（一）增值税：按照视同销售征税
根据《财政部、国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）第十四条，“下列情形视同销售服务、无形资产或者不动产：……（二）单位或者个人向其他单位或者个人无偿转让无形资产或者不动产，但用于公益事业或者以社会公众为对象的除外”，第四十四条，“纳税人……发生本办法第十四条所列行为而无销售额的，主管税务机关有权按照下列顺序确定销售额：（一）按照纳税人最近时期销售同类服务、无形资产或者不动产的平均价格确定。（二）按照其他纳税人最近时期销售同类服务、无形资产或者不动产的平均价格确定。（三）按照组成计税价格确定。组成计税价格的公式为：组成计税价格＝成本×（1＋成本利润率）”。
一方面，增值税的纳税主体不区分企业和事业单位，而是一视同仁将任何销售货物、服务、无形资产、不动产的单位都列为纳税人。另一方面，增值税征税对象虽然是应税销售行为，但在立法技术上，将无偿转让也作为“视同销售”处理。同时，因无偿转让实际上没有销售额，还特别规定了销售额的确定方法。实践中，无偿转让又通常扩大解释为包括任何无偿的资产权属转移的行为。因此，事业单位国有资产无偿划转应归入视同销售之列课征增值税。
（二）企业所得税：按照视同销售征税
根据《国家税务总局关于企业处置资产所得税处理问题的通知》（国税函〔2008〕828号）第二条，“企业将资产移送他人的下列情形，因资产所有权属已发生改变而不属于内部处置资产，应按规定视同销售确定收入。……（六）其他改变资产所有权属的用途”。根据《国家税务总局关于企业所得税有关问题的公告》（国家税务总局公告2016年第80号）第二条，“企业发生《国家税务总局关于企业处置资产所得税处理问题的通知》（国税函〔2008〕828号）第二条规定情形的，除另有规定外，应按照被移送资产的公允价值确定销售收入”。
企业所得税方面的主要问题在于事业单位是否构成“企业”。根据《企业所得税法》第一条，“在中华人民共和国境内，企业和其他取得收入的组织（以下统称企业）为企业所得税的纳税人，依照本法的规定缴纳企业所得税。个人独资企业、合伙企业不适用本法”。根据《企业所得税法实施条例》第三条第一款，“企业所得税法第二条所称依法在中国境内成立的企业，包括依照中国法律、行政法规在中国境内成立的企业、事业单位、社会团体以及其他取得收入的组织”。由此可见，企业所得税法中的“企业”，并未采用和民商法同样的解释，而是和民商法中的企业互有交叉。一方面，存在民商法中属于企业、但企业所得税法中不属于企业的主体，例如合伙企业、个人独资企业；另一方面，存在民商法中不属于企业，但企业所得税法中属于企业的主体，例如事业单位、社会团体、其他非企业组织。可以明确的是，事业单位属于企业所得税语境下的企业，各类规范企业所得税的部门规范性文件，未作例外说明的，同样适用于事业单位。
在征税对象方面，因国税函〔2008〕828号明确使用了“改变资产所有权属”这一概念，导致企业所得税应税范围无限扩大。这里就避免了法律解释的争议，无论是资产转让还是资产划转，都可以引起资产所有权变更，也都需要缴纳企业所得税。在计税依据方面，则统一按照公允价值确认收入。综上，事业单位国有资产无偿划转属于企业所得税应税范围。
（三）土地增值税：不属于征税范围
根据《土地增值税暂行条例》第二条，“转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，为土地增值税的纳税义务人，应当依照本条例缴纳土地增值税”。根据《土地增值税暂行条例实施细则》第二条，“条例第二条所称的转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入，是指以出售或者其他方式有偿转让房地产的行为。不包括以继承、赠与方式无偿转让房地产的行为”。
在土地增值税方面，问题变得比较复杂，主要原因在于土地增值税立法存在严重的不周延问题。结合上述规定，有偿转让房地产，属于土地增值税的应税范围，以继承、赠与方式无偿转让房地产，不属于应税范围，而介于有偿转让和继承、赠与之间的各种房地产权属转移行为，包括非继承、赠与的无偿转让，以及非转让的房地产权属转移行为，应当归入应税范围抑或不征税范围，则存在很大的争议。即便采用扩大解释方法，将有偿转让理解为有偿权属转移，也仍然不能涵盖事业单位国有资产无偿划转。实践中，因法律解释很难突破“有偿”限定，将无偿划转列入应税范围存在很大障碍，基于税收法定原则的考虑，税务机关的主流观点是认为事业单位国有资产无偿划转不属于土地增值税应税范围。
（四）契税：符合条件免征
契税是四个税种中，唯一对国有资产的无偿划转作出特别规定的税种。根据《关于继续执行企业事业单位改制重组有关契税政策的公告》（财政部 税务总局公告2021年第17号）第六条，“对承受县级以上人民政府或国有资产管理部门按规定进行行政性调整、划转国有土地、房屋权属的单位，免征契税”。因此，在契税方面，事业单位国有资产无偿划转真正做到了有“明确的”法律依据，这种明确性体现在不需要作法律解释，也法律适用中也几乎不会产生争议。

目前，“高水平建设产业园区，培育先进制造业集群，促动区域经济高质量发展”，是所有地方政府面前的一号工程，在这个卷帙浩繁的工程中，政府园区平台公司是十分重要的抓手和棋眼。这些以园区开发运营为主营业务的平台公司，在融资方面正面临着新时期的挑战与机遇。挑战在于：《政府投资条例》、财政部“10号文”，一道道中央文件“急急如律令”，严厉问责，终身追责，坚决清理，无情打击，必须控制地方债风险和政府违规融资，“谁家的孩子谁抱”，甚至允许平台公司破产，打破了“刚性兑付”；限制政府投资行为、化解地方债务、严控金融风险已经被提升到了国家战略的高度，传统之路已经被堵死，寒风刺骨的“冬天”肯定还将持续很久。机遇则是：如今从中央到地方政府都在大力扶持实体经济的核心载体——产业园区，开发运营园区的国资子弟兵们在符合条件的情况下，自然也应该是获得资本市场优先扶助的标的，以更好的发挥“三资功能”——杠杆化、平台化的融资功能，开发性、专业性的引资功能，节奏平衡、精细操盘的投资功能；和“三资抓手”资本引导+资源整合+资产管理，轻重结合地承接产业发展。这类政府平台公司做园区，无论产品线如何，盈利机制如何，顶层架构如何，有一点至关重要，那就是必须善于借助资本市场的力量，去创新投融资体制，拓宽园区融资渠道和途径，达到园区建设政府引导、社会参与、多元投资、市场运作的目的，加快园区的建设和发展。因此，在实践中，政府园区平台公司融资是个热点和难点问题，在整个产业地产行业层面也十分具有代表性和示范性。平台公司融资频频“爆雷”的背后折射出一个根深蒂固的行业痛点——短贷长投，银行和信托贷款只有两三年（政策性银行除外），投资者巴不得明天就把本息都收回来，但是一个园区或片区要产生收益至少要5-8年，这是一种明显的错配状况。在政策环境日益趋紧的大环境下，加上具有稳定现金流的经营性资产不多，一般还本付息压力较大，园区平台公司在扩大资金筹措能力方面，应回归“融资”的本质，秉承“分类策划、契约撬动；结构金融、基金操盘；债股双融、链式循环”的大原则，积极拓展融资对象，以开源节流，多用股性融资少从债性融资，降低负债率为主，从传统城投式的信贷债务依赖症转向多层次资本市场和多元化融资组合，向金融机构讲好政企契约关系和园区业务创新的新故事，搭建合理和持续的交易框架，未来时机成熟后可进入资本市场上市融资。 01IPO（首次公开募股上市）上市，对于一个成规模、成体系、能够讲出完整故事的政府园区平台公司而言应该算是首选的融资方法，或者说，是一种最重要的退出方式，目前政策东风也打开了一个十分利好的窗口。2019年5月28日，国务院印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》，明确支持对有条件的经开区开发建设主体IPO上市。目前已经有不少开发区蠢蠢欲动，在联合很多券商与金融机构筹划平台公司IPO事宜，这也将是未来一段时间各方力量都虎视眈眈的“大金矿”。这个大方向无疑是正确的，打造自己的上市平台是政府园区平台公司掌握资本市场“魔力”、倒逼自身规范管理和市场化创新的关键一步。通过上市平台在资本市场融资“造血”，再以开发区主战场纵深进行产业培育、产业孵化“输血”，形成开发区母体向上市公司输出优质产业项目，上市公司通过资本市场融资支持开发区产业培育的良性互动——只有这样，才能使团队更安心稳定，也能更好承担地方政府赋予的发展区域经济的任务。预计，一波开发区类平台公司的IPO和借壳上市风潮即将揭开序幕，而且，趁热打铁，越早越有利。从过往来看，我国一共有32只开发区类平台公司以IPO或重组上市的形式登陆过A股资本市场，但大都是上个世纪的事情，当时A股市场也刚刚诞生，这些公司基本都是以国家部委和省级政府推荐的名义上市，相比于专业化的资本运作，更像是一场政治任务秀。随后，这些公司很多或被借壳收购，或湮灭退市，或转型调整，只剩下张江高科、东湖高新、上海临港、市北高新、浦东金桥、外高桥、电子城、陆家嘴、空港股份、南京高科、苏州高新、长春经开、招商蛇口、海泰发展、武侯高新、天保基建这16家仅存的硕果，存活率仅有50%。就目前资本市场环境而言，国内外投资者对于产业地产的认知仍然不够，此前IPO上市的民营产业地产商的估值普遍较低，发行情况也并不算理想，融资额仍无法达到预期般良好。不过，这些平台公司的“金边效应”则有所不同，从此前开发区平台公司的债券发行受到投资者热捧来看，如果本身资质足够优秀，加上潜在政府信用的加持，其估值应有机会跻身不俗位置。尤其是考虑到，A股上市不仅可以获得首发和增发的融资机会，在债券融资方面也会获得更高的评级。目前来看，开发区板块的国资上市企业一般都可以获得AA+的债券主体评级，融资成本也往往在3%-4%之间，张江高科发债利率甚至一度低至2.98%，这无疑可以低成本、大规模地获得更有利的资金支持。同时，IPO本身就是帮助园区平台公司进行混改和规范的过程，而且受到业绩增长的要求，上市后的平台公司也有机会走出去进行全国化的重资产开发与轻资产运营服务扩张，比如东湖高新、市北高新和上海临港目前都不仅局限于起家之隅而走向外部拓展。另一方面，也更有利于政府平台公司进行业务的多元化尝试，探索更丰富多元的盈利模式。02借（买）壳上市某种程度上，借（买）壳上市可以算是IPO的一种替补备选方案，但往往在现实中会比IPO更有优势。由于直接上市门槛很高，审批时间长，政府园区平台公司企业上市申请受到政策影响、宏观调控和自身特殊状况影响大，全军万马独木桥，不可能有大批企业一拥而上实现IPO。这样一来，就可以选择通过借壳上市来实现间接上市。所谓借壳上市，就是指非上市公司通过资本市场购买一家上市公司一定比例的股权来取得上市地位，然后通过反向收购的方式注入自己有关的资产和业务，实现间接上市的目的。要实现借壳上市，或买壳上市，必须首先要选择壳公司，要结合自身的经营情况、资产情况、融资能力及发展计划。选择规模适宜的壳公司，壳公司要具备一定的质量，不能具有太多的债务和不良债权，具备一定的盈利能力和重组的可塑性。接下来，非上市公司通过并购，取得相对控股地位，要考虑壳公司的股本结构，只要达到控股地位就算并购成功。 03定向增发（配股）仅限于已经上市的政府园区平台公司的再融资策略，在目前中央政府严控房地产再融资、以及港股产业地产概念持续低迷的形势下，这种定向增发或配股途径并不容易操作，能够完成增发的大多是与商住项目关联较小的国资背景的产业地产上市公司，其定向增发的目的也不是为了拿地（现有政策也基本封死了这条路），更多是投向已经开发的园区项目，或者是符合混合所有制改革大背景的战略性引资考虑。 04境外债2019年7月12日，针对房企美元债发行井喷的状况，发改委发布关于对房地产企业发行外债申请备案登记有关要求的通知，强调房地产企业发行外债只能用于置换未来一年内到期的中长期境外债务。这也是2019年国家层面针对房地产调控的进一步加码，即意味着房企海外发债不能用于拿地和项目开发用途了。但由于政府平台公司在城市服务、基建开发、园区建设等领域所起的作用，这类企业境外发债融资显然是政策鼓励的方向。对于园区平台公司这类特殊的企业，无论是国际评级机构还是投资者，都存在很大认知差异，企业位于政府平台与市场化主体之间模棱两可的定位，难以让市场形成一致性判断。但发行结果表明，国际投资者或许更认可“以政府定城投”的思路。由此，便不难理解上述园区平台公司的境外债在海外投资者群体当中受到的热烈追捧。另外，选择境外发债，对于这些政府平台公司而言有一定的便利性。因为在境内发行企业债以及公司债时，对于其公司组织形式、发行人资产及经营情况、资金使用用途以及信息披露等方面都有相对严格的规定，而境外发行规则相较国内更为宽松。目前，政府平台公司发行的美元债通常遵循美国的证券法Rule 144A和Reg S两项条例。美元债发行对象一般为（i）依据美国《1933年证券法》144A条例，只在美国境内向合格机构投资者提呈和发售，以及（ii）依据美国《1933年证券法》S条例即RegS条例，在美国境外向投资者提呈和发售。所以，美元债的发行必须符合上述条例的要求。根据Reg S的发行标准，发行通函最少要有两年的业绩披露，而市场一般要求发行企业两年的业绩均有盈利记录，并且没有出现盈利倒退的情况，而面向美国本土机构投资者的144A发行标准，则需要三年业绩及详尽披露。这也是这些园区平台公司大多选择Reg S的主要原因。从发行模式来看，中资美元债的发行可以分为直接发行、间接发行和红筹架构发行。直接发行是指境内企业直接在境外离岸市场发行中资美元债。间接发行是境内企业通过其境外子公司发行美元债，主要包括担保发行和维好协议发行两种架构。担保发行由境外子公司发行美元债，而境内母公司担任发行主体担保人；维好协议发行是境内母公司与境外子公司签订维好协议，母公司为境外子公司提供支持，以保证发行主体保持适当的流动资金等，保障能够偿还债务。红筹架构方式是指控股公司（实际上是壳公司）在境外，业务和资产在境内的中国企业的一种发行方式，该境外控股公司可以直接发债，也可以作为担保人通过SPV发行美元债。此外，政府平台公司还可以通过香港市场发行人民币点心债进行融资，根据香港联交所发布的《香港联合交易所上市规则》，虽然《规则》对发行人的资产总额、详细披露以及信用评级情况有一定要求，但是债券发行限制总体相对于内地而言较少。由此来看，境外发债要求相对宽松，行政限制较少，园区平台公司只需满足基本财务要求、完成信息披露便可以发行境外城投债。随着这几年年国内平台公司与房地产企业的融资收紧，预计政府园区平台公司海外债券的发行规模会进一步提升。但另一方面，平台公司也要对自身的业务开展、现金流及还款能力有足够的把握，以防饮鸩止渴，比如2019年2月，青海省省级平台公司青海投资集团有限公司就成为20多年来首家海外债券违约的国有企业，引起海内外舆论一片哗然，值得警醒。 05股权融资（财务性引资）一般来讲是政府园区平台公司让渡自身一部分股权来吸引真金白银进入，财务性投资者不会参与到具体的经营管理之中，仅享受财务投资的收益，有“明股实债”或“夹层融资”的属性，是一种债务性融资安排。当然，很多财务性投资者都是政策性扶持属性很强的，比如建信、国开、农发、平安、国寿系等基金，它们的政策背书、产业资源背景也会对融资方有更多的裨益。短期让渡自己的利益，当然是未来能够换回更多。 06股权融资（战略性引资）战略性引资，就不是简单的财务性股权融资了，入资方是要实实在在参与经营管理，并按照持股比例享受经营收益的。有的战略引资，往往在现金之外还有更深更广层面的战略互补性合作。07资产证券化园区资产证券化是政府部门和产业地产行业下一步必须重点研判的发展道路。这对于园区运营商（尤其是积累了一大批经营性园区物业资产的国企和政府平台公司）是盘活存量资产、持续发挥园区运营经验、优化集团财务情况、实现城市及园区经济可持续发展的最优选择。对于欠发达区域的开发区领导来说，巨大的借新还旧、还本付息压力和上级政府压下来的沉重建设开工任务，逼着他们只能“卖儿卖女”，把亲生孩子平台公司送到资本市场，承受“门口野蛮人”的入侵和监管层更加严格透明的监管，当然这对平台公司来说绝不是坏事，一方面倒逼更清晰规范的政企契约关系建立，另一方面也有利于锁定收益，引入更多的外部资本和撬动金融资源。而发达区域的开发区领导不愿意从公司股权层面引入外部投资者，把平台公司变成公众公司，这就失去了予取予求的“钱袋子”功能，并且面对外部人的指手画脚，自己心里这道坎儿也过不去，因此可能更多会倾向于选择将区域内出租率、租金水平和净回报率相对比较拔尖的成熟资产拿出来做资产证券化，单独算账，重新评估，分拆融资，迎合央行、证监会和银保监会公募REITs的试点。对这些政府平台公司而言，成熟存量资产的盘活与退出，将会带来现金的回笼和一个阶段盈利的实现，从而得以让这些国有园区运营方喘口气，卸下包袱轻松上阵，获得更好的投资机会与收益空间。通过资产证券化这一路径，园区平台公司们也可以与更多市场投资者合作，借助资本力量，在扩大资产管理规模的同时，减轻自身财务负担；还可以助力自身向实体经济的综合服务平台转变，改变以往单纯的销售与租赁模式，以园区为载体打造产业链条，构建资源平台，进行研发支撑，资金供给、人才供给、业务拓展等大平台的构建，从而服务于整个产业链条的企业群体。 08园区开发基金产业地产已经进入“产业引领+基金操盘”时代，这个时代将会改变整个行业以往资产很重、难以顺畅对接金融资本的窘境，让产业地产的轻资产、重运营属性发挥得更加淋漓尽致。基金操盘主导下的产业地产发展，已经被海外经验（如美国黑石模式）证明是一种先进的模式，应该值得国内业界借鉴。由于基金能够最有效地聚合人力、资金、管理、土地等资源，而且经验固化效果也相当可观，其主导的产业园区将具备很强的竞争优势。一直以来，很多产业地产商希望能够模仿黑石模式这种以社会资本杠杆撬动产业地产开发的模式，但苦于缺乏廉价长期的资金、发达的金融市场支撑、成熟的进退机制和期限收益可控的园区资产，虽然构思试水者众，却一直鲜有成行者。如今，时机和条件已经日渐成熟，国内已经有不少基金模式的产业地产投资主体，这些企业正在尝试一种全新的园区运作模式，即政府机构牵头、基金主导、开发商介入、实体产业对接。基金主导下，充分调动了各方积极性——政府把握产业门槛和方向、开发商负责园区的建设运营、实体企业则构建产业生态圈，形成了良好的正向循环，最终形成共赢局面。可以想见，这种模式将会成为产业地产“产业引领、基金操盘”时代中的最大亮点。 09基础设施投资基金基础设施投资基金是指金融机构通过与政府共同设立基金的形式，采用债权、股权以及“债+股”混合等多种方式投资于基础设施项目建设的一种融资服务。基金可采用有限合伙或契约型基金的法律形式，相比传统融资模式，基础设施投资基金具有期限长，资金交付方式灵活的特点。10优质主体企业债为进一步发挥企业债券直接融资功能，引导资金流向，更好地服务实体经济发展，国家发展改革委于2017年年底着手开展支持优质企业发行企业债券的相关试点工作。优质主体发行企业债券融资试点是从事前审批向事中事后监管的一个重要转变，是顺应企业融资需求的一项重要改革。通过明确债券资金使用领域（即正面清单）以及严禁资金投向（即负面清单，如房地产、过剩产能、股票期货投资、金融板块业务投资等），在给予资金使用灵活度的同时，有效引导资金流向，确保债券资金的募集投向符合国家产业政策的实体经济。这项企业债券领域的“放管服”改革具体表现为宽严相济两大特点：“宽”在于前端做“减法”，具体体现在企业申报时不再提供具体的项目合法性文件，只需提供符合国家产业政策的债券募集资金的用途领域，发行前由发行人公开披露募集资金拟投资的项目清单和偿债保障措施；“严”则着重于中端后端做好“加法”，即事中事后监管变得更加严格。要求在债券存续期内，发行人和主承销商在每年4月30日前向国家发展改革委报送上一年度募集资金使用和项目的进展情况，以及本年度债券本息兑付和偿债风险排查情况，由律师事务所对项目合规性发表法律意见。对发行人在债券发行和债券资金使用中违反相关规定的，国家发展改革委将采取相应惩戒措施。与此相关的一系列创新举措释放出更多的改革红利：精简了优质发行人发行企业债券的申报流程，提升了企业债市场整体的监督管理效率水平。11双创债务融资工具（银行间市场）2016年底，中国银行间市场交易商协会决定以创业创新资源集聚区域内的园区经营企业为依托，试点以募集资金通过投债联动的模式直接用于支持双创企业发展的债务融资工具，以支持双创企业的发展，推动金融支持实体，通过债市输血双创，在银行间市场开启了一条加速探索与自身创新的通道。试点期间，发行主体主要集中在高评级（外部主体评级AA+含以上）以园区开发和运营为主的企业，包括17个双创示范基地、国家级经济技术开发区、国家级高新技术产业园区、国家级保税区、国家级边境经济合作区、国家出口加工区、其他国家级园区内的主要开发主体。也就是说，双创债的发行主体确定无疑，就是产业地产商，但门槛比较高，依然还是集中于高评级、国有属性且集中于国家级产业园区的平台公司身上。但不可否认，双创专项债是目前国内少有的产业园区专属融资利器，由此亦可看出国家对于产业园区承载经济转型发展和双创事业的强烈重视与鼎力支持。按照规定，双创专项债募集资金用途包括四个方面，可用于偿还银行贷款、补充企业运营资金、园区项目建设等常规用途，同时可按照一定比例的资金以股权投资或委托贷款的形式投入园区内的科技型、创新型企业。双创企业一般经营规模较小、技术水平低、抵押品缺乏、较难获得银行信贷和债券市场投资人的认可，而园区运营主体则更加相对了解这些企业的日常运营、未来前景和风险水平，可以间接地利用双创专项债来进行更有针对性的扶持和投资。双创债募集资金的发行主体，应当为外部评级在AA级以上、自身或下属企业长期支持双创企业融资，且中小企业风险控制能力较强的园区经营建设企业，由此决定了发行主体的信誉度高、了解双创工作融资模式，能够确保资金切实用于支持双创企业发展。相比于其他融资方式，双创专项债务融资工具有三大特点：一是发挥园区经营企业引领辐射作用。双创专项债务融资工具通过融资模式和机制创新，探索大中小企业融合发展的新路子，依托资金输入，吸引众多双创企业成为创新共同体，促使创新创业资源集聚区域形成优势互补、相互服务、利益共享的产业生态。二是投债联动的资金使用方式。三是多措并举做好风险防范。通过开立资金监管专户、增加专项信息披露等方式，严格管理募集资金投向，提高用款情况透明度，确保专款专用，精准支持双创企业发展，坚持“促发展”与“防风险”并重。 12双创孵化专项债（发改委）国家发改委在2016年底推出的双创孵化专项债与上述的银行间市场双创债非常接近，具体用途是——提供“双创孵化”服务的产业类企业或园区经营公司发行双创孵化专项债券，募集资金用于涉及双创孵化服务的新建基础设施、扩容改造、系统提升、建立分园、收购现有设施并改造等，包括但不限于纳入中央预算内资金引导范围的“双创”示范基地、国家级孵化园区、省级孵化园区以及经国务院科技和教育行政管理部门认定的大学科技园中的项目建设。也就是说，银行间市场双创专项债与发改委“双创孵化专项债”的发行主体都是产业地产商，而且主要是国有背景的政府园区平台公司，都能够用于产业园区和双创孵化载体的建设，以及补充流动资金。但前者显然在门槛方面更高，对发行主体的级别和评级水平要求严格，利率相对也更高，原因是一部分募集资金用来投资于园区内的中小双创企业——这必然要求发行主体本身的资产、担保以及承担风险损失能力要强，同时园区内的被投资企业总体水平要更高；而后者则门槛相对更低一些，主体信用级别在AA-以上即可，利率也基本在4%-5%左右，是目前最适合地方园区平台公司的融资工具，现在全国各地公募发行的公司债中这类双创孵化债数量最多，规模占比也最大。当然，双创孵化专项债仅仅是政府平台公司可以发行的众多专项债的一种，2015年以来，国家发改委为积极发挥企业债券融资对促进相关领域发展的支持，共推出11类专项债券，如城市地下综合管廊建设专项债券、战略性新兴产业专项债券、城市停车场建设专项债券、养老产业专项债券、配电网建设改造专项债券、PPP专项债券、农村产业融合发展专项债券、社会领域产业专项债券等，这些都是政府平台公司可以根据自身业务和情况去尝试的。 13绿色债券绿色债券作为一种新型金融工具，本质上是属于固定收益债券的一种，在国际市场上发展迅速，发行与募集都与正常债券无异，创新之处无非是资金用途均与环境议题有关，如支持绿能、节能减碳计划等。近年来随着气候变化加剧，也带动了绿色债券市场的高速扩张，据测算，过去5年全球绿色债券市场平均每年以80%的速度成长。绿色债券在我国起步较晚，但发展势头较猛，而且政策支持力度很大。与海外“自下而上”的实施标准不同，我国绿色债券在国情约束下，一直采用的是“自上而下”的实施标准，具有鲜明的“顶层设计”特征。2017年12月底，央行和证监会联合制定发布了《绿色债券评估认证行为指引（暂行）》，从机构资质，业务承接，业务实施，报告出具，以及监督管理等方面作出了具体的规范和要求。截至2019年上半年，我国以人民币计价的绿色债券（包括绿色金融债、绿色公司债、绿色企业债、绿色债务融资工具、绿色资产支持债券和绿色资产支持票据、地方政府绿色市政专项债等）市场总体发行规模累计已超过7000亿元，预计到2019年底将达到9000亿元的累计规模总量。目前，中国产业园区在绿色节能方面做得并不理想，高能耗、高污染等状况非常普遍，在问题重重的同时，也意味着有很大的市场空间。“低碳、生态、智能、宜居、循环”，将成为新一代产城融合式产业园区的标配特征。赢城认为，作为中国经济发展和产业转型升级的主战场，“产业进园区”的同时，也应该“绿色进园区”。在十九大“践行绿色发展理念，加快发展绿色金融”精神的倡导下，产业地产将成为中国绿色经济和绿色金融的主要阵地，园区的绿色、集约、智慧、全生命周期可持续发展将会引领一个崭新的时代。因此我们必须认识到这样一个趋势，那就是绿色园区、生态园区、循环园区越来越成为基础性配置，未来以差别化金融等手段来激励园区“绿化”将成为一种常态，或者说，“绿色”也是一种生产力，一种降低成本、提升估值、撬动资源的核心竞争力。 14城投债（公司债+企业债+中期票据）城投债，又称“准市政债”，是地方投融资平台作为发行主体，公开发行或非公开发行的公司债、企业债和中期票据等统称，其主业多为地方基础设施建设或公益性项目，具有公共服务产品属性的产业园区也可以纳入其中。目前作为中国债券市场上的特有品种和最具影响力的压舱石，城投债的发行情况一言难尽，好的产品遭到机构闭着眼睛疯抢，行情火爆，但一些欠发达区域已经开始呈现违约前兆，风险不容乐观。截至2018年末，全国存续期城投债共8424只，涉及2098家城投公司（包括很多园区平台公司），余额总量为77109.28亿元，相比2017年末增加5425.5亿元，增长7.57%。虽然中央一直要严控城投债，降低风险，但是城投债总量仍在不断上涨。 15PPN（非公开定向债务融资工具）非公开定向债务融资工具，简称“PPN”，是指具有法人资格的非金融企业，向银行间市场特定机构投资人发行债务融资工具。PPN的优势在于只需向定向投资人披露信息，无需履行公开披露信息义务，披露方式可协商约定，更为灵活和个性化，是一种更高层次的市场开放和市场约束；同时，发行规模可突破《证券法》中“不超过净资产40%”的限制；也更能发挥市场主体自主协商的契约意识，减少事前管制，不再强制要求信用评级，把风险防范的部分微观职责交给投资人自主决定。 16永续债国家银根紧缩的环境下，被称为“债券里的股票”的永续债开始活跃，受到企业追捧。由于永续债不设还款期限，同时可不计入公司债务，企业可在进行高额融资的同时规避负债率被拉高的风险；对于投资者来说，利息较高的永续债可为其提供长期而稳定的现金收益，堪称双赢。永续债发行期限以3+N和5+N为主，还有少量2+N、9+N、20+N期限的永续债。永续债都含有延期选择权，发行人可以选择延长债券到期日，大多数债券都含有调整票面利率的权利。选择永续债续期的发行主体主要可以分为两类：信用资质好、融资渠道畅通、主体资质稳定的发行人；在债券存续期间主体资质有所下滑，再融资能力有所下降或者是流动性已经较为紧张的发行人。一般意义上，永续债被认定为一种低成本的融资方式，但对于企业来说，永续债是良方还是毒药，将考验相关公司的把控力。永续债往往是前2～3年利息成本相对较低，此后则会大幅上涨，如果企业能够在“低息期”内偿尽债务还是可以实现的；反之，一旦永续债被计入负债，企业的实际负债率将大幅提高。因此，尽管“债券之名，权益之实”是永续债产品的灵魂，但在当前管制条件下，永续债不过是银行与企业结盟绕开监管的一个资本工具，其产生与存在固然有其合理性，但其中的风险也不容小觑。17FT账户人民币贷款FT账户是指银行等金融机构为客户在自贸区分账核算单元开立的规则统一的本外币账户，该账户体系打通了自贸区与离岸市场之间的通道，为区内企业涉足海外市场、满足实体经济所需的贸易结算和跨境投融资汇兑便利提供了更有效的方式。 18不动产基础设施股权投资计划园区或者片区开发建设中都有大量的不动产和基础设施资产，其存续期长，收益稳定的特征与保险资金特别是首先资金可以做到良好的匹配，与其他投资品种相关性较低，有助于平滑首先投资组合的收益波动，因此历来是保险资金偏爱的一种投资模式，也是综合性园区发展商可以去尝试的融资渠道。不过，由于经常存在“明股实债”的擦边球行为，从2017年下半年开始，银保监会已经在不断收紧和规范这一类融资行为。19不动产及基础设施债权投资计划不动产及基础设施债权投资计划，指资金以债权方式投资不动产及基础设施项目，按照约定支付预期收益并兑付本金的金融产品，这种债券投资计划主要特点为限定了债权计划主要是用于社会基础设施与不动产建设。同样是深受保险资金欢迎的一种投资模式，比上面的股权投资计划应用更广泛。数据显示，2018年全年保险公司基础设施债权投资计划同比增长19.23%，是所有投资计划产品中表现最好的。从行业情况看，保险资金在基础设施领域积累了比较丰富的投资经验，且基础设施投资需求量较大，合作方往往都是地方政府、平台公司和国有企业，投资标的资质相对优良，比较适合保险资金的配置需求，尤其是2018年10月国务院办公厅《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》发布后，这类融资是获得政府政策强力背书的。20短期融资券短期融资券是由企业发行的无担保短期本票。在中国，短期融资券是指企业依照《短期融资券管理办法》的条件和程序在银行间债券市场发行和交易并约定在一定期限内还本付息的有价证券，是企业筹措短期（1年以内）资金的直接融资方式。短期融资券和银行承兑一样，都是短期融资的利器，其优点主要有：1、筹资成本较低；2、筹资数额比较大；3、可以提高企业信誉和知名度。其缺点主要有：1、发行风险比较大；2、发行弹性比较小；3、发行条件比较严格。21上市公司纾困私募基金（债）2018年10月，为了帮助有发展前景的上市公司纾解股权质押困难，国家层面倡导各地国资系公司推出私募纾困基金和纾困债。纾困基金排解上市公司质押风险的投资策略主要有：（1）协议受让上市公司股份；（2）参与上市公司定增；（3）重组上市公司控股股东；（4）通过向实控人借款、受让股票质押债权等方式为公司或实控人纾困；（5）债转股、债权债务重组、授信担保等其他纾困方式。尽管这种基金的政策性色彩十分浓厚，但也不失为地方平台公司介入上市公司投资时的一种特殊融资手段，随着政府部门解决上市公司及民营企业融资难工作的推进，可以预计，将会有越来越多的纾困私募投资基金开始投资运作。22应收账款收益权融资这是一种较为常见的融资形式，形式与信托相似，即将自己享有的资产收益权（应收账款）以一定现金作价卖给第三方，相当于以一定的成本提前回收了这部分现金，加快了债权盘活和资金周转速度，很多处于快速扩张期的公司都会倾向于采取这种融资方式。 23信托融资作为银行常规融资之外的重要替补力量，非标融资的代表，声势浩大，规模可观，尽管比银行贷款的利息要高很多，但由于审核方面没有银行那么苛刻，也比较受一些偏远地区、信用等级相对较低、财力较差又有大量短期建设任务的政府平台公司欢迎。当然，因此也累计了大量的风险，未来可能进入集中的风险释放爆发期，目前也是政策最严厉监管的领域。火花S-Park建议，这种“短贷长投”的融资手段还是尽量少用为妙，一旦非用不可，一定要有充分的财务筹划和回款保障，毕竟，未来政府买单和兜底的可能性越来越低，刚性兑付之下，平台公司也是被国家允许破产的，后果很严重，必须三思而后行。总体来看，信托融资主要分为如下两种：1、贷款型信托框架：以信托贷款形式运作，贷款期限较短，对资金安全性要求高，单纯依靠信托资金，开发规模会受到一定限制，融资成本高于银行贷款。2、股权回购型信托框架：信托资金用以收购开发商部分股权，到期后开发商回购，回报率在合同中固定。本方式可以帮助开发商补足自有资金，提供信用等级，有益于其后的银行融资。 24银行贷款银行贷款当然是政府园区平台公司最常规的融资渠道。作为典型的重资产园区业务开发运营主体，政府园区平台公司对于银行贷款的依赖度较大，但是和传统房地产不同，产业地产多是偏远的工业用地，在银行贷款抵押方面几乎没有太多价值，银行也很难对此进行估值和冒险贷款。同时，产业园区的实际资金需求与银行各类资金在期限上存在一定的错配，且银行对项目资本金比例要求较高并需提供担保，融资成本较高；银行对园区贷款也是基于未来有现金流的进行贷款，且贷款要经过风险评估、贷款审批等一系列流程，对贷款的还款来源、现金流等有相关要求。而现在很多产业园区早期只能产生较少的现金流或者不产生现金流，难以覆盖贷款本息，就难以获得银行贷款。不过，以往由于背后有政府的隐形背书，政府园区平台公司也往往是银行最青睐的优质客户，靠着一张政府安慰函和白条闭着眼贷的情况也是大行其道。但是近几年随着政策不断趋严，打破刚性兑付，银行的态度也逐渐有所变化，还是倾向于回归正式的经营数字与报表上。当然，临港集团、张江高科、东湖高新、苏高新集团这类发达一二线城市的品牌龙头类平台公司还是能够获得不菲的贷款。另外，从单体主题园区而言，如果属于国家扶持的产业，如三农产业、流通行业、生物医疗、环保科技及高新技术产业，由于符合国家的产业政策，往往相对容易获得金融企业以及相关政策性银行的特殊信贷政策支持，所以对国家产业政策和信贷政策扶持的有关规定，要进行深入的理解和分析，以在具体融资中区别对待。除了开发贷款，还有所谓的“经营性物业抵押贷款”。产业地产在未来一定要走向资产运营和自持阶段，尤其是很多政府园区平台手中有大量只租不售的经营物业，因此经营性物业抵押贷款也会是未来政府园区平台公司常用的一种融资形式。总体来看，银行目前对产业地产领域比较感兴趣，因为风险积累相对少，又是政府大力扶持的市场，不少银行被赋予“扶持实体经济和中小企业”的政治任务，园区当然是最好的资金投入承载体。不过，由于这个市场缺乏标准，很难比较精准的估值和评估风险，因此其态度较为慎重，但不排除未来会有一些创新型的产品和政策出来。25融资租赁在条件成熟时，尤其是有片区综合开发业务的政府园区平台公司，可以选择将拥有的部分基础设施和公共服务配套设施，以售后回租方式向金融租赁公司融资：即将设施卖给融资租赁公司，该公司再把设施回租给平台公司，平台公司每年付给该公司租金，并在每隔半年不等额的偿还本金，直到在约定的N年后相当于以约定好的总价格回购这些设施。由于融资租赁的租金不计入企业借款，相当于降低了企业的资产负债率，优化了其资产负债结构，便于进一步用其他方式融资；另外，不考虑其他因素，采用售后回租业务可能更节税，也调节了利润。26质押融资在一些片区综合开发PPP当中，在基于合同约定的项目收益权完成质押登记之后，可以质押项目收益权获得银行或金融机构融资，但按照规定时限不得超过合同约定的开发运营期限，用途也只能限制在项目开发、工程建设本身；运营公司有现金流后，可采取股权质押贷款融资。 27PPP融资PPP本质上也是一种融资模式。在这方面，政府平台公司既可以作为本地政府的出资主体，也可以作为社会资本方，PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司（SPV）签订特许合同（SPV一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由SPV负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使SPV能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。如果政府和园区平台公司能够灵活运营PPP模式，双方都能够从这种融资模式中大为获益。 28合股经营通过引入外来资方共同进行二级开发，以合股经营模式解决资金问题，赢城认为可以参考2019年8月23日东湖高新与重庆两江新区政府启动合资开发重庆两江半导体产业园——“重庆芯中心”的案例。双方通过项目层面的股权合作（东湖高新占股67%，重庆两江新区产业发展集团占股33%））与共同开发，既充分发挥各自政府平台公司背书优势和市场化招商引资能力，又减轻了独自进行产业园区开发的资金压力——两江新区平台公司负责协调本地政商关系，获取政策资源支持，东湖高新负责提供专业的园区开发与运营能力，以及通过东湖高新等全国众多园区资产运营项目和产业研究服务所积累的产业资源为项目招商。未来政府园区平台公司需要扮演的就是重庆政府园区平台公司在两江新区项目中的角色，做好外来产业资源方的“地陪”和端口，共同助力区域主导产业项目起航和多元化融资渠道的打通。 29众筹式基金操盘（份额融资）这个众筹式基金操盘模式为了更好的调动社会资本参与积极性和发挥各自的资源与专业优势而设定，从而更好的解决项目前期大量的工程建设资金来源问题。基金为7年期：“3（投资）+3（管理）+2（退出）”周期开发公司（SPV）股权：采取“1（政府园区平台公司）+2（政府产业引导基金）+7（社会资本）”，政府园区平台公司和政府产业引导基金出资为劣后级LP，70%的社会资本吸引险资、券商、银行，以及上市公司、建筑工程公司（央企为宜，其主体信用评级高，增信效果更好）、战略合作伙伴，以基础设施及公共配套社会的工程施工份额、建设任务换股权份额，因此我们也把这种“类众筹”的基金合作模式叫作“份额融资”，从而实现战略性引资，解决前期开发资金压力和工程进度问题。运营公司（GP）：政府园区平台公司70%：其余基金合伙方30%的股权比例 。 30住宅销售输血虽然我们并不特别推荐这种融资模式，但不可否认住宅销售的现金流补充是整个园区开发过程中最方便也是最可控的融资利器。这种输血模式其实类似于万达模式的“现金流滚资产”，是从整个企业经营的维度去讨论融资模式的可行性架构。原因很简单，园区工业物业资产在形成稳定经营状态之前，很难贡献现金流，也难以进行有效融资，因此，很多政府园区平台仍处于销售型阶段，利用子弟兵获取土地的便利性优势，能卖掉的住宅统统卖掉，保留一部分园区优质物业持有，以回笼现金来补贴产业部分，在政策允许、行为合规的基础上和“产城融合”的客观需求下，倒也不失为一种选择。尤其是做片区开发的时候，定然面临着产与住需求如何满足的问题。产业带动人口集聚，人口集聚必然有大量居住需求，但是做一个新区，早期配套环境很不成熟，没人愿意来投，作为国资片区开发商最开始的居住配套只能自己做，即使想拉合作伙伴进来开发，你不入股也是没办法打动别人的。

轻金融导读
报告主要分析了地方政府金融平台公司的协同发展路径，以天津、上海、山西、广州等地的金融平台公司为主要案例，梳理融融协同、产融协同的实现路径及成效。同时，提出了金融平台公司的主要风险点及风险防范措施并对未来发展进行了展望。
来源：eResearch杨荣团队 中信建投证券 作者：杨荣
前言
近年来，中国经济发展步入新常态，经济增速放缓，不少地区面临着经济转型的压力。金融作为驱动经济发展的引擎，与产业资本的结合愈加紧密。同时，随着国际化进程的加快，金融混业经营成为主要的发展趋势，金融平台公司应运而生，央企系、地方系、民营系、互联网类金融平台公司加速“跑马圈地”，其中，地方政府金融平台公司成长得最为迅猛。区域经济转型及金融市场化改革，都迫切地需要地方政府成立金融平台公司以统筹区域金融发展。
在此，我们主要分析了地方政府金融平台公司的协同发展路径，以天津、上海、山西、广州等地的金融平台公司为主要案例，梳理融融协同、产融协同的实现路径及成效，同时，我们提出了金融平台公司的主要风险点及风险防范措施并对未来发展进行了展望，希望为其他地方政府金融平台公司的建立和发展提供借鉴。
一、地方政府金融平台公司概述
地方政府金融平台公司是地方政府或地方国资委发起设立的，以整合地方金融资源，促进地区产业发展为目标的金融控股集团。平台以集团母公司为载体，控股地方银行、证券、保险中至少两个不同金融行业的金融机构，形成母-子公司关系，控制地方经济金融资源，发挥协同优势和互补效应。
地方政府金融控股公司是金融控股公司的一种。金融控股公司是在同一控制权下，完全或主要在银行、证券、保险业中至少两个不同的金融行业大规模地提供服务的金融集团公司。金融控股公司综合了分业经营和混业经营的优点，既考虑了金融风险问题，也满足了金融效率的要求。根据母公司是否实际经营业务，可将金融控股公司划分为两种类型：纯粹型金融控股公司和经营型金融控股公司。母公司除控股公司外，不从事特定业务的称为纯粹型金融控股公司；母公司除控股公司外，本身还从事金融业务的称为经营型型金融控股公司。依据不同的设立主体，我国的金融控股公司可划分为四类：央企系、地方系、民营系和互联网涉足的金融控股公司，地方政府金融平台公司属于地方系金控。具体分类内容如下表：
央企系金控平台依附于国有资产，互联网涉足的金控平台与形成“互联网+金控”的运营模式，二者在四类中容易辨别。而地方政府金融平台公司与民营企业建立的金融平台公司均具有地方性色彩，为做出区分，我们从设立主体、资本来源、设立目的、经营模式等方面进一步解释。具体内容如下表：
地方政府金融平台公司以整合地方金融资源为目标，协调区域金融发展，促进产业结构调整。除了具有一般金融控股公司的规模经济和范围经济的优势外，还具有以下鲜明特点：
（1）政府主导，市场化运作
地方政府金融平台公司，通俗来讲是地方政府所属的金融控股公司，与地方民企形成的金控平台相比，地方政府金融平台公司天生具有政府色彩，在获取政策支持、摘取金融牌照方面更具优势。他们脱胎于政府机构，同时以股权为纽带处理市场关系，将金融资本进行市场化运作，使得区域内的资金流通更有效率，金融部门协同作用更加显著，为对当地的产业成长、居民生活提供更完善的金融支持。
（2）大多为纯粹型控股模式
目前，我国设立的地方政府金融平台公司均为纯粹型控股模式。区别于经营型金融平台公司，纯粹型控股模式下，金融控股母公司不经营具体业务，没有特定的事业部，只掌握子公司的股份。纯粹型地方政府金融控股公司的主要精力投放在资本运作和风险监控上，关注区域经济发展战略及公司的整体战略，采取适合的股权经营，负责收购、兼并、转让和子公司股权结构变动，协同内部资源共享，形成合办及新领域投资等。
（3）致力于融融协同、产融协同发展
地方政府金融平台公司天生具有行政色彩，在促进经济发展的同时，也要实现地方政府的行政目标，这就要求平台站在促进区域发展的战略高度进行统筹规划。一方面，通过金融平台公司实施对地方金融资源的集中控制，实现综合化经营，充分利用不同行业的金融资源，形成优势互补，实现内部协同发展。另一方面，地方政府金融平台公司为促进地区小微企业发展、开展PPP项目、支持当地产业成长和产业转型提供完备的金融服务和充足的资金支持，落实产融协同的战略。地方政府金融平台公司的设立是扎根于地区产业和金融产业发展状况的，是金融控股公司实践的一种特色模式。
二、我国地方政府金融平台公司的经营实践
地方政府金融平台公司的产生离不开全球经济金融发展的影响，也离不开中国经济持续发展的推动和地方政策的推进。在不同的背景下，各地方政府积极筹建金控平台，以提高区域金融业的竞争力，为地区经济发展奠定金融服务基础。
2001年中国加入WTO，国际化进程加快，外资金融机构对地方性中小金融机构的冲击逐步显现。同时伴随着金融全球化和金融创新的浪潮，金融业混业经营趋势日益明显。建立地方性金融平台公司，整合区域金融和产业资源，提高区域金融机构的竞争力和抗风险能力势在必行。在这样的大背景下，产生了一批地方政府金融平台公司。如：以天津泰达国际控股、上海国际集团、重庆渝富资产管理公司等。2008年金融危机后，中国经济增速放缓，近年来，中国经济下行压力加大，各地区经济发展存在严重不平衡，同一地区产业结构仍不十分合理。作为经济发展引擎的金融业，在一些地区甚至出现了发展呆滞的状况。在这样的背景下，实现区域经济发展与战略转型变得尤为重要。为保持区域经济平稳增长，进一步发挥银行、证券、保险、产业基金和租赁等金融行业机构的协同优势，新一批地方政府金融平台公司如雨后春笋般成长起来。如：山西金控、东莞控股、浙江东方、越秀金控等。同时，市场化进程的加快和国企改革的推进也促成了地方金控上市融资，解决资本难题，如：越秀金控成为国内首个上市的地方政府金融平台公司。
金融平台公司组建以后，各地方政府积极整合区域金融资源，构建参控股体系，以实现金融牌照协同。持有金融牌照越多，金融资源整合能力相对越强，地方政府越具有金融话语权。如此一来，实现集团混业经营，金融子公司分业经营，融合了混业经营与分业经营的优点。目前，许多地方政府金融平台公司已掌握了银行、证券、保险、信托、期货、基金、租赁等多个金融子行业的牌照。我国主要的地方政府金融平台公司持牌情况如下表所示：
下面我们以天津泰达国际控股集团、上海国际集团、山西金控和越秀金控为主要案例，研究其设立路径、运营模式以及实现融融协同与产融协同的途径及发展成效，希望为未来地方政府金融平台公司的建立及发展提供借鉴。
1、天津：股权置换，设立天津泰达国际控股
天津地处环渤海地区，是著名的国际港口城市，也是我国北方的经济中心。天津金融业的发展对促进市区经济建设乃至中国北方经济发展都有着重要的意义，为了做大做强天津地方金融机构，进一步树立天津金融业形象，加快建设北方金融中心，天津市政府加快组建金融平台公司，于2007年12月11日正式成立天津泰达国际控股（集团）有限公司。天津泰达国际控股（集团）有限公司是天津市政府主导的依托市属大型国企天津泰达投资控股有限公司设立的。其设立路径是：政府整合地方金融资源，成立泰达国际控股有限公司。其中天津泰达投资控股有限公司出资60%，6家天津市属大型公司是泰达国际的发起出资方。天津泰达投资控股占渤海银行、北方信托绝对控股地位；6家公司均持有渤海银行、渤海证券、天津银行、渤海财险、北方信托等金融机构中的一家或多家股权，由此泰达国际控股完成了对地方金融资源的实际控制。由于母公司没有经营实际业务，该金控平台是纯粹型经营模式。
天津泰达国际控股设立后，逐步整合渤海银行、渤海财险、渤海证券、天津信托、恒安标准人寿、泰达宏利等金融机构的股权。投资设立了准金融机构和引进了信用服务机构，包括投资设立泰达荷宝（天津）资产管理有限公司，收购联合信用管理有限公司股权，投资发起设立天津滨海柜台交易市场股份公司等。目前，公司已形成了涵盖银行、证券、保险、信托、基金、资产管理等多个金融子行业的金融控股集团。通过金控平台的统筹运作，不仅实现了子公司内部经营的协同发展，也积极落实地区企业、产业发展政策，积极创新信贷产品、信托产品等支持小微、地方国企发展，支持区域基础设施建设，努力发挥金融平台公司在统筹金融资源方面的优势并落实产融结合的战略。
2、上海：股权划拨，打造上海国际金融航母
20世纪90年代以来，上海便成为我国的经济金融中心，并一直努力向国际化金融中心的目标迈进。从国际形势看，混业经营已成为主要趋势，上海要成为国际金融中心，就必须组建一个规模大、实力强、资信好的金融控股公司。在上海市政府和市国资委的积极筹建下，上海市金融平台公司浮出水面。2007年4月上海推出金融、产业双平台整合方案。该方案分多步推进。第一步，将上海国际集团划转至上海国资委旗下。原上海国际集团的控股股东——上海市财政局（持52.91%）和上海国资公司（持47.09％）持有的上海国际集团的股权将全部划转给上海市国资委。与此同时，大盛和盛融进行合并，组建成上海国盛投资公司。第一步完成之后，上海市国资委将再次对国际集团和国盛投资公司在上海市国资系统内进行合并同类项。最后将形成的格局是，由上海新国际集团统领上海市金融资产，而国盛投资公司则将作为国有资产的产业运作平台，由此建立了以上海国际集团为依托的金融平台公司。
上海市金融平台公司的建立实质上依托于上海国际集团，由非金融领域向金融领域不断投资扩张逐步形成对上海市金融资源的控制，实现由产到融的高效对接。目前，上海集团业务领域涵盖银行信托、证券基金、金融服务和保险、资产管理、海外业务，以及实业投资的综合性金融集团，其参控股的金融子公司都是“大个头”，在上海市金融领域占据重要位置。上海国际集团金融平台公司的筹建完成了对上海市金融资源的统筹控制，为发挥投资控股、资本经营和国有资产管理等功能提供了良好的载体。由于集团母公司没有实际经营业务，因此属于纯粹型金融平台公司。
经过多年发展，上海国际集团形成以金融产业为主体，非金融产业为辅的产业布局，其中金融资产占集团总资产的60%以上。2014年起，上海启动了新一轮金融国资改革。上海国际集团的总资产开始大规模扩张，2014年总资产增长率达到70.8%，2015年总资产仍保持58.97%高速增长。随着集团规模持续扩张，涉及的业务领域也更加广泛，经济资源整合能力持续提升，综合化经营的协同效应不断显现。2014年归属于母公司净利润达到49.61亿元，同比增长46.30%，2015年则归属于母公司净利润达到98.44亿元，实现了98.43%的大幅增长。上海集团通过市场化运营和国际化探索，积极发挥国有资本引领、放大、撬动作用，集聚各类社会资源，为最大化发挥金融平台公司的协同效应不断积蓄力量。
3、山西：纾解一煤独大，山西金控促进战略转型
山西是以“煤”闻名的工业大省，也正是因为较为单一的产业结构，使得山西渐渐进入经济发展的瓶颈期。在供给侧改革强调去产能、去库存，经济结构调整的背景下，以能源为主导的山西不可避免地进入改革“阵痛期”。2010至2015年山西省GDP增速从23.7%骤然下滑至0.04%，2013年起低于全国GDP增速近3个百分点，14、15年经济几乎停滞不前。经济发展放缓不免受到全国经济下行的影响，更重要的原因在于山西省传统产业转型困难、新兴产业融资困难，无力为经济注入新鲜血液。山西省第二产业对经济发展的贡献基本达到上限。近年来，山西省第三产业发展空间逐渐被拓展，第二产业GDP占比逐步下降，2011年第二产业占比为59.05%，2015年则下降到40.69%。GDP增长停滞不前的条件下第二产业占比持续走低，其对生产总值的贡献基本达到发展边界。产业过于单一的山西，金融业发展受到很大影响。经济缺乏活力，金融服务需求萎靡导致金融业发展呆滞，产业转型、企业融资更加困难，从而进一步削弱了经济增长的动力，进入恶性循环。在这个转折点，山西的金融生态面临着前所未有的严峻挑战。为释放金融持牌企业发展活力，加快产业结构调整，服务经济社会发展，山西省政府加紧筹建了金融平台公司——山西金融投资控股集团。
2016年，山西省国资委积极推动山西金融投资控股有限公司的筹建，以山西国信投资集团为基础，加快股份制改造，并向国内外知名投资者开放股权，引进优质战略投资者，打造山西金融投资控股集团。按照市场化方式，逐步整合保险、金融租赁等牌照，目前已形成了集信托、证券、融资担保、股权交易、产权交易、银行、期货、基金等金融要素于一体，有较强影响力的金融控股集团。
山西金控平台组建以来，充分发挥金融控股集团在统筹、协同各类金融资源和要素交易方面的优势，统筹银行贷款、信托、资管、保险、互联网金融等金融业务，加快引导设立产业基金、私募股权基金等，通过多方募集社会资金，投入支持实体经济，以期促进经济转型，金融创新发展。同时山西省秉持“金融统领，产融结合”的发展战略，山西金控依托旗下各投资管理机构，调整国资配置，支持战略新兴产业、文化旅游产业、健养老产业等主导支柱和新型产业的发展，为促进山西经济转型及推动国企国资改革给予源源不断的动力。
4、广州：越秀金控曲线上市
广州越秀金融控股集团有限公司成立于2012年，是广州市重点打造的国资金融平台公司之一。自2012年成立以来，越秀金控积极打造多元化金融业务平台，逐步形成了以证券为核心的非银行金融控股产业格局，拥有广州证券、越秀租赁、越秀产投、广州担保、越秀小贷5家下属企业。其中，广州证券在新三板、债券、资产管理等业务领域在国内具有领先优势，越秀租赁是全国十强外商融资租赁公司和广东省注册资本规模最大的外商融资租赁公司。
2016年8月，越秀金控借助上市公司广州友谊实现曲线上市，成为国内首个上市的地方政府金融平台公司。广州友谊是广东省大型百货公司，于2000年在深圳证券交易所主板上市。2016年4月，广州友谊共向广州市国资委、广州国发、广州地铁、广州电气装备、广州城投、广州交投、万力集团募资100亿元，收购广州越秀金融控股集团有限公司100%股权。广州友谊原有的全部资产和负债注入新成立的百货子公司——广州友谊集团有限公司，上市公司将成为控股平台，分别持有百货业务子公司和越秀金控股权。2016年8月1日，“广州友谊”证券简称变更为“越秀金控”，越秀金控便依此成为国内首个地方金控上市平台。上市公司在保持百货子公司和越秀金控现有管理层和业务人员稳定的基础上，吸纳了越秀金控方面金融领域的人才加入上市公司董事会和管理层。现越秀金控集团的产业结构与业务模式如图：
5、总结
目前设立的地方政府金融平台公司多为纯粹型经营模式，母公司不从事具体的经营业务，只负责统筹子公司管理，协调子公司业务。落实地区经济金融该政策和产业政策，指引区域金融业发展方向。
地方政府金融平台公司设立的时期不同，面对的经济形势不同，其功能和定位各有差异。天津泰达国际集团依托天津泰达投资控股成立，优化市区金融资源，积极促进协同发展，提高天津金融业竞争力和金融话语权；上海致力于打造国际金融中心，筹建上海国际集团金控势在必行，发挥其在投资控股、资本经营和国有资产管理等方面的功能；山西省面对经济下行压力，成立山西金融投资控股有限公司，以激发山西金融活力扭转发展颓势，促进产业战略转型；广东越秀金融控股集团股份有限公司在政府推动下借力传统制造产业，完成曲线上市，为经营融资解决了后顾之忧。
体现了地方政府在金融平台公司的组建中发挥着主导力量。在金控平台筹建过程中，地方国资委对地方控制的大型企业实施重组，以“换股”等方式对分散在个地方金融机构的地方财政性质股份进行整合，最后通过该企业实施对地方金融资源的集中控制。在上市路径中，地方政府在促进募资、调配国有资产等方面均发挥着重要作用。地方政府是金控平台的主导者，在金控平台的筹建及发展中扮演着不可替代的角色。
三、融融协同
协同效应，即业务多元化的企业集团，通过对子系统的相互协作，使得公司的整体效益大于各独立组成部分总和的效应，通过相互的合作产生2+2=5的效应。地方政府金融平台公司的协同效应表现在地方政府通过统筹区域金融资源，集中管理，实现地区金融子行业的相互协作及金融业与非金融业的协同发展，使得整体经营效益大于各子行业效益总和。
地方政府金融平台公司的协同效应主要表现在两个方面。一是融融协同，即金控集团内部通过母公司资本运作、子公司的业务协同实现融-融合作；二是产融协同，即金融业与实体产业对接，分为内部协同——金控集团内金融领域与非金融领域合作，和外部协同——金控平台整体与集团外产业实体开展项目合作，为实业企业提供金融服务同时享受投资收益。我们仍以天津泰达国际控股、上海国际集团、山西金控、越秀金控为例，研究地方政府金融平台公司发挥协同效应的途径及发展成效。
融融协同是金融控股集团母公司通过资本运作、集中管理，实现金融子行业资源共享，提高资源利用效率，最大化总体效益的过程。主要体现在营销协同、资产协同和管理协同三个方面。
1、营销协同
营销协同，即金融控股集团通过客户、产品及信息共享，更好地满足目标客户的需求，为客户提供跨行业、区域的全面金融服务。营销协同主要体现在客户资源共享、产品协同和信息共享三方面。其一，客户资源共享。例如，银行具有网点和客户优势，可以为集团内其他子公司代销保险、银证通、基金销售及信托等产品，并且可以适当给予集团内部优惠价格吸引客户；或者通过共享客户网络，根据客户需求将其推荐给相应子公司，从而提供一站式金融服务。其二，产品协同。控股平台可研发更多的交叉金融产品，满足客户在信贷融资、债券融资、股权融资、结构化融资及投资理财等方面的需求。其三，信息共享。控股集团可以运用内部系统数据，了解客户财务状况、信用情况、内部评级、资金流向等信息，从而为债券承销、资产管理、交易评级等服务，降低集团客户营销的信息成本。
从天津泰达国际控股的股权结构图中可看到，渤海证券与天津信托均为天津泰达国际集团控股有限公司，2016年3月二者合作推出创新金融产品——“天津信托·助微添金I号（A1型）”。数据显示，该产品在两个开放期内便实现了1.91亿元的销售额，其中3月22日当天销售额破亿元。该产品定位为全方位综合金融服务平台，这填补了网络销售渠道的空白，提升了客户体验。目前该金融商城已实现了柜台市场产品、资管产品、公募基金产品和信托产品的在线展示、导购、交易，为客户一站式购买提供了便利。证券公司与信托公司业务上共同发展，销售中相互协作，开发创新金融产品，为客户提供便捷的服务。证信协同集中利用了二者的业务优势，不仅为集团创造了可观的利润，也提升了金融创新水平，为天津市金融业快速发展起到了良好的推动作用。
2、资产协同
资产协同，即地方政府金融平台公司通过在子系统内调配金融资产从而实现国有资产的保值增值。其一，合理分配内部金融资产。一方面进行多元化投资，分散非系统性风险。按照“不把所有鸡蛋放在一个篮子里”的原则，通过资产与业务的多元化，投资银行、证券、保险、信托、基金和投资等各金融子行业。利用不同资产、业务、区域的风险特性差异，来平滑集团经营业绩的周期性和趋势波动性，分散和降低集团的非系统性风险；另一方面，通过内部股权划拨或置换，分配子业务的投资比例，分别归类，促进集团内部的资源整合，实现混合经营下国有资产的保值增值。其二，调配地方金融资源，获取投资大型项目的机会。地方政府金融平台公司几乎控制了地区内大部分金融资产，在调用资金、投资项目上，充分发挥“人多力量大”的优势，完成一个金融机构无法完成的大型投资项目，从而产生单个金融机构无法获得的收益。
上海国际便通过内部股权划转的方式力求金控平台“管少管精”，以更好地发挥内部协同效应。2014年，上海国际集团将上海信托的股权受让给浦发银行。2016年3月，浦发银行正式完成了对上海信托97.33%股权的收购。上海信托并入浦发银行时，相同相似业务二者合并，部分与主业无关的资产被剥离，包括所持浦发银行5.23%股份、上海证券33%股权、华安基金20%股权等，相当于减少了23.84亿元净资产和9亿元股权收益，但核心竞争力的整合激发了巨大的协作效应，其协同效应在浦发银行披露的财务报表数据中逐步显现。2016年一、二、三季度单季的净利润增长率都有大度提高，扭转了前三季度增长速度放缓的趋势。其中，一季度增长率由2015年的4.64%大幅提高至2016年的24.10%；二季度增长率为由5.51%提高到12.08%；三季度增长率由6.56%提高至9.77%；尽管四季度单季增长率下降至5.26%，但下降幅度较往年更小。表明银信合作显现出了巨大的协同效应。不仅浦发银行受益其中，上海信托也是协同效应的受益者。上海信托2016年年末实现营业收入25.64亿元，利润总额19.33亿元，净利润15.06亿元，其中，信托业务收入21.42亿元，同比增长42.8%，上述指标均高于行业平均水平。除了资源整合外，浦发银行与上海信托还在通道业务、股权投资、信托保管等领域均开展了大量合作，双方还合作为上海公积金中心在银行间市场发行了国内规模最大的住房抵押贷款证券化项目，规模达到148亿元。
上海国际资本协同的这一策略，退一步，释放了信托控股权，进一步，实现了银信协同发展，内部金融资本的整合放大了集团整体的效益，真正实现“管少管精”。浦发银行控股上海信托，有望打造银行系金控平台，这将推动上海国际集团成为“金控中的金控”，进一步优化国资产业链、价值链。集团对金融资产的管理和调配充分利用了金融资源，使得个体充分发挥己长，提升集团整体的盈利能力和运营效率。
3、管理协同
管理协同效应即成立金融平台公司后，提高各机构管理效率和产生的效益。从发展方向、人员管理、金融产品开发、风险管理、技术支持和服务标准等各方面进行协同考虑，强调集团内部的协同和配合，加强品牌协同、管理理念和管理方式的统一运用，从而提升集团的经营效率、节约相应的管理费用，使区域金融具备标准性、特色型和盈利性。管理协同效应特别强调品牌协同效应，市场往往将金融平台公司视为一个有机整体，如果金控平台具有较强的影响力，其子机构将同样享受集团强大的品牌影响力，进一步树立企业形象，拓宽客户资源，从而带来巨大的经济效益。
4、总结
地方政府金融平台公司通过协调集团内各金融机构的经营，可以实现营销协同、资产协同和管理协同，降低集团整体的经营成本，充分利用闲置的金融资源并提高资源利用效率。实现融融协同的路径需要具体结合集团实际情况。协同效应的发挥不仅有赖于子公司的业务协作，也依赖于母公司的内部协调管理，如此才能发挥最大化集团的协同效益。天津泰达国际控股的渤海证券与天津信托开发新型投资产品，实现营销协同；上海国际集团通过内部股权划拨，将上海信托的股权受让与浦发银行，从浦发银行合并报表中看到其单季净利润增速扭转了下降趋势，上海国际“管少管精”实现了资本协同。此外，地方金融平台公司通过调用内部数据整合金融产业信息，充分了解区域内客户的金融服务需求，明晰区域金融的发展方向，发掘发展优势和挖掘发展潜力，从而制定区域金融发展制定合理的战略。地方政府金融平台公司应充分发挥融融协同效应，打造区域金融文化，树立地方金融品牌，实现互利共赢协同发展。
四、产融协同
产融协同即实体产业与金融业开展业务协作，共同发展，相互促进实现双方利益最大化。产融结合是地方政府金融平台公司不可剥离的特征，也是目前中国经济形势下金融资本脱虚向实，实体企业发展振兴的需求。产融结合通常有两个层面的理解，一是内部产融协同，即金控集团内部实体产业与金融业的对接；二是外部产融协同，即从金控集团金融业务出发，触摸集团外部实体产业，从而促进地方企业或区域产业经济发展。产融协同有利于实现“资金-产业-资金”的循环资金流过程，以金融公司作为依托和纽带，链接资本市场与产业市场。通过金融载体融资，在产业市场消化资金；通过投资运作，提升产业价值，达到在资本市场变现增值的目的。
1、内部产融协同
内部产融协同出现在既经营金融业务，也开展非金融业务的金融平台公司，这与金控平台设立及发展过程中依托的地方国企所经营的产业性质有关。如，上海国际集团在被设定为金融平台公司之前便投资了昆仑饭店、上港集团等非金融企业；越秀金控上市后，广州友谊百货公司的加入为金控平台注入了非金融元素。内部产融协同，一面能为非金融企业提供便利的金融服务，支持企业成长；一面促进了金融企业多元化投资，分散了风险。且大部分资金始终在金融平台公司内部循环，有利于实现资产的保值增值。
（1）越秀金控曲线上市，“百货+金融”发挥协同效应
广州市属国企上市公司广州友谊收购越秀金控100%股权后，股票简称更为“越秀金控”。开启了“百货+金融”的双主业模式，推动了上市公司的战略转型。越秀金控仍以金融业务板块为核心，全面完善服务体系，增强核心竞争力。集团内部的产融协同效应及越秀金控的盈利能力在其公布的财务报告中有所体现。数据显示，收购越秀金控后，广州友谊的经营业绩实现大幅反转。2015年收购金融业务之前,广州友谊的百货业务为主要构成是百货业务。12-13年百货行业整体经过快速增长,14年受电商平台冲击步入下坡道。受此影响公司在12至15年持续负增长，15年注入的金融业务为越秀金控的后续盈利增长起到了支撑作用。营业收入负增长率由-18.94%下降到15年的-17.73%，2016年其经营业绩实现大幅反转，百货业务营业收入26.97亿元，同比增长5.68%，五年内首次实现正增长。这体现出“产业+金融”模式的双重促进作用。2015年归属母公司净利润为2.29亿元，2016年为5.98亿元，同比增长152.15%，展现了金控平台的综合盈利能力。越秀金控内部产融协同的经营实践证明了金融业态的优势，同时支撑了传统百货产业转型发展。
（2）上海国际由融到产，参控股非金融企业
上海国际集团下设昆仑饭店与上港集团，集团整体实质上已酝酿了产-融生态圈。在国资委部署下，上海国际集团继续做大实业投资，相继完成了对锦江航运的控股及上汽集团的参股，充分发挥其作为国有资本运营平台的功能和作用。2015年1月，上海市国资委将其所持锦江航运48%股权无偿划转至国际集团，3月完成工商变更登记，10月国际集团完成该股权运营项目，锦江航运注入上港集团。在实际运营中，相关企业的航运业务市场份额不断增长，上港集团的港口和航运经营的协同效应已经初步显现。2016年，上海国际集团参股上汽集团，持有其1.43%股权。上汽集团是国内A股最大的汽车上市公司，是推动上海实体经济发展的助推器，国际集团可以享受实业公司带来的利润分红，同时，上汽集团也将利用上海国际强大的经济实力和雄厚的金融资源获得资金上的支持，得到长足发展。
上海国际集团已涵盖了银行、证券、保险、信托、基金等多个金融子行业的“庞然大物”，每一个子公司都是“大个头”，其本身具有广泛的金融资源和强大的金融实力，拥有市场竞争力和金融话语权。由融到产是金融业逐步发展壮大的现实选择，锦江航运股权转让项目与参股上汽集团进一步推动了产融协同效应的发挥，为上海国际集团实现国有资产保值增值，实现国资效益最大化，促进区域经济发展等方面做出了卓越的贡献。
2、外部产融协同
外部产融协同，即控股集团内金融机构与集团外非金融企业或产业开展业务合作，实现“资金-产业-资金”的循环。地方政府金融平台公司实现外部产融协同的主要途径有开发信贷产品、信托产品、签订合作协议、担保和抵押、建立产业基金等。金融控股集团促进外部产融协同多从地方经济发展的战略高度考虑，结合地区产业结构、未来发展方向、产业政策等通过适宜的合作方式促进产融对接。
（1）开发信贷产品，支持小微和地方国企发展
2011年国务院出台九项金融财税政策措施支持小型和微型企业发展，2015年银监会发布《关于2015年小微企业金融服务工作的指导意见》提出了建立健全主要为小微企业服务的担保体系，积极发展政府支持的融资担保和再担保机构。中小微企业是区域经济的活力细胞，在经济下行压力加大的背景下，天津市政府不断加大对中小微企业的扶持力度，国资委旗下渤海银行为中小微企业的贷款额度也逐年增加，2015年初的贷款余额514亿元，在一年半的时间内贷款余额达到1284.68亿元，是2015年初的2.5倍。渤海银行为中小微企业开展多元化贷款服务，为地方企业提供资本支持推动产业的经营发展，这体现出金融平台公司对地区经济发展的支持与促进作用。
此外，渤海银行为天津临港投资控股公司、医药集团等地方国企提供了多元化的信贷服务，开发创新金融产品，促进企业发展转型，拓宽地方企业融资渠道。同时，渤海银行还有力地支持了天津市农业现代化、农村工业化、农村城市化建设。数据显示截至2015年末，渤海银行天津分行涉农贷款余额37.55亿元，比年初新增6.86亿元，增速22.36%，目前该分行已在天津地区开设西青、东丽、津南、武清、静海、汉沽六家涉农支行。为地方企业提供信贷支持，促进区域产业发展，增设业务网点扩大服务范围均展现出地区金融力量整合在推动区域产业发展中起到的重要作用。
（2）设计信托计划，支持区域工程建设
信托作为产融结合的有效工具，在促进区域经济发展的过程中起着不可替代的作用。天津泰达国际控股的天津信托在促进地方国有企业生产经营，支持区域产业发展，推动地方工程项目建设等方面发挥了重要作用。天津信托采用贷款、单一资金信托、股权投资基金等模式发起信托计划，为需要财务调整或生产结构调整的地方企业及缺乏资金来源的地方建设项目提供了完善的金融服务和适当的资金支持。
（3）产业基金：支持地区产业转型
产业基金是地方政府实现产融协同的另一有效途径，是地方政府金融平台公司与地区非金融产业共同发起设立的基金项目，基金投向地区重点发展产业。例如，山西金控与第三产业项目积极合作设立产业基金项目，支持战略新兴产业、文化旅游产业、健康养老产业等主导支柱和新型产业的发展，努力推动国企国资改革，促进山西经济转型。
2016年10月，山西金融投资控股集团与招商银行共谈文化旅游产业基金合作事宜，文化旅游产业作为山西战略支柱产业，拟发挥各自优势合作成立旅游产业基金，加快推进山西产业转型升级。2017年2月，山西金融投资控股集团与山西省国新能源发展集团战略合作签约，设立国新合盛系列产业投资基金。这是山西省产业集团与地方金控深度合作，推进产融结合的又一个重要尝试。运用基金这一市场化运作模式，调整国资配置，推动国有资源资产化。合作方——国新能源是省属重点大型企业集团，以燃气、中药材、贸易三大产业为主，拥有全省95%的混合燃气资源，在燃气产业发展、中医药资源整合、健康旅游产业、大数据创新产业及权益管理等方面均有布局。山西金控与国新能源合作可谓“强强联合”，合作双方相互利用产业优势，促进项目健康平稳发展。
山西省秉持“金融统领，产融结合”的发展策略，以产融结合为突破口，发挥金控平台旗下投资管理机构的综合服务优势，挖掘地区产业资源发展潜力，将资金与当地优质资产和项目对接，积极促进山西经济创新驱动、转型升级发展，充分发挥省属国企间优势的叠加效应，促进产-融合作共赢。
3、总结
无论内部产融协同还是外部产融协同，均实现了由“融”到“产”的对接，“融”为主体，主动寻找需要结合的产业。内部产融协同的实现途径主要是金控集团参控股非金融产业；外部产融协同的实现方式多种多样，包括银行信贷、协议合作、担保抵押、设立信托计划、产业基金等。地方政府金融平台公司的产融协同具有很强的政府导向性，实现协同发展的非金融企业或产业多为政策支持型企业或重点发展产业；同时兼具市场性，资金通过市场化运作，金融资金在产业市场消化，又通过投资运作提升产业价值，实现资金保值增值。实现产融协同没有固定的模式或模板，需要因地制宜，因时制宜。产融结合的实现更需要结合金融平台公司的实力和地方金融资源，综合考虑金控平台的强势业务和弱势业务，同时需要结合当地经济发展状况、产业布局与法制建设等多方面寻找适宜的产融协同方式以最大化地区产业的整体利益。
五、主要风险点与风险控制
地方政府金融平台公司规模庞大、内部结构非常复杂，其风险越来越与地区乃至全国的经济金融安全、稳定息息相关。地方政府需要对金融风险管理问题应加以足够重视，做好风险的防范和控制。我们从以下四个方面分析地方政府金控平台的主要风险点和风险控制措施。
1、抑制风险传递，设立“防火墙”机制
金融平台公司内部由于风险传递可能会使风险从公司内不受监管的企业转移到受监管的金融机构，或风险在公司内金融机构间相互转移。“传递源”是引发危机的部门或子公司，多发生在集团内链条较为薄弱的环节，因为自身虚弱，经不起外界环境变化影响或最易受到外部投机势力的攻击而首先发病；危机蔓延至的母公司或其他健康的子公司是“被传染区”，由于经济上的紧密联系，传染源与被传染区之间存在着传递的条件，极容易被传染。
风险传递的途径有三条：一是集团内部日常的关联交易。这种交易可能是明显的，如银行用流动性负债购买有价证券，证券价格风险就会从证券交易部门扩散至银行部门；也可能是隐含的，如集团内部的担保和转移定价。二是集团成员破产援助。当集团一员陷入财务困境，可能出于已有的资金往来二是其他成员被迫救助，或控股平台管理者以其他方式挪用子公司利润等资金来救助面临破产的成员，从而带来新的资金风险，影响集团整体的清偿力、流动性或盈利性。三是市场信心缺失。即使集团不向“风险源”提供帮助或支持，市场主体会也认为集团作为一个整体，损失会在所有成员间分担，从而削弱市场信心。
风险传递会表现出“雪球效应”的特征，因为金融控股公司内部的各种金融业务风险具有叠加性，风险传递会加重危机及金融机构特别是银行的安全，损害存款人和公众的利益，影响地区经济平稳运行，并可能引发系统性风险，造成金融危机。要控制金控平台间的风险传递，建立防火墙便至关重要。
国际上防火墙限制的主要内容有：（1）业务限制：日本禁止将银行发放的贷款用于购买政府附属证券公司发行的证券；台湾地区禁止集团内商业银行对其他负数机构、投资企业发放信用贷款；（2）高级管理人员兼职限制：日本禁止银行与气压金融机构的董事和管理人员相互兼职；台湾禁止金融控股公司负责人兼职下属创业投资公司的经理；（3）持股限制：韩国禁止附属机构对母公司持股，禁止附属机构之间交叉持股；（4）销售限制：美国和日本禁止银行产品与气压金融产品配售；（5）风险转移限制：韩国禁止作为母公司的金融控股公司与其附属机构之间相互购买低质量资产。
尽管我国现阶段分业经营的体制在一定程度上抑制了风险传递，但集团内部交易的复杂性仍会为风险发生埋下隐患。为此，我们对地方政府的“防火墙”设计提出以下建议：
（1）防火墙设计的首要因素是确保地方金融体系的安全稳定。当前各地方金融机构管理水平较低，地区间差异较大，因此设计防火墙不宜过分强调机构之间各方面资源的充分整合，要充分考虑金融机构之间的结合程度和市场支配力。美国在突破分业经营限制的初期，也是从严格限制金融机构间的联系开始，随着各方面条件的逐渐成熟，在实践中才逐步取消有关限制。但“防火墙”门槛不应设得太高，以免削弱集团协同效应的发挥。
可以分类设置“防火墙”。针对不同的金控平台分类设计，因为各金控平台所属金融机构性质不同，内在风险水平、风险管理能力以及有效资本额不同，风险抵御能力也有所差异，因此可以分类设置“防火墙”。针对地方产业结构、金控平台的主体业务，结合自身的风险状况、风险管理能力、资本充足率等设置符合当地金融产业发展的“防火墙”，充分调动地方金控平台降低风险、提高风险管理能力及拥有相应的资本充足率的积极性。
（3）防火墙设计可以在业务范围、资金运用范围、信息及客户资料流转、关系人条款、合并报表、危机处理、对子公司的补充资本充足率及其他安全责任等方面设计条款。
2、建立健全内部风险管理系统
防范地方金融控股公司风险，离不开系统的内部控制，金控平台内部要形成风险管理的组织架构，遵循适当的风险管理流程，做到能够及时识别风险并有效控制风险。金融平台公司的风险管理系统要包括集团内所有层次的机构，是贯穿金融控股公司整体的信息线路。建立自上而下确定从集团董事会到子公司的风险管理职责的责任制度，与自下而上由子公司到董事会的风险管理反馈机制。运用现代化技术形成风险信息的动态循环，为风险管理和控制提供有力支撑。
建设金融平台公司的风险管理系统，还要考虑以下两个方面。一是，增强对市场运行环境的反映。基于各地区不成熟的金融市场现状，风险管理系统要合理确定风险管理的方法和手段。二是实现在风险——收益均衡下的集团公司和子公司各自的价值最大化。通过建立风险的识别、评估和预警机制、风险防范和控制机制、风险的转移和补偿机制，实现安全性与盈利性的均衡与协同。
3、资本充足额重复计算，加强资本充足率监管
资本充足率是指金融控股公司的资本净额与加权这算后风险资产总额的比例。资本充足率风险有两个来源：一是来自金融给控股公司资本净额；二是来自对风险资产权数的确定。我们通常指的通常是前者——资本金重复计算带来的风险。
资本金重复计算是金融平台公司不容忽视的一个问题。子公司持有集团母公司或另一机构的资本金，并且被允许记入资产负债表时，同一资本就被两个或多个法人实体作用，当做风险缓冲器。比如：控股母公司资本金1000万元，注入证券子公司600万元资本金，其中500万元再经由证券子公司投资于基金孙公司。从表面看，集团资本金共2100万元，而实际上只有1000万元。资本金重复计算的具体表现有：（1）母公司发型债券和将利润转化为子公司股权；（2）集团内两个实体相互持有对方发行的资本金；（3）集团内一个实体持有另一个实体发行的股票或债券。资本充足率风险是外部风险，但集团内部结构不变。这种结构将高估整个金融控股公司的外部资本，越过资本充足率的限制，从而引发风险。
此外，资本金充足率风险的产生还可能通过以下途径：（1）母公司将债务或下游利润转化为股权，子公司的杠杆效应比单独计算时大很多；（2）金控平台内不受监管的公司与受监管的公司经营相似的业务，但在金控集团整体评估时，这类公司不算在内，会对金控集团整体带来风险。
资本金充足率风险将动摇金控集团的抗风险能力，恶化地区金融资源配置，影响当地经济社会发展。控制资本金充足率风险，要对风险控制提出最低资本率要求，在并表基础上剔除重复计算的资本充足率。强化监督检查，严守市场纪律，加强信息披露与风险披露。
4、完善外部监管机制，加强沟通协调
我国现有的分业监管体系是对银行、证券、保险等机构分别立法且分设监管机构。各监管部门基本上以机构性监管模式为主，监管局对金融控股公司的监管基本上是一个空白。尽管地方政府成立金融办，一些地方已经筹建了地方金融监管局，行使监管地方金控公司的职能，但仍存在许多问题。
一是地方政府作为股东和监管者的利益冲突。地方政府既是地方金控平台的所有者，同时也是金控平台的监管者和风险处置的责任人。股东希望利益最大化，偏好高投资高回报；而监管强调安全稳健经营。地方政府同时扮演股东与监管者的角色，自身存在很大的利益冲突，这也使得地方政府金融监管机构缺乏必要的监管手段，只能在问题发生后做事后补救。
二是中央监管机构与地方监管机构的职责划分不明晰。中央金融监管部门的派出机构缺少自由裁量权，无法立足于地方金融发展状况进行有针对性地监管。这一方面导致监管真空，另一方面也存在监管重复。中央与地方监管机构之间协调上的缺失，将在无形中增加金控平台的运营风险。另外，在分业监管的制度下，各行业间信息沟通不畅，虽然一些监管部门举行监管联席会，但往往以批评为主，无法找到有效沟通合理监管的办法或措施。
因此，各级地方政府应完善信息通报系统，完善中央与地方的协调沟通机制，建立不同行业之间的有效信息共享机制。各监管部门应在相关政策和措施上相互协调配合，特别是地方金控平台出现严重风险时更应该加强协调。
六、未来发展方向
1、金融混业经营是未来发展趋势
纵观美国金融制度的变迁，是一个“金融混业—金融分业—金融混业”的螺旋式过程。以美国为代表的西方资本主义国家，也纷纷放弃分业选择混业，这已是一种常态化的发展模式。一方面，追求规模经济、范围经济、分散风险是金融机构追求混业经营的内在动力；另一方面，信息技术革命、金融工程技术与金融衍生品的创新也为金融混业经营提供了外部环境。
我国正处在分业经营向混业经营的过渡阶段，国企国资改革方兴未艾。从地方角度，设立金融控股公司，有助于促进地方经济结构转型升级，拉动金融引擎，振兴地方经济；从国家角度，地方金融的振兴不仅有助于缓解经济下行压力，地方金融平台公司的建立也是推动金融混业经营、中国金融市场发展，提高国际竞争力的必然要求。
2、选择纯粹型经营模式，银行在金控平台中仍扮演重要角色
纯粹型金融控股公司不从事具体的经营业务，经营型金融控股公司不仅从事经营业务，还负责子公司的决策和管理。目前，地方政府金融平台公司的最佳模式选择为纯粹型经营模式。首先，以美、日为代表的金融控股公司大都是纯粹型模式，我国现阶段正处于分业向混业经营过度阶段，与美国出现金融控股公司的时期相似，日本控股公司的形成大都由政府主导，美日市场推动、政府主导的发展方式值得借鉴。其次，我国地方政府金融控股公司刚刚起步，发展尚不成熟且带有政策性目标，如果采用经营型经营模式，会加重控股平台的负担影响地方金融资源的合理配置。
金融平台公司应特别注重商业银行在控股平台中的重要作用。首先，商业银行是我国金融行业的主体无论是证券公司还是基金公司，其规模与商业银行相差悬殊。其次，商业银行现有的营业网点、信息技术和人才是可贵的金融资源，能够帮助平台充分发挥协同效应，促进金控平台发展实现互利共赢。
3、金融引领，产融结合
产融结合是经济发展的需求。地方经济发展到一定程度后，内部产业需要不断聚合，优势产业需要形成，资金也需要集约管理，这些都需要良好的载体来完成。地方政府通过金控平台将金融资产统一到同一平台，有助于拉动地方投资建设，提高产业运作的整体效率和竞争力，形成资金-产业-资金的资金流循环过程，从而引导地方整体金融生态的形成。
地方政府金融平台公司的成立顺应国企国资改革之风，也是地方经济下行压力下实现产业结构调整，促进经济转型升级的重要举措。地方经济的发展离不开金融业的支撑，但金融资本的运营只有落实到实体经济中才能实现经济振兴。地方政府组建金控平台不仅要实现金融资源的整合，更应实现产融结合，这也是经济发展的必然要求。
4、市场化运作可期
地方政府金融平台公司上市有以下优势：其一，地方政府金融平台公司是区域金融业的代表，作为一个整体与区域外的金融机构展开竞争，其上市将增强金融机构的竞争力和提升金融话语权。其二，解决金控集团内部资本需求。金融控股集团组织庞大，内部结构复杂，对运营资本的需求非常大，而地方资本金不足会制约其长期发展，市场化运作可解决金控集团长期发展的资本需求。其三，拓宽地方政府融资渠道。现阶段房地产市场发展放缓，土地财政不能完全满足地方政府资金需求。地方债券发行长受到限制，地方金融平台公司上市为政府投融资开辟了良好的通道。其四，满足民营资本进入金融机构的需求。民营资本可通过市场化运作，一些地区民营资本比较丰富，但限于现有政策和资本规模难以进入金融业。市场化运作一方面使民营资本克服政策和资本规模障碍进入金融行业，另一方面促进金控公司吸收民营资本，拓宽资金来源，提高地方金融机构资本充足率。
随着利率市场化的推进，国有金融资产证券化水平的提高，国企上市力度有增无减。目前，越秀金控曲线上市成为国内首家地方金控上市平台；湖南上市公司华菱钢铁进行重组，欲转型地方金控。曲线上市成为地方金控平台上市的选择。在地方国有企业改革提升证券化水平的背景下，地方金控还有更大的想象空间，其市场化运作将成为未来的发展趋势。
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