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天士力控股集团有限公司 多形式带动贫困地区产业升级
  |  来源：   |  作者： 扶贫办  |  责任编辑： 王虔
关键词： 天士力 控股集团 有限公司 贫困地区 产业升级
天士力控股集团创建于1994年，是以大健康产业为主线，以生物医药产业为核心，以健康保健产业和医疗康复、健康养生、健康管理与服务业为两翼的高科技国际化企业集团。
天士力始终以产业报国的使命感、责任感，通过扶危济困、公益赞助、环境保护、产业投资等多种形式带动贫困地区的产业升级，把企业的发展与国家的发展、社会的进步和人民的健康紧密结合起来，积极履行对社会责任和义务。
天士力先后在甘肃、陕西、贵州、云南、吉林等边远地区投资发展，带动当地资源开发、产业升级和区域社会经济发展。截至2013年底，天士力在西部及边远地区累计投资额27.42亿元，累计实现销售收入超过100亿元，带动了当地人民群众脱贫致富。
例如，天士力在甘肃省岷县建立了当归、黄芪规范化种植基地3000余亩；在陕西商洛投资建设药材种植基地，现已发展到14000余亩，带动15000多户农民从事药材种植；在云南文山，建设三七种植基地。这些基地以“种植庄园+大种植户+小农户合作社”的模式，带动当地农业产业化的发展，解决部分农民的致富问题，为当地可持续发展探索了一条新路。在贵州遵义茅台镇，投资建设现代白酒酿造基地，不仅带动当地酿酒业的技术升级，而且已成为当地第二大酿酒企业，为近千人解决了就业问题。在云南普洱地区，投资建设生物普洱茶开发基地，提高了普洱茶的附加值，使传统制茶业焕发出新型科技产业的巨大潜力。在吉林靖宇县，投资建设安全功能水生产基地，通过高科技手段，提升人们日常用水品质。
同时，天士力还积极参与社会公益事业，把社会公益事业作为义不容辞的责任。多年来，天士力通过多种捐助方式，积极参与社会救济、抗震救灾、文化传承、慈善宣传等各项活动，累计捐款捐物总额达到2.8亿元。
例如：在扶危济困方面，天士力在长江、松花江流域发生特大洪水，内蒙古遭受历史罕见雪灾等突发事件中，积极带头捐款捐物，支持灾区人民度过难关。特别是在2008年汶川7.8级大地震期间，天士力累计捐赠灾区850万的药品，180万元现金，总价值超过1000万。2010年青海省玉树发生7.1级大地震，天士力迅速从各地市场一线紧急调运300箱灾区急需的现代中药复方丹参滴丸，第一时间运往灾区……
在关怀贫弱群体方面，天士力一次次慷慨解囊，帮助解决弱势群体的燃眉之急。2003年3月，天士力和天津市妇联共同启动了“为下岗女工献爱心，维护下岗女工健康权”活动。针对健康得不到有效保障的部分“4050”下岗女工，赠送复方丹参滴丸等药品，先后为3000名下岗女工准备了价值将近30万元的药品，为维护妇女的健康权益，唤起全社会对妇女尤其是下岗女工健康的关注做出了应有的贡献；2004年4月在“慈善事业牵手企业发展”全国赠药活动中，天士力将价值700万元的现代中药藿香正气滴丸捐赠给全国慈善医院、老人院、儿童福利院、贫困社区和建筑工人等需要帮助的人群； 月份，天士力再一次通过中华慈善总会及各地慈善分会，把价值500万元的复方丹参滴丸捐赠给各地的弱势群体及慈善义工，活动覆盖全国25个省市，有将近7万人受益。
在帮助贫困落后地区方面，天士力在甘肃贫困山区捐建天士力小学，出资种植树木，改善美化当地环境；在甘肃革命老区和中药文化发祥地等，出资捐建纪念林；在西藏和平解放50周年之际，天士力将价值人民币150万元的药品和50万元人民币捐赠给西藏人民；2000年，天士力慰问位于青藏高原的解放军哨卡部队，并捐赠了价值30万元的药品；天士力与青海格尔木人民医院合作，将价值300万元药品和健康手册送到了青海人民的手中；陆续投入巨资，开展“天士力、胡大一“送健康、医疗服务西部行”活动，为人民群众提供免费诊疗机会，也为医疗专业人员提供深入学习机会。
在2003年春SARS病毒严重威胁人类健康的危难时刻，天士力第一时间向发现首例“非典”病人的天津武警医院附属医院的医护人员及患者赠送药品；随后，陆续向天津市政府、红十字会、北京小汤山医院、天津海河医院、天津一中心医院的站在抗击“非典”一线的医护人员和新闻工作者赠送大量物资，捐款百万余元；天士力还向“思源o博爱基金” 捐款3万元，向抗非一线的个人表示支持和感谢。
赞助长江、黄河、澜沧江三江源科学考查活动；向边防战士、劳动模范、老将军、老干部、敬老院捐赠药品；多次参加抢险救灾，向灾区人民捐款赠药；关注教师、关注劳模、关注空巢老人、关注下岗女工、关注贫困地区的人民、关注恶劣环境下的建设者……
天士力以切实行动实现着自己的社会责任和事业理想。每个公益活动都不是一次性的，而是在年复一年的延续。天士力人在创造事业辉煌的同时，向社会献出了一颗颗闪亮的爱心，为构建和谐社会的大厦增砖添瓦。
天士力通过科学发展，取得了令人瞩目的经济成就和社会效益，并且得到了社会各界广泛的认可与肯定，先后获得相关荣誉有：全国就业先进企业（国务院）, 创新型企业（科技部、国务院国资委、全国总工会），国家高技术产业化十年成就奖（国家发改委），国家西部大开发突出贡献集团（人社部、发改委），全国就业与社会保障先进民营企业（人社部、全国总工会、全国工商联），中华慈善事业突出贡献奖（中华慈善总会），优秀民营科技企业（全国工商联、中国民营科技实业家协会），公益爱心企业（中国儿童少年基金会），抗震救灾爱心企业（中国人口福利基金会）等等。（国务院扶贫办供稿）中共中央编译局-专家学者-专家文库
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我国地方政府制度创新项目何以能够做到可持续发展
作者：高新军&&&&来源：本网发布
网络编辑：亦文
发布时间：
摘要：在过去的十多年里，我国地方政府治理创新取得了可喜的成绩。展望未来，任重道远。原因很简单，目前，我国地方政府创新大环境仍旧不尽如人意，各级干部的思想观念转变仍远未到位，急功近利的政绩观念仍然十分强烈，真心实意埋头苦干的改革者仍未得到合理的重用，地方政府创新的制度障碍仍旧重重，等等。这说明，要想真正实现改革创新的可持续发展，仍旧面临着严峻的挑战。在我国改革开放初期，每当改革出现困难、产生争论时，就会有人怀疑中国会不会又回到计划经济体制去。30年过去了，现在当我国再遇到类似的困难和争论时，已经不会有人相信中国会回到计划经济体制了，因为我们已经有了市场经济的“路径依赖”，已经被锁定在市场经济的轨道上了。现在我国社会政治领域里的地方政府创新正处于我国改革开放的初期阶段，距离实现创新的可持续发展还有相当距离。在这个阶段，是改革创新最容易夭折、最容易回到旧体制的时期。同时，这也是改革创新层出不穷、越来越突破原有体制框架的时期。
关键词：地方政府;制度创新;可持续发展
　　从上世纪90年代末至今，一直是我国地方政府制度创新的活跃期。无论是县乡党政干部的“公推直选”，还是重庆市开县麻柳乡“八步工作法”所代表的“全民公决”和“群众管钱、干部管事”的理念和做法，都是以扩大民众有序参与为主要内容的地方政府制度创新活动。由中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校政党研究中心和北京大学中国政府创新研究中心于2000年共同创办的“中国地方政府创新奖”也举办了5届，在“政治改革类”、“行政改革类”和“公共服务类”领域里评选出了一大批有代表性的创新案例，显示了我国政治体制改革和管理体制改革的最新进步。
　　多年后，当我们认真梳理和跟踪这些创新案例的后续发展时，确实为不少地方政府创新的不断深化欣喜不已。但是，我们也很遗憾地发现，地方政府的许多制度创新都面临着严重的制度瓶颈。就是那些曾经获得了中国地方政府创新奖的项目，也有许多名存实亡了。这究竟是怎么发生的？是什么东西阻碍了创新项目的可持续性和可推广性？我们到底在哪些制度方面迫切需要加以改进？在这里，笔者通过调查，结合7个创新案例对这些问题进行相关分析，其结果值得认真思考和研究。
　　案例一：为什么浙江省温岭市的制度创新可以做到可持续发展
　　2010年1月17日北京大学博雅国际会议中心，正在举行“第五届中国地方政府创新奖”选拔暨颁奖大会。全国358个地方政府申报的创新项目，经过初选委员会和专家委员会的两轮筛选，只有30个项目进入最后的答辩和选拔程序，温岭市新河镇以“参与式公共预算”名列其中。这不仅是30个入围项目中唯一一个由乡镇政府申报的制度创新，而且内容涉及我国地方政府运作中最敏感的核心地带：财政和公共预算的制定、审查与监督。其实，这并不是温岭市第一次获得中国地方政府创新奖。早在2004年温岭市就以“民主恳谈”的制度创新获得了第二届中国地方政府创新奖的“优胜奖”。从那时至今，笔者曾先后5次到温岭考察那里的制度创新。使我感兴趣的，并不是那里出现了制度创新，而是那里的制度创新从1999年开始，至今仍在继续，并且不断向广度和深度发展。较之我国其他许多地方政府创新项目的昙花一现，温岭的这一现象不禁使人眼前一亮。目前，地方政府制度创新的可持续发展，是我国体制改革的重点和难点之一。温岭市是如何做到这一点的，个中原由，值得我们期待。
　　温岭地处浙江省沿海，是我国经济发达地区。那里民营经济的发展甚至早于温州市。目前也是我国民营经济最发达的地区之一。例如，笔者访问过的温岭市新河镇的南鉴村，就是远近闻名的帽业专业村。那里常住人口只有2015人，却有规模以上的帽业企业10多家，联户企业12家，个体企业270家，吸引的外来务工人员超过了本地人口的2倍。南鉴村生产的帽子品种齐全，价廉物美，70%销往东欧、美国、中东等世界60多个国家。2009年该村帽业总产值已达近10个亿，人均收入近2万元，交税700多万。经济发达自然人们的权利意识就觉醒得早，所以当1999年6月温岭市按照上级部署，开展“加强和改进农村思想政治工作”活动时，就顺应市场经济和当地农民的要求，改变了过去形式主义的自上而下的照本宣科，放低身段，实行了当地党委、政府与群众之间的对话。就这样，“民主恳谈”制度成为了沟通地方党委、政府和普通民众之间联系和信息传递的新型载体。很显然，这种适应市场经济体制的制度创新，深受当地农民和基层干部的欢迎，也取得了不错的实际效果。2001年初，温岭市委将民主恳谈深化为一种新型的基层民主形式，并在以后的3年里将这一制度创新固定化为一种地方党委、政府组织、引导广大群众依法有序参与公共事务的新机制。
　　正像自然界中有良种的蜕化现象，所以必须不断对良种进行提纯一样，在社会领域，任何制度创新如果在以后的执行中，没有在广度和深度方面新的拓展，也必然会遇到危机。民主恳谈在2005年正是遇到了这样的问题。2005年，是民主恳谈产生以来的第五年，多年的实践虽然证明了这种制度创新有一定的生命力，但也遇到了继续发展深化的制度瓶颈。我国的经济体制改革的一个鲜明特点，是增量改革。也就是说，在现有的存量之外，先在改革阻力较小的增量上做文章，将增量做大做强。然后用增量来激活存量。所以我们看到，在经济体制改革方面，率先取得突破的是民营经济、中外合资经济和对外开放。然后才一步步进入到对国有企业的改造和国内各种要素市场的建立，最终确立建立社会主义的市场经济体系。同样，我国在社会政治领域的改革和创新，也要遵循这一规律。民主恳谈最先是作为原有管理体制外的一种制度创新产生出来的。它弥补了原有管理体制的一个非常重大的缺陷：民众有序参与公共管理事务路径的缺乏。但是，这种在很大程度上与地方党委、政府就某些关系民生的问题来征求群众意见、或者召开听证会相类似的做法，虽然成为了体制外的一种制度，但也暴露出了一些问题。
　　首先，这种听取民众意见的做法，与现有的人大制度如何协调。我国法律规定了人民通过自己的代表来参政议政，表达自己的诉求。现在，在人大之外，又出现了一种新的民众反映诉求的渠道：民主恳谈。很显然，这两者在很多地方是重叠的。尽管过去地方人大在发挥自己监督政府的作用方面建树很少，常常被人们讥讽为“举手代表”和“吃饭代表”，民众通过人大来参与公共管理的渠道也基本堵塞，但也正因为如此，激活人大的作用，充分利用现有体制中未被开发的空间，不仅可以降低改革的成本，减少改革的阻力，而且可以直接推动原有体制的改革向前发展。过去有学者提出要充分利用原有体制留下的政治遗产进行制度创新，正是这个意思。
　　其次，民主恳谈是地方党委、政府就某些民生问题听取群众意见的一种方式。这就决定了它是不定期举行的。而且恳谈的内容也多种多样，几乎可以涵盖基层政权所面临的所有问题。但是，发起恳谈的是地方党委、政府，更确切的说，是地方党委、政府的领导人。这样一来，就对这些领导人的素质提出了很高的要求。也就是说，这些人要有放弃自己权力的魄力和自己主动接受民众监督的自觉性。这样一种高标准和高要求，显然在一定程度上高估了现实中广大基层干部的思想水平。民主恳谈发展的事实也证明，在没有直接选举的条件下，并不是所有干部都自觉地愿意放弃自己独断专行的权力的，也绝不是所有的基层干部都愿意接受来自民众的监督。所以在民主恳谈的推广过程中，阻力也越来越大，最后有了难以为继的危机。
　　再次，基层所面临的民生问题面广复杂，所涉及的利益相关者也各有不同。而且，各种问题的层次也不一样。如何寻找出一种大家都普遍关心、又是基层公共管理的核心问题，而且能把体制内的人大制度和体制外的民主恳谈有机结合起来的融合点，作为制度创新的新的增长点，也是2005年一直困扰着继续推进民主恳谈发展的难题。
　　所幸的是，在学者的指导下，温岭市把这个融合点锁定在“参与式的公共预算”。预算是任何一个地方政府运作的实质，是实现党委、政府执政目标的载体。当我们说一个政府实现了善治时，也主要是指这个政府合理地使用了财政资源，实现了预算的目标。而且预算本身在历史上就是民主政治发展的结果，是民众用以限制政府权力的工具和民众参与公共事务管理的主要渠道。美国在19世纪末和20世纪头20年里所经历的“进步时代”，在确立法制基础上的市场经济的过程中，其中最重大的成果之一，就是实现了“预算民主”，建立起上至联邦下至地方的公共预算体制，从而为后来罗斯福新政的推行，使美国成为世界超级大国奠定了坚实的制度基础。在我国，各级人大的主要作用之一，也是审议和批准政府的预算，监督预算的执行。可以说，政府预算与每一个民众的生产和生活密切相关，是大家都非常关心的问题，把民主恳谈制度创新的发展和深化定位在这一点上，是真正抓住了问题的关键，找到了一个能够把党委、政府，民众参与，人大机制和民主恳谈制度创新有机结合起来的融合点。后来的实践也充分证明，“参与式公共预算”不仅在新河镇实现了破冰和发展，而且温岭市的交通、水利、建设规划、科技和计生等5个政府部委也在2008年开始实行参与式的部门预算。2009年9月23日温岭市召开了“民主恳谈制度创新十周年纪念大会”，与会的来自全国各地的专家学者、省市县乡镇和村的干部，以及新闻媒体齐集一堂，共同总结10年来温岭市制度创新、实现可持续发展的经验，探讨今后发展的思路，在这项制度创新的发展历史上写下了浓墨重彩的一笔。
　　那么，温岭市是在什么条件下才实现了制度创新的可持续发展呢？以笔者的调查和观察来看，主要有以下几个方面。
　　首先，市委市政府主要领导的支持非常重要。在温岭市10年的制度创新和不断深化的过程中，市委和市政府的主要领导基本上采取的态度是支持的。2001年至2005年任温岭市委书记的王金生同志，不仅坚决支持民主恳谈的制度创新，而且经常督促市委宣传部的有关同志定期下乡镇去调查研究，他自己则亲自听取汇报，一起研究巩固提高的方法。王书记的继任者陈伟义书记对新河镇参与式公共预算的制度创新也给予了热情的支持。温岭市人大及其财经委员会在人大主任张学明同志的领导下，对这种制度创新始终给予积极的支持和指导。具体指导温岭市制度创新的温岭市委宣传部的历任部长戴康年、曹鸿、林康等同志，也对这项制度创新倾注了自己的心血，给予积极的支持。可以说，这项制度创新在温岭市委、市政府一级的领导那里，没有遇到过明确的反对，至多是在支持力度上有些差别，这就为温岭市的制度创新和可持续发展创造了良好的外部条件。
　　其次，在温岭有像陈奕敏这样一些不计个人得失，把全部心血倾注到改革创新事业上的基层干部。陈奕敏是温岭市委宣传部理论科的一名普通干部。从1999年开始，他就参与到民主恳谈的制度创新活动中，并逐渐在这种创新中起到了中坚和骨干的作用。10年寒暑，他一直默默无闻地积极工作在自己平凡的岗位上，长期担任温岭市委宣传部理论科下属一个叫做“民主恳谈办公室”的主任。如果从行政级别上来说，这个办公室主任连副科级也算不上，但是陈奕敏在这个岗位上一干就是10多年。10年来，所有与陈奕敏同样资历的同事都被提拔了，只有他还在这样一个低于副科级的岗位上。很多来温岭市采访制度创新的媒体记者都很想知道，这么多年来是什么力量在支撑着陈奕敏执着地为温岭市的制度创新忘我地工作。对此，老陈的回答很简单，就是想为家乡人民多做一些事情，想让家乡人民生活得更好一些，我自己别无所图。其实，在温岭市像陈奕敏这样的干部不止一个，像原新河镇党委书记、现温岭市水利局局长金良明同志，新河镇的参与式预算制度创新就是在他任上开始进行的。后来有媒体问他搞了这项改革他自己和干部的权力被限制了，他是怎么想的。金书记认为，我的权力是小多了，但是党委和政府更值得人民信赖了。这正是我们改革所要追求的目标。
　　再次，一批专家学者对温岭市制度创新的持续关注和指导，大量新闻媒体的采访和跟踪报道，以及上级领导对这项创新的关注，不断给创新的可持续发展注入了新的动力。温岭市的制度创新从一开始就十分注重征求专家学者的意见，注重通过新闻媒体的宣传报道来创造一个良好的改革氛围。如果计算一下来过温岭市的全国各地的专家学者，那是要以百位数来计算，而且很多是我国一流的专家、教授。其实，从我自己前后5次到温岭考察的经历来看，我认为那么多的学者愿意到温岭去，首先是因为温岭的创新实践值得去关注，值得去考察总结，因为那里的创新涉及到了我国地方政府治理中的核心问题：参与式的公共预算的审查监督和参与式的公共财政运作。那里的制度创新预示着我国地方政府管理改革的方向，和我国民主政治发展的突破口。学者到那里去不仅可以贡献自己的指导意见，对当地干部进行培训，也可以从温岭市的创新实践中学到有益的知识和验证自己在理论上得出的结论。这是一个双向的交流过程，是双赢。
　　学者们也确实在温岭市改革创新的关键时刻，给予了关键性的指导。例如，世界与中国研究所所长李凡教授就是突出的代表。李所长有丰富的国内外地方政府创新的理论和实践经验，2005年正是他强烈建议温岭市的民主恳谈应该向参与式公共预算方向发展，并与当地干部共同完成了这次转变。又例如，2007年初，当新河镇因为镇党委主要领导人事变动出现参与式预算改革在当年有可能推迟或者停止的时候，又是长期关注温岭市参与式预算改革创新的专家学者们，联合温岭市人大、市委宣传部一起促使新河镇坚持了下去。
　　善用媒体对于保护好地方干部的创新积极性是很重要的。温岭市的创新从一开始，就注重媒体的作用。这种注重并不是一味地要求媒体说好话，而是请媒体客观地报道。其实，在众多报道温岭改革创新的媒体中，也有一些指出了温岭创新的不足和弱点，温岭市一样予以欢迎。特别是温岭市请来了一些在我国以相对独立为特点的媒体朋友，如《南风窗》等，他们的报道虽然犀利一些，但也反映了温岭市改革者宽阔的胸怀和心怀若谷的思想境界。
　　由于温岭市新河镇的参与式公共预算改革的彻底性，也引起了全国人大有关专门委员会领导的注意，并通过台州市来了解新河镇改革的情况。全国人大、浙江省有关部门、台州市委市政府的关心，也给予了基层干部很大的鼓励。至少在他们看来，坚持下去是正确的，是会有回报的。
　　第四，任何地方干部对于新事物、新观念，都有一个接受和适应的过程。我相信，只要不是腐败分子，任何地方干部都会在实践中体会到，创新不论对于干部还是民众来说，都是双赢。民主政治作为一种分配社会政治资源的机制，对于我国基层干部来说，还十分陌生。让权予民，会产生什么风险？面对面与民众对话，会不会出现失控？长期习惯于为民做主，一下子变成了让人民做主，自己的权力变小了，干事情要瞻前顾后了，这事情还会好办吗？一系列问题都会影响到地方政府官员接受改革创新的心态和坚持改革创新的信心。正是这些担心，成为了我国改革创新和可持续发展的观念障碍。我感到，要解决这个问题，光靠说教是不行的，还得靠实践。我清楚地记得2006年新河镇刚开始搞参与式公共预算改革时，当时的镇长心里很紧张，因为这对于他来说是第一次。上台做预算说明，回答人大代表和普通民众的问题，他也非常紧张。但是几次活动下来，他开始放心了，感到这样做对他的工作是有好处的，预算的执行也能得到了民众的理解。预算透明了，政府的困难群众了解了，也便于今后加以解决。2007年初新河镇党委主要领导人事调整后之所以出现了当年参与式预算改革有可能推迟或者停止的趋向，也是新任领导对这项改革心里没有底，有畏难情绪的结果。后来在温岭市人大、市委宣传部和许多专家学者的鼓励和督促下，新任领导通过实践也体会到这项改革对于提高基层干部执政能力的好处，所以坚持下去又有了动力，直到今年获得了地方政府创新奖。
　　第五，要合理利用地方干部的政绩观念，更好地为创新和可持续发展服务。不可否认，就是在温岭，许多干部搞改革创新是抱有创造政绩的思想观念的。我认为，有政绩观念并不是一件坏事，它至少说明基层干部想做事情，希望有所作为。但是，要想把这种政绩观念与改革创新和可持续发展有机结合起来，就需要引导和合理利用这种观念。所以，温岭市宣传部“民主恳谈办公室”在选择乡镇进行改革创新试点时，会针对不同的乡镇领导的思想特点，有针对性地进行说服和解释工作，以争取他们的理解和支持。任何创新都是有风险的，如果一开始你就把风险想得过于强大，就会缩手缩脚，打退堂鼓。在这种情况下，采用适当方式来解释改革的风险，用先做后说、先干后报告等方式来规避风险，也是他们曾经使用过的方法，并取得了不错的效果。
　　最后，要尽可能地将改革创新的成果应用于更多的领域，形成大势，让更多的民众分享改革创新的福利，这是保持改革创新可持续发展的有效方法之一。温岭市的民主恳谈制度创新产生后，被应用到了各个不同的方面。在这10年里，有些方面的应用没有坚持下去，但有些方面的应用就一直坚持到今天，而且越来越有生命力。比较一下，两者的最大差别在于，这种应用是不是给民众带来了实实在在的福利。在这方面，温岭市新河镇总工会和新河镇长屿羊毛衫行业工会的实践很说明问题。新河镇是全国著名的羊毛衫生产基地，目前全镇共有羊毛衫企业113家，年产值达10亿元，企业从业员工12000多人，其中女职工1万人，外省务工人员9000多人，来自湖南、四川、安徽、江西、贵州、湖北等地。2003年以前，这里劳资纠纷严重，仅2003年就发生上访11次120多人，成为影响社会稳定和企业发展的严重问题。从2003年开始，新河镇采用民主恳谈的方式，通过成立“新河镇长屿羊毛衫行业工会”，与当地羊毛衫企业家组织“新河镇长屿羊毛衫行业协会”，来进行行业工资集体协商，出台统一的工价，公布了5个工种、59道工序的标准和工价表。这样做了以后，既使员工能够“明明白白做工，清清楚楚拿钱”，也稳定了民营企业的用工，保护了企业的利益，从而实现了职工、企业、政府三赢。从那以后，每年进行的羊毛衫工价民主恳谈，在新河镇总工会常务副主席陈福清同志的领导下，坚持了下去，并引起了各级工会直至全国总工会的高度重视。2007年11月26日温家宝总理也批示：“温岭的做法可以总结推广”。
　　　& 虽然温岭市在过去的10年里取得了改革创新和可持续发展的可喜成绩，但是展望未来，他们仍旧任重而道远。原因很简单，目前，我国地方政府创新大环境仍旧不如人意，各级干部的思想观念转变仍远未到位，急功近利的政绩观念仍然十分强烈，真心实意埋头苦干的改革者仍未得到合理的重用，地方政府创新的制度障碍仍旧重重，等等。这说明，温岭市要想真正实现改革创新的可持续发展，仍旧面临着严峻的挑战。记得我国改革开放初期，每当改革出现困难、产生争论时，就会有人怀疑中国会不会又回到计划经济体制去。30年过去了，现在当我国再遇到类似的困难和争论时，已经不会有人相信中国会回到计划经济体制了，因为我们已经有了市场经济的“路径依赖”，已经被锁定在市场经济的轨道上了。现在我国社会政治领域里的地方政府创新正处于我国改革开放的初期阶段，距离实现创新的可持续发展还有相当差距。在这个阶段，也是改革创新最容易夭折，最容易回到旧体制的时期。同时，这也是改革创新层出不穷、越来越突破原有体制框架的时期。温岭市10年改革创新和可持续发展的实践，已经在某种程度上打破了原来浅尝辙止的轮回，我们有理由期待她今后创造出新的辉煌。
　　案例二：深圳市公用事业企业市场化制度创新
　　不可持续的主要原因：缺乏监督，任何好的地方政府创新都会弊端丛生。
　　2003年，以水务、燃气、公交、能源等狭义公用事业为主，引入战略投资者和完善公用事业监管手段为重点的深圳市公用事业企业市场化制度创新，完成了一系列特许经营权制度的制定，和战略投资者的引进工作。从当时的环境来说，这样做既可以解决深圳市公用事业长期以来投入不足的问题，加快公用事业的发展，收回政府的投资；又可以吸引外国或外部的投资，放大深圳市吸引外资的政绩，改变公用事业企业内部的产权结构，使政府摆脱长期以来背负的沉重的财政补贴负担。而且，这样的做法在国外已经屡见不鲜。
　　事实上，城市公用事业企业的市场化改革，从一开始就包括两方面的内容：公用事业的发展和公用事业的监管。深圳市7年多的实践证明，前者通过改革起了很大变化，活力增加，已经完全市场化了。后者则问题多多。其中原因既有制度设计考虑不周的问题；也有监管动力缺乏，尤其是“第三方监管”缺位的问题。而且，这个问题从改革创新的一开始，就相对薄弱。在后来的发展中更是一手硬，一手软，凸显了此项改革创新并没有达到改革设计者的预期目的。
　　其实，包括笔者在内的很多人都对深圳市公用事业企业授权化经营后的两个方面特别关注：一是排除了竞争对手后的产品定价问题；另一个是授权经营情况下的信息透明度和监管问题。这两个问题在此项改革进行了7年之后，已经十分明显，以至于引起了人们对当年深圳市公用事业企业市场化改革的根本反思。
　　以上问题可以归结为垄断和监管两个方面。在监管中，政府所担当的责任最大，因为它是独家垄断经营权的授予方，是国有股权的代表者，更是监管规则的制定者。但是，由于市场条件下的信息不对称，政府的监管显然不会很及时、到位。这时，公用事业企业的信息透明和第三方监管，就非常重要。遗憾的是，深圳市公用事业企业的市场化改革从2004年以来，在这些方面进展甚微，所暴露的问题则发人深醒。
　　早在2005年7月，在《深圳市公用事业特许经营条例(草案)》将提交市四届人大常委会一次会议“二审”之前，关于深圳市公用事业市场化改革的种种争议，就达到过高潮。争议主要围绕3个问题展开。[1]
　　1、特许经营为何不公开招标？深圳当年引进战略投资者采用的是“招标招募”方式，在国外叫“私募融资”。所谓“招标”，就是公开向社会表明需要引进战略投资者，并强调其必须是国际知名企业，且符合严格的资格要求；而“招募”则是通过谈判确定最后的选择。然而，这种方式被不少业内人士和专家指为“太不透明，太不公平”：不公开招标，没人知道他们谈了些什么，达成了什么条件。
　　2、为何不引入竞争机制？许多专业人士认为“多家分别经营是可行的”，竞争对保障百姓的权益有好处。1996年以前，深圳市的管道燃气一直由6家公司经营，直到1996年《深圳经济特区燃气管理条例》出台后，其他公司才将燃气管道全部交给燃气集团统一经营。在多家经营的时候，既没有出现像今天这样的全国最高煤气价，以及名目繁多的搭车收费，消费者也不像现在这样有那么多意见。
　　3、“企业垄断”下政府如何监管？有经济学家曾指出，垄断性企业在运作中，常使政府处于被动地位，尤其是以非招标方式获得政府特许的企业，如果事后不愿意或无力兑现当初的承诺，而此时已是“生米煮成熟饭”，政府常常只能自认倒霉。所以，问题的关键不在垄断，而在监管。如何体现并保障政府对垄断企业进行有效监管，才是最重大的课题。
　　当时参与讨论的有关人士都希望修改完善后的《深圳市公用事业特许经营条例》，能在法律条文和实际执行中在“促进公用事业竞争”与“维护公众利益”之间寻求一个平衡点。
　　2009年4月6日，深圳市改革办的有关人士在同笔者谈到此项改革时认为，公用事业市场化后，私人性质的战略投资方讲求回报，有很强烈的提价冲动，而公用事业本来就是一种微利的行业，所以在提高产品价格方面，与社会难有共识，以至于每次提价，都会在深圳市形成一种强烈的社会冲击。而每次消费者与企业发生矛盾，政府为了保地方经济增长和社会稳定，一直站在企业一边。所以“第三方监管”缺位严重。直到今天，深圳市公用事业的价格调整机制仍未建立起来。不仅如此，改革后公用事业企业转嫁经营成本，忽视服务的普遍性的问题依旧。例如，近几年，燃气公司在煤气转天然气设备问题上，就迫使深圳市政府承担了2-3亿元的成本。而对于人口稀少的偏远地区，则仍旧任由人们使用各种小公司提供的瓶装气。水务集团提高的排污费也大于污水处理费用。他认为，如果公用事业市场化改革后，公用事业缺钱政府仍旧要补贴，要兜底，这样的改革方式就得不偿失。
　　同时，在对公用事业企业的监管方面，是失败的。一方面，不仅政府的监管职能被分散到水务局、交通局等主管部门，监管的手段差异很大，而且主管局就是监管动力不足，不作为，你也拿它们没有办法。另一方面，尽管相关条例里有了“第三方监管”的内容，但是这个机构就没有成立，也没有专业机构做技术上的支撑，更谈不上有人去运作，成了一纸空文。
　　对于深圳市公用事业企业市场化存在的问题，人们普遍认为是（1）企业垄断；（2）垄断企业与政府官员相互勾结；（3）第三方监管缺位；（4）缺乏审计；（5）企业黑箱运作。对此，资深专业人士李红光女士则给了笔者更具体说明。她通过自己的调查指出，深圳市公用事业企业与政府相关部门的关系密切，为其规避政府监管创造了更多的机会。垄断企业不仅将政府相关部门领导人的亲属安排进入企业担任要职，有些亲属甚至是“白拿工资”的闲职，比如：深圳市燃气公司的档案室几乎就成了“太太室”，而且企业运行基本上是“黑箱操作”，没有审计，更没有“第三方监管”。例如，燃气公司的负责人可以一人拥有4辆轿车；管道公司经理全家入籍加拿大，不仅经常不上班，而且工程也让亲戚来做。在一次小的漏气事故中，燃气集团狮子大开口，向市政府要维修费3000万元，工程则交给自己的亲戚来做。深圳市水务集团向市政府要了40个亿的污水处理资金，竟然不让市财政部门过问，连财政局的处长都不让进门。在这种垄断的情况下，水务集团员工工资是深圳市最高的，但可以长期没有审计。
　　为什么在改革方案设计中就有的“第三方监管”迟迟不能实现？这种在成熟的市场经济中普遍采用的监管方式，为什么在深圳市的公用事业企业的市场化改革中就是不能实现？这恐怕就不能简单地责怪地方政府了。在这样的情况下，缺乏政府和第三方监管，深圳公用事业企业居行业垄断地位，胁社会稳定之势，实现了对政府的俘获。在这种情况下，创新已经失去了其本来的面目也就很自然了。　&
　　案例三：平昌县乡镇党委班子的“公推直选”
　　不可持续原因：改革之殇是因为创新的动力变为了政绩的盲动
　　20世纪90年代以来，我国四川省大规模地开展了党内民主的改革试验。其中，四川省东部巴中市的平昌县在试行乡镇党委领导班子“公推直选”的党内民主方面，独树一帜。2001年该县开始在灵山乡试行乡镇党委领导班子的“公推直选”，到2005年底，这种试验已经在该县约1/3的9个乡镇推广，并在2006年1月以“乡镇党委领导班子的公推直选”党内民主改革创新，获得了“第三届中国地方政府创新奖”，使平昌县从默默无闻的一个山区县，走到了全国党内民主改革的前列。
　　但令人费解的是，自从2006年平昌县获得了中国地方政府创新奖之后，这项改革在当地反而逐渐进入了自然消亡的状态。当年主持和推行这项改革的领导已于2008年4月被迫远走他乡。当年积极参与这项改革的其他干部，也换的换，走的走，留下的也大都被边缘化了。现在这项改革在当地似乎成了“禁区”，当地干部谈之色变，避之唯恐不及。这是否意味着平昌县的“乡镇党委领导班子公推直选”的党内民主创新已经出局？
　　笔者认为，要使一项地方政府创新获得可持续发展，需要解决两个根本问题：一是改革创新的动力问题；另一个是改革创新的手段问题。正是在这两个根本性问题上，平昌县的党内民主创新，遇到了制度瓶颈。
　　据了解，平昌县2001年开始在灵山乡推行乡党委领导班子“公推直选”的党内民主改革的直接原因，来自当地农村的干群矛盾突出、干群对立情绪严重的危机。由于当时还要征收农业税费，农民负担很重。在平昌这样的国家级贫困县，由于农民没有太多机会通过创办新的商业活动来增加收入，因此他们对地方政府试图从自己身上吸取资源的行为十分敏感。据了解，在平昌县所在的巴中市，那里的干部们强烈地抱怨乡镇政府和村集体的巨额负债。“由于村和乡镇政府从不偿还债务，政府已经失去了威信，村民们认为乡镇政府是骗子。债权人天天来催债，乡镇和村干部焦头烂额，他们已经数月不发工资了，在讨债人的频频登门下也无法专心工作，很多干部辞职并搬到其他地区生活。”[2]为了回应这种严重的财政危机引发的问题，平昌县乡镇党委领导班子的“公推直选”被地方官员当作了缓解干群紧张关系的工具。“公推直选”也确实在动员民众对地方政府的支持上起到了一定作用。当地干部在理论上是这样介绍他们的创新实践：我们党实行的是党管干部的原则，但是党管干部，不是那一级组织部门来管干部，而是市委县委代表全体党员来管干部，组织意图不是指向某一个人，而且指向某一个群体。所以在乡镇党委领导班子的“公推直选”中，没有组织意图，只有党员意志。党政官员有这样的认识并且付诸实践，这是我国政治发展的新现象。
　　但是，在中央农村政策进行了重大调整之后，推动平昌干部将这项改革继续进行下去的动力，就更多地来自于政绩的冲动。这种改革动力的变化，也反映在改革的阻力方面。过去由于农民负担重，干群关系紧张，农村工作开展不了，反对改革的声音就相对较小。当改革的环境发生变化，改革的动力转变为干部的政绩之后，不同的看法就出现了。
　　现在，干部提拔的重要标准是看他们在促进经济发展与社会稳定方面的政绩。平昌县作为经济欠发达地区，很少有机会通过进行大规模的投资来表现经济发展的政绩。例如，2008年拥有102万人口的平昌县财政收入只有8000多万元，而该县当年的财政支出高达11亿多元。巨大的缺口全部来自中央和四川省的转移支付。因此，用选举中获得的政治合法性来弥补经济发展不足而欠缺的合法性，通过一些的政治改革来显示其政绩，对他们的职业生涯才有比较好的发展。
　　这样看来，在我国，半竞争性选举的引入和发展是地方党政官员出于理性的个人利益计算而发生的。掌握干部任免权的党政干部，希望通过改革得到晋升，以获得更多的权力。他们因此愿意实施乡镇半竞争性选举，并承受改革所造成的个人权力的暂时的或部分的丧失。改革也可能会降低改革推动者的个人权力。然而，如果他们通过引入乡镇半竞争性选举改善了政治和社会稳定状况，从而获得了晋升机会，那么他们最终将获益。
　　显然，这样的政绩观念在农村干群矛盾下降，农业税费取消，农村利益格局重新调整后面临着新的挑战。这主要体现在两个方面。一是平昌县一些干部开始抱怨该县主要领导为了自己进步，而不顾其他人的利益。二是一旦这种政绩观占据主导地位，改革的推动者就很有可能超越现实条件，推行更为激进的措施。也就是人们常说的“太理想化”。不论哪个方面，这样的政绩观都会最终导致改革脱离正常的轨道，进入高风险领域。例如，平昌县曾经在2002至2003年将原有的61个乡镇，撤并为27个，力度之大、前所未有。但撤并带来的众说纷纭，也一直困扰着当时的县最高领导层。果然，在维持了数年之后，该县又不得不从27个乡镇恢复到43个。
　　从平昌县推行乡镇党委领导班子“公推直选”的手段来看，平昌改革的曲折，其实早在它推行之初就蕴含着了。在平昌的党内民主改革中，民主和专制这对应该水火不容的权力使用方式，和平地共存着。而且出现了这样一种似乎的悖论现象：我们往往必须用高度集中的一把手权力来自上而下地强力推行基层的民主。用专制的手段来推行民主，其最大的弱点就是不自觉地排斥了民众的主动参与，从而使改革的动力发生了转变。因为这时改革在很大程度上，已经成了“一把手”的政绩工程，它的最大动力，来自高度集中的权力，来自一把手，成为了一种“自上而下”的改革。这在改革还没有变为广大基层干部群众的广泛要求时，当权力仍旧集中在一个或者少数几个人手里时，最容易发生的就是“人亡政息”的悲剧，这在经济欠发达的地区人们的权利意识相对落后的情况下更是如此。
　　在平昌这个案例中，曾经戏剧性地发生了巴中市和平昌县的主要领导，因为对哪个人主导的党内民主改革处于更高水平产生意见分歧，从而发生了权力的较量，这也最终导致了原平昌县主要领导的黯然离去。这或许是平昌党内民主改革遭遇挫折的偶然因素。这种悲剧以个人之间的关系出现，但反映的是我们整个体制上的问题。由于平昌改革是在权力高度集中条件下“自上而下”推行的，那么，一个来自其上级的更高的集中权力，要想利用其改革当中的某些失误和抱怨，扭转和停止这种改革，也没有多大的困难。这就是“成也萧何，败也萧何”。
　　所以，平昌现在的结果，个人之间的关系只是偶然因素，从根本上说是现行体制的瓶颈造成的。这正是我们这种体制改革下的一个悖论，一方面改革需要具有创新精神和动力、手中又握有权力的领导者来推动，另一方面，完全依赖权力高度集中的领导者的推动，又有可能使改革走入死胡同，人走茶凉，人走政息。由此看来，平昌改革之觞带给我们的，是基层的改革创新对现有体制的挑战，以及突破这种制度瓶颈的路径。
　　案例四：湖北省咸宁市咸安区“以钱养事”乡镇管理体制
　　不可持续的原因：改革创新难以推广的原因在于没有人愿意走出铁饭碗的圈子
　　2002年农村税费改革后，咸安区党委政府为了应对乡镇财政收入大幅度减少，与过多的乡镇财政供养人员十分突出的矛盾，从2002年开始，他们先后将畜牧兽医站、农技站、水利站、农机站、城建站、房管所、文化站、广播站、经管站、计划生育服务站等9类站所112个单位撤销，“收章、摘牌”，人员整体分流，单位退出事业序列，职工退出事业编制，供养与财政脱钩。2004年9月，咸安区积极引导和鼓励已撤销站所的职工自愿领取一次性经济补偿费后，与原单位解除劳动人事关系。目前，全区9类站所职工712人，除已退休和年龄（男55岁，女50岁）符合内部退养条件的外，其余518人全部置换了身份，咸安区支付补偿金724万元。为了解除对改革的后顾之忧，2004年9月建立了乡镇事业单位养老保险，712名职工全部办理了参保手续，补交养老保险费541万元。
　　改革后，乡镇政府通过购买服务、购买劳务的办法来落实政府农村公益性服务的责任。具体说就是“政府承担、财政保障、竞争择优、购买服务、合同管理、考核兑现”的农村公益性服务新机制，并制定了《关于进一步加强农村公益性服务工作的意见》、《咸安区农村公益性服务实施办法》和《咸安区农村公益性服务资金预算和管理办法》等规定。这一做法在当地被简称为“以钱养事”。
　　据咸安区农村综合改革办公室主任李昌平介绍，从2005年到2008年，湖北省补贴给咸安区“以钱养事”资金分别为：
　　2005年
　　2006年
　　2007年
　　2008年
　　1035万元
　　157万元
　　401万元
　　601万元
　　　& 2005年资金较多的原因是支付改革的成本。2006年按5元/人标准补助资金；2007年提高到按10元/人标准；2008年又提高到15元/人标准。“以钱养事”的项目也从2005年的6个；2006年的8个；2007年的11个；发展到2008年的12个。具体包括：农业技术、畜牧兽医、计划生育、农业机械、水利、水产、城乡建设、社区建设、文化体育、财务代理、森林防火、水库管护。
　　对于“以钱养事”、购买服务的监督，李昌平表示，经过多年的实践，咸安区已经形成了“精细化”的管理模式。包括：乡镇有主要领导分管这项工作；合同管理；服务人员要有自己的工作日志；给农民发放“农村公益性服务农民监督卡”，内容包括：农技服务、畜牧服务、水产服务、计生服务，由服务人员在服务完成、农民认可后在上面签字；考核包括单项考核、季度考核和年终全面考核。
　　对于咸安区“以钱养事”的乡镇管理体制改革经验，湖北省委、省政府2003年11月4日发出了《关于推进乡镇综合配套改革的意见》。2004年又在7个县市进行试点。2005年在全省推广。至今也有4年了。但推广的结果参差不齐，出现了不少问题。由此，对于这项改革也发生了争论。
　　首先，“以钱养事”是换汤不换药。没有竞争的“以钱养事”，很有可能回到原来的体制中去。从表面上看，乡镇事业单位的人员是走出了原来的体制，但是实际上，乡镇政府购买服务的对象，仍旧是那些人，并没有更多的人员参与进来。而且，引入竞争机制将使原事业单位人员发生吃饭问题，会引发上访事件，影响社会稳定。
　　其次，“以钱养事”群众参与程度低，形不成对农村公共服务的有效监督。精细化管理成本高，难以持久，流于形式。目前，要想保持比较好的农村公共服务效果，监督就很重要。从目前来看，虽然有群众的参与，但是，在中国农村民间组织几乎不存在的条件下，单个农民监督农村公共服务人员的意识、成本和程度，都存在很多问题。就“精细化”管理所描述的单项考核、季度考核和年终考核；工作日志；合同制；农民监督卡等内容，成本也不低，任何一个乡镇要想完整地坚持下来，也并非易事。尤其是“以钱养事”改革在湖北省推广后，事实已经证明，如果没有高度负责的乡镇领导干部挂帅亲自抓，流于形式只是早晚的事情。
　　再次，“以钱养事”造成上下不对口，许多部委的资金到不了基层。在处理突发事件上有先天缺陷，几次突发事件证明，地方政府有强烈的体制回归的冲动。这是笔者在咸安区调查时当地干部最为担心的事情。事实上，咸安区的乡镇管理体制改革虽然发生在基层，触动的则是自上而下的部门条条管理体制。目前中国中央政府和省政府的资金发放渠道，仍旧是以条条为主。有这个部门，上级的钱就发下来了。没有这个部门，钱很可能就或者少了，或者没有了。目前，咸安区乡镇事实上虽然没有了各种事业单位，但是，为了争取上级的资金和转移支付，还必须挂上一些已经不存在的事业单位的牌子，装装门面。这说明，下面改了，但是上面没有改，基层的改革要坚持下去是很困难的。特别是这几年连续发生了一些突发事件，比如：禽流感事件使乡镇感到畜牧防疫不能完全市场化；文化推广业需要有乡镇自己的文体机构；稻飞骚病虫害使乡镇感到农技必须由乡镇来掌握；还有食品安全事件、突发疾病事件等，都在一定程度上提出了“以钱养事”和政府购买服务的局限性。
　　最后，“以钱养事”不能节约财政资金的支出，只能有限地提高财政资金的使用效率。咸宁市政府副秘书长周青松告诉笔者，“以钱养事”、政府购买服务确实可以提高财政资金的使用效率，但是，说此举可以大幅度节约财政支出，言过其实。持以上观点的还有武汉科技大学中国农村研究中心的贺雪峰。他们认为，算上改革的成本和政府应付突发事件的成本，此项改革并不能节约财政资金的支出，只有略为提高了财政资金的使用效果。这一点，与我在咸安区双溪桥镇和汀泗桥镇了解的情况有所不同。按照当地干部的计算，乡镇事业单位改革后，用人少了，财政资金节约了1/4。显然，这些干部没有把2005年改革的成本计算进去。
　　目前，“以钱养事”和政府购买服务的改革在咸安区各个乡镇仍在坚持执行。但是，从总体上看，推广此项改革的效果显然不如人意。对此，当地干部的解释是，其他地方在此项改革的推广过程中，并没有像咸安区那样对乡镇事业单位人员解除劳动关系、领取补偿金，只是简单以政府购买服务、“以钱养事”为主要实施重点。
　　事实上，湖北省咸宁市咸安区乡镇事业单位“以钱养事”改革在各地推广难的结症在于：各地在推广这种做法时，只是强调“以钱养事”，而没有真正做到使原来乡镇事业单位的人员，从“政府人”变为“市场人”。在乡镇事业单位人员身份没有改变的情况下，想要他们为农民服务，实现在市场环境条件下的“以钱养事”，无异于缘木求鱼。
　　咸安区一些干部对于今后能否坚持下去也在心里打鼓。一个明显的迹象是，笔者在咸安区的互联网门户网站上，没有看到任何关于“以钱养事”和政府购买服务改革的内容，连2008年1月份咸安区获得了第四届“中国地方政府创新奖”优胜奖的消息也没有。笔者就此事询问当地干部，得到的回答是：他们希望做事低调一些，不要大肆宣扬，尤其是在现在这种改革趋势还不十分明朗的时候。
　　案例五：江苏徐州贾汪区政府“公众全程监督政务”
　　不可持续原因：地方政府创新中的“制度化迷信”
　　　& 贾汪区位于徐州市，历史上因煤成矿，因矿建城，全区人口50万，是江苏省最大的城区。贾汪区实施“公众全程监督政务”制度创新，主要是应对该区发展和稳定方面的问题。2001年7月22日，该区发生了煤矿爆炸事故，导致小煤矿全部关闭后，全区各类社会矛盾日益显现。为减少和化解矛盾，提高政府掌控全局的能力，促使干部既对上负责，又对下负责，他们感到必须有一套新的机制来约束、规范政府及部门的行为，缩短政府与民众的距离，提高政府公信度和掌控全局的能力，实现“让老百姓有说话的地方，让老百姓说话管用”，共同促进经济和社会发展。经过调研酝酿，2004年5月，贾汪区政府开始实施“公众全程监督政务”制度，全力打造以民为本的“阳光政府”。
　　　& “公众全程监督政务”制度的主要内容包括民意咨询、民代参政、民众质询、民调评价四个方面。所谓民意咨询，就是政府在重要决策出台之前，要倾听群众和有关专家意见、建议，召开民意咨询会，充分咨询民意，广泛调研论证。所谓　& 民代听政，就是政府定什么事，让老百姓全过程参与。在政府决策过程中，邀请人大代表、政协委员、随机抽取的利益关系群体代表和有关专家列席政府常务会议、区长办公会议等决策会议，旁听决策过程，参与政府决策。凡是涉及广大群众关心的热点、难点问题的重大决策议题，通过广播、电视、报纸、政府网站等媒体报道会议过程和结果。相关决策文本、政府文件通过报纸、政府网站、政务公开栏等形式向社会发布。所谓民众质询，就是群众对各级政府及其工作部门工作不满意，要求有关负责人当面回答“为什么”没做好，以后该“怎么做”，从而促使决策不断完善，工作不断改进，执行更加有力。所谓民调评价，就是让老百姓来投票，评判政府部门的工作。对政府某项决策的落实情况，群众意见比较集中，不满意率在50%以上的应依照政策和法律及时整改，涉及责任的要追究有关责任人责任。
　　　& 这项制度创新，在一定程度上改变了政治生态，形成了政府与公众平等协商与合作的基本格局，促进了社会和谐。“公众全程监督政务”变官员对上负责为对下负责，“听政于民、监督于民、尽责于民”，在制度上保证了干部与群众共同“当家理政”，成为社会矛盾的“减压阀”和“缓冲器”。这项制度创新拓宽了民众的政治参与渠道，完善了对干部的评价体系，从而取得了良好的效果。到2005年上半年，全区机关部门简化办事程序、缩短办事时限的有1500多项，提前办结率从“革命”前的56％ 提高到86％。群众对机关作风的满意度大幅提高，有96.3％的人表示没有遇到机关工作人员推诿刁难、吃拿卡要等现象。群众信访量大幅下降，2005年上半年与去年同期相比，党内信访和社会信访分别减少38％和32％。
　　　& 贾汪区“公众全程监督政务”的制度创新，说明在危机的意识下，有创新思维德地方主要领导干部，运用民主手段打造透明政府、责任政府、服务型政府的一次尝试，也说明了对于民主执政来说，公民参与的极端重要性。它可以说是我国地方政府化解矛盾、消除腐败、遏制官僚主义的一剂良药，也是我国政治民主发展的方向。
　　一般认为，要想使地方政府创新有可持续性和可推广性，必须使这种创新制度化。笔者认为，这种观点有“泛制度化”的嫌疑，尤其在我国目前这样的政治、经济环境，这种观点似乎把制度神化了。
　　确实，制度化是各种社会集团实现自身利益诉求的正常和理想的规范化渠道。在转轨时期，人们大多认为推进制度的不断演变，是实现社会转型和体制转轨必然选择。但令人遗憾的是，制度的执行却相差很远。显然，如果我们不能找到使制度真正起作用的关键环节的缺陷，并加以改进，那么这种“一条腿长，一条腿短”的局面，就将在实际工作中，既阻碍地方政府作用的转型，又难以实现民主执政、依法执政和科学执政。
　　那么，在什么条件下制度才能真正起作用呢？这显然与制度所约束的社会各方的力量对比有密切的关系。在这里，实际上起作用的是这样一条规律：监督的边际效用等于制度效用的临界点。这里的监督，是指制度所约束的社会各利益集团之间的相互关系，实现这种监督必须完全建立在社会各利益集团的力量对比和平衡上。因此，如果社会利益集团关系中出现不平衡，即出现某一集团权力十分强大，而其他相关方力量十分弱小时，制度是不会被遵守的。无论权力强大的一方是地方政府，利益团体，还是普通民众，概莫能外。同时，社会各利益集团在博弈中，相互监督的边际效用正是制度发挥作用的临界点，也就是说，超出了这一边界，不仅监督的效益呈下降趋势，而且制度也不会被遵守，并开始失去其作用。
　　我国的制度变迁，就是在这种平衡、平衡的打破、又建立起新的平衡的循环往复的螺旋式上升运动中，逐步实现的。而我国目前在建立服务型政府、公共财政、信息公开、民主决策、制度创新及其可持续发展等很多方面面临的制度瓶颈，恰恰就是在实现社会各利益集团博弈、力量平衡和监督方面，存在着缺陷。
　　　& 我们都希望地方政府的创新能够制度化，以保证创新的持续和推广。但是，如果执行制度的人变了，再好的制度也是一纸空文。因为，任何制度创新都离不开现有的条件。那么，现在我国的制度创新的环境有什么特点呢？它是一种自下而上的基层政府为主的创新；主要表现为对各种危机的处理；乡镇以上党委政府的管理体制仍旧是传统的；干部包括基层干部从思想到行为都深受旧体制浸润；在很多时候潜规则的作用要大于正式规则；民间的力量十分虚弱的创新。在这样的条件下，仅仅靠制度显然不够，还要靠执行制度的人。也就是说，制度和人两者缺一不可。本来，我们说制度重要，是指它可以不依人的变换而改变。但是在目前的中国，由于处于政治体制改革的初期阶段，仅仅有创新意识的干部是远远不够的，因为如果没有能够把创新坚持下去的干部，即使这个创新制度化了，仍旧会名存实亡。
　　　& 贾汪区“公众全程监督政务”创新就是一个这样的例子。该区“公众全程监督政务”的制度创新始于2004年5月，至今已有5年多了。它现在的情况如何呢？其实早在2007年底，当笔者跟踪曾经获得第三届中国地方政府创新奖提名奖的创新项目时就发现，随着2006年主持创新的主要领导调任睢宁县，这项制度创新在贾汪区已经名存实亡。
　　贾汪区的制度创新肇始于一次对危机的管理。“公众全程监督政务”产生后，民众好评如潮，但也给贾汪区的干部带来了沉重的压力。为了保证这项制度创新能够长期执行下去，不因领导人的变换发生改变，贾汪区党委政府为这个创新制定了多达近30种的制度。但是事实是，自从这项制度创新的提出和主要实践者原贾汪区区长王天琦调走后，这项制度创新在贾汪区日渐式微。最明显的例子就是，王区长在任时1年多时间进行过4次民众质询会议，自从他调走后的2年多时间里，这样的会议再也没有开过。最近，笔者多次打开了贾汪区党委政府的网站，但是在“公众全程监督政务”一栏，已经找不到任何内容了。在看过贾汪区政府当初制定出的那么多、那么详细、具体的规定后，笔者真的很难想象这个创新在贾汪区就这样“人亡政息”了！
　　其实，当初在这项改革正轰轰烈烈进行时，人们就有这个担心。2005年12月20日在一次座谈会上，王天琦区长就表示：“如果人亡政息了，那就不是好制度。如果我们都走了，新上任的官员不想做都不行，这就达到目的了。”在2005年5月21日的另一次座谈会上，普通群众作为受益人也有这种担心。贾汪中学老师朱德平就担心“主要领导一换，是否就变了？如果群众反映意见能尽快到达领导那里，并得到解决，这长期坚持下去，就好了。”广场社区的居民孙吉风也认为“要是王区长走了，可能就欠缺一些了。王区长工作抓得很紧，他抓职能部门上层抓得紧，对群众好。今年春节下大雪，他带领领导们能写字的都给群众们免费写春联，群众自己带笔。”但是，也有群众认为如果别的领导不这样做，他们要提意见。紫庄镇75岁的小学退休教师庞丙正认为要坚持两条：“第一，要从上面有政府支持，形成法律；第二，不认真支持下去，我们这些代表的义务就是要让他们落实。我们作代表的要承担起这个责任。”
　　但是，实际的情况可能要比上面所反映出来的更复杂。因为，从表面上看，贾汪区似乎还有这个制度，但是，实际上已经没有人去执行了。这反映出中国地方政府创新的一个困境，人在制度在，人走制度亡。这是政府自我革命难以迈出的一步。贾汪区在实施“公众全程监督政务”时确实改变了当地的政治生态，但是这些改变还远不足以使这个制度继续生存下去，特别是它的创始人和主要推动者离开后。因为后继者不执行这个制度，普通民众并没有什么有效的手段可以去监督、制约他们。在这场博弈中，单个的民众和地方政府相比，永远是弱者。因此，要使一项创新有可持续性，就不仅需要制度，还需要能够认真执行制度的干部；要给予民众现实的能够监督和制约干部的渠道和手段，让普通民众组织起来可以与地方政府平等对话。当然，这些内容已经超出了一个地方政府的管理范围，涉及到范围更加广阔的政治和管理体制改革的领域。
　　案例六：河北省武安市“一制三化”制度创新：
　　不可持续原因：党支部和村委会权力分享与合作监督的新型关系只是一种“理想”
　　武安地处河北与河南交界处，是著名豫剧《朝阳沟》故事的发生地。1961年5月周恩来总理到武安伯延公社视察，终于听到了农民张二廷的真话，亲眼看到了假话、空话、高指标和浮夸风给人民带来的苦难，这是促使周总理改变对当时形势看法的事实依据。
　　从2000年起，武安市委市政府为了应对村民自治以来村级治理所面临的村党支部和村委会权力之争的严峻挑战，出台了简称为“一制三化”的制度创新。到2002年，这一创新经媒体介绍，中央领导批示，曾在河北省和全国推广。一些学者也在调研后认为，这一创新在形成党支部和村委会权力分享与合作监督的新型关系中，居功致伟，是“坚持党的领导、人民当家做主、依法治国”在基层的成功实践。[3]
　　武安市村级组织“一制三化”最先要解决的是：党支部的专权；村委会的越权；党员村民的缺权。“一制三化”中的 “一制”，是指党支部领导下的村民自治运行机制；“三化”是指支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化。其基本内容是：围绕明确职责、议事程序、财务管理、民主监督四个方面，建立健全四个体系十二项制度规范。
　　很明显，当地干部对于这项在2002年经过胡锦涛批示过的创新，很有感情。而且，武安市也确实在整个河北省县级单位中，财政收入的水平名列前三甲。在中国北方，一个县级市的财政收入达到43.5亿元之多，是不多见的。当地6个大型私营钢铁企业对市财政的贡献功不可没。
　　是否财政收入高就意味着农村矛盾少呢？笔者在与武安市委组织部党建办副主任郑文和刘立涛的座谈中，探讨了这个问题。在经过笔者一番仔细的询问，武安市委组织部党建办副主任郑文和刘立涛承认，现在这里农村矛盾很多，农民上访告状者络绎不绝，呈井喷状态，使得农村的维护稳定任务非常艰巨。造成这种现象的原因不外是农地征用、选举作弊、司法不公、干部腐败、村级财务不公开、干部办事不公等。当笔者问及“一制三化”的制度创新对解决这些问题有没有一些帮助时，他们感到十分为难，因为在他们看来，所谓“一制三化”只是解决村级组织内部党支部和村委会矛盾的一种办法，其在消除农村矛盾方面的作用还十分有限。笔者当时脑海里闪出了一种想法：用“一制三化”来团结两委班子，对农村的稳定和解决农村矛盾真的就没有作用？
　　“一制三化”制度创新中一项重要内容，是民主监督程序化。谈到农村的监督问题，郑副主任和刘副主任都承认“一制三化”并没有解决问题，农村中不仅党支部和村委会之间没有形成监督制约关系，而且村民对村党支部和村干部的监督制约也缺位严重，这也是近年来这里农民上访大量增加的主要原因。“你要监督他们，可能你很快就会失去监督的位子，更何况很多做监督工作的农民并不是村两委班子的成员。”刘立涛副主任这样告诉笔者。现在看来，由武安市委创立的以解决两委班子权力之争的“一制三化”制度创新，在自上而下的推进过程中，预期会形成“分权共事、合作制约”的制度环境，但是在实际执行中，则或者出现了两委的“合作共谋”，或者出现了一方吃掉另一方的“权力独享”，不论哪一种，都没有给“干部监督”留下活动的空间。武安市现在还有几十个村不执行“一制三化”政策，主要是一些村主任能力比较强的行政村，大约90%的不搞“一制三化”的村是如此。
　　在武安，一个问题始终困扰着笔者，那就是为什么原来“一制三化”没有解决的问题仍旧存在？换句话说，在什么样的条件下，这些问题可以得到解决？武安市具备了这些条件了吗？像监督问题，原本在村民自治中是有解决这个问题的机制的，这就是在民选基础上的民主监督、民主管理和民主决策。但是，当党支部自上而下的领导体制没有变化，村民自治内部权力制约关系实际没有形成，乡镇党委和政府对行政村的干预不时涌现的条件下，仅仅依靠村党支部和村委会之间的权力分享和合作制约，要真正实现村一级的权力监督是很难做到的。反观那些不执行“一制三化”政策的村，也很难说这些村的干部权力因为没有执行“一制三化”，就出现了大量的腐败现象。这些村强势的村主任，在排除了与村党支部分享权力的同时，也必须接受那些失去权力的党支部干部的更强烈和更有威胁性的监督。这是否就是另类的“反对党”？
　　在武安，笔者拿到了一份2008年武安市委组织部总结8年来“一制三化”经验和发展的材料。[4]在材料中，笔者感到，现在的“一制三化”已经汲取了我国各地农村制度创新的成果，只不过是把它们都装在了“一制三化”这个筐筐里。例如，武安市强化了村民代表议事会制度，成立了由3人组成的主席团主持日常工作；强化群团组织领导的直接选举，作为村民自治的补充；成立农村专业经济合作组织，鼓励党支部和村委会干部竞争经济合作组织的领导，用经济发展来巩固“一制三化”的成果。在村级党支部的建设上，武安不仅借用了常规的对村党支部的分级考核办法，而且由市里出资，给予担任村党支部书记和村主任的干部每年8000元的补贴，从压力和激励两个方面促使村级党支部的工作规范化。武安还规定，村干部每年要述职，要进行民主恳谈，征求村民意见，进行民主测评。
　　在调查中，笔者感到，“一制三化”作为河北省武安市在解决农村两委班子争权问题上，还是起了积极作用。但是，要说这种制度创新在“支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化”方面有什么建树，则很难说。这项制度创新产生于2000年，规范于2002年。至今已经9年了。目前，只有武安还在坚持。在调查中，我感到“一制三化”的功能退化了。它原来没有解决的问题，现在仍然没有解决。它原来在一定程度上解决了的问题，或者提出了解决思路的问题，现在又变成了问题。面对今天农民日益觉醒的权利意识，面对农村日渐庞大的上访大军，武安市在维护农村稳定的困局中，是否已经觉察到原有的制度破绽已经日见明显，新的制度创新需要呼之欲出？
　　在调查中，笔者在武安市委组织部研究室干部张承军的陪同下，还走访了当年周恩来总理1961年5月考察过的伯延镇（原伯延公社）。伯延镇党委书记刘昭元和镇组织委员张振茹告诉笔者，该镇农村形势稳定，没有上访人员。这显然与笔者从刘立涛和郑文副主任那里得到的信息不对称。细究之下，张振茹女士告诉我，没有上访是因为镇里每个干部都承包了若干个上访人员的工作，比如她就直接负责做两个上访户的工作，保证他们不上访。平时她经常到这两家去看看，与他们搞好关系，如果他们要出门，张委员就陪同他们一起去，并由政府出车或者出路费，保证他们在办完事情后，回家来。特别是在敏感时期如奥运会、国庆节更要这样。现在稳定工作都是“一票否决”，镇里干部承包的上访户出了问题，负责承包的干部是要承担责任的，严重的要被撤职。
　　2009年11月笔者在广东省开会时，见到了老朋友河北省沧州市委组织部长赵超英。他在担任青县县委书记时，是河北“青县村治模式”的创造者。这个模式由于把村民代表大会“坐实”，在村级组织中形成了决策、执行、监督的权力划分和制约关系。武安的“一制三化”与之好有一比。谈起武安市的“一制三化”创新的可持续发展，赵部长直率地指出，严格地说，“一制三化”并没有自己的东西，而是把党和国家关于农村的法律、政策系统化，冠之以“一制三化”。现在看来执行得并不好，其重要原因之一就是缺少自己的创造。2009年9月份笔者在武安市调查时，也见到了“一制三化”的创造者、原武安市委组织部副部长李广宪。李副部长8月份刚刚办理了退休手续。我见到他是在我即将离开武安的最后时刻。李副部长在市委组织部担任副部长十多年，直到退休也没有扶正。至今他对于因为费尽心血创造了“一制三化”而没有被提拔重用，一直耿耿于怀。他告诉我，他甚至想到过给中央领导写封信，最后还是放弃了。我很庆幸他没有那样做，但是地方政府创新中的干部功利性的政绩冲动，还是让我对于这样创新的可持续性深表忧虑。
　　案例七：安徽省舒城县干汊河镇“公共服务民营化”：
　　不可持续原因：现在那里的干部认为要“无为而治”
　　2004年初，安徽省舒城县干汊河镇“公共服务民营化”的制度创新获得了第二届“中国地方政府创新奖”。该镇获奖后，笔者曾于2004年和2008年两次踏上干汊河镇的土地。
　　2002年，为了改变当地的投资环境，在镇党委书记曹前长的带领下，干汊河镇在“公共服务民营化”方面进行了一系列的制度创新。他们遵循的原则是，让市场来操作，政府来监督。他们认为，这样做可以最大限度地调动民营资本参与的积极性，较快地改善当地的基础设施建设和服务水平。
　　“干镇自来水厂”是2002年干汊河镇推行“公共服务民营化”的最大项目。这个水厂建于2002年，当地建筑业老板汪昌彪个人投资120多万元，干叉河镇投资50多万元。水厂设计日供水量为1000吨，日供水人口为2万人。建成6年后，目前这个水厂的日供水人口只为设计的1/4，约5000人。他们还改革了镇保洁制度、镇政府的文印、食堂制度等。干叉河镇在政府资金短缺，动员民间资本投资基础设施建设方面，做了可贵的探索。他们的经验在当地一些地方也做了推广。舒城县的千人桥镇、杭埠镇的水厂也是私人投资建设的。晓天镇、桃溪镇则是将集体性质的水厂转卖给了私人。
　　2004年底，曹前长书记调任舒城县监察局局长兼县纪检委副书记。接任者是当年曹书记的搭档、镇长吴之立。4年之后的2008年9月23日，当笔者在镇办公室与干叉河镇社会治安综合治理办公室主任张广春和镇党政办秘书卢贤傲座谈时，谈到干叉河镇当年的制度创新，这些干部表现出的淡漠给人有恍如隔世之感。
　　当谈到地方政府创新时，张广春主任和卢贤傲秘书都异口同声的表示，乡镇政府要“无为而治”，千万不可乱作为。现在中央的农村政策已经发生了很大的变化。乡镇就是要围绕上级的惠农政策进行工作。目前舒城县有18项“民生工程”，涉及到：饮水、低保、修路、广播电视、合作医疗、建村级卫生室等各个方面。镇里按照上级要求要建设“便民服务大厅”，方便农民办事。
　　作为“公共服务民营化”制度创新的总设计师和主要推动者，干汊河镇前党委书记曹前长的观点似乎更加深刻。曹书记坚持认为，他当年主导的“乡镇公共服务民营化”制度创新是有生命力的。对自来水厂，民建民营，政府提供部分建设资金；对幼儿园，民建民营，政府发给许可证；对汉寿街农贸市场和公祭堂，民建民营，POT方式；环卫和闭路电视也是如此。曹前长认为，民间建设的成本低，运行更规范、负责。舒城县的南港镇、舒茶镇、春秋乡的自来水厂是民间建的，由政府发许可证，效果不错。而舒城县的张母桥镇自来水厂由集体经营，政府补贴，结果水质长期不好，群众意见很大。
　　在干叉河镇，当初镇政府投入水厂建设的50万元，通过收取自来水的初装费等方式，已经基本收回来了。现在中央调整了农村政策，仅2007年和2008年，舒城县就收到上级拨出的饮水工程专项建设款近2000万元，来解决农村清洁饮用水问题。这些款项的使用，上级也有明确的规定，即：国家建设、私人经营、国家所有。这样一来，问题就出现了。因为国家建设成本高，解决1000人的饮水问题，就要投入200万元。而从干叉河镇的经验来看，投入180万元就可以解决2万人的饮水问题。而且，私人投资建设善于精打细算。以汪昌彪为例，为了节约电，他额外建了一个水塔，解决了夜间和白天供水不平衡的问题。在购买管道时，他弃用了了价格便宜的安徽芜湖产水管，而购买了价格高的河北保定产德国水管，保证了质量，节省了维修资金。私人建厂，会花钱买最好的产品，又会节省不该花的每一分钱。国家所有、私人经营，会导致经营者的短期行为。而国有国营问题就更大了。舒城县自来水厂至今每年县政府都要补贴400-500万元，如果民有民营，政府不仅不需要补贴，每年这个水厂还会向县政府上缴100-150万元。
　　曹前长认为，现在国家的政策并不鼓励地方干部有所作为，特别是乡镇干部。干叉河镇制度创新的核心在于调动了民间的资本投身于公共服务事业。这一点现在恰恰不受重视。干叉河镇2002年依靠民间资本建设了自来水厂，8年后，其他没有自来水厂的乡镇也靠国家投入享受到这些项目的好处。8年前，作为处于创新前沿的乡镇干部，曹前长书记承受了巨大的政治和经济风险，多年后，他感到除了得到了第二届“中国地方政府创新奖”之外，他没有得到任何其他好处，他自己工作岗位的变动也与自己的创新无关。至今，为官仍要对上负责，这与对下负责仍旧是不对称的。中国改革开放已经30年了。30年来，中国人民创造了那么多财富，老百姓能享受到的并不多，原因就是现行的体制和体制的运作成本太高，耗费了大量的财富。对于曹书记的这个观点，笔者已经从他例举的自来水厂建设的例子中得到了印证。
　　通过对7个案例的分析，从不同的角度说明实现地方政府治理的制度创新的可持续发展所应该具备的条件，以及创新遇到的制度瓶颈。它们或因为监管缺位；或因为政绩盲动；或因为改革不到位；或因为形式大于内容；或因为制度化迷信；或因为创新环境的改变，使创新难以为继。笔者在调查中感到，我国地方政府治理制度创新中最稀缺、最宝贵的资源，是有创新意识的地方干部。他们是地方政府治理制度创新的发起者和主要推动者，承受着巨大的政治和经济风险。合理地配置这种稀缺资源，是实现我国体制转轨和社会转型的重要任务。笔者接触过一些这样的地方官员，比如河南省高级法院院长张立勇。13年前张立勇在陕西省咸阳市秦都区任区委书记时，就以推动当地改革创新著名。后来不论他在咸阳市市长，还是在河南省高院院长任上，都在建立公开、透明的政府方面，有所建树。相同的例子还有原徐州贾汪区区长、现徐州睢宁县委书记王天琦。他不仅在贾汪区区长任上，建立和推动了“公众全程监督政务”的制度创新，而且在睢宁县委书记任上，推行了“睢宁吏治新政”，被舆论界称为“第二个仇和”。2010年3月16日，“睢宁县十大网络监督典型事件评选”揭晓，网民发了一条名为“谁动了我的低保”的好帖，帮助睢宁县清退了1188户、2645人的“假低保”，追回低保资金11.7万元。另外17条网络举报违章建筑，让当地7名官员被免职。这些都得益于王天琦推行的吏治新政。由此可见，创造更宽松的环境，让有创新意识的地方干部有更大的作为，让民众有更多参与渠道，是我国今后制度改革和设计的方向。
　　[1]参见“公用事业改革：深圳的探索与争议”，《南方周末》2005年7月9日。
　　[2]参见：巴中市党委《乡村换届选举工作总结》2001年12月20日。
　　[3]参见《基层民主和地方治理创新》，何增科等著，中央编译出版社2004年10月版。
　　[4]&“一制三化：充满活力的农村领导机制——河北省武安市‘一制三化’工作机制纵深调查”，河北省武安市委组织部，2008年。
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