杨学平中国ppp基金范永芳最新消息持股杨学平政府和社会资本合作PPP专家简介

来源：蜘蛛抓取(WebSpider) 时间：2024-04-11 02:00 标签： 中国ppp基金范永芳最新消息

2023-12-07 15:37
来源:
PPP知乎发布于：北京市
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文章来源：THUIFP 清华大学投融资政策研究中心
政府和社会资本合作新机制政策问答（二）
为了便于社会各界准确理解《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），规范实施政府和社会资本合作（PPP）项目，12月5日起清华大学投融资政策研究中心开设政府和社会资本合作新机制政策问答专栏，针对各方关注度较高的共性问题，邀请权威人士予以解答。
一、基础设施和公用事业建设运营中，除政府直接投资项目外，是否所有相关项目必须采用PPP方式？可否由地方政府直接授权国有企业实施？
基础设施和公用事业项目的投融资模式很多，PPP只是其中之一，并不是除了政府直接投资项目外，都必须通过政府和社会资本合作进行。从国际情况看，英国是推动PPP力度最大的国家，但私人投资计划（PFI）占英国整体公共部门投资的比例最高峰时也只有11%。从国内实践看，在没有大规模推广PPP模式前，大量的基础设施项目都是由地方政府直接授权地方本级国有企业投资建设，未来地方政府仍然可以通过这种方式推动当地基础设施项目建设。
需要说明的是，是否能由地方政府直接授权本级国有企业投资建设要依法依规予以确定。地方政府可以依据《政府投资条例》或《企业投资项目核准和备案管理条例》，在审批或核准项目时，将符合条件的地方本级国有企业明确为特定项目的项目法人。另外，《收费公路管理条例》规定，“经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者”，故经营性公路建设项目不宜由地方政府直接确定项目法人，应通过招标投标方式选择投资者。
二、如何理解“明确收费渠道和方式”？
《指导意见》明确，要聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式。明确收费渠道和方式，是确保实现“使用者付费”的根本保障，必须在特许经营方案、特许经营协议中予以体现。明确收费渠道和方式，大致可以分为两种做法：一是在国家相关制度法规、政策文件中有统一规定，例如高速公路依据《收费公路管理条例》收费；二是针对特定项目，在特许经营协议中依法依规明确收费渠道和方式。
三、如何理解“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”？
这句话对于坚决遏制新增地方政府隐性债务十分关键，是规范实施PPP新机制的核心要点之一。全面准确理解这句话，需要把握三个关键词，即“额外”、“未来”、“责任”。一是关于“额外”。如果采取PPP模式和不采取PPP模式相比，新增了地方财政未来支出责任，即“额外”；如果不论是否采取PPP模式都存在相同的地方财政未来支出责任，则不属于“额外”。二是关于“未来”。政府在项目建设期依法依规给予的投资支持属于当期发生的政府支出责任，符合《指导意见》精神，但这种支持不能持续到项目运营期。三是关于“责任”。责任指存在发生的可能性，并不意味一定会产生未来的实际支出。例如车流量、水处理量设置保底安排等，这种带有承诺形式的“或有”支出就是一种责任，是不符合要求的。
四、“政府投资支持”具体指的是什么？是否包括中央预算内投资、中央专项建设基金、地方预算内投资、地方政府专项债券资金、增发国债等？有无投资比例限制？
《指导意见》中“政府投资支持”中的“政府投资”，泛指各类政府财政性投资资金。国家发展改革委管理的中央预算内投资、近期国家发展改革委会同有关方面正在推动的增发国债资金、地方预算内投资，以及一般公共预算、政府性基金预算、地方政府专项债券中用于投资建设的资金，均属于《指导意见》明确的“政府投资”。政府给予特许经营项目投资支持，主要基于两方面考虑：一是在项目建设阶段给予政府投资支持，可以相应提高特许经营者的投资回报，增强项目吸引力。二是政府投资在建设期一次性支出，不会新增未来地方财政支出责任。关于政府投资支持的额度或比例，不属于《指导意见》规范的范围，应由各地根据相关政策要求依法依规、一视同仁予以安排。
五、如政府投资支持采用资本金注入方式，实施机构等政府方能否作为政府资本金的股权所有人？能否只持股不分红？
根据《指导意见》，地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构。根据《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》有关规定，政府出资人代表原则上应为国有资产管理部门、事业单位，国有或国有控股企业。因此，如果实施机构是行业主管部门，不宜作为政府资本金的股权所有人；如果实施机构是事业单位，则应根据具体情况依法依规进行判定。以资本金注入方式安排的政府投资支持可以只持股不分红或少分红，适当提升特许经营者预期投资收益水平，吸引更多社会资本参与项目建设运营。
六、如何理解“政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”？
关于项目运营期内政府补贴有关规定可以从两个方面来理解和把握。一是对特许经营项目在运营阶段的政府补贴不能额外新增地方财政未来支出责任。政府对特许经营项目的补贴应是行业通行的补贴，不可以是仅针对单个项目单独给予的补贴。二是对特许经营项目在运营阶段的政府补贴应符合“一视同仁”的原则。如某个行业或某类项目有统一的政府补贴，这类项目采取特许经营模式后，仍应正常享有补贴，不能因采用特许经营模式而无法享有行业统一的政府补贴。需特别说明的是，《指导意见》明确指出，除在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，以及政府付费按规定补贴运营外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
如您在工作中对政府和社会资本合作新机制有任何疑问，可扫码提交，我们将及时整理汇总，并邀请权威人士适时予以解答。
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为进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，国务院办公厅近日转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《意见》），对政府和社会资本合作新机制（以下简称“新机制”）提出具体要求。政府和社会资本合作（PPP）模式在我国实施以来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也存在一些亟待解决的课题。新机制会带来哪些新变化？记者采访获知，新机制与以往PPP政策的差异主要有三方面：聚焦使用者付费项目，优先选择民营企业参与，全部采取特许经营模式。聚焦使用者付费项目能形成稳定的现金流预期，从源头上防范新增地方隐性债务根据《意见》，PPP项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。国家发展改革委投资司有关负责人表示，从国际经验看，PPP主要分为基于使用者付费的特许经营、基于公共部门（政府）付费的私人融资计划两种模式。此前，部分以政府付费为主的PPP项目收益不足甚至缺乏收益来源，政府方向社会资本承诺固定回报或保障最低收益进行补足，提前锁定、固化政府未来支出责任。国家发展改革委投资研究所融资室副主任李泽正表示，新机制强调“聚焦使用者付费项目”，要求项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，从源头上防范新增地方隐性债务。清华大学投融资政策研究中心助理研究员王盈盈认为，具有使用者付费基础的项目通常符合社会公众实际需求，能形成稳定的现金流预期，聚焦这些项目，有利于挤出可能过度超前建设或者相对滞后的项目。《意见》提出，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。“新机制并不完全排除政府投资支持和政府付费，但严格限制了政府支出条件。”中国国际工程咨询有限公司研究中心副主任徐成彬表示，按照新机制，政府投资支持主要是在项目建设期，可通过政府资本金注入或建设投资补助等形式实现，如果涉及政府资本金注入，应按照《政府投资条例》要求，纳入政府投资项目管理；政府付费是在项目运营期间，“按规定补贴运营”通常采用行业或区域规定的统一运营补贴标准，与项目是否采用PPP模式不直接相关，也不会因为采用PPP模式而新增政府支出责任。优先选择民营企业参与坚持初衷、回归本源，将进一步调动民间资本参与项目积极性业内专家表示，过去实施的PPP项目中，不少中央企业和地方国企作为社会资本角色参与，尽管发挥了积极作用，但对民间投资形成一定程度的挤出效应。《意见》提出，要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与PPP新建（含改扩建）项目。“新机制明确了优先选择民营企业参与。”国家发展改革委投资司有关负责人表示，《意见》提出要最大程度鼓励民营企业参与PPP新建（含改扩建）项目，并根据不同项目公共属性强弱，将PPP新建（含改扩建）项目分为三类，同时制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称《清单》）。徐成彬表示，《清单》实行分类管理：一是市场化程度较高、公共属性较弱的项目，如垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目，应由民营企业独资或控股；二是关系国计民生、公共属性较强的项目，如城镇供水、供气、供热项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；三是涉及国家安全、公共属性强的项目，如具有发电功能的大中型水利项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。“三类项目的投资规模、公益属性、建设难度逐渐递进，民营股权参与比例总体趋减，但第二、三类项目并不排除有能力的民营企业独资或控股。”徐成彬说。《意见》还明确，对《清单》所列领域以外的PPP项目，也可积极鼓励民营企业参与；外商投资企业参与PPP项目，按照外商投资管理有关要求并参照相关规定执行。国家发展改革委将及时收集、整理各方面对清单实施过程中的意见建议，并结合投资管理新形势新要求，对项目清单进行动态调整。国家发展改革委投资司有关负责人表示，新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有，均有助于提升民间资本参与项目积极性。全部采取特许经营模式风险可控、监管严密，将保证PPP项目规范发展阳光运行《意见》提出，PPP应全部采取特许经营模式实施，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。受访专家认为，特许经营模式风险可控、监管严密、投资回报路径清晰，新机制提出PPP项目应全部采取特许经营模式实施，有利于形成更好的政策和市场环境，防止出现不规范的模式和潜在的风险。为规范推进建设实施，《意见》从严格审核特许经营方案、公平选择特许经营者、规范签订特许经营协议、严格履行投资管理程序、做好项目建设实施管理等方面提出一系列措施。“为公平选择特许经营者，新机制明确将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并关注项目运营管理经验、专业运营能力、企业综合实力和信用评级状况。”徐成彬说，这些公开竞争条件不再像以往过于强调融资和施工能力，有利于优秀的民营企业脱颖而出。根据《意见》，2023年2月PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的以及后续新实施的PPP项目，均应按照新机制执行。国家发展改革委投资司有关负责人表示，地方各级政府要规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，依法依规明确特许经营项目实施机构，切实负起主体责任；社会资本方和咨询机构要全面准确理解新机制内涵，客观合理地从专业角度推动具体项目。（来源：人民日报）海量资讯、精准解读，尽在新浪财经APP
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