1. 政府预算的职能与原则1.1 政府预算的含义政府预算是指具有法律规定和制度保证的、经法定程序审核批准的政府年度财政收支计划。其具体含义包括：从技术方面看，政府预算包括两层含义：①在形式上，政府预算是政府的财政收支计划，以预算平衡表的形式体现，预算表反映了政府资金的来源和流向，体现了政府的年度工作重点和方向。由于政府的各项工作都离不开资金支持，因此，从一定意义上讲，政府预算又可以说是政府的工作计划。②在内容上，政府预算是政府对财政收支的计划安排，反映可供政府集中支配的财政资金数量的多少，是财政部门按法定程序管理财政资金的活动。政府预算的编制反映政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政收支的筹措和使用的过程，决算是政府预算执行的总结。通过政府预算，可以使人们清楚地了解政府的财政活动，看出政府在一个财政年度内的收支状况。因此，政府预算是政府理财的主导环节和基本环节。从政治方面看，政府预算是重大的政治行为：①政府预算指标背后反映的是政府在做什么和不做什么之间作出的选择；②政府预算反映了支出上的优先权；③政府预算反映了政府准备购买的具体公共物品和服务及其成本。从本质方面看，政府预算是国家和政府意志的体现。政府预算需要经过国家权力机关的审查和批准才能生效，是一个重要的法律性文件（属于年度立法）。政府预算从编制、审查批准到执行、调整和决算，都要依照法律规定进行。政府预算作为规范政府财政经济行为的一种制度安排，是社会政治经济活动的产物，是一个历史范畴。政府预算是在近代政治制度、经济制度演进过程中产生的，是新兴资产阶级同封建专制统治进行斗争的产物。政府预算依托于宪法、法治和代议制机构。英国是资本主义发展最早、议会制度形成最早的国家，因此，政府预算制度最早出现在英国。在14-17世纪，英国封建贵族阶级日趋没落，新兴资产阶级力量逐步壮大，逐渐成为社会财富的主宰，但他们并未控制财政权。为争夺财政权，英国资产阶级提出政府各项财政收支必须编制计划，并经议会审查通过才能执行。经过长期斗争，英国资产阶级的要求最终得以实现。这种具有一定法律形式和制度保证的财政分配关系就是政府预算，其具体表现形式是政府的年度财政收支计划。1832年，英国国会通过法律规定财政大臣每年必须向国会提出全部“财政收支计划书”，并由国会批准。至此，具有现代意义的政府预算制度真正建立起来了。20世纪，绝大多数国家建立了政府预算制度。中华人民共和国成立后，建立了新民主主义国家预算，1956年社会主义改造基本完成后，社会主义制度确立，我国社会主义政府预算制度也随之建立。1.2 政府预算的职能在现代经济社会条件下，政府预算具有三大职能。1.反映政府部门活动的职能。作为政府收支安排的一个基本计划，政府预算反映和规定了政府在预算年度内的活动范围、方向和重点。财政支出就是政府工作或活动的成本；财政收入，就是弥补政府支出的财源。一本政府预算，就是一面反映政府工作的“镜子”，一本关于政府活动的详细记录。因此，通过科学编制和严格执行政府预算，可以使有限的资源得到合理配置，可以使政府的政策和目标得到贯彻实施；通过政府预算，可以了解政府的工作，透视政府的活动；通过政府预算，可以使公众了解政府的政策信息。2.监督政府部门收支运作情况的职能。作为我国各级人民代表大会审议的一个重要文件，政府预算是人大代表和人民群众监督政府收支运作的途径和窗口。政府的收入，最终都来自企业和居民缴纳的税费：政府的支出，最终都要用于向企业和居民提供的公共物品或服务。因此，通过编制政府预算草案并得到权力机关审查和批准，可以为政府部门提供公共服务、从事财政活动建立明确的管理和控制框架：通过政府预算，可以评价政府履行职能所花费的成本，考核政府工作活动的绩效。3.控制政府部门支出的职能。我国各级人民代表大会对政府预算的审议过程，就是一种精打细算、厉行节约的机制安排。进一步讲，由各级人民代表大会审议、批准的政府预算，实质上是对政府支出规模的一种法定授权。只有在授权范围内的支出，才是合法和有效的。超出授权范围的支出，即便是必需的也要以预算调整案的形式提交同级人民代表大会常务委员会审议、批准。因此，通过编制政府预算，可以促进政府及其部门对财政收支活动的成本和效果进行科学的比较分析；通过审查和批准政府预算，可以形成对政府支出规模的有效控制，从而达到提高政府公共服务效率的目的。1.3 政府预算的原则政府预算原则是指政府选择预算形式、体系和在预算编制、审查、执行过程中所必须遵循的指导思想，是制定政府财政收支计划的重要方针。◇早期的政府预算原则主要是注重控制性，即将政府预算作为监督和控制政府的工具。后来随着政府预算收支内容的日趋复杂化，开始强调政府预算的周密性，即注重研究预算技术和管理模式的改进，但功能预算理论创建以后，政府预算原则出现了新的重要变化。功能预算理论创建于凯恩斯时代初期，以凯恩斯经济理论为基础，强调将政府的税收、支出、借债等行为作为一种具有调节运行功能的工具来使用，主张预算政策要以财政措施的实施结果（如宏观经济总体运行和经济增长目标的实现）作为安排政府预算收支的依据。因此，功能预算理论发展以来，政府预算的功能趋于多样化，开始注重发挥政府预算的功能性作用，实现国家的整体利益。虽然政府预算原则在不同时期有些变化，但一些最基本的预算原则一直为各国共同遵守。这些原则主要有以下几方面。1.完整性原则。政府预算必须包括政府所有的财政收入和支出内容，以便全面反映政府的财政活动。所有法律准许的政府财政活动都要在预算中清楚地列出，不应另设其他财政收支账目；政府所有的财政活动都不能脱离预算管理，非政府交易活动必须排除在外。2.统一性原则。在分级财政体制中，中央和地方各级政府预算必须按统一的预算科目，统一的口径、程序来计算、填列和编制统一的预算，以保证整个财政活动的连续性和整体协调性。3.可靠性原则。可靠性原则也称为谨慎性原则，是指各级政府预算必须建立在积极、稳健、可靠的基础上，有充分而确实的依据，预算数应尽量准确地反映可能出现的结果，保证预算能得到真实可靠的执行。收入预算的编制要可靠、完整，能够落实。支出预算安排要真实、可靠，既不能不切实际地把支出盘子打得很大，无法完成，也不能留下硬缺口，将执行中一定要发生的支出不列入预算，人为缩小支出规模。4.合法性原则。合法性原则是指政府预算活动的每个环节都必须按照法定程序进行，政府预算的成立、预算执行中的调整和预算执行结果都必须经过立法机关审查批准。立法机关审查批准预算，表明代表人民意愿的人民代表大会已经授权政府按照人民的意愿使用纳税人提供的资源，政府不能随意变更。这是政府必须对纳税人负责的理念的重要体现。5.公开性原则。政府预算反映了政府的活动范围、方向和政策，与全体公民的切身利益紧密相关。政府预算的内容及其执行情况，除少数涉及国家秘密的信息外，必须明确并采取一定的形式公之于众，便于人民代表理解和审查，并置于社会公众的监督之下。同时，政府财政收支计划的制定、执行，执行中的调整和决算与评估的过程，应向社会公众公开。6.年度性原则。政府预算编制和执行，都要有时间上的界定，即收支预算的起讫时间。政府预算起讫时间通常为一年，称为预算年度。政府必须按照法定预算年度编制预算。政府预算要反映全年的财政收支活动，不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度预算中。预算年度有历年制和跨年制两种。历年制即从每年的1月1日起至同年的12月31日止为一个预算年度。目前采用历年制的国家最多，如中国、德国、法国、韩国、意大利、巴西等。跨年制即从每年某月某日至下一年相应日期的前一日止，中间经历12个月，但要跨两个年份。例如，美国和泰国等国家的预算年度是从每年10月1日始至次年9月30日止，英国、日本、印度、加拿大、新加坡等国家的预算年度是从每年4月1日始至次年3月31日止，澳大利亚、瑞典等国家是从每年7月1日始至次年6月30日止。在预算年度内，预算工作程序通常包括编制、审查批准、执行和决算评估等环节，各环节在年度内依次递进、在年度间循环往复。1.4 政府预算的分类1.按预算编制形式分类，分为单式预算和复式预算。单式预算是将政府财政收支汇集编人一个总预算之内，形成一个收支项目安排对照表。单式预算可以统一反映政府预算年度内能够筹集和使用的社会财富总量，便于政府统筹安排使用财政资金。单式预算的优点：一是简单明了，整体性强，能够清晰反映政府财政收支全貌，有利于公众监督政府预算的实施；二是便于编制，易于操作。但单式预算没有区分各项财政收支的经济性质，不利于政府对复杂的财政活动进行深入分析、管理和监督。复式预算是将预算年度内的全部财政收支按收入来源和支出性质，分别编制两个或两个以上的预算，形成两个或两个以上的收支对照表。复式预算一般由经常预算和资本预算组成。经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象，如维持政府机关运转的日常活动经费支出等。资本预算主要以国债为收入来源，以经济建设项目为支出对象，如政府贷款及偿还国债等支出。复式预算的优点：一是由于区分了政府预算收入和支出的经济性质和用途，便于政府科学安排预算收支结构，突出重点，分类控制预算收支平衡；二是便于政府灵活运用资本性投资和国债等手段，对宏观经济运行实施宏观调控。复式预算的缺点是编制和实施比较复杂，有一定难度。2.按预算编制依据的内容和方法分类，分为增量（基数）预算和零基预算。增量预算也称基数预算，是指新预算年度的财政收支计划指标在以前预算年度基础上，按新预算年度经济发展情况加以调整后确定。增量预算保持了各项财政收支指标的连续性，这是一种传统的预算编制方法。零基预算是指新预算年度财政收支计划指标的确定，不考虑以前年度的财政收支执行情况，只以新预算年度经济社会发展情况和财力可能为依据，重新评估各项收支的必要性及其所需金额的一种预算形式。因预算编制一切从零开始，故称零基预算。零基预算并不是一切都要重新开始，而是对已有项目需要重新审定和安排，起点为零。零基预算的优点是有利于克服增量预算下政府财政收支指标刚性增长的弊端，提高预算支出效率。3.按预算作用时间长短分类，分为年度预算和多年预算。年度预算是指预算有效期为一年的政府预算。传统的年度预算是按一个年度来安排政府财政收支的，这种安排容易出现某些单项决策在年度内看合理、但从中长期看可能不合理的情况。多年预算是指对连续多个年度（一般为3~5年）的财政收支进行预测、规划或规定的一种财政计划形式。编制多年预算的目的是进一步完善财政计划的作用机制，弥补年度预算在反映收支变动、控制支出增长和调整支出结构等方面的缺陷，提高财政收支安排的科学性和实施宏观经济调控的有效性。编制多年预算一般都是采取逐年递推或滚动的形式，即多年预算每年编制一次，每次向前滚动一年，每年都根据预算执行和经济发展等情况作出最新预测，对有关收支指标作出调整或修正，保证实现支出与收入及财政与经济的协调互动，保证国家宏观决策选择和财政政策执行的连续性。与年度预算比较，多年预算也称中期预算、滚动预算。将年度预算纳人多年预算中统筹考虑，使年度预算编制更加符合社会经济发展状况。多年预算一般不具有法律效力，要提交国家权力机关作为审议年度预算时的参照，但不需要经过国家权力机关批准。4.按预算收支平衡状况分类，分为平衡预算和差额预算。平衡预算是指预算收入基本等于预算支出的预算。在实际工作中，略有结余或略有赤字的预算通常也被视为平衡预算。差额预算是指预算收入大于或小于预算支出的预算。需要说明的是，这里所说的差额预算是指收支差额较大的预算，具体有两种情况：一是收入大于支出的盈余预算，二是支出大于收入的赤字预算。5.按预算项目是否直接反映经济效益分类，分为投人预算绩效预算和规划一项目预算。投入预算是指用来控制各项支出用途和金额的预算。投入预算根据预算控制各项支出，要求按预算规定的用途和金额使用资金。绩效预算是指先由政府部门确定需要履行的职能以及为履行职能需要消耗的资源，在此基础上制定绩效目标，并用量化指标来衡量其在实施每项计划过程中取得的成绩和完成工作的情况。规划一项目预算是根据国家的经济现状与发展趋势以及国家当前所要达到的总体目标，利用系统分析以及成本一效益分析等工具来评估各项公共计划的成本效益，协助政府拟定最优决策，以利于国家经济资源合理配置的一种预算制度。其基本内容是为政府创造出一个与以往不同的决策环境，即设计出系统的分析与评估能力，用以对政府预算的目标和实现这些目标的各种竞争性方案进行深入的检验，其核心是使用成本一效益和成本一有效性分析，用以对不同规划和活动进行比较，以此作为实现既定目标的手段。6.按预算管理层级分类，分为中央预算和地方预算。中央预算是指中央政府的预算，由中央各部门预算、中央对地方税收返还和转移支付、地方向中央上解收入、预备费等组成。地方预算是指由地方各级政府预算组成的预算，由本级各部门的预算、上级政府对下级政府税收返还和转移支付下级政府向上级政府上解收入等组成。我国政府预算级次与国家政权结构和行政区域密切相关，原则上一级政府、一级财政、一级预算。省以下各级政府的预算称为地方预算。2. 我国政府预算管理职权划分预算管理职权是指政府预算方针政策、预算管理法律法规的制定权、解释权和修订权，政府预算、决算的编制和审批权，预算执行，预算调整和监督权等。《中华人民共和国宪法》第62条、第67条规定了全国人民代表大会及其常务委员会的预算管理职权。2006年制定的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》对各级人民代表大会常务委员会审查和批准决算、听取预算执行情况报告等内容作了明确规定。2014年修改后的《预算法》对立法机关、各级政府、政府财政主管部门和预算执行部门、单位的预算管理职权作了明确规定。1.立法机关的预算管理职权。（1）各级人民代表大会的职权。全国人民代表大会有权审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告，批准中央预算和中央预算执行情况的报告，改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；县级以上地方各级人民代表大会有权审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告，批准本级预算和本级预算执行情况的报告，改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议，撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令；设立预算的乡、民族乡、镇的人民代表大会有权审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告，监督本级预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级决算，撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。（2）各级人民代表大会常务委员会的职权。全国人民代表大会常务委员会有权监督中央和地方预算的执行，审查和批准中央预算的调整方案，审查和批准中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议；县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有权监督本级总预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级政府决算，撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。2.各级人民政府的预算管理职权。中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方税收返还或者转移支付的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。县级以上人民政府组织编制本级预算、决算草案，向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告；组织本级总预算执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；监督本级各部门和下级政府的预算执行；改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向本级人民代表大会及其常务委员会报告本级总预算的执行情况。3.各级政府财政部门的预算管理职权。各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案，具体组织本级总预算的执行，提出本级预算预备费动用方案，具体编制本级预算的调整方案，定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。4.各级政府业务主管部门的预算管理职权。各级政府各业务主管部门根据国家预算法律、法规的规定，制定本部门预算具体执行办法；编制本部门预算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况；编制本部门决算草案。5.各单位的预算管理职权。各部门所属各单位负责编制本单位的预算、决算草案；按照规定上缴预算收人、安排预算支出；接受政府财政、审计等有关部门的监督。6.审计机关的预算管理职权。《中华人民共和国审计法》规定，各级审计机关应当对各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照规定应当接受审计的财政收支、财务收支的真实、合法和效益，进行审计监督。3. 我国政府预算体系按照建立与社会主义市场经济体制相适应的财政制度的要求，我国完整的政府预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。1.一般公共预算。一般公共预算是指政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入，用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算。一般公共预算收入，既包括用于满足政府日常行政事业活动及保障国家安全、社会稳定，发展科学、卫生、教育等各项事业开支需要的收入；也包括用于满足政府投资性支出需要的收入，主要有税收收入和非税收入。税收收人包括增值税、消费税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、船舶吨税、车辆购置税、关税、耕地占用税、契税等。非税收入包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入和其他收入等。一般公共预算支出，按支出功能分类包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其他支出和转移性支出；按支出经济性质分类包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股、其他支出。目前，我国每年统计公报公布的财政收入、财政支出、财政赤字的数字，是就一般公共预算而言的。2.政府性基金预算。政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。政府性基金项目由财政部审批，重要的政府性基金项目须报国务院审批。为加强对政府性基金的管理，财政部每年都向社会公布政府性基金项目目录，接受社会监督。所有政府性基金都纳入政府性基金预算管理，通过政府性基金收支表列示，按照法定程序接受人民代表大会的审查和监督。我国现行的政府性基金预算体制，是根据1996年《国务院关于加强预算外资金管理的决定》确定的。该文件规定，从1996年起，将经国家批准征收的部分政府性基金（收费）和地方财政按国家规定收取的各项税费附加，纳入财政预算管理。政府性基金的设立，对促进相关领域公共基础设施建设和公共事业发展等发挥了积极作用。政府性基金预算是指政府通过向社会征收基金、收费以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展的收支预算。政府性基金预算与财政预算一样，同属于政府预算的范畴。但两者之间又有所不同，主要表现为资金的管理方式不同。政府性基金预算的收入具有指定用途、专款专用的特征。政府性基金收入是指纳入预算管理的各项政府性基金和地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加收入，以及原来在预算中列支的部分专项收入。政府性基金支出主要是按照专款专用原则，与基金预算收入一一对应。政府性基金预算的管理原则是以收定支、专款专用、结余结转下年继续使用。政府性基金使用单位应当按照财政部统一要求以及同级财政部门的有关规定，认真编制年度相关政府性基金预决算，逐级汇总后报同级财政部门审核；各级财政部门在审核汇总使用单位年度政府性基金预决算的基础上，编制本级政府年度政府性基金预决算草案，经同级人民政府审定后，报同级人民代表大会或其常务委员会审查批准。财政部汇总中央和地方政府性基金预决算，形成全国政府性基金预决算草案，经国务院审定后，报全国人民代表大会审查批准。3.国有资本经营预算。国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。国有资本经营预算制度的核心是调整国家和国有企业之间的分配关系，是实现国有资本经营管理战略目标的重要手段。建立国有资本经营预算制度，对国有资本收益进行合理分配和使用，有利于完善国有企业收入分配制度，增强政府宏观调控能力，促进国有资本的合理配置，推进国有经济布局和结构的战略性调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题。国有资本经营预算的编制遵循三项原则：一是统筹兼顾，适度集中。统筹兼顾企业自身积累、自身发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，合理确定国有资本收益分配比例。二是相对独立，相互衔接。既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又保持与政府公共预算的相互衔接。三是分级编制，逐步实施。按照国有资产分级管理体制，国有资本经营预算分级编制，并根据条件逐步实施。国有资本经营预算的收支范围。国有资本经营预算收入主要包括从国家出资企业取得的利润、股利、股息和国有产权（股权）转让收入、清算收入等，支出主要用于对重要企业补充资本金和弥补一些国有企业的改革成本等。从2010年开始，中央国有资本经营预算提交全国人民代表大会审查批准。2010年中央国有资本经营预算编制范围为国务院国有资产监督管理委员会监管企业、中国烟草总公司和中国邮政集团公司。2011年、2012年中央国有资本经营预算实施范围进一步扩大，中央企业国有资本收益收取比例适当提高。具体收取比例分为五类执行：第一类为企业税后利润的20%（如烟草企业），第二类为企业税后利润的15%（如石油石化、电力、电信、煤炭等具有资源垄断性特征的行业企业），第三类为企业税后利润的10%（如钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性行业企业），第四类收取比例为5%（如转制科研院所、邮政集团公司等），第五类免缴国有资本收益（如中国储备粮总公司、中国储备棉总公司等政策性公司）。2013年2月3日，国务院批转的国家发展改革委等部门制定的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》中提出：全面建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度，合理分配和使用国有资本收益，扩大国有资本收益上缴范围；适当提高中央企业国有资本收益上缴比例，国民经济和社会发展第十二个五年规划期间在原有比例上再提高5个百分点左右，新增部分的一定比例用于社会保障等民生支出。2016年1月15日，经国务院批准，财政部印发了《中央国有资本经营预算管理暂行办法》。4.社会保险基金预算。社会保险基金预算是指政府通过社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。为加强社会保险基金管理，规范社会保险基金收支行为，明确政府责任，促进经济社会协调发展，2010年国务院决定试编社会保险基金预算，经过3年试编后，2013年正式提交全国人民代表大会。（1）指导思想和原则。社会保险基金预算坚持以科学发展观为指导，通过对社会保险基金筹集和使用实行预算管理，增强政府宏观调控能力，强化社会保险基金的管理和监督，保证社会保险基金安全完整，提高社会保险基金运行效益，促进社会保险制度可持续发展。社会保险基金预算应遵循五项基本原则：①依法建立，规范统一。依据国家法律法规建立，严格执行国家社会保险政策，按照规定范围、程序、方法和内容编制。②统筹编制，明确责任。社会保险基金预算按统筹地区编制执行，统筹地区根据预算管理方式，明确本地区各级人民政府及相关部门责任。③专项基金，专款专用。社会保险各项基金预算严格按照有关法律法规规范收支内容、标准和范围，专款专用，不得挤占或挪作他用。④相对独立，有机衔接。在预算体系中，社会保险基金预算单独编报，与财政预算和国有资本经营预算相对独立、有机衔接。社会保险基金不能用于平衡财政预算，财政预算可补助社会保险基金。⑤收支平衡，留有结余。社会保险基金预算坚持收支平衡，适当留有结余。（2）编制范围。社会保险基金预算按险种分别编制，包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。（3）编制方法。社会保险基金预算编制采用科学、规范的方法，提高预算编制的预见性准确性、完整性和科学性。社会保险基金收入预算的编制应综合考虑统筹地区上年度基金预算执行情况、本年度经济社会发展水平预测以及社会保险工作计划等因素。社会保险基金支出预算的编制应综合考虑统筹地区本年度享受社会保险待遇人数变动、经济社会发展状况、社会保险政策调整及社会保险待遇标准变动等因素。（4）编报和审批。全国社会保险基金预算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。（5）执行和调整。社会保险基金预算不得随意调整。在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，应当编制社会保险基金预算调整方案。（6）决算。全国社会保险基金决算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。上述四类预算分别是政府凭借不同身份或基于不同的受托管理关系，从不同渠道筹集资金用于相应的支出。能够统筹安排使用的资金，应当统一纳入一般公共预算；具有专款专用性质且不宜纳入一般公共预算管理的资金，应当纳人政府性基金预算；国家以所有者身份依法取得的国有资本经营收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支，应当统筹纳入国有资本经营预算；通过一般性税收、社会保障费（税）及其他渠道筹集和安排的、专门用于社会保障的各项收支，应当纳入社会保险基金预算。四类预算之间既相互独立，又有机衔接。从独立性看，上述四类预算中，每一类预算与政府预算的关系都是局部与全局的关系，它们各自有不同的收入来源、支出用途和管理方式，不可相互混用，特别是社会保险基金预算不能用于平衡一般公共预算等其他预算。从衔接性看，一般公共预算中安排了大量社会保障支出；国有资本经营预算和政府性基金预算中，都可以调剂部分资金用于社会保障。一般公共预算是政府预算体系的基础。4. 我国政府预算编制和执行制度政府预算制度是财政运行的基本规则，是有关政府预算活动的各种法规制度，是纳税人及其国家权力机关控制财政活动的机制。政府预算制度是财政制度的核心，是财政赖以存在的基础，是国家政治体制的重要组成部分。政府预算制度，一般是通过“预算法”的形式予以确定。4.1 预算编制制度1.建立部门预算制度。部门预算是指政府部门依据国家有关政策法规及其履行职能需要，由基层单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的年度财政收支计划。部门预算制度是市场经济国家财政预算管理的基本形式。实行部门预算制度，需要将部门的各种财政性资金、部门所属单位收支全部纳人在一本预算中编制。部门预算收支，既包括行政单位预算，也包括所属事业单位预算；既包括一般收支预算，也包括政府基金收支预算：既包括基本支出预算，也包括项目支出预算；既包括财政部门直接安排的预算，也包括有预算分配权部门安排的预算。部门收入预算编制采用标准收入预算法。通过对国民经济运行情况和重点税源进行调查，建立收入动态数据库和国民经济综合指标库，在对经济、财源及其发展变化趋势进行分析论证的基础上，选取财政收入相关指标，建立标准收入预算模型，根据可预见的经济性、政策性和管理性等因素，确定修正系数，编制标准收入预算。部门支出预算编制采用零基预算法。支出预算包括基本支出预算和项目支出预算。其中，基本支出预算实行定员定额管理，人员支出预算按照工资福利标准和编制定员逐人核定；日常公用支出预算按照部门性质、职责、工作量差别等划分若干档次，制定标准定员定额体系，逐部门核定。项目支出预算要进行科学论证和合理排序，纳人项目库，编制中长期项目安排计划，结合财力状况，在预算中优先安排急需可行的项目。在此基础上，编制具有综合财政预算特点的部门预算。部门预算采取自下而上的编制方式，编制程序实行“两上两下”的基本流程。“一上”就是部门编制部门预算建议数，上报同级财政部门。“一下”就是财政部门对各部门上报的预算建议数审核、平衡后，汇总成本级预算初步方案报同级政府，经政府批准后向各部门下达预算控制限额。“二上”就是各部门根据财政部门下达的预算控制限额，编制部门预算草案上报同级财政部门。“二下”就是财政部门在对各部门上报的预算草案审核后，汇总成本级预算草案和部门预算草案，报经政府审批后，提交本级人民代表大会审议，并在本级人民代表大会批准预算草案后一个月内向本级各部门批复预算，各部门应当在财政部门批复本部门预算之日起15日内批复所属各单位的预算，并负责具体执行。建立部门预算制度的重要意义：①实行综合预算，统一了预算分配权，实现了预算编制的统一性，增强了预算的透明度，提高了预算分配的规范性和完整性；②通过加强结余资金管理、引入绩效评价等，增强了预算管理的科学性，提高了财政资源配置效率和财政资金使用效益；③确立了部门作为部门预算主体的地位，承担着预算管理责任，部门财权与事权相结合，有利于提高政府宏观调控和各部门统筹安排资金的能力，有利于推动部门和行业事业发展；④预算从基层编起，经过部门审核汇总、财政综合平衡，再报政府审定、人民代表大会审批，使预算形成的链条更加严密，增强了预算决策的科学化和民主化，预算法治性约束大大增强，有效地规范了政府的管财行为、财政的理财行为和部门的用财行为。2.将预算外资金纳人预算管理。为贯彻落实全国人民代表大会和国务院有关规定，财政部决定从201年1月1日起，将按预算外资金管理的收入（不含教育收费）全部纳人预算管理。（1）预算管理方式。自2011年1月1日起，中央各部门各单位的教育收费作为本部门的事业收入，纳人财政专户管理，收缴比照非税收入收缴管理制度执行；中央部门预算外收入全部上缴中央国库，支出通过财政预算或政府性基金预算安排。其中，交通运输部集中的航道维护收入纳入政府性基金预算管理；中央部门收取的主管部门集中收入、国有资产出租出借收入、广告收入、捐赠收入、回收资金、利息收入等预算外收入纳入一般预算管理，使用时用于收入上缴部门的相关支出，专款专用。（2）收入预算级次和支出安排原则。预算外收入纳入预算管理后，收入预算级次保持不变，原上缴中央财政专户的收入上缴中央国库。预算外收入纳入预算管理后，相应取消全部预算外收支科目。地方各级财政部门按照国务院关于把政府所有收支全部纳入预算管理的规定，在2011年1月1日以前将全部预算外收入纳人预算管理。（3）将预算外资金纳入预算管理的重要意义。①将预算外资金纳入预算管理，改变了过去资金分散管理、切块存放的状态，使各项收支活动成为有机统一的整体，有利于加强财政资金管理，增强了财政预算的完整性，有利于充分发挥财政的调控职能；②有利于完善预算分配制度，进一步提高财政管理水平，推动加快建立由财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系；③预算外资金纳入预算管理，使预算外资金收支全过程处于人民代表大会、政府及其财政部门的监督之下，有利于规范预算管理，提高依法理财的水平，有利于从源头上预防腐败。4.2 预算执行制度预算执行制度是政府预算制度的重要组成部分，是预算实施的关键环节。1.建立国库集中收付制度。从2001年开始，我国正式实施国库管理制度改革。改革目标是将传统的财政资金银行账户管理体系和资金缴拨方式，改为以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。主要内容是：取消各部门在商业银行开设的账户，建立以财政部门为主体的国库单一账户体系，所有财政性资金全部在国库单一账户体系中运作，由财政部门统一管理。规范财政性资金收缴方式，对政府财政收入分别实行直接缴库和集中汇缴制度，取消各执收单位自行开设和管理的收人过渡账户，所有收入通过代理银行直接缴入国库或财政专户；改变财政资金分散拨付方式，由财政部门根据不同支付主体，对不同类型的支出分别采取财政直接支付和财政授权支付等方式，将原通过各部门转拨的财政性资金，改为财政部门通过国库单一账户体系直接支付或授权各部门支付到个人、用款单位或者商品供应商和劳务提供者。建立国库集中收付制度的意义：①加强了预算执行过程的监督控制。以国库单一账户体系为基础的电子化监控系统，从根本上加强了事前和事中监督。②提高了预算执行管理信息的透明度。改革从根本上改变了传统的财政资金运行机制，实现了由层层“中转”变“直达”用款单位和个人。在收入收缴方面，可以直接从纳税或者缴款环节获取收人信息；在支出支付方面，可以从各基层预算单位最终付款环节直接获取信息。这种获取预算执行信息的机制，为预算执行信息的准确性和及时性提供了机制保障，为预算执行管理和分析提供可靠的信息基础。③增强了财政宏观调控能力。国库现金流量由过去各单位分散持有，转变为财政部门统一持有和管理，有利于保证重点支出和预算的正常执行，有利于加强财政政策与货币政策的协调实施，加强宏观调控。2.实行政府采购制度。政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。将公用支出和项目支出中的大宗大型的设备购置，以及财政投资的基本建设项目，通过公开招标、竞争性谈判等方式，实行政府集中统一采购。政府采购运行机制实行集中采购与分散采购相结合，以集中为主、分散为辅；公开招标与非公开招标相结合；委托采购与自行采购相结合。实行政府采购制度，要科学编制政府采购年度预算，为政府采购提供有效依据，提高政府采购的效率和效益。1996年，我国开始进行政府采购制度改革试点。2003年，《中华人民共和国政府采购法》正式实施，标志着政府采购制度改革进入新的历史发展时期。该法于2014年修正。5. 实施全面规范、公开透明预算制度的主要内容深化预算管理制度改革，是深化财税体制改革，建立现代财政制度的迫切需要；是完善社会主义市场经济体制，加快转变政府职能的必然要求；是推进国家治理体系现代化，实现国家长治久安的重要保障。建立全面规范、公开透明预算制度的主要内容有：1.建立健全预算编制、执行、监督相互制约、相互协调机制。2.完善政府预算体系。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。政府的收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。完善社会保险基金预算编制制度。3.建立跨年度预算平衡机制。根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。中央一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人民代表大会或其常务委员会批准的国债余额限额内发债平衡。地方一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金：如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省级政府报本级人民代表大会或其常务委员会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补；市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排：如出现短收，通过削减支出实现平衡。4.实施中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制3年滚动财政规划，对未来3年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。中期财政规划要加强与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策的衔接。5.全面推进预算绩效管理。强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。6.建立政府资产报告制度。政府资产报告制度是对政府各类资产进行计量、汇总、分类和上报等的制度性安排，是政府资产管理应遵循的原则、方法和程序的总称。政府资产包括行政事业单位占有使用资产、政府经管资产、企业国有权益等。政府资产报告通常包括政府资产报表和政府资产分析报告两部分。建立政府资产报告制度，对全面掌握政府家底、夯实政府资产管理基础、反映政府资产管理绩效、推进政府资产管理与预算管理相结合、加强地方政府性债务管理具有重要意义。7.建立权责发生制政府综合财务报告制度。政府综合财务报告由各级政府财政部门在合并各部门财务报告的基础上编制而成，主要反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。政府综合财务报告主要包括政府资产负债表、收入费用表等财务报表和报表附注，以及以此为基础进行的综合分析等。力争尽快建立中国特色政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。条件成熟时，政府综合财务报告向本级人民代表大会或其常务委员会报告。8.建立财政库底目标余额管理制度。财政库底目标余额管理是现代财政国库管理制度的重要内容，是由财政部门在科学预测国库现金流量基础上，对存放在中央银行的财政资金设定确保财政支出支付需求的最低目标余额，并通过运用一系列安全的短期投融资工具实施国库现金管理操作，使库底资金保持稳定的目标余额，实现盘活财政库款存量、提高财政资金使用效益、完善货币流动性管理、促进经济发展的目的。其主要内容包括：①建立国库现金流量预测制度；②完善国库现金管理银行账户、资金清算及核算体系；③健全完善国库现金管理投融资运行机制；④完善国库现金管理风险监控管理机制。9.推进预算、决算公开。除涉密信息外，政府预算、决算支出全部细化公开到功能分类的“项”级科目，专项转移支付预算、决算按项目、按地区公开。积极推进财政政策公开。同时，扩大部门预算、决算公开范围，细化部门预算、决算公开内容，逐步将部门预算、决算公开到“基本支出”和“项目支出”。（完）