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加强外来务工人员服务和管理的对策建议
发布处室：重项办&&信息来源：宁波发展研究报告2007 &&
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进一步加强对外来务工人员
服务和管理的对策建议
杨明祥 &陈蔡志 &韦风涛
截至2006年底，全市外来务工人员已达284万人，占宁波户籍人口二分之一以上，十年平均增长率超过24%。宁波已成为浙江省吸纳外来务工人员数量最多和全国年均增长率最高的城市。认真研究外来务工人员的劳动就业、生活居住和社会保障等问题，进一步加强和改进对外来务工人员的服务和管理，是各级党委政府必须高度重视和关注的重大课题。
一、宁波外来务工人员的服务和管理现状
（一）成效
一是基本形成了健全的外来务工人员服务和管理的组织领导体系。十多年来，市、县（市、区）、镇（乡、街道）、村（社区）四级基本形成了条块结合、以块为主，属地化管理服务的流动人口综合管理模式。
二是基本形成了健全的劳动力市场和就业中介服务体系。市、县（市、区）、镇（乡）三级建立形成了健全的劳动力市场和就业中介服务体系，为外来务工人员提供了大量就业岗位的需求信息、职业中介服务和上岗前教育培训。
三是基本形成了比较完善的外来务工人员公共服务和管理机制。全市各级相关职能部门按照各自职责承担相应管理服务和指导工作，各县（市、区）、镇（乡、街道）两级常设暂住人口综合管理服务办公室（或综治中心），村（社区）设立暂住人口登记站、服务室（警务室），全市实行外来人口&暂住证、婚育管理服务证、就业证&三证合一管理机制。各村（社区）配设专职制、聘任制、工薪制、包干负责制等多种责任制的外口管理人员。把外来务工人员的劳动就业、生活居住、子女教育、计划生育、医疗卫生、社会保险等服务和管理工作统一纳入外来人口综合服务和管理体系，基本形成了比较完善的公共服务和管理机制。
四是初步形成了外来务工人员权益保障机制。十多年来，全市各级党委政府研究制定了一系列维护和保障外来务工人员权益的政策法规。特别是在劳动合同签订、工资拖欠清理追薪、参加各类社会保险、子女教育、集中居住区建设等方面出台并实施重大政策措施。目前已有61.96万人外来劳动者先行参加工伤保险，参加住院医疗保险人数达到4.23万人。至2006年秋季，在我市接受义务教育的进城农民工子女人数已达到19.31万人，较好地解决了来我市进城务工就业农民子女义务教育的问题。
宁波企业调查队最近发布的城市农民工调查结果认为，46.67%的农民工感觉就业环境比以前好了，55.67%的农民工对自己在城市生活工作的环境比较满意，农民工中，对收入水平表示满意的为34.34%，对生活质量表示满意的为32%。
（二）存在问题和原因分析
我市对外来务工人员的服务和管理工作虽然取得了一定成效，但是也要清醒地看到在外来务工人员服务和管理上存在的不足，主要问题可集中概括为&五个70%-80%以上&：外来务工人员的劳动力素质，初中及以下的占70%-80%以上，未经职业技能培训的占75%以上；外来务工人员中未参加养老、医疗、工伤等社会保险的比例占70%-80%以上，企业劳资纠纷案件较多；因生产安全工伤事故受伤害的人群中，外来务工人员占70%-80%以上；涉及违法犯罪案件中属外来流动人口作案的超过70%-80%以上；涉及违反计划生育的超生家庭和重大传染病感染人群中，外来务工人员占70%-80%以上。产生这些问题的根本原因从深层次分析：
一是与宁波产业结构升级转型要求相适应的全市外来劳动力就业岗位总量的需求结构、职业技能素质的需求结构预测预警预报监控系统建设等基础服务提供不到位，劳动力市场调控和人力资源有效配置能力不足，不能有序引导和有效分流外来务工人员进入宁波劳动力市场，以致出现高素质人才&技工荒&与无技能者&找工作难&并存等现象。高素质产业工人是宁波产业升级的条件和基础。中小企业为降低成本替代性使用大量低素质劳动力一方面对高素质人才和高校毕业生就业产生了挤出效应，另一方面也将严重影响宁波产业升级、结构调整、发展方式转变和创新型城市建设。深圳市和苏州市的产业层次和科技含量提高得益于大量高素质产业工人的支撑，同时高层次产业结构和高技术含量企业也引导和分流了无技能劳动者的进入。这些城市的发展经验值得我市借鉴。
二是各级相关部门对外来务工人员的服务，分头管理、条块分割，标准不统一、要求不一致、信息不共享，导致基层的管理服务基础不牢，重点对象底数不清，缺乏综合协调、统筹运作的工作机制。以致出现各部门对服务对象的口径不一、统计数据不一，信息不对称，管理服务不到位。
三是对外来务工人员的权益维护和保障等相关法规政策贯彻不落实、不明确，不少地方和基层单位执行不坚决、效率不高，相关部门检查、督查力度不足。一些劳动密集型微利企业为降低劳动力成本不愿为职工参保，部分外来务工人员为眼前利益不想参保，不同城市和省份的社保制度不衔接、不接续又增加了参保难度，部分要参保的务工者为维权虽打赢了官司但丢了饭碗。部分企业拖欠工资或不及时调整工资，劳动关系紧张，劳资纠纷不断。
四是对外来务工人员的社会管理和公共服务不完善，没有纳入全市统一的城市公共服务和管理体系。各级相关部门虽有外来务工者服务管理专职人员，但没有专门的职能处室机构配置。城市许多基础设施、社会公共服务设施建设标准和公共服务财政拨款往往按户籍人口测算、规划和配置，未能考虑流动人口的服务需求，以致公共服务和社会管理能力不能满足广大人民群众的需求。
五是对外来务工人员服务和管理缺乏统一、明确、完整、综合的评价标准和考核体系。市级相关部门对各县（市）区和农村基层的基础管理服务上分类指导、检查、经验总结、示范典型推广等亟待提高和加强。
二、进一步加强和改进外来务工人员的服务和管理的指导思想、目标要求、基本原则
（一）指导思想
以党的十六大精神和&三个代表&重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持城乡统筹发展，坚持以人为本，按照公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务的原则，以维护、服务、管理、教育为重点，深化户籍管理改革，加快构建城乡统一的劳动力市场，进一步加强与改进外来务工人员的服务与管理，切实保障外来务工人员的合法权益，不断提高外来务工人员的综合素质，推进外来务工人员与本地居民和谐相处、文化交融，力争到2010年，形成比较完善的外来务工人员服务与管理体系和工作机制，为外来务工人员的就业与生活创造公平、宽松、和谐的环境，为我市经济社会全面、协调、可持续发展注入新的活力，为文明城市、和谐宁波建设提供有力支撑。
（二）目标要求
围绕外来务工人员服务一体化、管理规范化、信息共享化、保障法治化的总体目标要求，努力实现：人口导入更加有序，就业环境更加宽松，权益保障更加完善，生活条件更加美好，公共服务更加便捷，社会管理更加规范。
（三）基本原则
第一，坚持以人为本，市民化服务。要把外来务工人员服务与管理工作纳入城市公共服务体系，一方面为他们的工作、生活和发展创造良好的环境，让他们工作舒心、生活开心、居住放心、发展顺心；另一方面要充分调动和发挥他们的积极性、创造性，为我市的现代化建设和&走在前列&作贡献。
第二，坚持属地管理，条块结合，以块为主。做到科学化、规范化、法治化、人性化、动态化管理。坚持寓管理于服务之中，创新服务理念，改进服务与管理手段，完善服务与管理体制，强化服务与管理措施，全面加强对外来务工人员的服务与管理，不断提升服务水平与管理效率。
第三，坚持市场调节与政府调控相结合。进一步加强与宁波产业发展要求相适应的劳动力需求预测、预警、预报和监控报告的信息发布，有序引导和有效分流人口流向。合理有效配置人力资源，确保宁波经济社会持续快速发展。
第四，坚持统一领导，统筹协调，各司其责，分线运作。市、县（市、区）、镇（乡、街道）、村（社区）四级联动，各级相关部门在线管理，主动服务，实时监管。
三、加强和改进外来务工人员服务和管理的重点任务
（一）切实维护和保障外来务工者的权益，妥善解决欠薪、职工参保、劳资纠纷
认真落实企业工资支付&一网络、两制度&，严格落实建筑业人工工资支付担保制度和各级财政及劳动保障部门的农民工欠薪应急周转金制度，建立和完善工资纠纷的调解制度。适时调整和落实企业最低工资标准制度，着力提高包括外来劳动者等低收入群体的收入水平；进一步加强劳动保障监察队伍建设，解决劳动保障监察队伍严重不足问题，强化日常巡视监察和举报投诉案件查处力度。继续加大劳动保障的法律法规和政策宣传力度，增强企业自觉遵守劳动保障法律法规的意识。各级劳动保障、安监、建设等相关行政部门和县（市）区、镇（乡）政府要积极引导企业共同作好外来劳动者的参保扩面工作，2008年工伤保险要基本实现全覆盖，医疗、养老保险参保面要超过40%以上。
（二）改善生活条件，积极推行以集中居住为重点的多种管理方式
要切实落实每年500亩的用地指标，加快外来务工人员集中居住区建设，今年底集中居住的流动人口要占到总数的30%以上，2010年集中居住的外来人口要占到总数的50%以上。进一步加大对流动人口集中大排查专项行动，摸清底数，有效解决突出治安问题。大力指导和督促公安基层单位民警加强对有犯罪前科、违法劣迹或违法犯罪嫌疑，以及真实身份不清、无正当职业、经济来源不清或频繁变动暂住地等流动高危人口列管工作，确保列管面在2%以上，被打击处理的犯罪嫌疑人信息采集率、列管率分别达到50%、30%以上，对列入管控的流动高危人口，一律采取由责任区民警负责。按照市&十一五&人口控制总体规划，尽早出台我市新的户口迁移政策，对在中心城区拥有成套住房的暂住人口、具有全日制大专以上学历的毕业生、取得本科文凭的就业人员及其配偶、未婚以下子女，允许在中心城区落户为非农户口或居民户口；对在中心城区外拥有住房的暂住人口、具有全日制中专以上学历的毕业生、取得专科文凭的就业人员及其配偶、未婚以下子女，允许在中心城区外集镇和农村落户为非农户口或居民户口。
（三）积极解决外来务工人员子女教育
切实将农民工同住子女义务教育纳入各级政府的教育事业发展规划。其中对农民工子女接受义务教育的，要坚持以全日制公办中小学为主，学校的教职工编制按实际在校生数核定，公用经费按实际在校学生数和公用经费拨款定额拨付；对在我市城乡义务教育阶段学校就读的符合条件的农民工子女免除学杂费。加强教学业务指导和师资培养，把流动人口子女学校业务管理纳入当地义务教育管理范围，广泛开展公办学校结对帮扶活动，加强安全督查工作，建立校园安全工作责任制，重点加强学生交通安全、食堂卫生和校舍、消防安全检查。
（四）切实提高对外来务工人员的公共服务和管理水平
将农民工预防保健工作纳入城乡社区卫生服务范围，开展对农民工传染病监测服务和监督管理，对农民工肺结核、血吸虫病提供免费检查和抗结核、病原治疗及归口管理服务，对防治艾滋病实行&四免一关怀&政策。在农民工聚居地开展有针对性的健康教育，有效预防重大传染病发生。落实农民工子女适龄儿童免疫工作，使居住三个月以上外来儿童建卡（建证）率达到95%以上，外来儿童预防接种&五苗&单苗接种率达到85%，并享受和当地儿童同等免疫预防待遇。
努力将农民工纳入医疗保险范围。与城镇用人单位签订规范劳动合同的农民工，随所在单位参加基本医疗保险。劳动密集型企业中形成劳动关系的农民工，尚未参加养老保险的，可以先参加基本医疗保险。农民工参加基本医疗保险后，其住院或规定病种医疗费用按基本医疗保险有关规定支付。农民工也可根据自愿原则参加原籍的新型农村合作医疗。
（五）加强劳动力市场需求预测预警预报监控服务，提高人力资源有效配置能力和技能培训力度
进一步健全各级就业信息发布平台，定期发布劳动力供求变动、职业岗位和工资标准等情况。加强与流动人口来源地政府部门、学校和企业的信息对接和劳务合作，逐步实现外来劳动者信息的共享、共用和共管，切实提高人力资源有效配置水平，确保人口有序导入。同时，有关职能部门要不断组织开展劳动力市场清理整顿，严厉打击非法职介等违法行为，进一步改善用工环境。
充分发挥地方教育培训资源优势，面向社会开展适应劳动力市场、用人单位及个人技能提升培训需求的各类职业技能培训，重点抓好外来农村劳动者相对集中的建筑业、纺织（服装）业、商贸（餐饮）业、机械制造业、电子装配业等劳动密集型企业职工技能提升培训。加强舆论宣传，引导外来务工农村劳动者自觉参加职业技能提升培训。
（六）加强育龄务工人员计划生育管理
由各县（市）区统一制作发放流动人口计划生育免费服务卡，增加避孕药具投放点，进企业进村开展查孕查环查病，利用各种渠道广泛宣传，有效落实流动人口宣传咨询免费、领取避孕药具免费、落实计划生育四项手术免费、查孕查环免费、办理婚育（生育）证明免费；与卫生部门协商增加定点医院，方便外来常住人口孕妇享受住院分娩救助。按要求配足配强卫生管理人员，落实保障经费，进一步提高流动人口专职计生协管员待遇，对优秀管理员给予表彰和奖励。
四、主要保障措施
（一）建立全市统一的外来务工人员服务和管理组织领导机构及其办公室
建议在三种方案中比选：一是建立宁波市流动人口管理服务领导小组及其办公室。把原宁波市综合治理流动人口治安管理工作领导小组改名为宁波市流动人口管理服务领导小组。在统筹全市人口发展规划管理下，专司全市流动人口预测、预报、规划、管理、服务职责。其办公室可继续设在市公安局，也可以设在市政法委或市政府办公厅。配备相应人员，工作经费列入财政预算。二是在原宁波市人口管理委员会下设宁波市流动人口管理服务办公室。其办公室可挂靠市政府办公厅，也可以设在市政法委或市公安局。三是建立宁波市外来务工人员服务管理领导小组及其办公室。在原建立的市农民工工作联席会议制度基础上设置相对务实的综合性协调机构及其办公室。办公室设在市政府办公厅。各相关职能部门配置专门处室和专职人员。对外来人口实行与常住人口同管理、同服务。同时，尽快解决管理体制上的分头管理和条块分割等问题，使之能够根据当前管理与服务工作需要开展工作。要求各县（市）区要按照1U500-800的标准配足配强外来人口专管员、协管员，按照不低于2006年职工人均年收入标准（1.8万/人），有效落实保障经费，切实提高外来人口专管员待遇。对外来人口200名以上的社区、村、企业单位，配备1-2名专职外来人口协管员，落实报酬，负责做好本地、本单位外来人口及出租房屋管理工作。夯实基层基础，提供准确可靠信息，实行动态管理、在线管理，上门主动服务、巡回巡视服务，保证管理服务质量。
（二）建立全市城乡统一的流动人口（外来务工人员）服务管理信息化网络和交换平台
参照全国人口管理信息系统建立我市外来人口信息管理系统，组织力量，抓紧衔接相关部门的信息网络，提出各相关数据统一采集的指标体系、标准要求，对象范围等。研制开发统一管理服务的软件，逐步实现各相关部门间的流动人口个案基础信息网上即时查询，对涉密信息查阅可以设置相关权限和密码。逐步形成一个综合性的，能够为公安、工商、计生、卫生、教育、民政和社会保障等多部门提供信息支撑的技术平台，并通过这一平台实现我市外来务工人员服务管理信息化网络的统一和完善。在此基础上，组织外来人口专管员、协管员及其他治安积极分子，经常性地开展日常排摸工作，及时准确地做好外来人口信息采集与录入工作，进一步提高外来人口信息登记率，切实夯实外来人口服务与管理工作基础。将外来人口信息管理系统接入政府办证中心、社区（村）、规模企业工程，实现外来人口就近、实时登记，不断提高管理工作的有效性，切实做到人员登记与实际信息相符，不漏报、不重复。
（三）积极推行外来务工人员的自我管理、自我教育、自我服务、自我提高的&四自&模式
积极发挥乡缘的纽带作用和情感优势，引导外来务工人员自我管理、自我教育、自我服务、自我提高。积极推进外来流动人员集中住宿、集中管理，在外来流动人员较多的企业中开设&员工之家&，对散居在社会上的流动人员实行&社会化民工公寓&管理，对租用空关房的外来流动人员实行联户委托管理。居住区内可集居住、教育培训、服务管理、文化娱乐于一体，通过有效的自我管理使其最终成为务工人员的&安心公寓&、&建设者之家&。
（四）紧紧依靠基层组织，强化属地管理，加强基础管理，加强基层服务
做到社区管理与单位管理相结合，社区服务与&四自&模式相结合。以深化社区和农村警务工作为抓手，以创建和谐社区（村）为契机，进一步依靠基层组织，积极推广实施以流动人口及出租房屋治安管理为重点的治安承包责任制、公共服务责任制，实现以小区域的优质管理服务积成大区域的和谐发展。
（五）建立外来务工人员服务和管理统一、明确、完整、综合的评价标准和考核体系
市级相关部门定期或不定期对各县（市）区和农村基层的基础管理服务进行分类指导和检查，及时总结经验，推广示范典型。全市制定统一的服务与管理要求和评价标准，完善激励措施和考核体系。每年表彰一批外来务工人员服务与管理先进县（市、区）、镇（乡、街道）和村（社区）。
（六）研究制定并出台市委市政府《关于进一步改进和加强外来务工人员服务和管理工作的若干意见》
要从提高思想认识、明确指导思想、有序导入人口、加强就业保障、优化公共服务、维护合法权益、强化社会管理、加强组织领导等方面提出政策意见，并进一步推动上升为地方性法规，从法制上保障宁波人口素质和经济社会发展的需要。
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