政府和社会资本合作的ppp模式是指政府与私人组织之间简称什么ppp模式是指政府与私人组织之间

来源：蜘蛛抓取(WebSpider) 时间：2024-01-20 05:45 标签： ppp模式是指政府与私人组织之间
近期，随着财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的发布及首批合作示范项目名单的出炉，标志着PPP(PublicPrivatePartnership）这一模式在国内今后相当长的一段时间内将呈现蓬勃发展态势。财政部所提出的PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。同时我们在国家及各地方所发布的PPP示范项目名单中也发现，在已公布的几个医疗类项目中，运作方式主要是两类，一是BT（建设-移交），像如东县中医院整体迁建项目，二是BOT（建设-运营-移交），如西昌市中心医院建设项目等。而在PPP项目推广实施最好的英国，医院建设主要有两类运作方式：一是PFI（PrivateFinanceInitiative)，由私营部门投资建造公立医院，医院建筑物产权在特许期内归私人投资方所有。在这个期限内医院每年向投资方支付一定的费用，特许期满后建筑物产权归属医院。投资方除投资建设外，在期限内还需负责建筑的维修保养和提供医院后勤辅助服务。二是社区医疗现代化建设的LIFT（localimprovementfinancetrust）计划。地方卫生经济部门、PFH（partnershipforhealth）和私营部门合作伙伴作为股东，组成LIFT有限责任公司。公司的资产由公共部门和私营部门共同持有，LIFT有限责任公司承建、更新、运营、维护并经营初级医疗机构建筑物，并拥有这些建筑物的所有权，私营部门可提供物业管理、零售业务等服务，并为初级医疗基金创造额外收入，但不包括核心业务--医疗卫生服务。建筑物出租给医疗卫生服务人员，如全科医生、基层护理人员、地方政府社会服务人员、牙医、药剂师等，并收取租金。然而PPP模式也并非万能良药，在某些方面也存在着较大的缺陷。在PPP模式应用最为广泛、成绩也最为斐然的英国，为了强化政府合作与监督，在PPP模式最重要的子模式PFI上进行了改革，于2012年正式推出了PF2(privatefinance2）。PFI模式的成效与不足英国政府在1992年推出PFI，以解决提高公共投资效率和服务水平，吸引私人部门投资。此后，英国通过PFI建设的公共项目迅速增加，一举成为使用最广泛的PPP模式。2008年以后，受金融危机影响，英国政府削减支出，PFI项目有所减少。PFI的主要特点是私人部门参与到项目的整个存续期，项目目标由政府提出，由私人部门设计、建设、融资、运营和维护，政府不提供建设费用，建成交付使用后，继续由私人部门进行日常运营和维护，政府按年支付使用费。英国的基础教育和医疗是免费提供，绝大部分高速公路也是免费使用。因此，医疗、教育和交通运输领域PPP项目主要采用PFI模式，这些领域PFI项目约占全部PFI项目投资的70％。截至2013年末，英国共实施了725个PFI项目，总投资达到542亿镑，涉及教育、医疗、住房、公路、国防、污水处理等多个领域；其中医院项目共有108个，总投资额117.5亿英镑。但是PFI在项目花费、项目进度、财务透明度、投资人索取利益、风险分担等方面存在较多争议和弊端。例如：部分PFI项目的使用费不合理，私人部门通过在二级市场出售项目权益以获取超额收益；特许经营协议对项目的运营和维护服务严格界定，导致项目不能及时提供公众对服务产生的新要求。2008年全球金融危机以后，对PFI项目的长期债务融资带来较大冲击；同时PFI的费用在政府的资产负债表以外，造成监管困难。在这内外双重因素的作用下，英国财政部于2011年底对PFI进行了改革，其后推出PFI的改进模式--PF2。在PF2的框架下，私人部门继续承担设计、建造、融资、维护基础设施资产的责任。PF2模式的特点与PFI相比，PF2在以下五个方面有较大改革。一是SPV的股权结构。政府部门作为少数股权投资者参与设立SPV公司并进入项目公司董事会参与项目实施的重大决策，并增加政府与私人部门在PPP项目中的沟通与协作。二是服务的灵活性。SPV公司仍将负责项目的设计、建造、融资和维护，同时部分运营服务被排除在特许经营合同外，该部分服务由政府与私人部门通过短期合同确定，在合同签订后，还可以补充或解除某些可选服务，并定期评价服务条款，由此大大提高了项目服务的灵活性。三是项目的透明度。在SPV设立之初，部分股权通过竞价方式出售给长期投资者。竞价的结果，可以给出项目未来回报率的参考，以判断使用费是否合理。对置于政府资产负债表外的已签署PF2合同的全部承诺进行总量控制。此外，私人部门将被要求披露包括项目预计回报率、实际回报率在内的财务信息，政府部门将披露每一个在核准中PPP项目的进展情况。四是风险分担。风险分担机制是平衡利益分配、协调合作的基础，在实施PPP项目，政府并非将项目所有风险都转移到私人部门，而是体现了"ValueforMoney"原则，公共部门将承担更多的管理风险，如法律、场址污染、保险等不可预见的变化所引发的费用增加的风险。五是融资设计，合理的PF2融资结构设计应能够从资本市场获得长期债务融资。我国与国外医院PPP项目的区别从英国医疗改革中可以看出，PPP的合作主要集中在医疗机构的基础设施建设方面。通过引进私营资本，政府有效地缓解了财政压力，同时改善了医院的基础设施和硬件设备，满足了居民的医疗保障需求。私营部门的投资获益主要是收取建筑租金、管理费以及辅助性服务收费等，但是医疗卫生这一核心服务，仍然由NHS提供。我国国内的医院PPP项目与英国相比具有以下三大区别。一是英国政府成立了统一部门来推广医院项目的建设，卫生部也根据医疗行业的特点制定发布了相应的指南、报告等。而国内只是有财政部发布了一个多行业的指南，卫生主管部门还没有任何指导性文件。二是缺乏专业的医院统一运营部门。在英国私营部门只负责医院项目的融资、建设和非核心服务，由代表政府的NHS负责医院的运营和管理，公私部门在整个项目过程中分工明确、共担风险，有利于双方优势互补。而反观国内，地方政府在进行医院类PPP项目建设的过程中，则是更多地希望社会资本进行医院的建设与运营。三是缺乏评估与监管。英国下议院、国家审计署、卫生部等部门都对医院PPP应用情况进行全面深入的评估与总结经验，并不断完善和优化PPP模式。而国内目前还缺乏配套的监管体系。此外，PPP模式做为一种债务性的融资模式，其医院的建设成本仍然是要依靠医院的后期经营来偿还债务。国家卫生计生委多次明文禁止"严禁公立医院举债建设"，如果政府以PPP模式兴建的仍然是公立非营利性医院，那么是否与卫计委的文件背道而驰，究竟需要禁止还是鼓励？PF2对我国的启示通过对国际PPP模式的经验和教训总结，我们可以看出，要解决医院PPP项目的融资和风险等问题，实现政府、社会、企业的"多赢"，在国内推广运用PPP模式还需重视以下几点：第一，建设与运营分离。国内有资金实力进行PPP建设的企业，极少具有医院的运营管理能力；有能力进行医院运营管理的企业往往又不具备如此庞大的医院建设能力。国内特殊的医疗现状，决定了在进行PPP项目运作的时候，必然要求建设与运营相分离，这同时也更好的体现了PF2所强调的风险共担原则。在PPP项目的风险分配方面，风险分配的原则不是极大化将风险转移给私人部门，而是极大化"ValueforMoney"。地方政府在推行医院PPP项目时，由于国内缺乏统一的医院运营管理部门，因此，必须考虑到医院建设完成以后，医院的正常运营如何保障。PPP作为政府提供公共职能的一种重要融资方式，在对PPP项目的运营能力要求不高的前提下，社会资本可以完全解决从融资建设到运营的全过程。但是医院行业不单是重投入也是人力资源密集型的行业，而且培育周期漫长，在私人资本运营医院20年~30年以后，医院的品牌也将成为一项重要的无形资产，其品牌的所有权归属问题抑或成为一个重要分歧。第二，政府入股。在PF2项目中，政府只占少数股权，但只要政府的股权资本达到进入董事会的要求，就可实现政府代表合法出席项目董事会，详细了解项目的重要决策过程，这为加强监管提供了保障。政府代表作为董事会成员，有权获得项目年度经营信息、运营成本和盈利情况，这一切均有利于政府部门向公众提供公开信息。政府参股医院的建设，也有利于提高社会资本的投资兴趣。如香港迪士尼乐园PPP项目的建设，当地政府就是以投资人身份而参与进来的。第三，成立专门机构。在国家和省一级的卫计委设立专门的PPP管理机构，负责医院PPP项目的指导、规范、培训、咨询、监管、评估等工作，使医院PPP项目能够公开、公平、公正地在制度框架内运行，保证各参与方的合法权益以及医院的正常运营。第四，选择恰当合作伙伴。选择合作伙伴的标准，既要能引进资金，也要能引进先进机制和管理运营理念。私人合作伙伴的选择，政府部门要坚持：一要市场化，通过公开、公平、公正的方式招标；二是规范化，通过明确合作伙伴的基本条件，保证合作对象的经济实力和专业水平。在引入私人部门时，判断的标准既要看重其资金的性质、来源，还要考察它的资金实力、社会影响力、品牌和管理能力，并能够促进医院经营管理机制的创新。（本文作者为对外经贸大学中国经济发展研究中心研究员、中欧商学院卫生管理与政策中心兼职研究员，主要从事卫生经济、医院资本运作和医院管理等研究，合著出版《医院产业资本运作与集群化》一书。）
关键词:
PF2,PPP,医疗,PFI,医院,项目,政府
2023年12月05日
来源：中国财经报　　近日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（以下简称《指导意见》），对政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行提出了新要求。　　《指导意见》的出台，对我国现阶段PPP的规范发展具有十分重要的现实意义，标志着我国PPP在机制设计、建设运营、管理监督、政策配套等方面迈入了新阶段。　　《指导意见》的重要现实意义　　《指导意见》肯定了近十年来PPP模式对提供公共服务、拉动社会有效投资的积极作用。为进一步规范PPP运行机制，更好地发挥PPP模式作用，《指导意见》提出了PPP新机制。新机制的新意主要体现在以下几方面：　　首先，PPP全部采取特许经营模式。《指导意见》指出，政府和社会资本合作将全部采取特许经营模式，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）等方式。参考世界银行的分类，PPP模式大致可以分为外包类、特许经营权类和私有化类。特许经营类PPP模式需要社会资本参与全部或大部分投资，通过与公共部门合作实现收益共享、风险共担；外包类PPP模式一般由政府部门主要履行出资责任，承担大部分风险，难以激发社会资本投资动力；私有化类PPP模式则全部由社会资本出资，项目所有权永久归私人拥有，对具有公共属性的物品和服务提供的适应性差。因此，新机制规定，PPP全部采取特许经营模式，这有利于进一步调动社会资本积极性。同时，新机制将特许经营上限从30年提高到40年，并制定了弹性调整政策，这将为社会资本提供充足的时间收回成本并获得收益。此外，新机制还要求“公平选择特许经营者、严格审核特许经营方案”，打破了社会资本进入壁垒，保障特许经营者合法权益，也降低了PPP项目的投资风险。　　其次，新机制聚焦使用者付费项目。新机制对PPP付费方式进行了明确，起到了防范化解地方政府债务风险的作用。《指导意见》指出，聚焦使用者付费项目，不应采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。自2014年以来，我国PPP项目的付费方式主要有三种，分别是政府付费、可行性缺口补助和使用者付费，其中，又以政府付费和可行性缺口补助两类为主。政府付费和可行性缺口补助付费方式虽在一定程度上保障了社会资本的收益，降低了社会资本的项目建设和运营风险，但不可避免地增加了地方财政支出压力。在多层委托代理关系下采用PPP模式，地方政府基于多种考量，反而对举债筹集财政资金有更大的需求，易造成地方政府债务扩张。而采取使用者付费方式，可以按照公共物品受益性原则确定项目成本负担对象，同时规定“不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本”，这既可以缓解地方财政资金压力，又能防止PPP项目异化，降低地方政府债务风险。此外，《指导意见》强调，政府和社会资本合作应回归本源，鼓励以民营企业为主参与PPP项目。　　最后，新机制明确了PPP项目的管理体制。新机制明确了PPP模式的管理责任分工，有利于提高公共服务质量和资金使用效率。《指导意见》指出，国家发展改革委要牵头推动新机制实施，做好政策指导工作；财政部门要严格执行预算管理制度，做好财会监督和债务管理工作；地方政府要切实负起主体责任；有关行业主管部门、事业单位密切配合，做好具体执行工作。新机制明确PPP由发改部门主管，财政部门履行资金支出和财会监督责任，有利于提升行政管理效率，更好地满足社会公众对于公共物品的需求。此举对于政府部门来说，既可以防止“政出多门”，降低政策上的重叠，又可以防止“多头管理”，减少管理上的交叉。对于社会资本方来说，可降低项目审批成本，将更多的资金和精力投入项目建设运营，有利于提高公共服务供给质量。　　新机制硬化了地方政府和社会资本参与约束　　改革开放后，我国就开始探索发展PPP模式，PPP模式在转变政府职能、带动社会资本投资、提高公共物品和服务供给质量等方面发挥了积极作用，但也存在一些亟待解决的问题。新机制的提出，从顶层设计上规范了PPP模式运行，硬化了地方政府和社会资本参与约束，有利于推动我国PPP模式规范发展、阳光运行。主要体现在以下几点：　　——新机制有利于控制PPP项目合理增长，保障PPP模式安全推行。根据新机制明确的使用者付费的特许经营模式，财政部门只对部分项目运行进行适当补贴。同时，新机制对特许经营方案、特许经营协议、投资管理程序、项目实施建设、项目运营评价、项目变更及移交、常态化信息披露等方面进行了规范，明确项目准入门槛，控制项目建设运营风险，防止PPP模式异化为地方政府变相举债的工具。这意味着，未来PPP项目数量将得到有效控制。从国际经验来看，特许经营等PPP模式，只是改善公共服务的辅助形式，即使在公共工程建设运营方面，也仅占20%左右，如果出现使用泛化的现象，必然引发诸多矛盾。　　——新机制调整了PPP模式的投资结构，有利于激发民营资本的投资动力。《指导意见》强调，PPP回归本源，充分发挥民营企业的作用，并通过项目清单的形式，规定了应由民营企业独资或控股的项目、民营企业股权占比原则上不低于35%的项目，以及积极创造条件、支持民营企业参与的项目。此举有利于调动民营企业参与PPP项目建设运营的积极性，是PPP模式的应有之义。新机制提出“优先选择民营企业参与，并制定民营企业参与特许经营项目清单”，同时，依据项目市场化程度高低、公共属性强弱，以及是否涉及国家安全和自然垄断等标准，加大对民营企业的支持力度。这有利于优化PPP模式的投资结构，增加民营企业投资比重，为民营企业积极参与PPP项目提供了有力保障。　　——新机制对PPP模式的管理体制进行了调整，为PPP项目建设运行创造良好的外部条件。近年来，在管理体制方面，我国PPP模式发展缺乏高层级法律法规，政策衔接不顺畅。预算法、政府采购法、招标投标法、政府投资条例等法律法规和相关条例，都有对PPP模式的有关要求，但仍缺乏专门的法律法规为PPP模式运行提供依据。同时，以往PPP项目从立项到落地涉及部门较多，各方权责不清，管理标准存在差异。新机制不仅明确了发改部门的牵头责任，财政部门的支出和监管责任、各级地方政府部门的执行责任，还对项目方案、合作伙伴、合同协议、投资程序、建设实施提出了具体要求，并且在绩效评价、惩戒机制、信息披露等方面也进行了细化。　　进一步完善PPP新机制的思考　　《指导意见》的发布实施，为我国PPP模式下一阶段的发展指明了方向，但要落实PPP新机制，还需要进一步深化改革。　　首先，PPP新机制的落地实施和规范运行，还需要各方共同推动，形成合力。各部门需按照《指导意见》要求，严格履行职责。全国人大需要加快PPP立法进程；发改部门要尽快出台新机制具体实施细则；财政部门要严格制定预算、安排资金；各级地方政府要严格控制PPP项目入库数量、质量，扫清PPP项目落地障碍，积极制定相应配套政策；社会资本要积极参与，确保项目按时、保量、保质完成；监管部门应建立全过程动态监管机制，完善绩效评价，加强信息披露和社会监督力度。各方应加强协调配合，逐步推动我国政府和社会资本合作规范运行。　　其次，进一步完善特许经营的各项配套制度，特别是价格管理制度，推动PPP新机制的落实。开展特许经营的PPP项目，都是有一定收益的公益性项目，主要采用使用者付费方式，政府基本不投资，仅给予少量运营补贴，其价格往往是政府定价或管制价格，如自来水供应、污水处理等。在价格制度不合理或价格调整滞后于市场供求关系变化的情况下，民营企业难以得到合理回报，导致特许经营项目建设运营易出现困难，民营企业对此类项目将失去兴趣，影响通过公私合作提供公共服务目标的实现。这就需要完善特许经营领域公共服务价格管理制度、成本监审制度、价格形成机制及调整制度等。　　最后，防范地方政府隐性债务风险，实现公私合作共赢。PPP项目要聚焦使用者付费的特许经营模式，通过穿透方式确定项目付费人群，坚决禁止地方政府通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。同时，通过加强公私合作，进一步规范PPP管理，让PPP模式真正成为有效市场和有为政府的结合点，推动PPP模式高质量发展，为社会提供优质、高效的公共服务。

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