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中国是从哪年开始实行农民医疗保险？
中国是从哪年开始实行农民医疗保险？
09-10-02 & 发布
新中国成立６０年来，社会保障从无到有、从城镇到农村、从职业人群到城乡居民，经历了一个不断改革、发展和完善的过程，让人民群众期盼的“老有所养、病有所医、贫有所济、困有所助”的美好愿景正在一步步变为现实。    ６０年社会保障：探索出一条从单位福利向统筹互济的转变之路    翻阅新中国社会保障事业发展史，１９５１年２月２６日是一个无法忽略的日子，这一天，《中华人民共和国劳动保险条例》出台，掀开了新中国建设社会保障制度体系的大幕。    在计划经济体制下诞生的社会保障制度，覆盖人群主要是公有制单位的就业群体。    吃上公家饭，捧上铁饭碗，曾经是许多中国家庭对子女就业的最佳选择。中国劳动保障科学研究院院长田小宝说：“那个年代，单位在中国人的脑海中是很神圣的，有了单位，就意味着什么保障都有了。”    不可否认，在特定历史阶段，这种从养老到医疗，从摇篮到坟墓的社会保障制度对保障群众生活和保持社会稳定发挥了积极作用，但这种保障范围太窄，对于农民更是空白，广大农民主要靠土地保障和家庭养老，“五保户”的生活保障则由农村集体负责。    特别是随着改革开放的不断深入，中国人的就业方式日趋多元化，这种国家和单位一包到底的保障方式就显得有些僵化，建立国家、企业、个人共同负担的社会保障制度开始了探索之路。    从上世纪８０年代后期开始，失业保险开始建立，并从国有企业职工扩展到各类企事业单位；基本养老保险明确实行社会统筹和个人账户相结合的制度模式；城镇职工医疗保险制度改革从１９９４年开始试点到１９９８年全面启动，与此同时，工伤保险、生育保险和城镇居民最低生活保障等项制度也得到发展完善。    党的十六大，中央提出要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，社会保障开始进入统筹城乡发展和制度创新的新阶段。    ２００３年国家实施新型农村合作医疗制度，着力解决农村居民的看病问题，政府公共财政在新制度中出资比例约占８０％；２００７年建立农村最低生活保障制度；同年开展城镇居民基本医疗保险试点，计划用３年时间在全国推开，覆盖城镇全体居民；２００８年决定在部分省市进行事业单位养老保险制度改革试点；２００９年中央出台了深化医药卫生体制改革的意见，国务院制定了医药卫生体制改革近期重点实施方案，把加快推进医疗保障制度建设作为第一项任务；今年还将开展新型农村社会养老保险试点。    人力资源和社会保障部部长尹蔚民说：“经过几十年探索，形成了以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利、优抚安置、住房保障和社会慈善事业在内的社会保障制度框架，制度总体平稳。”    ６０年社会保障：惠及更多民众    在近期举行的国新办新闻发布会上，卫生部部长陈竺公布了一组令人振奋的数据：目前，我国居民人均期望寿命为７３．０岁，与新中国成立前的３５．０岁相比，大幅提升；全国孕产妇死亡率已由新中国成立之初的１５００／１０万下降至２００８年的３４．２／１０万，婴儿死亡率由新中国成立初的２００‰下降到２００８年的１４．９‰，均居发展中国家前列。    陈竺表示，随着基本医疗保险体系建设不断完善，城乡居民医疗保障水平不断提高。这些制度的建立和完善在保障职工和农民健康方面发挥了重要作用。    新中国成立６０年来，我国社会保障覆盖范围不断扩大，到２００８年末，参加城镇基本养老保险人数达到２．１９亿人，城镇基本医疗保险达到３．１８亿人，８．１５亿农民参加了新农合，１０００多万被征地农民纳入基本保障制度，６６００多万居民享受城乡低保。 待遇水平稳步提高。国家已连续５年统一调整企业退休人员基本养老金待遇，由２０００年的月人均５４４元提高到２００９年调整后的１２００元；新农合的筹资水平经过两次调整，从年人均３０元提高到１００元，大病住院医疗费用报销比例从最初的２０％多提高到去年的３８％；国家还多次提高了低保标准和失业、工伤保险待遇标准。５０００多万企业离退休人员养老金做到按时足额发放。去年，又通过中央财政补助、多渠道筹资，解决了地方政策性破产企业退休人员参加医疗保险的问题。    与此同时，社会保障基金规模迅速扩大，支撑能力显著增强。２００８年，城镇职工５项社会保险基金总收入达到１．３７万亿元，是１９９８年的８．５倍。    新中国成立６０年来，从国有企业向多种所有制组织、从正式职工向灵活就业人员、从城镇居民向农村居民，越来越多的人民群众享受到社会保障的政策阳光。    ６０年社会保障：不断满足人民群众新期待    纵观新中国成立６０年来，每一个历史时期，由于经济社会发展水平不同，人民群众也面临着对社会保障的不同呼声，社会保障事业呈现出不断满足人民群众新期待的发展脉络。    以失业保险制度为例，２０世纪８０年代，中国引入优胜劣汰竞争机制，对长期经营不善、缺乏竞争活力、陷入破产或濒临破产的企业进行改组和停闭，这就不可避免地会出现一部分企业职工成为失业者的现象。为了保证职工失业期间的基本生活，１９８６年《国营企业职工待业保险暂行规定》应运而生，初步确立了中国失业保险制度。    田小宝说：“失业保险制度伴随着中国改革大潮的兴起而诞生，不断丰富着自己的内涵和外延，日益成为劳动者职业生涯的‘安全网’和‘润滑剂’。”    当前，我国正进入全面建设小康社会的新的发展阶段。城乡结构急剧变化，人口老龄化来势迅猛，市场化和就业方式多样化，使得人民群众对社会保障制度的完善寄予新期盼。  在浙江台州一家塑料厂工作的农民工王传华说：“我长年在外打工，也想参加养老保险，不过听说要是换个地方干活，以前办的保险就没办法接上了。希望政府能出台政策，不管农民工在哪里打工，养老保险不要中断。”    目前，农民工参加养老保险的办法已经拟定，年内有望出台。新型农村社会养老保险制度正式启动，这是我国农民由主要依靠子女和土地养老向社会养老的具有历史意义的转变。    山西清徐县农民张二宝在领到第一笔基础养老金后高兴地说：“种了一辈子地，老了还能按月领取政府发放的养老金，这种过去只有城里职工才有的待遇，我们现在也能享受了，儿女们的负担也减轻了，咱们农民养老不用愁了。”    新中国成立６０年来，我国社会保障事业取得长足发展，但是随着经济社会的进步，人们希望提高社会保险统筹层次，方便社会保险转移接续，进一步扩大保障范围，提高保障水平。    面对人民群众的呼声，政府部门积极回应。来自人力资源社会保障部的消息，今后还将逐步建立由中央政府主导的城市老年补贴制度，养老保险今年实现省级统筹，尽早实现每人一张社会保障卡，全国“一卡通”，让参保人员随时随地可以查询自己的权益记录，转移就业可以持卡接续，异地就医可以持卡结算。为人民群众提供方便、快捷、优质的社会保障服务。    在一个世界上人口最多的国家，要实现人人都享有社会保障的美好愿望，是一件很不容易的事情，“九层之台起于累土，千里之行始于足下”，完善社会保障制度、健全社会保障体系，要走的路还很漫长。
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现在我国城市还没有完全实现医疗保险制度。农村的医疗保险，大体上有合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费及预防保健合同等几种形式。
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一、农村医疗保障建立的必要性  我国农业人口占全国总人口的63．91％，因此，使广大农民享受到社会保障是我国经济建设的重要环节之一，中国社会保障仅仅在城市开展是远远不够的。  1．城乡收入差别分析。  西方国家在建立社会保障制度之初，工业化程度一般都已较高，由于这些国家农民少，所以他们的保障对象主要是企业职工，并没有单独的农村社会保障。我国与西方国情存在巨大差异，我国由于农民多，农业生产力落后，农村缺乏社会保障，这给劳动力的自由流动、农业资源合理配置和农业现代化造成严重障碍。加上历史和现实的原因，我国经济呈现出极不均衡状态，二元性特征突出，城乡差距较大。  从城乡居民收入水平来分析，城镇居民收人始终高于农村居民，并且有不断扩大的趋势。1978年至1985年7年间，城乡居民收入水平差距基本保持在410元左右。1985年以后，城乡居民收入水平差距明显拉大，并且呈现不断加剧的倾向(见下图)。2000年一季度城镇居民人均可支配收入1632元，是农村居民人均现金收入587元的2．78倍，城镇居民收入增长幅度高出农村居民2．8个百分点。到三季度，城镇居民人均可支配收入与农村居民人均收入之比扩大到3．15倍，增幅差距也扩大到5．9个百分点。并且由于中国实行城市福利制度，城镇居民享受大量隐性补贴，如住房、医疗福利、财政价格补贴等，实际收入差距更加巨大。(newspicture1)  应该指出的是，城乡居民收入差距在一定程度上是由于中国城乡二元结构的壁垒，尤其是工农业产品价格差别的影响而造成的不合理结果。1983年到1986年，因工农业产品剪刀差而导致农业部门向工业部门转移，总额始终在270亿元到310亿元之间，工农业产品剪刀差减去了农民的利益，是对农民的一种不公平的行为。从某种意义上讲，中国的经济发展在一定程度上是建立在牺牲农民利益的基础上的。  2．农民医疗负担逐渐加重。  由于受经济条件的制约，在农村，“小病挨、大病拖、重病才往医院抬”的情况司空见惯，目前因病致困返贫现象严重，农村需住院而未住者达到41％；西部因病致贫者达300—500万。农村的贫困户中70％是因病导致的。  自1985年以来，虽然农村居民收入也在不断增长，但增长幅度明显小于城镇居民。剔除物价因素，年农村居民收入年均实际增长3．1％，而同期城镇居民收入年均实际增长4．5％，国内生产总值年增长速度为9％。1988年以后，农村居民实际收入增长基本处于停滞状态，年农村居民收入年均实际增长仅为1．4％。  但与此同时，农民医疗支出大幅上升。以安徽省为例，2000年前三季，农村人均医疗支出42．82元，与上年同期37．69元相比，上升了13．6％；其中医疗卫生保健人均支出19元，已接近上年人均全年支出20．2元。1990年人均全年压疗支出14．41元，1998年历史最高为52．11元，1999年为51．65元，10年间增长了2．52倍，而10年间农民纯收入增长也仅是2．52倍。  3．农民被排挤在保障体系之外。  农村社会保障始终处于我国社会保障体系的边缘，有相当部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体系以外。我国农村的经济发展水平仍然非常低下，多数农村居民收入水平偏低，承受能力弱，相对于城镇社会保险改革进度而言，农村社会保险仅局限于部分富裕地区试点阶段，家庭保障仍是农村社会保障的主体。  以医疗保险为例，我国当前进行的医疗保险改革不同于发达国家，最大的原因就在于它不是全民医保，而只是城镇职工的医疗保险改革，目前是解决公费医疗负担过重问题，保障基本医疗服务。而农村合作医疗制度虽然曾在农村被广泛实践过，但几经周折，最终由于各种原因而解体。  二、构建我国农村医疗保险  所受的制约  1．保障资金来源不足。  建立完善的社会保障制度，最重要的就是解决筹资来源问题。首先是政府不可能从财政收入中拿出一大块用于农村社会保障。1991年我国城镇居民的人均社会保障支出为455元，如果参照这一标准，农村也实行同样待遇的社会保障，那就意味着国家每年将增加支出4550亿元。与增加4550亿元用于农村社会保障相比，国家会更愿意将这笔钱用于“反贫困”、促进经济发展，更何况即使在1998年，中央财政收入也才5483亿元。因此在“发展优先与效率优先”原则的指导下，政府尚无足够能力建立农村社会保障制度。其次随着农村“费改税”的开展，乡镇财政、集体收入锐减，从试点情况来看，集体可支配收入减少，甚至出现收不抵支，因此集体、农民也负担有限。而要在广大农村建立起统一的社会保险筹资制度还需很长时间，征收社会保障税的办法也不可行。  2．区域经济发展的不平衡，很难建立统一的农村社会保障。  我国区域经济发展极不平衡，形成了东部、中部、西部的收入梯度，1995年，东、中、西部的收入比为1：0．72：0．43，并且这种不平衡还有继续增大的趋势。而区域内部因乡村劳动力的急剧分化和大规模的非农化、职工化，农民对社会保障的要求也不一样，这就给建立一个统一的农村社会保障，即农村社会保障的主体、项目、资金筹集、管理方式、待遇标准等方面的统一设置了客观障碍。  三、现行的农村医疗保险形式分析  目前我国农村的医疗保险，大体上有合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费及预防保健合同等几种形式。  1．合作医疗是适合我国国情的农村医疗保险的初级形式。  农村合作医疗制度是由政府支持、农民群众与农村经济组织共同筹资、在医疗上实行互助互济的一种具有医疗保险性质的农村健康保障制度。即农民每年交一定数额的合作医疗资金，集体与政府也可投入一部分，共同形成专项基金，农民就医时可按一定比例报销医药费。它在70年代曾一度覆盖了90％以上的农村。实践证明，多种形式的农村合作医疗是农民群众通过互助共济、共同抵御疾病风险的好方法，也是促进我国农村卫生事业发展的关键。  由于农村具有一种互助的传统，而且合作医疗在农村广泛实践过，再加上农村经济有了较大发展，可以为社会保障的实施提供必要的经济资助，因此合作医疗具有很大的根据《中国统计年鉴》(1996)整理。可行性，但是农村合作医疗也有其局限性。首先从理论上来讲，农村合作医疗保障实质上只是一种社区保障，而非社会保障。它只是在一定社区范围内，以本社区居民为保障对象的一种福利制度，与社区经济发展水平紧密联系。它不是一种由国家强制实行的在全国范围内统一实施的保障制度，也没有国家财政的支持，更不属于国家收入分配与再分配的一种形式。这种保障形态是不稳定的，它是在一定社会经济条件下的一种过渡型保障供给形式，在缺乏社会保障制度的前提下，社区保障是最适宜的替代品，但它替代性强，而不可替代的独特性弱，因此最终将被其它的保障供给所替代。而且社区保障有可能会加剧社会不平等和市场的割裂状况：社区保障是向社区内成员提供的保障制度，各地区的社区保障差异程度越大，则越不利于全社会的保障横向平等的实现；同时社区保障很可能加剧“城乡壁垒”的隔离及农村社区之间的分割，从而对经济发展产生不利影响。其次从目前实施情况看，近些年农村合作医疗虽有一度程度的恢复和发展，但进展缓慢。1996年实行合作医疗的村数只占全国总村数的17．6％，农村人口覆盖面仅为10．1％，而且有些地区仅仅开展了一两年就停办了。造成这种情况的主要原因有：一是领导重视不够。1997年全国范围内提倡实行农村合作医疗，掀起了一阵高潮，但一段时期后热情就逐渐冷淡下来，有些地区没有专人负责，未能很好地坚持。二是存在着筹资额太少、集体与政府补助不足的问题，从而不能很好地解决农民因病致贫、返贫的问题。三是监督管理机制不完善。有些地区甚至把医疗基金全部留在乡镇卫生院或政府任意支配，被挤占挪用情况严重，没有做到专款专用，专人管理，农民医药费报销得不到保障，从而拒绝缴费，等等。  2．医疗保险可以发挥重要的经济保障作用。  医疗保险具有社会保险和商业保险的双重性质，其中前者是作为基本保障，后者是作为一种补充。目前已提供的险种有企业医疗保险、家庭医疗保险、住院保险、门诊保险等，国家为了促进医疗保险的发展，特对其中的农民医疗保险、农民住院保险、疾病医疗统筹住院保险、居民附加住院保险等险种免征营业税。  医疗保险实行的条件较高，其中社会医疗保险既要以较高的工业化程度和农业人口较高的收入水平即高收入水平的大规模参保人群为前提，又需要国家或地方法律强制、法定保险公司具有较高的基本管理水平和良好的信誉等条件；而商业健康保险则排斥健康状况不良的人群参保。这些条件在我国绝大多数乡村地区尚不具备，因此不适合普遍推广。  3．统筹解决医疗费用是有效的补充形式。  有些地区实行的一种农民医疗保障体制是，农民每人每年交纳一元钱，乡镇财政和村公益金分别配1元，社会统筹与家庭账户相结合，也能有效减轻农民医疗负担。但这种自我储蓄式的社会保障，受益者首先必须是缴纳者。农民个人不缴纳，集体也就不给相应补贴；农民缴得越多，集体也就补贴得越多，客观上形成了富者既富又有保障，穷者越穷越没有保障，这种“富者更富，穷者更穷”的结果，显然与社会保障济贫防贫的目的相悖。  四、农村医疗保险制度的构建  农村医疗保险制度建设要处理好普遍保障与分类实施之间的关系。普遍保障是指农村社会保障的对象范围，包括所有农村社会成员及他们所需要的社会保障的各个方面。社会保险的科学机理是大多数人群分摊少数人群的风险，覆盖面越大，每个保障对象遭遇风险的概率越小，补偿越稳定，这就要求农村社会保障具有普遍性。  分类实施是指农村社会保障的主体、项目、资金筹集、管理方式、待遇标准等方面，要因地制宜、量力而行，在不同地区、不同时期有所侧重和区别。如前所述，我国农村幅员广大，区域经济发展很不平衡，为农村实施统一的全国范围的农村社会保障设置了客观障碍，同时，农民对社会保障的要求也不一样，因而必须从农村实际出发，不可搞“一刀切”。  (一)广大农村应因地制宜，分地区、分阶段地实施不同的医疗保险制度  在东部沿海农村及城市郊区等生产力水平和农民生活水平提高较快的富裕地区，全面推进农村社会保障体系建设的条件已基本具备，应采取措施全面建立农村社会保障的各项制度及服务网络，医疗保障体制建设应纳入城乡一体化发展，农民的健康保障体制可以向城镇过渡，甚至结合。这些发达地区乡村出现了乡村劳动力的急剧分化和大规模的非农化、职工化现象，多数农民有较稳定的职业和住所，便于进行医疗保障制度的探索，以达到向农村延伸、缩小城乡差别的目的。这些地区可以模拟城镇社会保险的办法，或者自行设置社会保险项目和制定保险的办法，积极试点以社会统筹和家庭账户相结合的农民医疗保险制度，发展单项保健保险，建立健全国家医疗救助体系。  在中等和较发达地区，可以在发展和完善现行合作医疗制度的基础上，尝试向医疗保险制度过渡。随着社会、经济的发展和工作的深入，再全面建立农村社会保障体系。针对目前合作医疗制度存在的不足，要积极改进和创新，并逐步提高社会化程度。同时创造条件推选一些农村医疗保险险种，逐渐扩大范围，使社会保险体系覆盖绝大多数居民。  在经济欠发达地区，目前重点是抓好脱贫致富工作和社会互助与优抚工作的开展，先解决温饱问题，同时鼓励农民根据自愿的原则建立合作医疗保险。  (二)不同的医疗保险制度建设的具体操作  1．建立新型的合作医疗保险制度。  (1)正确选择合作医疗形式。目前农村合作医疗主要有乡办乡管、村办乡管、乡村联办、村办村管四种形式。从实施效果来看，在乡镇范围内开展“互助互济”会有更强的抗风险能力，能进行更有效的监督管理，并可以逐步提高社会化程度。因此，以乡办乡管为好，有条件的地区也可在县一级范围内开展。  (2)建立科学合理的合作医疗筹资机制。应认识到筹资合作是三者即农民、集体、政府的合作，而不仅仅是农民之间的合作。因此资金的筹集应采取以个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以支持的办法。集体补助要根据当地集体经济状况而定，各级政府(主要是县乡二级)也应有适当的财政投入，作为合作医疗的启动、扶持资金，特别是对贫困地区合作医疗的建立应予以特别的关注。集体与政府的投入比例都应随着社会经济的发展而相应提高。  (3)合理确定报销比例，逐步提高保障水平。比例过低达不到医疗保障的目的，过高会出现“有病无病都看病、大病小病多拿药”的现象，造成医疗资源的浪费。因此报销比例应由各地合作医疗管理组织根据筹资数额与以往医疗费用实际支出情况，按照“以收定支、略有节余”的原则合理确定。  (4)强化管理与监督。一要建立健全各项规章制度并严格执行。各地政府或行政主管部门要结合本地情况制定出农村合作医疗管理办法与实施细则，各级合作医疗管理组织要对资金筹集、报销比例与减免范围、财务管理等各个环节制定并落实相应的制度。要管好用好合作医疗资金，实行专人管理，做到专户储存、专款专用。二要加强审计与监督。要成立由有关部门和农民代表参加的监督组织，定期对合作医疗的实施情况进行监督检查，特别是对医疗资金的筹集、管理和使用情况，要进行严格审计，并向农民张榜公布。  2．尝试开展农村医疗保险。  (1)提供种类多样、档次不同的保险品种，满足不同职业和收入水平人群的保险需求，使社会保险体系覆盖大多数人。如家庭医疗保险、村庄统一投保的农民住院保险、门诊保险及其它商业保险。  (2)专业化的基金管理。可将企业、城镇和农业人口医疗保险基金统一管理，三大基金盈亏互补，从而分散风险，实现城乡融合一体的社会保护。严密设计保险规定及理赔制度等，促使农户主动缴纳保险金，发生医疗费时能及时得到给付。  (3)有效的日常管理。通过分布均匀的公司分支机构，既对医患双方实行有效监督，又方便给付和结算；同时采用高科技手段进行数据管理，提高效率。  3．实施医疗救助计划，缓解因病致贫和因病返贫的现象。  直接设立政府或非政府医疗救济基金来扶助贫困人群，可以对医疗保障的死角或力度不够的地方进行补充保障，扩大社会保障的范围和程度，这与有些地区每年组织缴费动员“战役”投入的大量项目经费相比，也较经济可行，有助于建设有效运行的基本医疗保健
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官方公共微信贾庆林：紧紧围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题开展调查研究，提出促进义务教育均衡发展，加快发展职业教育，统筹城乡就业，推进新型农村社会养老保险，健全全民医疗保障体系，推进公立医院改革试点，维护农民工、农村留守人员、残疾人、国企改制职工合法权益等建议，促进了民生改善
发布： 16:29:08作者：912太原新闻广播
贾庆林：紧紧围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题开展调查研究，提出促进义务教育均衡发展，加快发展职业教育，统筹城乡就业，推进新型农村社会养老保险，健全全民医疗保障体系，推进公立医院改革试点，维护农民工、农村留守人员、残疾人、国企改制职工合法权益等建议，促进了民生改善。
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