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“救助管理”取代“收容遣送”之后——城市流浪乞讨人员救助管理制度的 实证研究--硕士论文
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社会救助制度的异化和变革68
社会救助制度的异化和变革；――从收容遣送到救助管理；王行健；1:33:03来源：《天府新；【作者简介】王行健中国人民大学劳动人事学院（北京；【内容提要】从收容遣送到救助管理，城市流浪乞讨人；【关键词】收容遣送/救助管理/社会保障；2003年注定是中国社会保障发展史上值得纪念的一；一、异化：收容遣送；早先的收容遣送，本是一项关照弱势群体的社
社会救助制度的异化和变革――从收容遣送到救助管理王行健 11:33:03
来源：《天府新论》(成都)2004年06期【作者简介】王行健 中国人民大学劳动人事学院（北京100872）【内容提要】从收容遣送到救助管理，城市流浪乞讨人员的社会救助制度历经了异化和变革的曲折之路，公民的人身自由和权利不再受到威胁与侵犯，弱势群体的社会救助权益得到了保障。作为社会保障改革的历史实践，这种异化和变革对社会保障运行有着深刻的启示。 【关 键 词】收容遣送/救助管理/社会保障 2003年注定是中国社会保障发展史上值得纪念的一年。该年8月1日，国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）正式施行，1982年国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》）同时被废止。与之相应，全国各地的收容遣送站陆续被改建为救助管理站。城市流浪乞讨人员的救助管理制度正式取代了收容遣送制度。救助管理制度运行一年以来，我们可以发现：从收容遣送到救助管理，实质上体现了社会救助制度的异化和变革，其中透射出政府理念的转变和公民权利的实现，走过了一条极不平凡的社会保障之路。 一、异化：收容遣送 早先的收容遣送，本是一项关照弱势群体的社会救助制度。但是在其实施过程中，制度本身逐渐发生了严重的变形和异化，引发了诸多滥用公权的恶性事件，造成了严重的社会危害，直至2003年被彻底地废除。这里所说的异化，主要包括两个层面的涵义：一是指制度属性的异化。收容遣送之初衷是为了设立一项社会救助制度。《收容遣送办法》第一条规定，“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法”。从立法条文和具体实践来看，早期的收容遣送具有着救济安置和治安管理的双重制度属性。但是收容遣送最终却蜕变为单纯的治安管理制度，原有的社会救助制度属性丧失殆尽；二是指制度公正性、有效性的异化。在制度属性的异化过程中，收容遣送最终蜕变为一项主要针对流动人口的治安管理制度，由于缺乏有效监督，日渐沦为公权力滥用的温床，公民的人身自由和权利受到了极大的威胁。另一方面，收容遣送救助属性的消退，导致城市流浪乞讨人员的救助管理处于真空之中，弱势群体的社会救助权益得不到保障。缘由于此，收容遣送制度的公正性、有效性受到了社会各界的普遍质疑。 收容遣送的异化历经了一个较长的历史，其直接表现为收容对象范围的不断扩大。收容遣送早在解放之夕业已存在，当时是以社会救济政策的面孔出现，主要针对国民党的散兵游勇、妓女、吸毒者、流浪乞讨人员等；自然灾害时期，收容遣送救济安置了大量因灾逃荒的饥民；1982年，国务院制定并实施了《收容遣送办法》，正式确立了收容遣送制度。当时的收容对象是“家居农村流入城市乞讨的”、“城市居民中流浪街头乞讨的”及“其他露宿街头生活无着的”等三类人；1991年，国务院印发第四十八号文，将“三无人员”（即无合法证件、无固定住所、无稳定收入的人员）纳入到收容遣送范围。后来在具体施行中，地方的一系列法规又将收容遣送扩大到“三证”（即身份证、务工证、暂住证）不全的各类人员。至此，收容遣送逐步异化为限制流动人口特别是外来务工人员的治安管理制度。 从救济安置到治安管理，收容遣送制度发生了严重的异化。这种异化既根源于制度固有的本质缺陷，又受制于特殊的时代背景，具有深刻而复杂的历史社会原因： 1、城乡分割的社会经济结构是收容遣送异化的时代背景。我国长期处于城乡分割的社会经济结构状态，公民的自由流动和迁徙受到极大的限制。收容遣送以户籍制度为实施基础，将收容对象强制遣送回原籍，正是城乡分割在具体制度层面的必然反映。社会秩序，还是公民权利？计划体制下的社会救助制度是不惜以牺牲后者来换取前者的。伴随市场改革的深入，城市化逐渐打破着城乡分割的结构状态，人口流动呈现出不可遏制的势头，这给城市社会秩序的维护带来了严峻的挑战。基于稳定的政治诉求，政府仍然继承着过去限制流动的管理思维，在地方性立法中扩大着收容的对象范围，直接地促成了收容遣送的异化。从一定意义上说，收容遣送的异化是城市化进程中带有计划痕迹的某种产物。2、公权力不合理的设定造成了收容遣送的本质缺陷，而缺乏监督则不断放大着制度的异化。制度的属性或功能往往依据于管理权的某种设定。从《收容遣送办法》可以看出，收容遣送是一项具有救济安置和治安管理双重属性的社会救助制度。更进一步的，《收容遣送办法》第二条规定，“收容遣送工作由民政、公安部门负责”，这就从管理权的设立上限定并保证收容遣送的双重制度属性。制度属性的双重设定同时也意味着不确定性，为日后收容遣送的异化埋下了伏笔。 事实上，收容遣送自身存在着本质的制度缺陷。通过《收容遣送办法》，行政机关被赋予了一项可怕的权力：他们可以在公民没有触犯国家任何法律法规的情况下，不经过司法审判便剥夺或限制其人身自由。这种权力设定严重违反了《宪法》及其他相关法律的规定（注：《宪法》第三十七条规定：中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。《立法法》第八、九条规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。）。同时，这样的权力在行使起来，基本上受不到任何的监督。收容遣送由民政、公安部门负责，行政机关握有强制执行的权力，被收容人员只有配合与服从的义务，没有表达真实意愿的自由和权利。整个制度是一个独立运行的封闭系统，缺乏基本的、必要的监督和制约。公权力不合理的设定，是导致收容遣送制度异化的根源之所在，而监督缺失又为公权的滥用打开了方便之门，不断地放大着制度的异化。收容遣送朝着背离制度初衷的方向愈行愈远。 3、地方、部门利益的畸形发展推助着收容遣送的异化。对于地方而言，收容遣送由社会救助制度异化为治安管理制度，他们确实从中得到极大的便利和益处。首先，地方通过收容遣送，可以限制外来人口进城务工，从而达到保护本地人口就业的目的。特别是在就业趋紧的近几年，外来务工人员同城市失业、下岗人员就业岗位争夺的矛盾日渐突出，收容遣送客观上充当了地方保护本地就业而设置的某种门槛；其次，流动人口的大量增加给城市社会秩序的维护带来了严峻的挑战。通过将他们收容遣送回原籍，地方可以简单便利地转移矛盾，这也正是地方性法规扩大收容范围的一个重要动机。每到重大节庆假日，外来务工人员更是成为收容遣送的重点对象。为了城市的治安管理和形象维护，地方的长官们是不惜以牺牲外来务工人员的权益为代价的。值得注意的是，收容遣送在每个城市的异化程度并不是一样的，它主要地表现在那些外来务工人员较为集中的城市。因此，收容遣送的异化还具有一定的地域性。 部门利益的畸形发展，主要体现在某些收容站的违规操作上（注：收容站组织被收容者进行生产劳动，是有法律依据的。《收容遣送办法实施细则》第二十二条规定“收容遣送站组织被收容人员进行生产劳动的收入，主要用于被收容人员的伙食补贴和遣送路费”。向收容者收取费用则没有法律依据可寻。政府曾多次明令禁止和取消收容遣送中的乱收费，但却屡禁不止、收效甚微。）。由于缺乏监督，某些收容站打着治安管理的幌子，肆意扩大收容遣送范围，或强迫被收容者进行无报酬的生产劳动，或开出赎取价格、向被收容者勒索钱财费用。收容站演变为了部分人敛财致富的工具。据报载，从1996年到2002年，湖南省涟源市收容站利用扣人索钱的手段，从一万多名农民的身上搜刮现金竟高达320万元。畸形利益的内在驱动，带来了收容管理工作的混乱和无序，这给被收容者的自由和权利造成了更大的威胁。 综上所述，由于诸多复杂因素的合力，收容遣送逐渐由社会救助制度异化为治安管理制度，制度本质的缺陷不断被放大，其公正性和有效性日渐削弱。制度的异化、管理的混乱，制造了一系列耸人听闻的恶性事件，其危害已经到了不得不改革的地步。公众的愤怨之火日以积蓄，终于以“孙志刚事件”为导索全面爆发，最终埋葬了收容遣送制度。 二、变革：救助管理 收容遣送的废止、救助管理的确立，肇始于著名的“孙志刚事件”（注：2003年3月，年轻的中国公民孙志刚被广州市某派出所错误收容，随后非正常死亡于收容救治站中，是为“孙志刚事件”。）。自从《南方都市报》率先披露孙案后，媒体的声音和公众的眼睛都迅即聚焦在此事上。值得欣慰的是，本届政府对于事件的反应果断而明智。6月22日，国务院颁布了《救助管理办法》。8月1日，《救助管理办法》及其实施细则正式施行，1982年颁行的《收容遣送办法》同包含各类专业文献、幼儿教育、小学教育、各类资格考试、生活休闲娱乐、专业论文、高等教育、中学教育、外语学习资料、行业资料、文学作品欣赏、社会救助制度的异化和变革68等内容。　
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　回答错误 A: 最低保障性 B: 按需分配 C: 权利义务单向性 D: 救助对象全民... 职业福利严重异化 ? 制度结构的板块状,与社会福利社会化的基本原则相背离 ?...
　答:最低保障性;按需分配;权利义务单向性;救助对象... 1、中国传统的社会福利制度的弊病和改革方向是什么...职业福利严重异化。 ⑤ 其主要表现在于: 职业福利的...
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　　6月24日上午9时，"深圳市收容遣送站"和"深圳市收容遣送站待遣分站"两块门牌被摘除。在其存在的41年里，有490万人次与之结"缘"。
　　就在这天下午，广东省民政厅厅长杨华维接受了记者的采访。他说，深圳市收容遣送站是广东首个举行摘牌的城市收容站，这标志着广东的收容体制改革正式拉开了序幕。
　　特别声明：新华网“焦点网谈”栏目的文章均为独家专访，任何网站、报刊、电台、电视台未经新华网许可，不得部分或全部转载。
联系电话：　　　　　41传真：39E-mail：
新华网广东频道　　采写：魏蒙　 摄影：魏蒙
　制作：姚志森
"铁窗"是革命的首要对象
　　监所化，是收容遣送机构的共同特征。整个收容场所全部被铁栏杆围住，收容人员的食堂和平时的活动都在铁栏杆以内。收容人员过夜的每个房间的窗户也都是加固的铁窗。
　　在深圳，收容遣送站内正在紧急修建乒乓球室、阅览室和健身室，救助站正式运行后对流浪人员开放。据了解，改造方案已经草拟完成，窗户上的铁栏杆将被拆除，地铺将改成高低床，每个房间只能住８个人，铁门也将被木门代替，新的厕所将设立在收容仓外，更注意保护入厕者的隐私。原来被收容者一般在洗手台冲凉，今后将建立设备完善的冲凉房。为使救助的人更舒适，房间内还将安装电视和电风扇。场地内还将建设一个网球场。收容仓天井上的铁栅栏也将被拆除。收容仓区铁栅栏门旁是女区也将进行同样的改造，而且特别要建设女浴室，以满足女性更注重保护隐私的需要。
　　在广州，拆除铁窗已先行一步。从6月5日起，广州收容遣送中转站已开始改造：水泥做的统铺不见了，代之以一人一张铁架床，每张床上有一套新的卧具，而且还免费提供一套洗涮用品。记者看到，男区每屋6张床，女区每屋4张床，除去卫生间区域，人均有8平方米左右。这一变化，使得原来设计可容纳800个人的统铺变成了只能摆放260张铁架床；原来最有监所特征的大铁门已被拆除，换上了家用的不锈钢防盗门，而且白天晚上都已不再像对待囚徒般在门外上锁。记者在现场看到，男性求助者多数都未呆在昔日被称为"仓"的屋内，有的在新设的阅览室看书，有的在院内散步，工作人员说，他们现在来去也自由，不再像以往那样不分青红皂白，关上数天再说。但是，在楼上走廊外侧的铁网仍未拆除，工作人员解释道，现在的求助者多数是侵财案件的受害者，怕他们一时想不开跳楼自杀，所以暂时还不敢拆除。
　6月19日，国家民政部就下发了《关于做好城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理准备工作的紧急通知》，要求凡现在已无被收容人员的收容遣送站，应当着手为改设救助机构创造条件。
　　在废止收容遣送制度之前，天津市收容遣送站就已开始对"全开放"模式进行探索。换位思考，是站长杨建勋对所辖的收容所进行改革的起因。杨建勋首先与农民工进行换位--农民从家乡出来，一个想法是见见世面，再就是想这辈子没白活，能在城市里做点什么，以后能更好地孝敬自己的父母，能更好地照顾妻儿。让妻子和孩子都能看到自己在城市里是个什么样。最后由于种种原因，却被抓进了收容所，结果幻想整个破灭了，你说他出来对政府对社会是怎样的想法。比如农民工，我一没偷，二没抢，什么违法事也没做，为什么要把我抓进来？抓进来，往屋里一锁，大铁门一关。还没等明白什么事呢，又扔上大车皮，走了。既使你不打不骂，他心里能平静吗？他平静不了！如果只简单地用一种管理模式，我们的行为就构成了对这部分人的伤害。不换位确实不知道，换位以后感触真是很深。
　　杨建勋说，原来我们把"强制性的"和"救济性的"两个职能混同在一起，不管你是救济救助对象，还是行政管理对象，都采取监管方式进行管理，激烈的矛盾就出来了。
　　广东省民政厅新上任的厅长杨华维说，救助站与收容遣送站相比，在思想观念、服务对象、管理模式、工作方式和方法等方面都有着本质的区别。"无论改造还是新建，救助站都要建成开放性的，铁门窗要彻底拆除，消除拘留所、甚至像监狱一样的痕迹。内部管理机制也要彻底废除，原来的收容股、管教股、遣送股等按监所模式设立的机构都必须彻底推倒，要真正体现社会救助。"
　　杨华维还针对有些人员对废除收容遣送规定对治安不利的反映，进行了严厉的批评。他说，"到现在有些人还认为收容遣送改为社会救助这一步太快，还把收容遣送与社会治安综合治理挂钩，这是观念没有转变。早就该出台这样的《办法》了。这是以人为本，保障公民人身自由。还抱老观念的人应提高认识。"
这里的黎明静悄悄
　　6月26日，记者进入昔日人满为患的广州收容遣送中转站内，才发现这里已经变得空空荡荡。原来一次可容纳800余人的场合，现在只有十来名因各种原因自愿来所里求助的人员。在"女区"一楼，记者见到4名正躺在床上看电视的女性，这4名女性中最小的一名只有十多岁，这是一名来自江西萍乡的小朋友。这名女孩告诉记者，她在4岁时被人拐到东莞卖花，前几天才逃脱魔爪，几经周折才来到了中转站，这里的工作人员费了很多劲，已帮她找到了父母。长达七八年的苦难生涯，使这名已能流利地说着粤语的小女孩显得有些早熟。
　　广州收容遣送中转站除大尖山分站尚有5名"无名氏"和21名流浪儿童外，距广州数十公里的罗岗分站现在已无一名原被收容的人员。分站站长毕满棣告诉记者，在这里送走的最后一名被收容人员是一名由民警送来的试图跳水自杀者，经过苦口婆心的劝导，这名原来也自愿当个"无名氏"的女青年才说出是因父母逼其嫁一老翁而想自尽。在得知其家庭住址后，分站派出专车送她回广西老家，并做其父母的思想工作。
　　及时解除收容和及时遣返被收容者，是民政部直接指挥下的全国的统一行动。从广州收容遣送中转站的情况看，这一行动不但迅速展开，而且效果很好。
　　从5月1日起，除为主动求助者提供服务外，广东各地的收容遣送机构就已不再接收收容人员。顷刻间，所有的收容遣送机构都变得异常的静。
　　静，意味着动。而新的动，确顺民心。当记者在拿起相机拍下已无门牌的收容遣送站时，有不少百姓主动上前对记者说，将收容改成救助，党中央国务院是的的确确为百姓做了一件好事。而与记者一道前往罗岗分站的原收容遣送工作人员夏圣周，指着几个正向路人费力的兜售小商品的人员说，在以前，这些人和其它十几种人一样，也是要收容的对象。沿街叫卖是必须管理，但的确套不上"无工作""无收入"，无故用收容的形式将人家关起来，的确是侵反公民的合法权益。正因如此，尽管我们中的不少人可能面临转业，但我们也十分真诚地拥护党中央和国务院的爱民决定。
　　广东省人大常委会法制委员会副主任委员李焕新说，在旧的收容遣送办法中对被收容遣送者定下了很多规定，但对执法者却缺少有力的约束，法规中只有："收容遣送工作人员应当遵守国家政策、法令，严禁违法乱纪"。而新《办法》则详细规定了救助站工作人员的行为准则，达8项之多，如不准拘禁或者变相拘禁受助人员；不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员等。新法规同时规定了"救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动"。
　　李焕新对于"八不准"和不准收费的落实满怀希望，他说，对救助站应当加强监督，对救助人员更应当加强宣传、培训和教育，绝大多数救助工作人员应当从孙志刚事件中受到教育，从而较好地遵守新《办法》的"八不准"。
　　李焕新还解读了新《办法》中的"公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求救；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站"。李焕新说，这就规定了公安的义务，要"告知"，甚至要"引导"、"护送"。这些词的应用，提醒了警察，那些乞讨的人群是特殊人群，是需要帮助的人群，而不再是以前认为的"存在潜在犯罪可能的人"。李焕新说，"这一条国务院立得好，给警察正当的义务，而不再是收容遣送的权力"。
　　6月26日，广州召开严格执法工作会议，在会上，广州市委书记林树森指出，孙志刚事件虽然发生在收容遣送工作中，但这一事件反映出来的部分干警和执法人员严格执法观念不强，执法为民意识淡薄，一些人甚至执法违法，损害、侵害公民的合法权益，以及一些单位和部门监督管理制度不健全，有了制度也不落实等问题，在我们各级政法机关和行政执法部门中还不同程度地存在，有的还相当严重。全市各级行政执法部门一定要牢固树立依法而治，法律至上的观念，在法律规定的范围内行使权力，既不能越权，更不能失职；既不能无所作为，更不能胡作非为。作为行政执法人员，必须依法行政，特别是在涉及到限制人身自由的执法时，一定要依法办事。
要革除重打击、轻保护观念，牢固树立保障人权思想。近年在各种执法活动中，为取证、破案不惜搞刑讯逼供、超期羁押、滥用"双规"、随意扣押冻结财产等侵犯公民和法人权益的行为屡见不鲜。究其原因，就在于一些执法人员缺乏保障人权的思想，没有正确处理好打击与保护的关系。因此，各级执法队伍必须彻底革除重打击、轻保护的错误观念，坚决纠正各种执法违法的行为，牢固树立起马克思主义人权观，把维护人权的思想贯彻于执法活动的各环节、全过程中，实现打击犯罪与保护人权相统一。
"居家模式"
　　其实"收容"的原意并未有太多的歧义，记者注意到，《现代汉语词典》中的解释，基本等同于"收留"，是指把生活困难或有特殊要求的人接收下来并给予帮助。
　　解放初期，
广州市老市长杨资元曾在当时的广州公安局治安科工作，当时他从事的其中一项工作就是收容。他说，当时的收容工作是救济性质，主要收容对象为妓女、散兵游勇、"武疯子"。随着时代发展，当初特定的收容对象发生了变化，杨资元认为，现在常见的对"三无"人员的收容是对农民权利的侵犯，是对外来人口自由的侵犯。杨资元说，他十分赞同废止收容，恢复其救济、福利性质，绝不能以收容为由以监管方式粗暴侵犯公民的人身权利。
　　5月23日，记者的一位朋友在广州收容遣送中转站遇到了一名来广州寻父未果却遇两名歹徒抢劫的少年。这名少年来自四川南充，姓何名荣，家中只有一名无劳动能力的爷爷。因遇暴力抢劫，他身上已肮脏不堪，脖子上还清晰地留着一道刀伤。他对旁边的人说，他身上已无分文，去流花派出所报案后，民警给他的只是一张小条子，上面写着收容遣送中转站的地址，结果他走了十几公里，问了很多人才到了这里要求主动收容。他是中午走到中转站的，可中转站问询处要等到下午2点半才有人上班，结果他只好饿着肚子和衣躺在长椅上睡觉。或许在问路的过程中，有人对他讲过收容是怎么回事，于是，他眼中充满恐惧地说："听说进去了要挨打呢，听说要关15天才能给我一张火车票呢！"见大家茫然无措的神色，他便对自己主动要求收容颇为无奈："本来身上还有400多元钱的，要在被抢之前先买好火车票就好了……"
　　在任何国家都存在类似的需要社会帮助的人。我们国家正处于剧烈变革的转型期，在外流动需要帮助的各类人员为数不少。问题的关键是给不给这些人帮助，又用何种心态、何种方式帮助？
　　"深圳市收容遣送站"站长唐荣生说，新的救助办法已将"三无人员"排除在此范围之外，将对象明确集中在城市生活无着的流浪乞讨人员上。　　城市生活无着的流浪人员在救助站可滞留较长时间，进站后统一安排食宿，并提供多种形式的文艺活动。救助站将加重"教育"的色彩，向流浪人员灌输热爱劳动、遵守城市管理和有关法律法规知识。救助站将带来全新的工作方式，收容遣送站时期，工作流程一般是由公安机关进行收容，办理手续进入收容遣送站后只滞留一夜便进行分地区遣送。根据"救助管理办法"，在城市生活无着的流浪、乞讨人员可到救助站求助，而且这种求助是完全自愿的，公安机关和其它有关行政机关的工作人员只能是"告知"，对行动不便的也只能是"引导、护送"。救助站对符合条件的求助者必须提供无偿救助，并"不得限制受助人离开救助站"。
新的救助站启动后，工作人员要为流浪者提供24小时的"居家管理模式"服务。
　　记者在仍在改造的"广州收容遣送中转站"看到，即将诞生的救助站"慈善色彩"已经显得比较重，与旧有收容遣送截然不同：一天有三餐饭了，而且正餐质量还比较高。更重要的是，不上锁，不关门，来去自由，已经摆脱了原来的监所色彩。更为重要的是，明明确确的不收任何费用，斩断了"收容经济"的各种链条，而此前的收容变味，最重要的原因之一就是"创收"--收费是万恶之源。
　　6月25日，广东省委副书记、深圳市委书记黄丽满指出，"我们要善待外来务工人员，把他们当作自己的兄弟姐妹。"她说，要认真吸取孙志刚事件的教训，为外来人员的工作、生活创造良好的条件。
破旧立新、关停并转不可逆转
&　　6月26日8时许，记者便来到已经摘牌的广州收容遣送中转站。在问询处，有两名来自湖南的汉子拿着一张寻人启示查询已走失的王姓亲人的信息。在问询处的一名女性工作人员在电脑中敲入"王"了，结果只查到2名自愿到站求助的湖南和贵州王姓男子的情况。从工作人员与找人者的对话看，昔日常见的冷、生、硬开始不见了。
　　而站内的变化更让人欣喜：在男区，记者亲眼见到女区的最高指挥官，手拿一根水管在冲刷地面，遇到阴沟里有冲不动的杂物，还用手去掏，去弄，忙得满头大汗……这在以前，这是几乎天荒夜谈，因为这类事，只要使个眼色，就有人安排被收容人员去干个半天！
　　广州收容遣送中转站负责人告诉记者，我们在这些天里，每天都在开会、学习、讨论，以尽快完成从管理者到救助服务员的角色转换。破旧立新，除了拆"铁窗"为标志的硬件建设，更为关键的还是必须尽快完成人脑转变这个软件建设啊！
　　与硬件建设相比，要从事了数十年收容遣送工作的人员转变思想的确不是一件容易的事。因为收容机构监所化并存在虐待收容者的现象，是全国不少收容遣送机构存在的问题。广东省委党校法学教授陈文椿说，正因为存在相关机构粗暴执法的问题，新《办法》在第一条就规定了整个法规的救助宗旨。第二条更规定了该项法律的性质是"临时性社会救助措施"。从立法宗旨和法律性质上看，新的《办法》与被用作治安管理制度的原来的法规完全不同的，而《办法》从第三条起明确规定政府和政府职能部门的义务，特别是针对原来普遍存在的问题作出禁止性规定，这表明人民政府是关心人民，对特殊人群是关怀和爱护的。而这一切的执行者正是昔日的收容遣送工作人员，他们不转变观念，"爱心之家"就无法真正建立起来。
　　记者在广州收容遣送中转站罗岗分站看到，昔日统一身着无警衔无警号之警服的工作人员，现在已全都穿回了自己的衣服。分站站长毕满棣说，在这个远离市区的分站当站长，在这一时期，除了每天要对职工做思想转变的政治面目工作，而且与城区总站不同的是，要教育职工"一颗红心两种准备"--做好转行的准备。毕满棣说，据调查，广州四个老城区的乞讨人员是500来人，而我们总站加两两个分站的工作人员的总数就已超过了这个数，仅罗岗分站就有工作人员260人，每年用于这260多人再加80多个退休职工的费用就达2000余万。罗岗分站的设计规模是收容3000人，按照新条例，仅接受生活无着的乞讨人员，那我们和大尖山一样地处如此偏僻的分站肯定没活可干……
　　广东省民政厅厅长杨华维在接受记者采访时指出，社会上实际需要救助的人员仅占原来被收容人员的15%，在新形势下，广东原有的58个收容遣送机构肯定有一批要并停并转。需要设立救助站的，县级以上人民政府可以在原收容遣送站的基础上进行全面改造，也可以从便民的角度出发择地重建，对确立不设救助站的原有收容遣送站，要进行转业甚至撤消。
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专家马怀德释疑　新法为何8月实施？　　　　6月19日、23日，在国务院公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》后，中国政法大学法学院院长马怀德教授就新法为何8月实施评论说，　新救助办法的实施，是一个重大变革，因此必须有一个过渡期。他把主要原因总结为三点：
　　第一、原来的收容遣送站，必须有一个关停并转的过程，其保留的人员也必须受到严格的、必要的培训。从管理到服务，从控制到救济，意识和设施都要转变。
　　第二、全国很多地方都曾根据《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》制定了地方收容遣送法规，这些法规的清理，无疑也需要时间。
　　第三、目前各地收容遣送站里还有一些待遣送的人员，其中哪些人员该解除强制，哪些人员该救助，哪些人员需要和家属联系，返回原地，无疑需要一个清点和甄别的过程。
国务院令 城市流浪乞讨人员救助管理办法(全文)
中华人民共和国国务院令第３８１号
　　《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》已经２００３年６月１８日国务院第１２次常务会议通过，现予公布，自２００３年８月１日起施行。
总 理 温家宝二００三年六月二十日
城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法
　　第一条
为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员（以下简称流浪乞讨人员）实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。
　　第二条
县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站。救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。
　　第三条
县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。
　　国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。
　　第四条 县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。
　　公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。
　　第五条
公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。
　　第六条
向救助站求助的流浪乞讨人员，应当如实提供本人的姓名等基本情况并将随身携带物品在救助站登记，向救助站提出求助需求。
　　救助站对属于救助对象的求助人员，应当及时提供救助，不得拒绝；对不属于救助对象的求助人员，应当说明不予救助的理由。
　　第七条 救助站应当根据受助人员的需要提供下列救助：
　　（一）提供符合食品卫生要求的食物；
　　（二）提供符合基本条件的住处；
　　（三）对在站内突发急病的，及时送医院救治；
　　（四）帮助与其亲属或者所在单位联系；
　　（五）对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。
　　第八条
救助站为受助人员提供的住处，应当按性别分室住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理。
　　第九条 救助站应当保障受助人员在站内的人身安全和随身携带物品的安全，维护站内秩序。
　　第十条
救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。
　　第十一条
救助站应当劝导受助人员返回其住所地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站。救助站对受助的残疾人、未成年人、老年人应当给予照顾；对查明住址的，及时通知其亲属或者所在单位领回；对无家可归的，由其户籍所在地人民政府妥善安置。
　　第十二条
受助人员住所地的县级人民政府应当采取措施，帮助受助人员解决生产、生活困难，教育遗弃残疾人、未成年人、老年人的近亲属或者其他监护人履行抚养、赡养义务。
　　第十三条 救助站应当建立、健全站内管理的各项制度，实行规范化管理。
　　第十四条 县级以上人民政府民政部门应当加强对救助站工作人员的教育、培训和监督。
　　救助站工作人员应当自觉遵守国家的法律法规、政策和有关规章制度，不准拘禁或者变相拘禁受助人员；不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员；不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物；不准克扣受助人员的生活供应品；不准扣压受助人员的证件、申诉控告材料；不准任用受助人员担任管理工作；不准使用受助人员为工作人员干私活；不准调戏妇女。
　　违反前款规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予纪律处分。
　　第十五条
救助站不履行救助职责的，求助人员可以向当地民政部门举报；民政部门经查证属实的，应当责令救助站及时提供救助，并对直接责任人员依法给予纪律处分。
　　第十六条 受助人员应当遵守法律法规。受助人员违反法律法规的，应当依法处理。
　　受助人员应当遵守救助站的各项规章制度。
　　第十七条 本办法的实施细则由国务院民政部门制定。
　　第十八条
本办法自２００３年８月１日起施行。１９８２年５月１２日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。
新闻背景：
　　6月19日，国家民政部下发了《关于做好城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理准备工作的紧急通知》，要求凡现在已无被收容人员的收容遣送站，应当着手为改设救助机构创造条件。
　　6月22日国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废止了日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，新办法将于8月1日正式实施。
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