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非税收入在地方财政收入中的占比分析与研究
史耀斌现行规定，全口径非税收入分别纳入公共财政预算（也称一般预算，国有资本经营预算即将单独编列，暂在此反映）、政府性基金预算和财政专户管理。当前，纳入公共财政预算的非税收入已成为地方财政收入的重要组成部分，也是目前引人注目和令人费解的热门话题。2011年度及月，全省纳入公共财政预算的非税收入较上年分别增长72%和45%，占地方财政收入的比重分别为40%和39%，呈现出增长快、占比高的特点。对此，社会上有人质疑，当前是否存在多收乱罚的现象？针对这一似是而非的问题，湖南省财政厅组织专人于近期先后赴长沙、株洲、常德等10个市（每个市随机抽取2个县市区）进行了实地调研。通过采取专题座谈、查阅资料、核实账证等形式，重点了解2011年以来“纳入公共财政预算的非税收入增长快、占地方财政收入比重较高”的情况，深入分析原因，认真研究解决问题的对策建议。一、我省非税收入的现实情况近年来，我省非税收入管理工作对于构建公共财政体系、增强政府宏观调控能力乃至优化经济发展环境等都发挥了重要的职能作用。特别是金融危机以来，受经济下行和结构性减税的持续影响，税收收入增幅下滑，非税收入作用更加凸显，并成为地方财政收入的重要组成部分。通过综合分析，我省非税收入呈现出以下三个主要特点：（一）全口径非税收入增长趋于平稳，总体规模不大2004年启动非税收入规范管理工作以来，我省非税收入实现了平稳、持续增长。年，我省全口径非税收入由338亿元增加到1442亿元，年均增长23%，增长幅度和总体规模均保持在较合理的范围。一是全口径非税收入增长趋于平稳。我省全面规范非税收入管理取得的明显成效促进了非税收入的稳步增长。年全口径非税收入年均增长19%，与全省同期GDP年均增幅19%一致（见图1），比地方财政收入年均增幅22%和税收收入年均增幅20%分别低3个百分点和1个百分点。这一特点的呈现与规范管理的成效大体相当。图1&&&年我省GDP与全口径非税收入增长情况2011年，省政府出台国有资源有偿使用收入管理办法，全省各地因地制宜抓贯彻实施，加上我省加快新型城镇化建设等，国有资源有偿使用收入及国有土地使用权出让收入成为非税收入新的增长点。2011年全省完成全口径非税收入1442亿元，比上年实际增长46%。其中国有土地使用权出让收入完成578亿元，增长97%；国有资源资产有偿使用收入完成152亿元，增长105%。两项收入累计比2010年增加363亿元，拉动全省全口径非税收入增长37%，如剔除这两项因素的影响，总体增长仍然基本平稳，且远低于全省同期GDP、地方财政收入和税收收入的增长幅度。今年以来，全口径非税收入回归平稳增长态势。月，我省全口径非税收入完成1005亿元，增长14%，比同期地方财政收入增幅27%和税收收入增幅16%分别低13个百分点和2个百分点，与GDP增幅13%接近。全口径非税收入增长幅度与我省经济增长和财政收入增长趋势基本一致。二是全口径非税收入总体规模不大。我省非税收入规范化管理的程度较高，增长较快，但全口径非税收入的总体规模并不大。以2011年为例，除纳入财政专户管理的教育收费外，我省纳入预算管理（包括公共财政预算和政府性基金预算管理）的非税收入为1308亿元，远低于江苏（5104亿元）、浙江（4219亿元）、山东（3824亿元）和广东（3277亿元）等东部经济较发达省份，也低于安徽（1873亿元）、河南（1559亿元）、湖北（1545亿元）等中部省份，在全国各省市排名居中，在中部六省排名靠后（见图2）。可见，湖南经济后发，税源不足，非税收入形成的财力也受到限制。图2&&2011年全国部分省纳入预算管理的非税收入完成情况（二）纳入公共财政预算的非税收入增长较快，占比稳中有升随着非税收入规范化程度的提高和各地财政增收压力的加大，纳入公共财政预算的非税收入保持了较快的增长速度，占地方财政收入的比重也明显提高。年，我省纳入公共财政预算的非税收入由102亿元增加到602亿元，年均增长29%，比全口径非税收入年均增幅高6个百分点，在地方财政收入中的比重由32%提高到40%（见表1）。&&&&&表1&&年全省纳入公共财政预算的非税收入情况表&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&单位：亿元&&&总体看，全省纳入公共财政预算的非税收入增幅和占比在稳定中呈现上升趋势。分阶段看，年，全省纳入公共财政预算的非税收入增长和占比基本稳定，年均增幅为23%，在地方财政收入中的占比基本保持在32%。&2011年，全省纳入公共财政预算的非税收入增长72%，占地方财政收入的40%，分别比上年提高45个百分点和8个百分点，其中国有资源资产有偿使用收入增长105%，其他非税收入增长164%，两项累计增加148亿元，提升全省纳入公共财政预算的非税收入增幅和占地方财政收入的比重分别为30个百分点和10个百分点。今年以来，全省纳入公共财政预算的非税收入保持较快增长势头，月，全省纳入公共财政预算的非税收入较上年同期增长45%，占地方财政收入的比重为39%。其中国有资源资产有偿使用收入和其他非税收入分别增长87%和56%，提升全省纳入公共财政预算的非税收入增幅和占地方财政收入的比重分别为27个百分点和7个百分点。（三）部分市县纳入公共财政预算的非税收入增长超常，占比大幅提升我们在调研中发现，近两年来部分市县纳入公共财政预算的非税收入增长超常，占地方财政收入的比重大幅提升。2011年，全省纳入公共财政预算的非税收入增长75%以上的市县有25个（本次抽查的市县有9个），增幅最高的达750%，占比最高的达89%；其中本次抽查的市县中增幅最高的为750%，占比最高的达73%。月，全省纳入公共财政预算的非税收入增长在50%以上的市县有40个（本次抽查的市县有8个），增幅最高的达187%，占比最高的达74%；其中本次抽查的市县中增幅最高的为173%，占比最高的达74%（见表2）。表2&&2011年和月部分地区纳入公共财政预算的非税收入增长及占比情况表&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&单位：亿元&在调研中我们了解到，2011年，纳入公共财政预算的非税收入增长75%以上的9个市县，按现行政策规定从财政专户收入中调整到地方财政收入的达12亿元，按主观需求从政府性基金（主要为土地出让收入、城市基础设施配套费和地方教育费附加收入）和不属于非税收入管理范畴的资金（主要为单位往来资金和上级拨付的专项资金）中调整到地方财政收入的资金达16亿元，提升纳入公共财政预算的非税收入增幅和占地方财政收入的比重分别为72个百分点和10个百分点。剔除上述因素后的增幅为47%，占比为32%。月，纳入公共财政预算的非税收入增长50%以上的8个市县，按现行政策规定从财政专户收入和按主观需求从政府性基金以及不属于非税收入管理范畴的收入中调整到公共财政预算的资金达53亿元，提升纳入公共财政预算的非税收入增幅和占地方财政收入的比重分别为75个百分点和13个百分点。剔除上述因素后，上述地区纳入公共财政预算的非税收入比上年同期下降5%，占地方财政收入的比重为27%。二、增长快、占比高的原因分析我省非税收入的现实情况表明，近两年来，在主客观因素的共同作用下，纳入公共财政预算的非税收入出现了增长快，占地方财政收入的比重高的非正常现象。我们在深入调研的基础上，经过认真分析，认为主要有以下四个方面的原因：&(一)规范征收管理，奠定了“增长快”的基础，带动非税收入稳步增长近些年来，我省全面推行规范非税收入管理工作，确立了“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的新型征管模式，构建了非税收入结算统计体系和信息网络体系，率先将所有非税收入纳入财政管理，非税收入征收行为、收缴方式和票据管理等得到逐步规范。特别是近几年，通过推行非税收入执收工作责任制，严格非税收入预算管理和征管工作考核，进一步加大规范非税收入管理的力度，基本实现依法征收、应收尽收，促进了非税收入的稳步增长，为我省非税收入“增长快、占比高”奠定了基础。调研座谈中，各地一致认为规范管理对带动非税收入增长和促进财政增收功不可没。永州市非税局负责人说：“规范之前，非税收入由各单位自收自支，财政部门难以弄清非税收入的实际规模，政府难以对非税收入实行统筹安排；经过这些年的规范，非税收入逐步纳入了财政管理，政府统筹资金办大事的能力明显增强。年我市全口径非税收入年均增长22%，与我市同期GDP年均增幅17%比较，稳中趋快。”同样观点在张家界市得到了验证，该市非税局负责人介绍：“我们通过建立机构，落实条例，取消收入过渡户，加强系统建设，强化票据管理等手段，将非税收入‘赶进财政笼子、纳入预算盘子’，逐步实现规范管理，非税收入管理与以前相比有了质的飞跃。年，纳入公共财政预算的非税收入年均增长17%，与我市同期GDP年均增幅17%一致。”永兴县非税局的同志也阐述了相同的观点：“这些年，我县通过坚持‘四个到位’,即制度落实到位、系统控收到位、部门配合到位、以票管收到位等举措，严格落实省厅各项非税收入政策和要求，确保了非税收入依法征收、应收尽收。年，全县全口径非税收入年均增长25%，与我县同期GDP年均增幅22%相差不大，基本适应。”（二）调整管理范围，拓宽了“增长快”的空间，推动非税收入快速增长非税收入由预算外纳入预算管理经历了一个渐进过程，预算管理范围的逐步拓展，纳入公共财政预算的非税收入范围逐步拓宽，对非税收入快速增长、占比提高起到了“推波助澜”的作用。非税收入规范管理前，非税收入大都是以预算外资金的形式纳入财政专户管理；2004年，财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号，以下简称财政部53号文件)以后，财政部门开始逐步将预算外资金纳入预算管理。特别是近几年，财政部更是多次发文要求加快非税收入纳入预算管理的步伐，使得纳入公共财政预算的非税收入项目明显增多；2010年，《财政部关于将预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预[2010]88号，以下简称财政部88号文件）明确规定，将除教育收费以外的所有非税收入全部纳入财政预算管理。据统计，2011年全省由财政专户调整到公共财政预算的非税收入达67亿元，提升纳入公共财政预算的非税收入增长19个百分点，占比提高4个百分点；月，全省因此调增纳入公共财政预算的非税收入24亿元，提升全省纳入公共财政预算的非税收入增幅7个百分点，占比提高2个百分点。调研中，许多地方谈及财政部88号文件对非税收入“增长快、占比高”的影响时都深有感触。邵阳市预算部门的同志介绍：“2010年以前，纳入公共财政预算管理的非税收入只有部分行政事业性收费、罚没收入。财政部88号文件下发后，我们把财政专户中除教育收费外的收入全部调整到公共财政预算中。2011年，仅因这项政策调整就推动我市纳入公共财政预算的非税收入增加1.29亿元，较上年增幅提高43个百分点，占比提高13个百分点。”这种现象我们在常德市本级查阅资料时也有类似发现，2011年该市本级因政策调整将1.3亿元的财政专户收入纳入公共财政预算，推动纳入公共财政预算的非税收入增幅提高24个百分点，占比提高13个百分点。同样是受到这个规定的影响，我们在沅江市调研时了解到，前些年该县将部分资金性质暂未明确的收入纳入了财政专户管理，财政部88号文件出台后，他们只能将这部分收入纳入公共财政预算管理，虚增了纳入公共财政预算的非税收入规模。今年1-9月，该县将789万元的公立医院医疗收入（暂未明确属于非税收入）纳入了公共财政预算，直接推动同期公共财政预算的非税收入增幅提高6个百分点。（三）政府绩效考核，增加了“占比高”的动力，拉动地方财政收入非正常增长近年来，各级政府受政府绩效考核和利益驱动的影响，为追逐考核高分，在税收收入征管主动权不够的情况下，便将非税收入作为首当其冲的选择。同时，由于非税收入管理方式多样以及部分非税收入管理范围不明晰，为地方政府主观调增地方财政收入提供了现实可能。据统计，2011年，我省各级政府通过主观调增纳入公共财政预算的非税收入近150亿元，致使当年纳入公共财政预算的非税收入占地方财政收入的比重提高10个百分点；月我省各级政府通过主观调增纳入公共财政预算的非税收入近100亿元，致使纳入公共财政预算的非税收入占地方财政收入的比重提高8个百分点。调研中，我们发现绩效考核带来的压力和“动力”影响不容忽视。为了完成考核目标任务，长沙市2011年将近60亿元的基础设施配套费和地方教育附加（本应纳入政府性基金预算）纳入公共财政预算管理，直接拉动地方财政收入增长15个百分点，占地方财政收入的比重提高12个百分点。我们在常德市武陵区调研中发现，为了填补目标任务的缺口，出于无奈，2011年该区甚至将拆违资金、廉租房资金以及其他往来资金等不属于非税收入管理范畴的资金，调整到公共财政预算中充数，仅这些资金就直接使得地方财政收入虚增34个百分点，占地方财政收入的比重提高23个百分点。在桃江县我们还了解到，该县财政局测算2012年度的财政收入增长任务为18%；报人大审议后目标提高到20.48%；今年2月，县委经济工作会后目标调增到25&%；市政府下达的目标任务最后变成了26.16%！这种层层加码的增长速度脱离了当地的经济发展实际，在税收增长乏力的情况下，该县财政部门表示只能通过非税收入来调节，才有可能完成增长目标任务。（四）经济结构影响，提供了“占比高”的条件，促成非税收入占地方财政收入的比重偏高我省是一个农业大省，与经济发达省份相比，第一产业占GDP比重高，第二、三产业占GDP的比重相对较低，导致我省税收来源不足，规模不大。近三年来，如广东、浙江、江苏等省第二、三产业占GDP比重高达95%以上，其地方税收收入占GDP的比重在8%以上；而湖南、湖北、广西等省第二、三产业占GDP比重仅为85%左右，其地方税收收入占GDP的比重均不到6%。同时，我省也是一个资源大省、旅游大省，随着开发利用的深度推进，直接产生非税收入的也较多。我省这一基本省情和经济结构特点决定了税收收入相对较“弱”而非税收入相对较“强”，从而出现了我省纳入公共财政预算的非税收入占地方财政收入的比重较高的现象，而且在短期内难以实现与发达省份相同的经济结构和财政收入构成。通过剖析我省三个不同经济结构的地区，我们就能明显感受到地方财政收入构成的差异特性。以工业大县――长沙县为例，该县2011年第一产业占GDP的比重为7%，二三产业占GDP的比重高达93%，二三产业的快速发展为税收提供了充足的税源，2011年地方税收收入完成89亿元，占GDP的比重高达9%，而纳入公共财政预算的非税收入完成11亿元，占地方财政收入的比重仅为11%。以农业大县――绥宁县为例，该县2011年第一产业占GDP的比重高达25%，二、三产业占GDP的比重只有75%，严重制约了税收收入的主导地位，2011年地方税收收入仅完成5178万元，占GDP的比重为4%，而纳入公共财政预算的非税收入占地方财政收入的比重在62%以上。以旅游业为主导的地区――南岳区为例，2011年，该区第三产业占GDP的比重高达76%，旅游业为其主导产业，景区门票收入作为非税收入成为当地财政收入的主要来源，该区纳入公共财政预算的非税收入占地方财政收入的比重高达73%。由此可以看出，湖南现存的经济结构促成了非税收入占地方财政收入的比重偏高。三、规范非税收入预算管理的对策建议综上所述，我省非税收入增长快，占比高的现象，主要是征管成效的带动、政策调整的推动、绩效考核的拉动和经济结构的影响所带来的综合效应。为进一步规范和加强非税收入预算管理，遏制“增长快、占比高”的现象，还原非税收入的本来面目，切实发挥非税收入在公共财政体系中的积极作用，我们建议：（一）严格界定非税收入纳入预算管理的具体范围财政部现行有关政策和《湖南省非税收入管理条例》对非税收入的定义、范围等作了原则性的规定。同时，逐年分期分批将非税收入分别纳入公共财政预算、政府性基金预算管理。特别是财政部88号文件要求，除教育收费以外的所有非税收入全额纳入财政预算管理，使得纳入公共财政预算的非税收入变得模糊不清，部分市县在地方财政收入增长乏力的情况下，非税收入便成为“拉郎配”。为此，我们建议：一是在全面清理整顿的基础上，简化非税收入分类，将所有非税收入分为政府性收费、政府性基金、罚没收入、国有资源资产有偿使用收入和其他非税收入五大类，并于每年分类别和项目向社会公布全口径非税收入目录，并在非税收入征管网络系统中建立健全包括非税收入项目、标准和分成政策等在内的基础数据库。二是按照现行政策规定，结合湖南实际，由省财政厅定期界定和公布非税收入分别纳入公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算管理的具体范围，特别是纳入公共财政预算的范围应相对稳定。（二）加快实施省对市州县非税收入收缴的全程监控现行非税收入征收管理系统只实现了省、市、县各级非税收入征收管理机构与执收单位、代理银行之间的横向联网，省、市、县三级财政部门之间没有实行纵向对接。由于非税收入涉及面广、执收主体较多、项目构成复杂、管理方式多样，现行征收管理系统只能被动接受下级财政部门报送的数据，无法及时掌控非税收入分单位和项目的收缴信息，既影响了非税收入的及时分成结算，也给少数地方人为调整非税收入管理方式提供了空间。为此，我们建议：加快全省非税收入数据大集中建设，建立全省集中式计算机数据处理中心和计算机网络系统，实行省对市州县财政收支信息的数据共享、远程监控。特别是要实现省、市、县所有非税收入征收管理机构、执收单位、代理银行等对非税收入分单位、到项目的实时数据监控，并对共享的数据进行深层次的挖掘、分析，充分发挥“系统控收”的作用。（三）确立有利于财政收入良性增长的绩效考核指标现行政府绩效考核对财政工作主要是考核各级政府的财政收入的增长幅度等指标，这在一定程度上调动了各级各部门的工作积极性，但助长了部分市县虚列财政收入的不良风气。各地政府在确定增长目标时，往往担心低于兄弟市县的增长指标，尽可能抬高财政收入的增幅。当税收来源有限时，非税收入便成为弥补地方财政收入的“调节器”，这既违背了绩效考核的初衷，也不利于非税收入乃至财政收入的良性增长。为此，我们建议：上级政府对下级政府或各级政府对同级财政部门进行绩效考核时，应取消对财政收入增幅指标的考核，对地方财政收入中的税收收入与非税收入实行分开考核。其中，对税收收入主要考核其增长速度与当地的经济发展是否相适应（可考虑：经济较发达地区的税收增幅应以达到或略超过当地GDP增幅为考核目标；经济欠发达地区的税收增幅应以接近或略低于当地GDP增幅为考核目标），对非税收入重点考核执收工作是否存在乱作为和不作为的行为。同时对财政支出主要考核人员工资是否按时发放和民生等重点支出的保障程度。（四）完善有利于调动各级政府理财积极性的财政体制现行财政体制规定的政府预算体系由政府公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算组成。其中，政府公共预算收入由税收收入和纳入公共财政预算的非税收入组成，且上级转移支付等与之挂钩，因而部分市县为争取更多的转移支付，随意调整纳入公共财政预算的非税收入，导致地方财政收入数据失真。同时，由于上、下级财政部门财权与事权的不匹配，在非税收入分成时上级政府和部门尽可能扩大自己的分配份额，留归基层的实际分成收入较少，有的甚至不足以弥补执收成本，严重影响了基层理财的积极性。为此，我们请求省政府积极向财政部建议：一是加快建立符合公共财政体系要求的预算管理体制，将政府预算按照收入来源和使用范围不同，划分为一般性预算和专项预算。其中，一般性预算主要保障国家和各级政府的正常运转，其收入来源为税收收入；专项预算主要满足各级政府的有关专项开支，其收入来源为全口径非税收入。将税收收入与非税收入分别实行收支两条线管理，这样可避免地方政府把非税收入作为地方财政收入的调节器。二是进一步完善转移支付制度。取消非税收入按一定比例折算财力，将非税收入与税收收入实行“国民待遇”，不再按照一定比例折算政府可用财力作为分配转移支付资金的重要依据。三是进一步调整和简化非税收入分成政策。在制定非税收入分成政策时，应按照上级财政尽量不参与分成或尽可能少分成的原则确定分成比例；即便是上级确需分成的，在确定非税收入分成比例时，也应坚持财力尽可能向基层倾斜。&&&&
湖南省财政厅主管，湖南省非税收入征收管理局、湖南省非税收入研究会主办
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按财政收入来源和性质分类的意义
16:05:14来源：233网校
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　　1．拓宽了收入涵盖范围，使收入分类更为完整。
　　2．新的收入分类在层次上分为类、款、项、目四级，便于财政收入的统计和分析。
　　3．有利于形成总的完整的政府收支预算。
　　4．使财政收入分类更趋合理和规范，便于进行国际横向比较。
对本知识点：&
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日13:26&&&来源：
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　　近年来,我区财政收入增长很快，但财政收入占GDP比重不高，在10.6%-12.1%之间徘徊。努力提高财政收入质量和水平，提高我区财政收入占GDP比重的途径是多种的，比如转变经济发展方式、调整优化产业结构、促进非公有制经济良性发展、加强区域间经济协调发展等均不失为有效措施，在此笔者仅就财税方面谈一些看法。　　一、规范财政收入管理制度　　我区财政收入总量小，人均财力低，这与GDP中含税量低有关，也与对财政收入的管理不到位有关。近几年来，我区预算外资金收入增长较快，金额较大，预算外资金的快速增长必然会影响财政收入的增长，进而影响财政收入占GDP的比重。因此，在壮大财源基础的同时，要进一步完善预算制度和规范财政收入管理。加强一般预算收入和预算外收入政策和管理措施的研究，完善预算制度改革，建立科学、规范、透明的财政利益分配机制,促进政府财力资源的优化配置。逐步将预算外资金收入纳入预算管理，通过编制综合预算，实现政府非税收入与税收的统筹安排。加强对政府预算外资金收入管理，全面清理政府预算外资金收入管理的有关制度，及时修订、完善有关制度，加大对预算外资金收入的监缴和稽查力度。　　二、进一步加强税收征管　　一是规范税收优惠政策。继续清理到期的各类税收优惠政策，坚决维护税法的严肃性、统一性和权威性，坚决制止违反规定的减税和免税，严肃查处擅自出台税收优惠政策和变相优惠政策的行为，以期创造公平的竞争环境，进一步增加地方财政收入，提高财政收入在GDP中的比重。二是加强征管手段。进一步强化税收征管，加强税收征管体系建设，堵塞税收漏洞。加强对税源结构变化的监控，做好税源的调查、摸底、分析和预测；在全面掌握税源的基础上，建立详细的税收档案。根据税源的分布情况，分类别、分重点、分层次采取不同的征管方法，从源头上杜绝偷税漏税。进一步完善税收征管模式，积极实行金税工程。同时，加大征管改革力度，积极开展税收执法大检查。三是加强征税队伍建设，强化税收征管责任，加强对各项税收征管工作。加强对税收执法的监督检查，形成良好的依法治税环境，切实做到依法纳税，依率计征，应收尽收，防止税收截留和跑冒滴漏。同时，建立健全规范的税收征管服务制度和服务质量考核评价体系，不断优化纳税服务。　　三、建立财政收入占GDP比重的目标考核制度　　判断一个地区财政收入规模的大小，不仅要看财政收入的数量，更要看财政收入占GDP的比重。财政收入占GDP的比重，是反映地区经济发展状况的重要指标，它反映了政府集中财力的程度和相对规模。目前，自治区在对各市（县）进行经济工作考核时，不太重视财政收入占GDP的比重这个指标，从而导致各市（县）也不重视这个重要经济指标。因此，建议在对自治区内对各市（县）进行经济工作考核时，要对财政收入占GDP的比重进行考核。通过制定地方财政状况考核评价制度，运用科学合理的指标体系，将财政收入占GDP比重列入各级政府工作职责的重点考核目标，以此作为评定地方政府宏观经济管理实效的重要尺度，确保财政收入真实地反映经济发展成果，从而促进地方各级政府着力发展经济，促使地方经济朝良性方向发展。　　（作者单位：广西财政厅）
（责任编辑：权娟）
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