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&>&&>&>税收优惠政策的调整将有利于提高外资利用水平正文
调查调研税收优惠政策的调整将有利于提高外资利用水平&&&&&&&&&&&&&&&&
●“两法合并”后，我国对外资的税收优惠政策不会取消，但会改进和调整，使其进一步合理化。●现行税收优惠政策存在的主要问题，一是税收优惠过多，普惠性倾向突出而实际规则紊乱；二是政策目标不明确，区域优惠和照顾困难企业过多冲淡了产业性目标；三是部分优惠政策有失公平，妨害内资企业竞争力；四是税收优惠方式以直接减免为主，容易受限和扭曲。●优惠政策调整的出发点是以“特惠制”取代“普惠制”，提高规范性与透明度。●对外资优惠政策的调整总体上将有助于提高外资利用水平。其依据，一是税收优惠并非吸引外资的首要因素；二是没有税收饶让，外资并没有真正享受到我们给予的政策优惠；三是“两法合并”后的新所得税制对外资仍有吸引力；四是流转税的平稳并轨实践证明政策调整得当不会影响外资进入。●目前是推出“两法合并”改革的最好时机，应与增值税改革联动，尽快推出“两法合并”改革，既可以节约改革成本，又可在一定程度上缓解人民币升值的压力。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了下一步我国税制改革的基本原则和具体内容，其中，“统一各类企业的税收制度”是重要任务之一。为此，有关方面拟定了内外资企业所得税的合并方案（以下简称“两法合并”），并广泛征求各方面的意见。从反馈的意见来看，多数人都对“两法合并”给予积极的肯定，并希望能尽快实施，但也有人持不同的看法，认为对外资优惠政策的调整会影响吸引外资。本文就此提出我们的一些看法。一、“两法合并”后，我国对外资的税收优惠政策不会取消，但将合理化对外开放、吸引外资是我国的一项长期基本国策，也是面对经济全球化各国为增强本国的经济实力而纷纷采取的策略。为了吸引其他国家（地区）的经济资源流入本国（地区），近20年来，各国先后调整法律制度，实施特别政策，而给予税收优惠即是各国普遍采取的一种应对措施。从1986年到2000年，26个经合组织国家的最高公司所得税率平均下降了9个百分点，由41%下降到32%，而美国则下降了11个百分点，由46%降到35%。如果将地方税率也考虑进去的话，那么从1996年到2002年，30个经合组织国家的最高公司所得税率平均下调了6个百分点，由37.6%下降到31.4%，而同期美国的最高公司所得税率一直维持在40%没有变化。我国周边的新加坡、马来西亚、泰国、韩国等国家也将其公司所得税率降到了28%-35%之间（oEcD，2001）。面对日益激烈的国际税收竞争，我国不会也不可能取消对外资的税收优惠政策，降低中国对外资的吸引力。因此，在我国20多年来吸引外资政策的经验及教训的基础上，“两法合并”改革方案继续肯定了给予外资税收优惠政策的做法，并积极考虑其合理化，作了相应的明确而具体的规定。那种认为“两法合并”改革将取消对外资的税收优惠政策的看法是没有根据的。二、我国的税收优惠政策有必要进行改进和调整继续对外资给予税收优惠政策并不意味着对现行的优惠政策原封不动地全部保留。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“既要扩大利用外资规模，更要提高利用外资水平，更好地发挥外资的作用。”我国的改革开放已实行了25年，社会经济形势已发生了巨大的变化，随着社会主义市场经济体制的建立，我国的经济发展因保持持续而快速的增长而受到世界的瞩目，人民的生活水平有了根本性的改善，中国在国际经济、政治中的话语权日益增强。在这种形势下，根据我国的社会经济发展战略目标和国际经济政治发展的新动向，对现有的税收优惠政策进行与时俱进的调整（既包括对外资优惠政策的调整，也包括对内资优惠政策的调整），不仅是必要的，也是明智的，还是履行入世承诺的必要举动。调整税收优惠政策针对的是现行优惠政策中存在的种种问题和缺陷。我国的税收优惠政策，特别是所得税优惠政策，是在改革开放的20多年中陆续制定实施的，主要的优惠方式包括：免税、减税、加速折旧、亏损结转、投资抵免、再投资退税等；主要的优惠对象包括：外商投资企业、高新技术企业、第三产业、利用“三废”生产加工的企业、农林牧渔企业、安置失业人员的企业及社会福利企业等；优惠政策主要集中在各类开发区、各类开放城市、西部地区、东北老工业基地、老少边穷地区等。其中对外资的优惠幅度大，期限长，在整个企业所得税优惠政策中具有特殊地位。上述优惠政策在调节经济总量和经济结构、促进经济增长、保持经济社会稳定方面发挥了积极作用，但同时也不容忽视其中存在的问题，主要是：1.税收优惠过多，普惠性倾向突出而实际规则紊乱为了支持企业发展，解决企业在改革中遇到的各种困难和问题，国家不断出台各种税收优惠政策，以至优惠政策的范围越来越宽，数量越来越多。时至今日，谁也说不清企业所得税到底有多少优惠政策，仅中央出台的优惠政策就高达100多项。据有关方面的不完全统计，2002年我国全国税收（不含关税和农业税）的减免额为901亿元，其中涉外企业的减免额为357亿元（周华伟等，2003）。当多数企业都能享受或多或少的优惠时，优惠政策便成为一种“普惠制”，而在“普惠制”下，企业名义上处在了同一起跑线上，等于大家都没有优惠，实际上则运用不规范形式争取五花八门的“吃偏饭”的优惠，“潜规则”盛行。结果，国家支付了高昂的财政代价，却未收到税收优惠预期的政策效应。而且优惠政策过多、过滥，不仅肢解了税法，对税制造成了严重的侵蚀，而且还会扭曲人们的思想认识，形成“要改革和发展，首先要靠争税收优惠”的倾向。2.政策目标不明确，区域优惠和照顾困难企业过多冲淡了产业性目标我国的企业所得税优惠是分别根据产业政策、区域政策、吸引外资政策、进出口政策和社会政策等来制定的。由于政策目标之间缺乏系统筹划，决策的多元化往往导致政策目标的多重化，造成过渡性、临时性和特定性的优惠大量存在，很难保证制度性政策目标的实现，甚至会引发政策目标间的相互冲突，造成优惠政策效率的降低。正如世界专家韦特•P•甘地等人所指出的：“税收优惠在实现所有目标时，并非同等有效”，“一般说来，当税收优惠所包含的目标非常广泛时，税收优惠政策将不会有效”（许建国等，1993），我国企业所得税优惠政策中，属于区域性优惠和照顾困难企业的优惠政策过多，不但冲淡了产业性政策目标，甚至可能与产业性政策目标相背离。例如，当产业调整目标与就业目标交织在一起时，一些限制性产业就很难关停并转。3.部分优惠政策有失公平，安排不当，妨害内资企业竞争力从企业所得税优惠来看，存在着内外资企业、行业、地区、规模类型等多种差别。其中，以内外资优惠政策的差别最大。我国是世界上少数几个采取全面优惠政策来吸引外资的国家之一，优惠之多，范围之广，鲜有国家能比。对外资给予“超国民待遇”，在我国改革开放初期是必要的，到如今也不违反WTo的有关规定，但其负面影响却日渐显现：一是严重削弱了内资企业的竞争力，特别是在竞争性生产领域，内资企业从一开始就处于下风。而我国的经济建设从根本上说还是依靠众多的内资企业，如果作为主力军的内资企业的发展受阻，绝对不利于我国市场经济体制的健康发展和经济发展的战略安全。二是外资享受的优惠政策是通过在经济特区、经济开发区等特殊区域设立而取得的，而经济特区、经济开发区又主要集中在东部沿海发达地区，从而形成东部地区对外资的“超捕捞”或“超吸收”现象（徐菁，2000），加大了中西部地区引进外资的难度，扩大了地区之间的发展差距。三是“两免三减”的优惠方式更多吸引的是中短期外资项目，虽然在当期实现了外资流入，但从长远看却潜伏着未来外资流出的问题，未必有利于我国经济的长远发展。四是优惠政策设计不当导致外资的结构不尽合理。不同性质的企业对税收优惠政策的反应是不同的，有的偏好降低成本的激励措施，有的喜欢资产处理的激励办法，有的则更关注利润分配的相关政策。而现行的优惠政策更多的是刺激引资的规模，而对外资的结构缺乏引导力，造成引进的外资中，中小型企业较多、国际大财团、跨国公司较少；亚洲国家及港澳台的投资居多，欧美发达国家的投资相对偏少；一般加工工业的投资较多，基础产业、高科技产业、农业、交通业等投入较少，甚至有些外国公司把环境污染重、影响员工身体安全、资源高消耗的产业转移到我国(郭永芳,2000)。五是税收优惠的政策效益不甚理想。我国以牺牲租金和税收为代价给予外资“超国民待遇”，但外资的财务效益不如内资企业，比如2001年外资工业企业每百元销售收入所交增值税为3.37元，而同期国内工业企业则为4.64元。而且，外商投资企业关联交易多，常使用内部转让定价手段避税。据专家估计，跨国公司每年在我国的避税高达300亿元以上（于保平，2003）。六是全面优惠政策导致了外资的鱼目混珠。外资并非铁板一块，也是良莠不齐的。我们引进的目标是具有高科技和先进技术的外资，但在全面优惠的政策下，不仅技术平平的外资大量涌入，而且“假外资”成为中国特有的现象，它们不但消耗了我国有限的资源，而且对内资产生“挤出效应”，加剧了内资企业的人才流失和下岗失业。4.税收优惠方式以直接减免为主，容易受限和扭曲我国现行企业所得税优惠主要是采取直接优惠方式，基本上局限于税率优惠和定额减免这样一种事后利益的减免，较少采取国外普遍通行的间接优惠方式，如加速折旧、投资抵免、加大费用列支等减少税基的事前利益上的优惠。税收优惠方式的单一，一方面使得优惠的规模往往受制于政府财力的多少，使需要优惠的企业不能及时得到政策上的支持，削弱了税收优惠的系统性和协调性，另一方面许多直接优惠措施还易于被纳税人利用来进行偷逃避税，这样就扭曲了税收优惠的引导作用。上述问题如果得不到解决，不仅不利于提高利用外资的水平，也不利于我国经济的持续稳定发展。因此，调整税收优惠政策，不仅是税制本身完善的需要，也是进一步贯彻改革开放政策、提高本国企业的国际竞争力、吸引高端资本进入的需要。三、优惠政策调整的出发点是以合理的“特惠制”取代紊乱的“普惠制”，提高规范性与透明度优惠政策的激励作用就在于以政策的差别来“人为”地改善受惠者的条件，增强它的竞争能力，从而起到鼓励扶持的作用。显然，受惠面越窄，优惠政策的激励作用就越大，反之，受惠面越宽，优惠政策的激励作用就越弱。此番“两法合并”改革对优惠政策的调整，其基本出发点就是以“特惠制”取代“普惠制”，即税收优惠政策不再泛泛地给予各类企业，而是集中在国家战略发展和产业政策明确倾斜的产业或企业（既包括外资企业，也包括内资企业），并且优惠的力度还要进一步加大。很明显，特惠制更有利于吸引新兴产业和高端技术的外资进入我国，减少引进外资的盲目性，有利于提高利用外资的水平。税收优惠政策之所以要进行这种调整，是基于以下几点认识：首先，随着国家经济体制和投融资体制改革的深化，企业资本融合速度加快，不同性质企业之间相互参股、控股情况非常普遍。同时，国有企业、“三资”企业和民营经济的共同发展，使我国经济成份趋于多元化和企业资本“混合化”，客观上要求制订统一、规范的市场规则，对不同的经济成份应一视同仁。在此情况下，必须打破现行以经济类型为基础建立的税收优惠制度，制定规范、统一的税收优惠政策，否则其执行效果会大打折扣并将难以继续实施。其次，从国际上看，各国税收优惠的政策目标基本上是一致的，普遍强调刺激投资、扩大出口、鼓励科技开发、支持农业和基础产业，以及促进区域开发和扩大社会就业等。在税收优惠方式上则具有不同特点，发展中国家一般采用定期减免、优惠税率等简单的直接优惠方法，发达国家一般采用加速折旧、投资抵免、增加税前扣除项目、提高扣除标准等间接优惠办法。上述两种税收优惠方式各有利弊，直接减免税短期效果较好，政策优惠易于计算，适合区域经济开发的要求；间接减免税长期效果好，有利于增强企业发展后劲，可以体现国家产业政策，适合全国性推开。鉴于我国市场经济不断完善、城市化进程加快，经济已从重点区域率先发展向不同地区全面发展推进，因此，我国税收优惠也应从直接方式为主转到以间接方式为主上来。第三，作为改革、开放的试验区，经济特区、经济开发区、沿海开放城市都被赋予实施一些特殊政策。但是，不论是初期还是现在，这些特殊区域都不仅仅只是特在税收优惠上，在外资的准入、管理机构的设置、政府管理的方式、人才的引入和流动等等政策方面，特区都享有一定的特殊权限，以便率先建立市场经济体制。因此，与其说特区是特在税收优惠上，不如说是特在其灵活的机制、高效率的管理上，特别是在市场经济体制趋于比较完善、市场机制已经发挥基础作用的现阶段，特区税收优惠的作用已经大为减弱，在这种情况下，逐步取消特区在税收方面的特殊政策的时机已经基本成熟。相信没有了特殊的税收优惠，特区依然可以保持其繁荣发展的局面，在新时期成为另一种意义上的经济特区。基于以上认识，我们得出几点结论：一是仅靠税收优惠政策来吸引外资的工作思路，已经不能适应我国加入WTo后的新形势，我们应当在完善市场机制、提高服务质量上下功夫，着力创造一个公平透明的投资环境；二是当前国际资本流动出现了新的特点，跨国并购投资已成为全球外商投资的主要方式，吸引外资工作必须适应这种变化，更多地鼓励外商投资参与现有企业技术改造；三是国外大公司到中国投资，更多的是一种发展战略上的考虑，吸引他们投资的主要因素是国内广阔的市场前景、高素质及低成本的人力资源等，而不仅仅是税收优惠政策；四是当前的一些税收优惠政策鼓励了部分外商投资投向一般加工工业，既造成了重复建设，加剧了国内市场竞争，又影响到外商投资的经济效益；五是经济特区的市场机制已经建立并开始运转，税收优惠不应成为特区的主要政策手段；六是对重组改造成功的国有企业应该“断奶”，不应再通过税收优惠对其补贴。四、对外资优惠政策的调整总体上将有助于提高外资利用水平有些人担心，外资对我国税收优惠政策的调整十分敏感，搞不好会引起很大的震动和冲击，影响外商投资的积极性。我们认为，这种担心有些过虑，考虑的比较窄。1.税收优惠并非吸引外资的首要因素一般来说，对FDI（外国直接投资）的吸引力主要包括以下因素：一是市场潜力因素，一个潜在巨大的市场对吸引外资具有重要的作用。二是政局和法律因素。政局不稳定直接影响投资的安全性，而法律不健全又使投资者的权益将得不到有效保护，可以说上述因素是决定外资是否投资的两个基本条件。三是要素禀赋等比较优势因素，包括劳动力、资源禀赋等。从发展规律来看，这些因素对吸引外资的重要性正在逐步下降。四是成本和激励因素，包括地理优势节约运输成本，或是当地政府给予的优惠政策。目前来看，政府的优惠政策在吸引FDI方面的作用呈不断弱化的趋势。五是一国区域内部的集群因素。东道国特定区域内的产业集群对FDI具有较强的吸引力，它使东道国在吸引FDI方面具有持续的竞争优势。世界经济学家威勒和莫迪进行的研究也表明，跨国公司在实现一体化扩张的过程中，最关心的因素为基础设施、现有外资状况、工业化程度和市场容量等，而不是优惠政策。有两个例子可以证实这一点：乌拉圭曾是世界上对外资征税最低的国家，但并没有对外资产生多大吸引力。相反，美国尽管对外资企业不实行税收优惠，但美国一直是世界上吸收外国直接投资最最多的国家。因此，优惠政策在提升东道国吸引外资的竞争优势方面作用非常有限，它只不过是一个辅助性政策，而不是决定因素。有学者对保加利亚、前捷克斯洛伐克、匈牙利、波兰和罗马尼亚等5个中东欧经济转型国家外国直接投资税收优惠政策的研究发现，税收优惠并不是吸引外国直接投资的有效方法。除了极高的税收水平以及资本自由流动等两种特殊情况外，通常情况下税收优惠在跨国公司的投资决策中并不起决定性作用，而且国家之间较小的企业所得税税负差异不可能对跨国公司的投资决策产生重大影响（Jackm.mintz、ThomasTsiopoulos，1992）。我国经过二十多年的改革开放，投资环境已大有改善，特别是在我国加入WTo后，进口关税水平大幅降低，国内市场进一步放开，国外资本和产品将大量涌入。在此背景下，外国投资者的关注点已从享受优惠政策转到占有中国市场上来，特别是随着越来越多的大公司总部的迁入，我国的产业集群优势日益增强，在这种形势下，税收优惠政策的调整（向大的外国资本进一步倾斜）总体而言不会改变外资进入中国的决策，但会发生引进外资结构的优化，提高我国的外资利用水平。2.外资能否切实享受到政策优惠取决于国家间的税收协定给予外资税收优惠并不等于外资能够实际得到这部分优惠。跨国投资者能否真正得到资本输入国给予的税收优惠，取决于资本输出国能否实行税收饶让，如果实行税收饶让，税收优惠的好处将落入投资者手中，如果不实行税收饶让，税收优惠的好处将落入资本输出国家的政府手中。在与我国签订税收协定的80多个国家中，大多数都未实行税收饶让，这意味着我国因给予外资税收优惠政策而放弃的经济利益，绝大多数并未使跨国投资者直接受益，而是送给了外国政府。有鉴于此，调整税收优惠政策又怎么谈得上影响外国投资者的进入呢？3.“两法合并”后的新所得税制对外资仍有吸引力“两法合并”最终通过的具体方案我们尚不得而知，但有几点是明确的：一是税率至少降低至25-28%，这个税率低于oEcD国家目前的平均税率，也低于中国周边的一些国家和地区的平均税率，因而对外资仍有吸引力；二是对现有的外资企业给予过渡期的照顾，在过渡期内外资仍享受中国政府承诺的优惠政策，这样就保证了外资的应有利益；三是外资若进入我国鼓励发展的产业或区域，将享受到力度更大的政策优惠。4.流转税平稳并轨的启示1994年，我国对流转税进行内外税制的并轨，取消对外资企业征收的统一税，改征与内资企业同样的增值税、消费税和营业税，并规定了5年的过渡期。外资企业缴纳的流转税要比所得税多得多，但实践证明，流转税的并轨非常平稳，并未影响外资进入我国的基本态势。因此我们有理由相信，此次所得税优惠政策的调整同样不会影响外资的进入。5.国际税收竞争的局面将催生国际协调机制的建立当前存在的国际税收竞争是一个事实，特别是近20年来，由于全球经济融合度不断提高，国际税收竞争日趋激烈。竞争的结果是各国都为此付出了利益的牺牲，加剧了税收管辖权的摩擦。现实表明，税收竞争不符合全球经济资源的合理配置，不利于经济全球化的进一步发展。1998年，联合国贸发会议在《世界投资报告》中指出：“优惠税收制度有一点是共同的，即导致在没有发生实际活动相应转移的情况下利润转移的可能性。一旦有一个国家引入这种制度，其他国家就会发现必须也采取类似的措施，已经有越来越多的国家认为这种形式的税收竞争是有害的，因为它扭曲了资本的流动，减少了税基。”为了应对国际税收的无序竞争，人们开始寻求国际税收政策合作的形式与途径，以解决有害的税收竞争问题。可以预料，如同贸易争端引发世界贸易组织的建立那样，税收竞争也终将引发国际税收合作组织的建立，到那时，税收优惠政策将被严格地限定在规范的共同条款中。五、抓住机遇，尽快推出“两法合并”改革按照党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，出口退税制度的改革和东北试行增值税转型改革的进行，表明我国新一轮税制改革和完善的战役已经打响。就企业所得税而言，改革的方案已经酝酿了多年，而2005年又是决策层确定的“改革年”，我们认为目前是推出“两法合并”改革的最好时机。其基本依据是：1.税收收入的迅猛增长提供了改革的财力保证我国的税收收入近年来增势特别强劲，在年每年增长2000亿元的基础上，2003年的增长额超过了3000亿元，2004年的增长额更是突破了5000亿元。导致税收收入迅猛增长的因素，除了经济持续快速的发展外，政策的适时调整和征管的加强也是重要的方面。但是我们也必须清醒地看到，税收收入的这种大幅度增长不可能持续长久，以征管为例，我国的税收征收率已经从改革初期的60%左右提高到目前的80%，再要提高的难度很大。这意味着征管可能很难成为今后我国税收增长的主要因素。而所得税改革预计将减少收入几百亿元，在这种情况下，如果不在税收高增长的时期推出“两法合并”改革，将错失良机。2.可与增值税转型改革联动，降低改革的成本增值税转型改革目前正在东北地区试行，预计将在近年内全面推开。如果同时推出“两法合并”改革，那么，企业因增加增值税抵扣而获得的财力，将部分弥补因所得税改革而增加的支出，这有利于所得税改革的顺利进行。3.对外资优惠政策的调整有利于缓解人民币升值的压力截至2004年11月底,全国累计批准设立外商投资企业504568个,外资金额10781.68亿美元,实际使用外资金额5590.23亿美元,已超越美国居全球之首（证券时报，2004）。最近，一些国家以我国外汇储备增长迅速为由向人民币汇率施压。外汇储备增长的动因来自出口和外商直接投资的增长，自我国价格开放以来，外商直接投资对外汇储备增长的实际贡献已经接近出口对外汇储备增长的实际贡献，并有逐渐增强的趋势（何青，杨晓光，2003）。大量外资的流入不仅缓解了经济高速增长时期的储蓄-投资缺口,而且由于外国直接投资产生的“技术外溢效应”与“学习效应”,使中国贸易部门的技术水平和劳动生产率不断提高,贸易品劳动生产率增长要快于非贸易品劳动生产率增长,国内的cPI（消费品价格指数）和WPI（工资价格指数）的差距要大于世界cPI和WPI的差距,换句话说,同样程度的总价格水平上升,会更多地体现在非贸易品价格上,国内的贸易品价格和国外相比依然会具有比较优势。在它的带动下,实际汇率仍然存在潜在贬值趋势,而名义汇率则会面临升值压力，也即巴拉萨-萨缪尔森效应在中国已生效（杨帆等，2004）。年,中国出现了一定程度的通货紧缩,国内的贸易品价格出现了大幅的下降,平均低于主要贸易国3.5个百分点（王晓博，2004）。从中、短期来看,国内相对于外部经济的物价水平如果没有出现大幅上升,贸易品相对价格会依然保持优势,它所带来的国际收支余额的增加将会成为未来人民币名义汇率升值的潜在压力。除了净出口变化及国内外的利率差，利用外资情况是影响人民币币值的一大因素，据测算，外资流入与中国外汇储备呈明显的正相关性，利用外资每增加1亿美元，外汇储备可以增加3.31亿美元；而资本流入每增加1亿美元将导致人民币货币供应量增加135.55亿元（徐美银，2004）。从整体看，我国经常账户累计顺差1786亿美元，资本和金融账户累计顺差2001亿美元，合计3788亿美元。到2004年11月,中国外汇储备达5121亿美元，比去年增长27%，并且从1993年起呈急剧上升趋势。外汇占款占基础货币投放总量比重到2004年10月底已经达到83%（郑新华，2004）。上述数据表明，我国的人民币面临着较大的升值压力。正面处理升值应慎之又慎，“广场协议”之后日本的情形便是前车之鉴。而我们如能尽快推出“两法合并”改革，调整对外资的优惠政策，尤其是实行“特惠制”，将减少低端技术水平的外资进入，降低经常项目和资本项目的顺差及外汇储备的增长幅度，可以从侧面起中和作用，在一定程度上缓解人民币升值的压力，是策略掌握上应当十分看中的一种配套因素。财政科学研究所课题组课题指导：XX　课题组成员：XXX题报告执笔：XXX&&
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3秒自动关闭窗口国务院创业工作意见出台 专家详细解读政策_消费生活_理财频道_全景网
国务院创业工作意见出台 专家详细解读政策
& 　国发[2015]23号
　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　就业事关经济发展和民生改善大局。党中央、国务院高度重视，坚持把稳定和扩大就业作为宏观调控的重要目标，大力实施就业优先战略，积极深化行政审批制度和商事制度改革，推动大众创业、万众创新，创业带动就业倍增效应进一步释放，就业局势总体稳定。但也要看到，随着我国经济发展进入新常态，就业总量压力依然存在，结构性矛盾更加凸显。大众创业、万众创新是富民之道、强国之举，有利于产业、企业、分配等多方面结构优化。面对就业压力加大形势，必须着力培育大众创业、万众创新的新引擎，实施更加积极的就业政策，把创业和就业结合起来，以创业创新带动就业，催生经济社会发展新动力，为促进民生改善、经济结构调整和社会和谐稳定提供新动能。现就进一步做好就业创业工作提出以下意见：
　　一、深入实施就业优先战略
　　（一）坚持扩大就业发展战略。把稳定和扩大就业作为经济运行合理区间的下限，将城镇新增就业、调查失业率作为宏观调控重要指标，纳入国民经济和社会发展规划及年度计划。合理确定经济增长速度和发展模式，科学把握宏观调控的方向和力度，以稳增长促就业，以鼓励创业就业带动经济增长。加强财税、金融、产业、贸易等经济政策与就业政策的配套衔接，建立宏观经济政策对就业影响评价机制。建立公共投资和重大项目建设带动就业评估机制，同等条件下对创造就业岗位多、岗位质量好的项目优先安排。
　　（二）发展吸纳就业能力强的产业。创新服务业发展模式和业态，支持发展商业特许经营、连锁经营，大力发展金融租赁、节能环保、电子商务、现代物流等生产性服务业和旅游休闲、健康养老、家庭服务、社会工作、文化体育等生活性服务业，打造新的经济增长点，提高服务业就业比重。加快创新驱动发展，推进产业转型升级，培育战略性新兴产业和先进制造业，提高劳动密集型产业附加值；结合实施区域发展总体战略，引导具有成本优势的资源加工型、劳动密集型产业和具有市场需求的资本密集型、技术密集型产业向中西部地区转移，挖掘第二产业就业潜力。推进农业现代化，加快转变农业发展方式，培养新型职业农民，鼓励有文化、有技术、有市场经济观念的各类城乡劳动者根据市场需求到农村就业创业。
　　（三）发挥小微企业就业主渠道作用。引导银行业金融机构针对小微企业经营特点和融资需求特征，创新产品和服务。发展政府支持的融资性担保机构和再担保机构，完善风险分担机制，为小微企业提供融资支持。落实支持小微企业发展的税收政策，加强市场监管执法和知识产权保护，对小微企业亟需获得授权的核心专利申请优先审查。发挥新型载体聚集发展的优势，引入竞争机制，开展小微企业创业创新基地城市示范，中央财政给予综合奖励。创新政府采购支持方式，消除中小企业享受相关优惠政策面临的条件认定、企业资质等不合理限制门槛。指导企业改善用工管理，对小微企业新招用劳动者，符合相关条件的，按规定给予就业创业支持，不断提高小微企业带动就业能力。
　　（四）积极预防和有效调控失业风险。落实调整失业保险费率政策，减轻企业和个人负担，稳定就业岗位。将失业保险基金支持企业稳岗政策实施范围由兼并重组企业、化解产能过剩企业、淘汰落后产能企业等三类企业扩大到所有符合条件的企业。生产经营困难企业可通过与职工进行集体协商，采取在岗培训、轮班工作、弹性工时、协商薪酬等办法不裁员或少裁员。对确实要裁员的，应制定人员安置方案，实施专项就业帮扶行动，妥善处理劳动关系和社会保险接续，促进失业人员尽快再就业。淘汰落后产能奖励资金、依据兼并重组政策规定支付给企业的土地补偿费要优先用于职工安置。完善失业监测预警机制，建立应对失业风险的就业应急预案。
　　二、积极推进创业带动就业
　　（五）营造宽松便捷的准入环境。深化商事制度改革，进一步落实注册资本登记制度改革，坚决推行工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”，年内出台推进“三证合一”登记制度改革意见和统一社会信用代码方案，实现“一照一码”。继续优化登记方式，放松经营范围登记管制，支持各地结合实际放宽新注册企业场所登记条件限制，推动“一址多照”、集群注册等住所登记改革，分行业、分业态释放住所资源。运用大数据加强对市场主体的服务和监管。依托企业信用信息公示系统，实现政策集中公示、扶持申请导航、享受扶持信息公示。建立小微企业目录，对小微企业发展状况开展抽样统计。推动修订与商事制度改革不衔接、不配套的法律、法规和政策性文件。全面完成清理非行政许可审批事项，再取消下放一批制约经济发展、束缚企业活力等含金量高的行政许可事项，全面清理中央设定、地方实施的行政审批事项，大幅减少投资项目前置审批。对保留的审批事项，规范审批行为，明确标准，缩短流程，限时办结，推广“一个窗口”受理、网上并联审批等方式。
　　（六）培育创业创新公共平台。抓住新技术革命和产业变革的重要机遇，适应创业创新主体大众化趋势，大力发展技术转移转化、科技金融、认证认可、检验检测等科技服务业，总结推广创客空间、创业咖啡、创新工场等新型孵化模式，加快发展市场化、专业化、集成化、网络化的众创空间，实现创新与创业、线上与线下、孵化与投资相结合，为创业者提供低成本、便利化、全要素、开放式的综合服务平台和发展空间。落实科技企业孵化器、大学科技园的税收优惠政策，对符合条件的众创空间等新型孵化机构适用科技企业孵化器税收优惠政策。有条件的地方可对众创空间的房租、宽带网络、公共软件等给予适当补贴，或通过盘活商业用房、闲置厂房等资源提供成本较低的场所。可在符合土地利用总体规划和城乡规划前提下，或利用原有经批准的各类园区，建设创业基地，为创业者提供服务，打造一批创业示范基地。鼓励企业由传统的管控型组织转型为新型创业平台，让员工成为平台上的创业者，形成市场主导、风投参与、企业孵化的创业生态系统。
　　（七）拓宽创业投融资渠道。运用财税政策，支持风险投资、创业投资、天使投资等发展。运用市场机制，引导社会资金和金融资本支持创业活动，壮大创业投资规模。按照政府引导、市场化运作、专业化管理的原则，加快设立国家中小企业发展基金和国家新兴产业创业投资引导基金，带动社会资本共同加大对中小企业创业创新的投入，促进初创期科技型中小企业成长，支持新兴产业领域早中期、初创期企业发展。鼓励地方设立创业投资引导等基金。发挥多层次资本市场作用，加快创业板等资本市场改革，强化全国中小企业股份转让系统融资、交易等功能，规范发展服务小微企业的区域性股权市场。开展股权众筹融资试点，推动多渠道股权融资，积极探索和规范发展互联网金融，发展新型金融机构和融资服务机构，促进大众创业。
　　（八）支持创业担保贷款发展。将小额担保贷款调整为创业担保贷款，针对有创业要求、具备一定创业条件但缺乏创业资金的就业重点群体和困难人员，提高其金融服务可获得性，明确支持对象、标准和条件，贷款最高额度由针对不同群体的5万元、8万元、10万元不等统一调整为10万元。鼓励金融机构参照贷款基础利率，结合风险分担情况，合理确定贷款利率水平，对个人发放的创业担保贷款，在贷款基础利率基础上上浮3个百分点以内的，由财政给予贴息。简化程序，细化措施，健全贷款发放考核办法和财政贴息资金规范管理约束机制，提高代偿效率，完善担保基金呆坏账核销办法。
　　（九）加大减税降费力度。实施更加积极的促进就业创业税收优惠政策，将企业吸纳就业税收优惠的人员范围由失业一年以上人员调整为失业半年以上人员。高校毕业生、登记失业人员等重点群体创办个体工商户、个人独资企业的，可依法享受税收减免政策。抓紧推广中关村[0.38% 资金 研报]国家自主创新示范区税收试点政策，将职工教育经费税前扣除试点政策、企业转增股本分期缴纳个人所得税试点政策、股权奖励分期缴纳个人所得税试点政策推广至全国范围。全面清理涉企行政事业性收费、政府性基金、具有强制垄断性的经营服务性收费、行业协会商会涉企收费，落实涉企收费清单管理制度和创业负担举报反馈机制。
　　（十）调动科研人员创业积极性。探索高校、科研院所等事业单位专业技术人员在职创业、离岗创业有关政策。对于离岗创业的，经原单位同意，可在3年内保留人事关系，与原单位其他在岗人员同等享有参加职称评聘、岗位等级晋升和社会保险等方面的权利。原单位应当根据专业技术人员创业的实际情况，与其签订或变更聘用合同，明确权利义务。加快推进中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点政策推广。鼓励利用财政性资金设立的科研机构、普通高校、职业院校，通过合作实施、转让、许可和投资等方式，向高校毕业生创设的小微企业优先转移科技成果。完善科技人员创业股权激励政策，放宽股权奖励、股权出售的企业设立年限和盈利水平限制。
　　（十一）鼓励农村劳动力创业。支持农民工返乡创业，发展农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，落实定向减税和普遍性降费政策。依托现有各类园区等存量资源，整合创建一批农民工返乡创业园，强化财政扶持和金融服务。将农民创业与发展县域经济结合起来，大力发展农产品[1.18%资金 研报]加工、休闲农业、乡村旅游、农村服务业等劳动密集型产业项目，促进农村一二三产业融合。依托基层就业和社会保障服务设施等公共平台，提供创业指导和服务。鼓励各类企业和社会机构利用现有资源，搭建一批农业创业创新示范基地和见习基地，培训一批农民创业创新辅导员。支持农民网上创业，大力发展“互联网+”和电子商务，积极组织创新创业农民与企业、小康村、市场和园区对接，推进农村青年创业富民行动。
　　（十二）营造大众创业良好氛围。支持举办创业训练营、创业创新大赛、创新成果和创业项目展示推介等活动，搭建创业者交流平台，培育创业文化，营造鼓励创业、宽容失败的良好社会氛围，让大众创业、万众创新蔚然成风。对劳动者创办社会组织、从事网络创业符合条件的，给予相应创业扶持政策。推进创业型城市创建，对政策落实好、创业环境优、工作成效显著的，按规定予以表彰。
　　三、统筹推进高校毕业生等重点群体就业
　　（十三）鼓励高校毕业生多渠道就业。把高校毕业生就业摆在就业工作首位。完善工资待遇进一步向基层倾斜的办法，健全高校毕业生到基层工作的服务保障机制，鼓励毕业生到乡镇特别是困难乡镇机关事业单位工作。对高校毕业生到中西部地区、艰苦边远地区和老工业基地县以下基层单位就业、履行一定服务期限的，按规定给予学费补偿和国家助学贷款代偿。结合政府购买服务工作的推进，在基层特别是街道（乡镇）、社区（村）购买一批公共管理和社会服务岗位，优先用于吸纳高校毕业生就业。对小微企业新招用毕业年度高校毕业生，签订1年以上劳动合同并缴纳社会保险费的，给予1年社会保险补贴。落实完善见习补贴政策，对见习期满留用率达到50%以上的见习单位，适当提高见习补贴标准。将求职补贴调整为求职创业补贴，对象范围扩展到已获得国家助学贷款的毕业年度高校毕业生。深入实施大学生创业引领计划、离校未就业高校毕业生就业促进计划，整合发展高校毕业生就业创业基金，完善管理体制和市场化运行机制，实现基金滚动使用，为高校毕业生就业创业提供支持。积极支持和鼓励高校毕业生投身现代农业建设。对高校毕业生申报从事灵活就业的，按规定纳入各项社会保险，各级公共就业人才服务机构要提供人事、劳动保障代理服务。技师学院高级工班、预备技师班和特殊教育院校职业教育类毕业生可参照高校毕业生享受相关就业补贴政策。
　　（十四）加强对困难人员的就业援助。合理确定就业困难人员范围，规范认定程序，加强实名制动态管理和分类帮扶。坚持市场导向，鼓励其到企业就业、自主创业或灵活就业。对用人单位招用就业困难人员，签订劳动合同并缴纳社会保险费的，在一定期限内给予社会保险补贴。对就业困难人员灵活就业并缴纳社会保险费的，给予一定比例的社会保险补贴。对通过市场渠道确实难以实现就业的，可通过公益性岗位予以托底安置，并给予社会保险补贴及适当岗位补贴。社会保险补贴和岗位补贴期限最长不超过3年，对初次核定享受补贴政策时距退休年龄不足5年的人员，可延长至退休。规范公益性岗位开发和管理，科学设定公益性岗位总量，适度控制岗位规模，制定岗位申报评估办法，严格按照法律规定安排就业困难人员，不得用于安排非就业困难人员。加强对就业困难人员在岗情况的管理和工作考核，建立定期核查机制，完善就业困难人员享受扶持政策期满退出办法，做好退出后的政策衔接和就业服务。依法大力推进残疾人按比例就业，加大对用人单位安置残疾人的补贴和奖励力度，建立用人单位按比例安排残疾人就业公示制度。加快完善残疾人集中就业单位扶持政策，推进残疾人辅助性就业和灵活就业。加大对困难人员就业援助力度，确保零就业家庭、最低生活保障家庭等困难家庭至少有一人就业。对就业困难人员较集中的地区，上级政府要强化帮扶责任，加大产业、项目、资金、人才等支持力度。
　　（十五）推进农村劳动力转移就业。结合新型城镇化建设和户籍制度改革，建立健全城乡劳动者平等就业制度，进一步清理针对农民工就业的歧视性规定。完善职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制，加强农民工输出输入地劳务对接，特别是对劳动力资源较为丰富的老少边穷地区，充分发挥各类公共就业服务机构和人力资源服务机构作用，积极开展有组织的劳务输出，加强对转移就业农民工的跟踪服务，有针对性地帮助其解决实际困难，推进农村富余劳动力有序外出就业和就地就近转移就业。做好被征地农民就业工作，在制定征地补偿安置方案时，要明确促进被征地农民就业的具体措施。
　　（十六）促进退役军人就业。扶持自主择业军转干部、自主就业退役士兵就业创业，落实各项优惠政策，组织实施教育培训，加强就业指导和服务，搭建就业创业服务平台。对符合政府安排工作条件的退役士官、义务兵，要确保岗位落实，细化完善公务员招录和事业单位招聘时同等条件优先录用（聘用），以及国有、国有控股和国有资本占主导地位企业按比例预留岗位择优招录的措施。退役士兵报考公务员、应聘事业单位职位的，在军队服现役经历视为基层工作经历，服现役年限计算为工作年限。调整完善促进军转干部及随军家属就业税收政策。
　　四、加强就业创业服务和职业培训
　　（十七）强化公共就业创业服务。健全覆盖城乡的公共就业创业服务体系，提高服务均等化、标准化和专业化水平。完善公共就业服务体系的创业服务功能，充分发挥公共就业服务、中小企业服务、高校毕业生就业指导等机构的作用，为创业者提供项目开发、开业指导、融资服务、跟踪扶持等服务，创新服务内容和方式。健全公共就业创业服务经费保障机制，切实将县级以上公共就业创业服务机构和县级以下（不含县级）基层公共就业创业服务平台经费纳入同级财政预算。将职业介绍补贴和扶持公共就业服务补助合并调整为就业创业服务补贴，支持各地按照精准发力、绩效管理的原则，加强公共就业创业服务能力建设，向社会力量购买基本就业创业服务成果。创新就业创业服务供给模式，形成多元参与、公平竞争格局，提高服务质量和效率。
　　（十八）加快公共就业服务信息化。按照统一建设、省级集中、业务协同、资源共享的原则，逐步建成以省级为基础、全国一体化的就业信息化格局。建立省级集中的就业信息资源库，加强信息系统应用，实现就业管理和就业服务工作全程信息化。推进公共就业信息服务平台建设，实现各类就业信息统一发布，健全全国就业信息监测平台。推进就业信息共享开放，支持社会服务机构利用政府数据开展专业化就业服务，推动政府、社会协同提升公共就业服务水平。
　　（十九）加强人力资源市场建设。加快建立统一规范灵活的人力资源市场，消除城乡、行业、身份、性别、残疾等影响平等就业的制度障碍和就业歧视，形成有利于公平就业的制度环境。健全统一的市场监管体系，推进人力资源市场诚信体系建设和标准化建设。加强对企业招聘行为、职业中介活动的规范，及时纠正招聘过程中的歧视、限制及欺诈等行为。建立国有企事业单位公开招聘制度，推动实现招聘信息公开、过程公开和结果公开。加快发展人力资源服务业，规范发展人事代理、人才推荐、人员培训、劳务派遣等人力资源服务，提升服务供给能力和水平。完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系。
　　（二十）加强职业培训和创业培训。顺应产业结构迈向中高端水平、缓解就业结构性矛盾的需求，优化高校学科专业结构，加快发展现代职业教育，大规模开展职业培训，加大创业培训力度。利用各类创业培训资源，开发针对不同创业群体、创业活动不同阶段特点的创业培训项目，把创新创业课程纳入国民教育体系。重点实施农民工职业技能提升和失业人员转业转岗培训，增强其就业创业和职业转换能力。尊重劳动者培训意愿，引导劳动者自主选择培训项目、培训方式和培训机构。发挥企业主体作用，支持企业以新招用青年劳动者和新转岗人员为重点开展新型学徒制培训。强化基础能力建设，创新培训模式，建立高水平、专兼职的创业培训师资队伍，提升培训质量，落实职业培训补贴政策，合理确定补贴标准。推进职业资格管理改革，完善有利于劳动者成长成才的培养、评价和激励机制，畅通技能人才职业上升通道，推动形成劳动、技能等要素按贡献参与分配的机制，使技能劳动者获得与其能力业绩相适应的工资待遇。
　　（二十一）建立健全失业保险、社会救助与就业的联动机制。进一步完善失业保险制度，充分发挥失业保险保生活、防失业、促就业的作用，鼓励领取失业保险金人员尽快实现就业或自主创业。对实现就业或自主创业的最低生活保障对象，在核算家庭收入时，可以扣减必要的就业成本。
　　（二十二）完善失业登记办法。在法定劳动年龄内、有劳动能力和就业要求、处于无业状态的城镇常住人员，可以到常住地的公共就业服务机构进行失业登记。各地公共就业服务机构要为登记失业的各类人员提供均等化的政策咨询、职业指导、职业介绍等公共就业服务和普惠性就业政策，并逐步使外来劳动者与当地户籍人口享有同等的就业扶持政策。将《就业失业登记证》调整为《就业创业证》，免费发放，作为劳动者享受公共就业服务及就业扶持政策的凭证。有条件的地方可积极推动社会保障卡在就业领域的应用。
　　五、强化组织领导
　　（二十三）健全协调机制。县级以上人民政府要加强对就业创业工作的领导，把促进就业创业摆上重要议程，健全政府负责人牵头的就业创业工作协调机制，加强就业形势分析研判，落实完善就业创业政策，协调解决重点难点问题，确保各项就业目标完成和就业局势稳定。有关部门要增强全局意识，密切配合，尽职履责。进一步发挥各人民团体以及其他社会组织的作用，充分调动社会各方促进就业创业积极性。
　　（二十四）落实目标责任制。将就业创业工作纳入政绩考核，细化目标任务、政策落实、就业创业服务、资金投入、群众满意度等指标，提高权重，并层层分解，督促落实。对在就业创业工作中取得显著成绩的单位和个人，按国家有关规定予以表彰奖励。有关地区不履行促进就业职责，造成恶劣社会影响的，对当地人民政府有关负责人及具体责任人实行问责。
　　（二十五）保障资金投入。各级人民政府要根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中合理安排就业相关资金。按照系统规范、精简效能的原则，明确政府间促进就业政策的功能定位，严格支出责任划分。进一步规范就业专项资金管理，强化资金预算执行和监督，开展资金使用绩效评价，着力提高就业专项资金使用效益。
　　（二十六）建立健全就业创业统计监测体系。健全就业统计指标，完善统计口径和统计调查方法，逐步将性别等指标纳入统计监测范围，探索建立创业工作统计指标。进一步加强和完善全国劳动力调查制度建设，扩大调查范围，增加调查内容。强化统计调查的质量控制。加大就业统计调查人员、经费和软硬件等保障力度，推进就业统计调查信息化建设。依托行业组织，建立健全行业人力资源需求预测和就业状况定期发布制度。
　　（二十七）注重舆论引导。坚持正确导向，加强政策解读，及时回应社会关切，大力宣传促进就业创业工作的经验做法，宣传劳动者自主就业、自主创业和用人单位促进就业的典型事迹，引导全社会共同关心和支持就业创业工作，引导高校毕业生等各类劳动者转变观念，树立正确的就业观，大力营造劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚。
　　各地区、各部门要认真落实本意见提出的各项任务，结合本地区、本部门实际，创造性地开展工作，制定具体方案和配套政策，同时要切实转变职能，简化办事流程，提高服务效率，确保各项就业创业政策措施落实到位，以稳就业惠民生促进经济社会平稳健康发展。
　　国务院
　　刘俊海：过去跑三个部门分别办理营业执照、组织机构代码证、税务登记证，平均是15-20天，但现在如果三证合一改革，3-4天就完全可以了，如果年内实现一招一码，这个时间会更短。进一步提高创业的积极性，让百姓省钱、省力、省心。
　　意见还明确，要放松经营范围登记管制，支持各地结合实际放宽新注册企业场所登记条件限制，推动“一址多照”、集群注册等住所登记改革。这样的政策此前已经在成都等地试点。经营者可以在一个地方注册两家不同的公司。
　　同时，有的地方还允许同一个摊位可以注册两家不同的公司或个体户，而这样的政策如果能在北京、上海等高房价的地区落地，无疑将释放更多的创业红利。
　　工商总局局长张茅在全国两会期间表示，目前已有24个省在推进“一证三号”工作；原先一般的注册法定时间为20天，“三证合一”改革的情况下就会减少为5天；接下来就要简化为“一证一号”。
　　在对“三证合一”的探索上，江苏已走在全国全列。江苏省政府办公厅政务公开办公室主任张F对《每日经济新闻》记者介绍说，若按以前办理三个证，如果各项材料全部齐备，申请人送件取件至少要跑七八趟；“三证合一”改革后，只需在一个窗口、交一次材料，跑两趟即可，大大提高市场准入的便利化。
　　此前，国务院总理李克强在考察工商总局时强调，“虽然‘一照三号’已经很大程度上有所改进，但是办事还是有不方便的地方，尤其对创业者来说。”总理随即要求陪同考察的有关部门领导，年内必须实现“一照一号”。
　　江苏目前也已取得了进展，4月15日，江苏省宿迁市市长王天琦为一互联网企业颁出了全国首张“一照一码”营业执照。
　　总理也为推进“一照一码”做出了承诺，“加快推进‘一照一号’，把需要破除的障碍找出来，国务院会下决心解决。”
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