制，坚决制止违规举债，切实防范化解财政金融风险。记者第一时间采访有关部门和专家，对意见内容进行了解读。
　　省级政府为举债主体，只能发行政府债券，限定规模及用途
　　意见的一大亮点，是明确了举债主体、举债方式、举债规模以及举债程序，进一步规范了地方政府债务资金的使用，并通过建立风险预警和完善应急处置等落实偿债责任，着力解决地方政府性债务“怎么借、怎么管、怎么还” 的问题。
　　意见明确，经国务院批准，省级政府可以适度举债，市县确需举债的只能由省级代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。
　　地方政府举债采取政府债券方式。对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，发行一般债券融资，主要靠一般公共预算收入偿还；对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。地方政府债务实行限额管理。一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。
　　在规范地方政府债务资金使用上，意见也作了严格规定：一是限定债务用途。债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。建立对违规使用债务资金的惩罚机制。二是纳入预算管理。将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。或有债务确需政府承担偿债责任的，偿债资金要纳入预算管理。
　　如何落实地方政府偿债责任？意见明确指出，划清政府与企业、中央与地方的偿债责任。分清政府债务和企业债务的边界，切实做到谁借谁还，风险自担。地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。
　　同时，还要建立风险预警机制和完善应急处置预案。定期评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。当地方政府难以自行偿还债务时，及时启动应急处置预案和责任追究机制。此外，还要完善政府综合财务报告、考核问责、政府信用体系建设、债权人约束等各项配套制度。
　　修明渠堵暗道，加快建立地方政府举债机制，坚决制止违规举债
　　“允许地方政府发债不是全面放开，而是要加强管理，有堵有疏。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为，在法律的框架下允许地方政府适度举债，能够弥补建设资金不足，符合代际公平原则，也是国际的通行做法。
　　长期以来，由于没有赋予地方政府规范的举债权限，缺乏全面系统的管理机制，地方政府举债缺乏“明渠”，主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务。这不仅难以有效发挥政府信用低成本融资的优势，还导致了局部地区风险加速积累。这些问题如不采取综合治理措施，局部地区风险有可能成为经济社会持续健康发展的隐患。
　　“意见明确规定，地方政府债务不得通过企事业单位来举借，举债方式只能发行政府债券。”乔宝云表示，依法将公开发行债券作为地方政府唯一举债渠道，有利于增强财政透明度，促进经济长远健康发展，对于提高国家治理能力和水平具有重要意义。
　　“防范债务风险，规模控制是核心内容。”财政部预算司有关负责人介绍，从国际经验看，各国主要采取上级控制和市场约束两种手段。市场化程度高、联邦体制的国家通常以市场约束为主，上级控制为辅；市场化程度较低、单一体制的国家通常以上级控制为主，市场约束为辅。在我国现阶段，市场对政府约束偏软，难以实现主要依靠市场约束地方政府举债。因此，对地方政府债务规模实行限额管理，勒紧债务风险的“缰绳”，是十分必要的。
　　妥善处理存量债务，确保在建项目资金，力促改革平稳过渡
　　在原法律框架下，地方政府可以通过银行贷款等方式为保障性住房、公路、水利等举债。现在禁止地方政府通过银行贷款等方式举债，会不会影响这些领域建设？
　　对此，财政部预算司有关负责人解释说，尽管新修订的预算法限定了地方政府举债方式，禁止通过银行贷款等方式举债，但地方政府仍可以为保障性住房、公路、水利等项目建设发行专项债券或者将一般债券资金用于这些领域，增加新的资金来源。同时，意见积极推广使用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励企业通过银行贷款、企业债、中期票据等市场化方式融资，参与公益性项目建设。另外，对融资平台公司在建的公益性项目，也允许过渡期内继续通过银行贷款等原定融资方式筹资建设。目前，在地方政府的存量债务中，政府债券只占很小一部分，大部分债务是通过融资平台举债或通过企业发债，这些资金利息高、期限短，用于基础设施等周期长的建设项目，属于资金错配，地方政府偿债压力大。
　　意见还明确，对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，允许各地区发行地方政府债券置换。对项目自身收入不够偿还债务的，通过依法注入优质资产、增强盈利能力等措施，增强偿债能力。
　　“以2013年为例，政府债券的平均融资成本在4%左右，远低于其他融资方式。允许发行地方政府债券置换存量债务，有利于减轻政府利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。”清华大学经济管理学院副院长白重恩表示，更重要的是，通过置换可以使原来五花八门的政府性债务，逐步由单一规范的政府债券替代，这将大大降低地方政府债务风险。
　　白重恩强调，防范和化解地方政府债务风险，必须改变 “重借不重还”现象，一定要把责任落实到人。意见提出建立风险预警和考核问责机制十分必要，谁违规举债、加大了债务风险，谁就应当承担责任。“考核问责要动真格，当预警机制发出信号，表明一个地区处于债务高风险状况时，就要及时查找原因、追究责任。如果等到风险爆发再问责就太晚了，一旦造成危害和损失将很难弥补。”
　　政府性债务风险总体可控（延伸阅读）
　　据测算，政府总负债率为39.43%，低于国际通行60%的负债率控制标准
　　“从我国经济发展基本面和全国政府性债务审计结果看，目前我国政府性债务风险总体可控。”财政部预算司有关负责人表示。
　　从经济基本面看，我国经济长期向好的基本面没有改变，我国政府性债务是经过多年形成的，债务余额也将在较长一段时间内逐渐偿还，平稳较快的经济增长将为债务偿还提供根本保障。中央政府对债务管理一直采取审慎原则，只要严格加强管理，依法合理控制政府性债务增量，我国政府性债务就不会出现大的风险。
　　从审计结果看，截至2012年底，全国各级政府负有偿还责任的债务19.1万亿元，负有担保责任的债务2.8万亿元，可能承担一定救助责任的债务5.9万亿元。其中，地方政府负有偿还责任的债务9.6万亿元，负有担保责任的债务2.5万亿元，可能承担一定救助责任的债务3.8万亿元。2007年以来，各年度全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13%和14.64%，按此比例折算，全国各级政府需要偿还的债务为20.5万亿元，其中，地方政府需要偿还的债务为10.7万亿元。
　　由此可以测算出，全国政府负有偿还责任债务的负债率为36.74%，政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务，分别按照2007年以来各年度由财政资金实际偿还的最高比率19.13%和14.64%折算，总负债率为39.43%，低于国际上通常使用的60%负债率控制标准这一参考值。全国政府外债占GDP比率为0.91%，远低于国际通常使用的20%的控制标准参考值。
　　李丽辉
责任编辑：赵明
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共青团中央主办　共青团中央网络影视中心承办　版权所有：中国青年网政府性负债开发管理模式研究
信息来源：宁波市政府门户网站
　　政府负债开发建设是目前各地为加快城市开发建设、弥补建设资金不足的通行做法。近些年来，我区充分利用国家金融信贷政策，大力开辟融资渠道，广泛吸纳各类资金，极大地缓解了全区经济和社会事业发展资金不足的矛盾，对加快城市建设、促进经济和社会快速发展发挥了积极作用。但是，随着政府负债规模的不断加大，债务管理中的问题逐步显现，加强政府债务管理被提到重要议事日程。政府债务管理的核心问题是政府债务管理模式和机制问题，我区在加强债务管理、创新管理模式方面走出了一条新路子，取得了一定的管理效果，但债务管理模式运行中也发现了一些新问题，需要进一步完善。
　　一、加强政府债务管理的必要性
　　政府性债务包括本级政府及其部门向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金等，或者政府所属单位（含各级政府设立的各类投融资机构）向外举借需要政府偿还的债务，还包括通过各种方式进行间接融资最终需要政府偿还的各类或有隐性债务。我区采用的融资方式有政府或所属部门直接向金融机构贷款、联合贷款、发行政府信托产品及BT、BOT方式融资等，融资主体有政府直接融资、政府所属部门或镇（街道）融资、政府性投资公司融资等。目前政府负债所呈现的融资方式多样化、融资主体多元化、融资规模扩大化特点，使得政府债务管理难度逐渐加大，债务管理的要求逐步提高，目前全区融资已达一定规模，采取有效措施加强政府债务管理已成为当务之急。
　　1、加强政府债务管理是落实科学发展观和树立正确政绩观的要求。科学发展观要求实现全面、协调、可持续的发展。政府负债搞建设，对于加快城市化进程和促进城乡统筹具有重要作用，但是如果举债不当或举债过度，必将给发展带来沉重的负担。因此，必须按照科学发展观的要求，加强政府债务管理，坚持必需、适度、从紧、清偿、效益的原则，切实把握好政府举债“度”的问题，做到正确处理发展速度与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系，推动全区经济社会步入科学发展轨道。同时，树立正确的政绩观，要求我们举债建设项目必须注重投入产出效率，讲求项目经济效益、社会效益和生态效益，因此，必须坚持“有所为、有所不为”，加强政府负债管理，按轻重缓急要求确定举债建设项目，合理确定举债规模，提高债务资金效益。
　　2、加强政府债务管理是化解财政风险的要求。政府举债要以财政实力作后盾，衡量一个地方政府债务承受力主要看该地方财政还款能力。只有加强政府举债管理，并控制在财力范围内才能避免和化解财政风险。政府举债如果管理不善，不惜代价超能力负债，背上沉重的债务负担，就会使地方财政存在突发的和潜在的支付压力，严重时将影响财政资金的正常运行，如果超过财政支付能力极限，就会产生财政支付危机，对经济发展和社会稳定产生严重影响。
　　3、加强政府债务管理是提高债务资金使用效益的要求。近几年国家实施宏观调控政策，控制投资过快增长势头，多次提高贷款利率，一些金融机构放贷时还实行基准利率上浮，使得政府负债成本越来越高。政府一方面要合理确定举债额，有效调度各类政府性资金，控制筹资成本，调整负债结构，另一方面也要加强债务资金使用的管理，让债务资金用到刀刃上。只有加强债务资金筹集、调度、使用各环节的管理，才能充分发挥债务资金的使用效益。
　　4、加强政府债务管理是深化政府投融资体制改革的要求。我区投融资体制经过近几年的改革，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局，政府债务资金的合理运作在投融资体制改革中发挥着明显作用。根据国务院今后深化政府投融资体制改革目标要求，要进一步拓宽融资渠道，完善融资体系，规范融资方式，防范金融风险。同时要规范投融资监管，完善宏观调控。要通过改革，逐步形成投资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控有力的新型投融资体制。这些要求需要通过进一步加强政府债务管理，保证政府投融资体制改革继续深化。
　　二、我区政府债务管理基本模式及现状分析
　　（一）政府债务管理基本模式及演变
　　我区政府债务管理模式演变大致可以分成两个阶段。第一阶段，2003年以前，分散管理模式；第二阶段，2003年以后，集中管理模式。
　　2003年以前我区政府债务管理主要分散在各镇（街道）、各部门（政府直属园区）自行管理。当时各镇（街道）基本上都成立了资产经营公司负责各镇、街道的资产经营运作，各部门（政府直属园区）成立15家政府性投资公司负责本部门开发建设项目的融资及管理，比较典型的有建设、交通、教育、水利、旅游及开发区、高教园区、机电园区、化工区等部门（政府直属园区）成立的政府性投资公司，各自开展产业园区开发和城市基础设施建设的投融资工作。各镇（街道）资产经营公司由各镇（街道）进行管理，各政府性投资公司由所属部门（政府直属园区）管理。当时全区政府性债务缺乏统一管理，各自为政，造成债务存量不清、权责不明、规模失控等情况，一直以来未建立有效的管理约束机制。
　　长期以来的债务管理实践证明，各投资公司自行投融资，各自为政，存在诸多弊端，如土地抵押块多量小，造成资源浪费，资金使用效益不高，财务管理不规范等。要整合全区资源，提高有限的建设资金的使用效益，必须整合原有的众多政府性投资公司，建立全区一盘棋的统一的投融资机制。2003年，我区抓住政府与国家开发银行信用合作契机，大力推进政府性投资公司体制改革，完善了政府债务管理模式。由于我区较早地开展了政府信用建设，加之具有较好的经济基础和发展前景，2003年初我区就与国家开发银行着手开展了信用合作，并于同年8月正式与国家开发银行签订了50亿元的授信合约，其中40亿元为政府信用贷款，贷款期限为10年。我区成为该行较早以政府作为特殊客户的县（区）级政府贷款对象。
　　根据信用合作需要和加强债务管理要求，我区整合了15家政府性投资公司，组建成立了兼融资与监管于一体的区级政府性投资总公司---镇海投资有限公司（下称镇投公司），注册资金5亿元人民币。镇投公司作为我区统一的投融资管理主体，主要职能为负责与国开行和其他金融机构的贷款合作，监督各政府性投资公司债务资金运行，实施对政府债务资金投资项目的监督和管理，原有的镇（街道）、园区的投资公司作为镇投公司的全资子公司或控股子公司，负责建设项目的具体实施和管理，各子公司融资纳入统一计划。镇投公司按照“统一管理、统一计划、统一调度、统一结算”四统一原则，实行统一领导、分工负责，并作为总公司行使政府授予的管理权力，负责项目和资金的统一管理。各子公司保留原运作机制，具有独立法人资格，具体负责建设项目的实施过程管理和用款审核。从此，全区形成了政府投资项目以政府有关部门为主的行政管理和以镇投公司为主的企业化管理两种基本管理方式。
　　（二）政府债务管理模式运行现状
　　政府性投资总公司实行集中管理模式运作后，我区政府债务管理工作取得实质性进展，从总体上看，政府融资能力大大加强，政府债务监管机制得到完善，债务管理水平得以提高。
　　1、规模上促进了政府性投资公司进一步发展。据统计，我区原有15家投资公司注册资本总计46719万元，除宁波化工开发有限公司由多股东参股注册资金较高外，其他投资公司最高注册资金为5000万元，最低为1000万元，平均注册资金额3337万元，即使按注册资金与贷款额1 ：5配比率计算，融资额最多也只有20亿元。当时各投资公司融资额已趋饱和，要进一步新增融资难度较大。通过资产整合重组，扩大资产规模，实行集团化式管理，开展组团式融资，进一步拓宽了投资公司发展空间。
　　2、平衡能力上实现了优势互补。我区的投资项目按类型来划分，主要分成三类：一是自身没有收益，完全依靠政府财政收入为资金来源的基本建设项目，如城投公司所服务的城市基础设施建设项目；二是自身有部分收益，需要由政府部分支持或“托盘”的基本建设项目和产业项目，如各园区子公司所服务的有关园区建设项目；三是依靠自身收益，完全有还款能力的产业项目，如新城开发建设投资公司所服务的新区建设项目等。各类投资公司各有特色，各自资金平衡能力不同。有些投资公司收益好，完全有还款能力，融资便利，有些公司无收益来源，融资非常困难。通过整合后投资公司实行统一管理，有利于在投资公司间实现优势互补。
　　3、信誉上通过整合达到资源共享。经过对融资运作能力的反复测算，我区政府性融资有较好的平衡基础，政府信用也得到大多数金融机构认可。原有投资公司实行分散融资形式，以单个公司名义出面，信用评估效率不高，导致银行认信度低。通过投资公司整合，各投资公司共同分享政府信用资源，进一步提升了各投资公司在融资环境中的形象。
　　4、管理体制上更适应市场经济发展要求。原有分条块形式的投资公司依附于各主管部门或所在镇（街道），融资工作都以政府部门为背景，不利于资金市场化运作，在具体操作中受行政干预较多，资金管理职责难于在区、镇（街道）、园区和其相应投资公司中区分。资金处于分散管理状态，也不利于合理调度，难以发挥使用效益。通过新组建的镇投公司以总公司的形式进行统一管理，可以规范投资公司市场化运作行为，更好地适应市场经济发展规律的要求。
　　债务管理新模式的运行，构建了我区政府债务资金整体运作框架，债务管理机制逐步健全。随着债务规模的不断扩大和原债务管理体制遗留问题的影响，目前我区的债务管理模式对解决责权利不统一，借用还主体不一致，相关管理配套措施不到位，镇投公司管理范围太大及管理力度不够等方面还存在缺陷，需要进一步加强管理和创新。
　　三、进一步加强债务管理防范财政风险的举措
　　（一）提高债务风险意识
　　过去有些部门或单位存在重借轻还的思想，把精力放在争上项目和千方百计吸纳建设资金上。项目上马后，没有制定明确的还款计划和落实还款责任，给政府债务资金运行产生隐患。因此，要防范债务问题引发的财政风险，必须加强债务管理宣传，促使各部门从树立科学发展观、提高执政能力的高度，从事关全局和长远发展的角度，充分认识加强政府债务管理的重要性和紧迫性，切实提高债务风险防范意识。要加强对政府债务管理工作的领导，切实转变观念，提高认识，把防范政府债务风险作为经济工作的重要任务来抓。要认识到债务资金筹集不易，举债成本较高，要珍惜使用每一笔债务资金，不断提高资金使用效益。要从打造信用政府的高度出发，树立政府信用意识，强化债务偿还意识。只有各部门意识加强了，才能共同来重视政府债务管理工作。
　　（二）完善政府债务管理
　　1、规范政府债务主体。我区政府债务主体的表现形式主要为区、镇（街道）或园区设立的政府性投资公司，政府及其部门通过政府性投资公司举借资金占全区债务总规模逾九成，规范政府债务主体运行行为对完善政府债务管理有重要作用。目前政府性投资公司存在机构不完整、权责不明确、财务缺乏有效监督等问题，要尽快建立政府性投资公司管理办法，明确投资公司的设立、人员编制、财务管理、债务管理、监督责任等事项，更重要的是要落实债务主体责任，建立领导决策机制和权责利相统一机制，使投资公司能高效规范运行。
　　2、制定债务管理办法。在完善政府债务主体运作行为的基础上，要进一步制定政府债务管理办法，规范政府债务借、用、还行为，明确政府债务管理职能部门，规范举借债务的审批程序，确定债务资金的使用范围，明确债务资金管理责任，完善债务管理相关配套制度。
　　3、优化债务资金结构。从加强债务资金管理出发，对目前债务资金结构进行梳理，合理搭配长短期债务，实行多渠道来源相结合，控制政策性与商业性贷款比重，平衡总公司与各子公司贷款规模。要以长期贷款为主，附带中短期贷款，实行长中短贷款相结合，分解债务风险。要以信贷资金为主，辅以BT、信托等多种方式贷款，大力发展国开行为主的政策性贷款，充分利用其资金规模、利率、期限和管理上的优势，大力实践国开行开发性金融理念，促进债务管理水平的提高。要择优发展商业银行贷款，选择信誉好、融资成本合理的银行发展合作关系，补充政策性贷款的不足。同时，要根据各投资公司还款能力，合理分配总公司与子公司的融资还贷任务。
　　4、加强债务资金监控。对债务资金的管理严格按统一计划、统一结算、统一管理、统一调度的原则加强监控。按照年度政府投资项目计划和财力平衡计划合理确定举债规模，加强债务的统一计划管理，防止无计划乱借资金。对借贷资金实行集中存放，统一结算，采用直接支付办法，减少资金拨付环节，提高资金效益。对债务资金和债务项目实行统一管理，建立完善项目和资金管理办法，加强项目和资金使用全过程的监管。对政府融资性资金实行统一调度，增强政府应对债务风险的能力。
　　5、建立政府债务预算。政府债务已经成为影响预算收支平衡的重要因素，防范财政风险必须将政府债务收支纳入预算管理，建立政府债务预算应列到重要议事日程。部门综合预算要求将各部门所有的来源和支出都纳入部门预算中，政府债务实际上是财政资金的提前分配，但政府债务目前仍游离于财政预算管理体制之外，使得难以及时、准确、全面地掌握预算单位债务资金的使用情况，不利于财政资金的统一管理和调度。因此建议各部门（单位）在编制年度部门预算时要同时编制债务项目年度收支计划，各镇（街道）债务收支计划也应列入区级债务收支总计划中，债务收支计划包括举债、偿还政府性债务计划和债务余额变动情况。区财政部门审核汇总编制本级政府债务收支计划，报政府常务会议审议批准后执行，镇（街道）债务收支计划执行情况应及时报区财政部门备案。
　　6、推进委派会计制度。我区从2003年实施政府委派会计制度以来，对加强政府性投资公司管理发挥着重要的作用。新一轮委派会计制度的实施应发挥委派会计对债务资金的监管作用，通过政府委派财务人员促进各部门有关债务管理措施的落实，保证债务管理机制正常运行，提高债务管理效果。
　　（三）构建风险预警机制
　　1、建立评估模型。政府债务规模如何保持适度必须有具体评价标准，设立合理评估模型。目前国内还没有这方面的完整评估体系，我区与国开行合作后按照国开行信用评估指标体系有一套相对完整的评估办法，但是这套办法处于国开行角度进行评审，是国开行总行制定的全国通用的标准评估体系，没有具体考虑各个地方的具体情况。为有效合理的评估自身债务负担情况，必须根据自身具体情况，建立符合本地实际的政府债务宏观指标体系，根据“量入为出、量力而行”原则，因地制宜地制定符合我区经济、社会事业发展水平和区域特点的政府债务规模控制指标体系。通过体系指标计算定期对债务规模进行评审，为政府举债行为提供科学参考依据。
　　2、实行债项评审。在举债前，对举债的项目、规模、成本和效益以及资金平衡计划进行评审论证，通过政府指定的专门机构行使评审职能，设立规范的举债审批流程，保证举债行为科学、合法、慎重，增强决策公平、民主、科学。
　　3、加强绩效评估。探索形成债务投资项目绩效评估指标体系，强化各部门债务资金投入的绩效意识，对债务资金项目实施过程实行绩效评价，确保债务投入项目经济效益和社会效益。
　　4、强化责任追究。政府与使用债务资金的最终责任人要签订政府债务资金使用责任状，明确权利义务和责任，对盲目举债，搞低水平重复建设造成的浪费损失，或因工作失职造成无法按时还本付息，要追究相关责任人责任。将政府债务管理纳入领导任期经济责任考核范围，作为评价考核任用干部的一项重要指标。
　　（四）规范偿债还贷机制
　　1、完善资金回流机制。政府性投资公司举借资金基本上用于政府投资项目，项目本身产生的收益主要体现在社会效益上，直接经济效益不多，根据政府投资项目上述分类，对自身有收益的项目，投资后产生的收益回报，要通过完善政府资金分配程序来建立投资回报和资金回流机制，保证政府性投资公司顺利运作。要在镇海区利用国家开发银行信贷资金管理办法基础上，将政府负债利息和政府定额补贴资金纳入财政预算，并将资金回流机制纳入政府债务管理办法予以明确，保证政府性投资公司形成正常资金流。
　　2、建立偿债准备金和债务风险金。为有效防范财政风险，提高政府偿债能力，应对债务引起的突发性问题，增强政府还款应变能力，必须建立偿债准备金和债务风险金。偿债准备金每年按年初政府债务总规模的5%建立，通过多渠道筹集，提取额达到政府负债总额的40%后可不再提取。偿债准备金由财政部门设立专户进行监督管理，主要用于经批准必须由区财政承担的债务，各类暂时垫付的到期债务及不可预计的需提前归还的债务。债务风险金主要防范各类突发性债务归还事项的发生，每年按年初政府债务总规模的1%建立，提取额达政府债务总规模的10%后可不再提取，该基金由财政部门设立专户管理，专项用于应对突发还款事项的发生，平时不得予以周转和动用，可通过定期存款等形式予以增值。对镇（街道）也要按上述标准建立偿债准备金和债务风险金，以有效化解镇（街道）形成的地方债务风险。
　　3、有序渐进消化债务。国家宏观政策的调整在一定程度上制约着政府性投资公司融资及偿债能力。“银根”紧缩后靠以贷还贷，滚动使用银行贷款周转已不是长远之计，“地根”趋紧靠土地出让收益归还贷款短期也难以实现。在这种情况下，要放缓融资步伐，充分利用现有资金，提早建立债务消化计划，分块落实消债任务，使债务规模不再形成恶性循环。要充分盘活已有存量土地，挖掘开发潜力，有序推向市场，在出让收入使用时要充分考虑消债任务，压缩一些成本高，贷款条件差的银行借款，置换出抵押用地，实现债务良性循环。
　　四、创新政府债务管理模式的几点思考
　　（一）债务管理模式与财政体制设置相统一。我区目前政府性投资公司管理模式还未解决责权利相统一问题，这就很难使各政府性投资公司债务管理意识和责任得到落实。各部门（园区）想方设法从总公司争取资金用于自身项目建设，很少考虑自身偿债能力及本部门（园区）的资金平衡，使总公司负债规模越来越大，资金运作压力逐渐转嫁到总公司。我区对镇（街道）、部分产业园区已实行财政体制分成，且新一轮财政体制即将调整，这就为明确各方责权利创造了条件。债务管理模式要按财政分成体制设置进行调整，各镇（街道）所属投资公司由镇（街道）负责管理并组织收支平衡，各园区在结算体制下自求平衡，总公司只根据国资委授权行使出资人的权力，加强对被投资方的管理。调整管理模式后，各镇（街道）、实行体制单列的园区要认真进行资金平衡分析，自行负责融资开发，并对债务借用还负责。
　　（二）债务运作主体与财政部门实行一体化管理。各类政府性投资公司作为政府债务责任单位目前管理体制还处于所属部门或园区与镇投公司双重管理中，而作为债务运作主体的镇投公司目前作为政府直属单位实现了独立分离管理，这种管理模式发挥不出镇投公司的管理作用，只能使镇投公司成为单纯的融资平台。财政部门拥有财政资金资源，管理着政府预算资金，镇投公司举借资金需要财政作为坚强后盾，所借资金最终需要财政资金来偿还。镇投公司独立于财政部门单独开展融资工作，不利于财政资金的合理调度和融资工作的有效开展，也增加了融资成本。根据省政府有关规定，财政部门是政府债务管理的责任部门，要切实履行债务管理职责，将全区政府性债务管理统一纳入财政监管范围，建议在财政部门中设立类似债务管理科的机构按照上述防范债务风险举措，加强对债务资金的日常监管，使政府债务运行纳入财政日常监控之中。镇投公司作为财政部门对债务资金的监管平台，要建立信息反馈制度，及时了解收集各下属子公司债务管理信息，定期报送财政部门，供实施管理参考。因此，财政部门凭借自身优势有效参与镇投公司融资工作的同时，对镇投公司及其他政府性投资公司举债行为也应加强监督和管理，在充分调动双方资源基础上实现一体化管理，既可以方便融资又能达到加强和规范管理的目的。
　　（三）理顺投资公司管理体制，实行分级负责、分类管理。将我区政府性投资公司进行分类：第一类为上述体制单独结算园区所属投资公司，由各自根据结算体制自行平衡，单独运作；第二类为区本级各部门政府性投资公司，主要按照镇投公司管理原则在总公司指导下统一管理，主要负责政府基础公益类建设项目的实施，该类公司所融债务主要由财政安排资金偿还；第三类为政府性实体投资公司，整合其资源，规范运作，建立良性运营机制，专门运营有收益的政府投资项目，通过项目本身进行平衡。根据上述分类要求，整合重组投资公司资产结构，调整后全区政府性投资公司实行分类管理，各类型公司可相互担保，便于进一步融资。
　　（四）引进国开行开发性金融理念完善债务管理模式。国开行多年实践后经过理论概括逐步形成了开发性金融理论体系，它作为政策性金融的深化和发展，以信用为主线，更多地体现以融资推动市场和制度建设，强调市场和业绩的统一，并作为连接政府和市场之间的桥梁，发挥着重要的作用。我区通过与国开行的合作，开发性金融理念成功运用，为我区经济社会发展注入了新的活力,而且促进了我区经营理念和管理理念的进一步更新。开发性金融理念中的规划先行、建设市场、建设制度的理念对我们加强债务资金管理有很好地借鉴作用，其对债务管理模式的实践值得我们认真学习和推广。
　　（五）规范民间资本投入政府投资项目的管理。随着政府投资主体多元化的发展趋势，今后进入政府投资项目的民营资本将越来越多，这类政府隐性债务的管理要明确具体的责任管理部门，要对投资决策、实施和移交等过程加强政府监管，对民间资本的融资成本要进行分析比较，将此类债务纳入政府债务管理范围之中。