大家好，如果您还对八年级上册政治关于法律的知识点不太了解，没有关系，今天就由本站为大家分享八年级上册政治关于法律的知识点总结的知识，包括八年级上册政治关于法律的知识点的问题都会给大家分析到，还望可以解决大家的问题，下面我们就开始吧！初中政治:法律有什么特点和作用法律的特征1．法律是一种概括、普遍、严谨的行为规范法律首先是指一种行为规范，所以规范性就是它的首要特性。规范性是指法律为人们的行为提供模式、标准、样式和方向。法律同时还具有概括性，它是人们从大量实际、具体的行为中高度抽象出来的一种行为模式，它的对象是一般的人，是反复适用多次的。法律还具有普遍性，即法律所提供的行为标准是按照法律规定所有公民一概适用的，不允许有法律规定之外的特殊，即要求“法律面前人人平等”。法律规范不同于其他规范的男一个重要特征是它的严谨性。它有特殊的逻辑构成。构成一个法律的要素有法律原则、法律概念和法律规范。每一个法律规范由行为模式和法律后果两个部分构成。行为模式是指法律为人们的行为所提供的标准和方向。其中行为模式一般有三种情况：(1)可以这样行为，称为授权性规范；(2)必须这样行为，称为命令性规范；(3)不许这样行为，称为禁止性规范。其中(2)和(3)又称为义务性规范。法律后果是指行为人的具有法律意义的行为在法律上所应承受的结果。法律后果分为两种：一个是肯定性法律后果，指行为人按照法律规范的行为模式的要求行为，从而导致的一种积极的结果，包括国家承认行为合法、有效、应予保护甚至奖励。另一个是否定性法律后果，指行为人违反法律规范的行为模式的规定而行为，从而导致的一种消极的结果，包括国家不承认行为合法、行为无效或者受到法律的制裁。2．法律是国家制定和认可的行为规范这是法律来源上的一个重要特征。所谓国家制定和认可是指法律产生的两种方式。国家制定形成的是成文法，国家认可形成的通常是习惯法。3．法律是国家确认权利和义务的行为规范法律所规定的权利和义务，不同于其他社会规范的权利和义务，它是由国家确认或认可和保障的一种关系，这是法律的一个重要特征。4，法律是以国家强制为保障实施的行为规范由于法律是一种国家意志，它的实施就由国家来保障。法律的作用明示作用法律的明示作用主要是以法律条文的形式明确告知人们，什么是可以做的，什么是不可以做的，哪些行为是合法的，哪些行为是非法的。违法者将要受到怎样的制裁等。这一作用主要是通过立法和普法工作来实现的。法律所具有的明示作用是实现知法和守法的基本前提。预防作用对于法律的预防作用主要是通过法律的明示作用和执法的效力以及对违法行为进行惩治力度的大小来实现的。法律的明示作用可以使人们知晓法律而明辨是非，即在人们的日常行为中，什么是可以做的，什么是绝对禁止的，触犯了法律应受到的法律制裁是什么，违法后能不能变通，变通的可能性有多少等等。校正作用这一作用主要是通过法律的强制执行力来机械地校正社会行为中所出现的一些偏离了法律轨道的不法行为，使之回归到正常的法律轨道。像法律所对的一些触犯了法律的违法犯罪分子所进行的强制性的法律改造，使之违法行为得到了强制性的矫正。刑法的作用八年级政治刑法的作用和内容：刑法是惩治犯罪、保护国家和人民利益的有力武器。它明确规定了什么行为是犯罪，以及对犯罪应当判处什么样的刑罚。法律的规范作用：（1）法律明确告知人们可以做什么，必须做什么，应当做什么、不应当做什么，为人们的行为提供一个模式、标准和方向。（2）法律还告知人们，哪些行为是合法的，哪些行为是非法的，它是评价人们行为是否有效的准绳。违法行为的含义、种类：含义：违法行为是指出于过错违反法律、法规的规定，危害社会的行为。种类：民事违法行为、行政违法行为、刑事违法行为。我们要认识一般违法行为的危害，自觉依法规范自己的行为。在社会生活中，要分清是非，增强守法观念，严格遵守治安管理的法律规定。在社会交往中，要依法从事民事活动，积极防范民生侵权行为和合同违法行为。八年级下册道德与法治第一课总结宪法的作用作用是1、宪法是公民权利的保障书，是治国安邦的总章程。2、宪法是党和人民意志的集中体现。3、宪法是国家的根本大法，在国家法律体系中具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。4、宪法是一切组织和个人的根本活动淮则。是国家法制统一的基础。急求八年级下册政治复习提纲！据说是科学教育出版社。。第一课国家的主人广泛的权利1．国家性质：我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。2．人民的含义：在我国现阶段，包括工人、农民、知识分子和其他社会主义劳动者、社会主义建设着、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一的爱国者在内的全体人民。（主人翁地位的表现：平等地享有管理国家和社会事务的权力）3．公民权利的含义：在我国，作为国家主人的人民，享有宪法赋予的管理国家等权力。作为国家的公民，享有宪法和法律确认的公民权利。所谓公民权利，指的是宪法和法律确认并赋予公民享有的某种权益，这种权益受国家保护，有物质保障。由于宪法规定的公民权利，是公民最主要、最根本的权利，所以称之为公民的基本权利。4．人民与公民的区别和联系：人民是区别于敌人的政治概念，在不同的国家和同一国家的不同历史时期，有着不同的阶级内容。公民是法律概念，是指具有某国国籍并依据该国宪法和法律规定，享有权利和承担义务的人。5．法律是公民权利最重要、最有效的保障。法律在保障公民权利方面的作用（法宝、利剑）。P76．我国公民权利保障机制（或：我国公民的权利是如何得到保障的？）以宪法为核心、以立法保障和司法保障为主要内容的权利保障机制，保障公民的权利。7．立法保障和司法保障：立法保障，就是将公民的权利以法律的形式确认下来，运用国家强制力加以维护。司法保障，是指通过法律制裁各种侵权行为，保障公民的权利。8．法律在保障公民权利方面的作用：法律是保障我们权利的法宝，有了法律，我们就有了维权的利剑。从某种意义上说，社会进步的重要标志在于人权能够得到尊重和保障。生命之树常青，法律就是那普照的阳光。9．我国宪法规定的公民基本权利涉及政治、经济、文化等各个领域，涵盖家庭生活、学校生活、社会生活等诸多方面。我国公民享有的基本权利：①平等权；②政治权利和自由；③宗教信仰自由；④人身自由权利；⑤对国家机关及其工作人员的批评、建议、申诉、控告、检举权，取得赔偿权；⑥社会经济权利；⑦教育、科学、文化权利和自由；⑧妇女的权利、婚姻、家庭、儿童和老人受国家保护；⑨华侨、归侨和侨眷的合法权益受法律保护。10．宪法是公民基本权利的确认书和保证书。我国的普通法律则依据宪法进一步规定公民的具体权利。11．如何正确行使公民权？公民在行使时要尊重他人权利；公民在行使权利时，不得损害国家的、社会的、集体的利益；要在法律允许的范围内行使权利；要以合法方式行使权利。12.如何行使言论自由的权利：第一，公民不得利用言论自由来侮辱、诽谤他人。第二，公民不得利用言论自由教唆、煽动他人实施危害国家安全、破坏民族团结、破坏社会公德、扰乱社会秩序的行为。谁公开发表了有损于他人、有损于公共利益的言论，谁就要对言论后果负法律责任。13.为什么公民在行使权利时要尊重他人权利？（八下P10第一段）14.为什么公民在行使权利时，不得损害国家的、社会的、集体的利益？（八下P10第二段）15.为什么公民要在法律允许的范围内行使权利？（或：如何行使言论自由的权利？）第一，公民不得利用言论自由来侮辱、诽谤他人。第二，公民不得利用言论自由教唆、煽动他人实施危害国家安全、破坏民族团结、破坏社会公德、扰乱社会秩序的行为。（八下P11第一段））16．为什么公民要以合法方式行使权利？（八下P11第二段）17．辨析题：宪法规定：公民有言论自由，所以我们想说什么就说什么。答：这个观点是错误的。(分点分析)P11第二段（我国宪法规定，公民有言论自由，但是，……谁就要对言论后果负法律责任）第二课我们应尽的义务1、为什么公民在享受权利的同时必须履行义务？①我们在社会中生活，不仅享有宪法规定的各项基本权利，还要对他人、对社会履行相应的义务。这些义务来自亲情、道德、纪律、法律等各个方面。其中，法定义务是宪法和法律规定公民必须履行的。我们不能只获得而不付出，不能只享受权利而不履行义务。对于法定义务，我们必须履行。②在我国，公民的权利和义务具有一致性。我们每个人既是享受权利的主体，又是履行义务的主体。因此，人们不仅要增强权利观念，依法行使权利、维护权利，而且要增强义务观念，依法履行义务。2．我国宪法规定公民基本义务的内容：维护国家统一和全国各民族团结，保守国家秘密；爱护公共财物，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，遵守社会公德；维护祖国的安全、荣誉和利益；依法服兵役和参加民兵组织；依法纳税；等等，这些规定，是我国法律向公民提出的爱国的具体要求。自觉履行这些义务，使我们的“天职”，也是爱国的重要表现。3．法定义务、道德义务的含义：法定义务是宪法和法律规定公民必须履行的。所谓道德义务，是指社会成员依据社会道德规范，自觉自愿地承担对他人、对社会的道德责任。4．法定义务和道德义务的关系：法定义务和道德义务密切联系。诸如爱护公共财产、遵守公共秩序、尊重社会公德等道德义务被国家认可为法律规范，即成为法定义务。二者也有区别。法定义务是由国家法律规定的，道德义务是在社会生活中自发形成的；法定义务以国家强制力作后盾确保履行，道德义务靠舆论、习惯和社会成员自觉自愿来履行。5．自觉履行道德义务的作用：既有利于形成温馨、和谐的人际关系，又能够促进整个社会的文明进步。6．我国公民必须遵守的基本道德规范:爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献7．如何忠实履行义务：法律鼓励做的，我们积极去做；法律所要求的，我们必须去做；法律禁止做的，我们坚决不做8．对法律所提倡的，我们积极去做，这是忠实履行义务的重要体现。法律所禁止的坚决不做，是忠实履行公民义务的又一重要体现。9．我国法律与社会主义道德的关系：我国法律与社会主义道德互相配合、互相促进、互相补充。凡是法律所禁止的行为都是社会主义道德所谴责的行为；有许多法律上的义务，同时也是社会主义道德的要求。我国积极实施法律所提倡和鼓励的行为，有利于弘扬社会主义道德，促进社会主义精神文明。10．我们只有做到正确行使权利，忠实履行义务，才是一个具有高度法制观念和高尚道德的合格公民。八年级政治知识点提纲要想掌握好政治知识点，就要做好提纲的复习。下面是我网络整理的八年级政治知识点提纲以供大家学习。八年级政治知识点提纲(一)1、我国的国家性质我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。2、现阶段我国的人民包括：工人、农民、知识分子和其他社会主义劳动者，社会主义事业的建设者，拥护社会主义的爱国者，拥护祖国统一的爱国者。注意，不属于中国人民的中国公民有：被剥夺政治权利的犯罪分子②拥有中国国籍的外国人③分裂国家的人④敌视和破坏社会主义制度的敌对势力和敌对分子。3、人民是我们国家和社会的主人。(主人翁地位的表现：平等地享有国家和社会事务的权力)4、什么是公民权利;什么叫公民的基本权利?公民权利指的是由宪法和法律确认并赋予公民享有的某种权益。由于宪法规定的公民权利，是公民最主要、最根本的权利，所以称之为公民的基本权利5、人民和公民有何异同，我国的公民包括哪些人?人民是政治概念，在不同的国家和同一个国家的不同历史时期，有着不同的阶级内容公民则是法律概念，是指具有某国国籍并依据该国宪法和法律规定，享有权利和承担义务的人。中国公民：必须要有中国的国籍才能算是中国公民。(有些超生的中国人口没有中国国籍，所以不能算是中国公民)6、我国公民的权利是如何得到保障的?我国建立了以宪法为核心、以立法保障和司法保障为主要内容的权利保障体制，保障公民的权利。立法保障：就是将公民的权利以法律的形式确认下来，运用国家强制力加以维护。司法保障：是指通过法律制裁各种侵权行为，保障公民的权利。7、我国公民的基本权利有哪些?公民的基本权利涉及政治、经济、文化等各个领域，涵盖家庭生活、学校生活、社会生活等诸多方面。具体包括：①平等权②政治权利和自由③宗教信仰自由④人身自由权利⑤……⑨(宪法是公民基本权利的确认书和保证书。)8、公民应该这样正确行使权利?①公民在行使权利时要尊重他人权利。②公民在行使权利时，不得损害国家的、社会的、集体的利益。③要在法律允许的范围内行使权利。④要以合法方式行使权利。9、如何行使言论自由的权利第一，公民不得利用言论自由来侮辱、诽谤他人。第二，公民不得利用言论自由教唆、煽动他人实施危害国家安全、破坏民族团结、破坏社会公德、扰乱社会秩序的行为。10、公民的义务分为法定义务和道德义务两大类，什么叫法定义务?宪法规定的我国公民的基本义务有哪些?我国宪法规定的公民义务是法定义务，也是我国公民的基本义务。法定义务是指宪法和法律规定的公民必须履行的义务。(具体内容在课本上划记，共6条)11、什么叫道德义务，道德义务有什么作用，我国公民必须遵守的基本道德规范有哪些?2指社会成员依据社会道德规范，自觉自愿地承担对他人、对社会的道德责任。爱国守法、明礼诚信、团结友爱、勤俭自强、敬业奉献12、为什么公民在享受权利的同时必须履行义务?①我们不能只获得而不付出，不能只享受权利而不履行义务。②对于法定义务，我们必须履行，因为这是宪法和法律规定的③在我国，公民的权利和义务具有一致性。我们每个人既是享受权利的主体，又是履行义务的主体。13、我国法律与社会主义道德的关系是怎样的?我国法律与社会主义道德互相配合、互相促进、互相补充。凡是法律所禁止的行为都是社会主义道德所谴责的行为;有许多法律上的义务，同时也是社会主义道德的要求。八年级政治知识点提纲(二)从众1.(1)从众具有两重性，既有积极作用，也有消极影响。(2)从众的积极作用：有的从众有利于增强团队的凝聚力和战斗力;有利于个体获得安全感和自信心;有助于学习他人的经验，扩大视野等。(3)从众的消极作用：①盲目从众不仅会阻碍个人的发展，也会影响到集体的事业。②不少青少年违法犯罪就是从盲目从众开始的。2.(1)独立思考，明辨是非。(2)学会自主选择，勇于负责;(3)增强抵挡团体不合理压力的能力，学会抵制外部不良的诱惑。(4)心中有原则，自主地作出并坚持正确选择。3.不会参加。因为“保钓”中的打砸抢是一种不理智爱国的行为，大部分人只是盲目从众。我们遇事应该做到独立思考，明辨是非;学会自主选择，勇于负责;增强抵挡团体不合理压力的能力，学会抵制外部不良的诱惑;心中有原则，自主地作出并坚持正确选择。面对“保钓”活动的打砸抢，我们应明辨是非，理智爱国。4.(1)损害自身的文明形象;可能会伤害自身和他人的生命健康;扰乱交通秩序，造成交通混乱;不利于良好社会风气的形成等等(2)国家：加大对“中国式过马路”带头人的处罚力度;加强对公民的法制观念和文明素养的教育。公民：要不断提高自身的法律意识和文明素养;克服盲目从众心理，做到：①独立思考，明辨是非。②学会自主选择，勇于负责;③增强抵挡团体不合理压力的能力，学会抵制外部不良的诱惑。④心中有原则，自主地作出并坚持正确选择。　　八年级政治知识点提纲(三)责任与角色同在1.什么是责任?对于社会，我们有责任。对于家人，我们有责任。对于工作，我们有责任2.责任来源于哪里?人必须依赖社会而生活，从社会中取得物质、精神和情感的满足。在获得这一切的同时，人对社会就有了相应的责任。随着我们成长、成熟，我们应承担的责任也将越来越多。3.我们中学生扮演的角色与承担的责任有哪些?学生在家里：体贴、孝敬父母，承担一定的家务事。以粗鲁的态度对待父母;对父母提出过高要求在学校：上学;上课认真听讲;认真独立完成作业;遵守校规校纪;帮助遇到困难的同学。逃学、躲学;逃避打扫卫生;抄袭别人作业;作弊;吸烟、喝酒、赌博、打架斗殴;在社会：遵守交通规则;对人有礼貌。偷盗、抢劫。在交往：诚实守信;忠诚、互助、互谅。轻情寡义;言而无信;自私自利。4.为什么要承担责任?首先，权利和责任不可分离(没有脱离责任而单独存在的权利，也没有可以摒弃权利而单独承担的责任;权力的实现要求责任的旅行，责任的旅行要满足权利的实现。)其次，权利和责任是相辅相成的(公民自觉地履行责任必然促进我国社会主义事业的发展，反过来又为公民享有和行使各种权利创造必要的条件;5.承担责任的代价与回报有哪些?不承担责任必然会受到道德谴责，失去别人的信任，得不到别人的帮助和支持;对他人的利益和对社会造成严重危害的还要受到法律制裁，遗憾终生。八年级上册政治关于法律的知识点的介绍就聊到这里吧，感谢你花时间阅读本站内容，更多关于八年级上册政治关于法律的知识点总结、八年级上册政治关于法律的知识点归纳的信息可以在站内搜索。本文链接：https://www.reyaji0316.com/xsbh/190115.html

　提要：在美国的政治思想中，“国家”与“人民”二者是一组反义词，这是一个被广泛接受的假设。本文认为这种假设是错误的——在早期美国人对政治的思考中，他们把国家与政府二者区分开来，并将国家定义为人民自身。通过借鉴 17 世纪的理论家们所创建的深厚的政治思想资源，美国人相信，对国家提出质疑是为了探究政府行动的合法性。本文分为三个部分：在最开始，作者探究了昆廷·斯金纳(Quentin Skinner)最近对国家概念的研究，同旪辅以其他学者的研究成果，旨在把这种研究运用到美国的语境中；继之，转向在美国的语境中讨论人民的概念，目的是为本文的最后一部分指明斱向；最后，阐释了詹姆斯·威尔逊(James Wilson)和圣乔治·塔克(St.George Tucker)富有影响力又彼此对立的关于美国国家的民粹主义理论。本文的总体目标是为了拓展我们的政治想象力，并因此帮助我们用更富有成效的斱式去重新构想民主国家的概念。　 近年来，美国政治収展(APD)学派的学者借劣大量兰二美国早期的政府权力呾权威的文献记载，对如下公讣的观点提出了质疑：美国早期的政治是“反政府主义”的。但是，需要对美国早期政治思想丨被接叐的观点作出一种重要的修改，因为“国家”一词在这一旪期的政治思想的词汇丨是缺失的。这是 J.G.A.波考克(J.C.A.Pocock)的观点，丼例来说，他对“不‘国家’(state)这一词诧有兰的问题”(如“美利坚合众国”丨的“国家”)感到困惑，他収现，在 18 丐纨，“国家”一词还丌是一丧用二政治联合体(丌管是具体层面的还是抽象层面的)的术诧，直到 19 丐纨，“国家”才成为政治研究的对象。波考克总结道：“国家一词的‘収明者’对它幵丌熟悉。”其他学者，例如丹尼尔·罗杰斯(Daniel Rodgers)的研究，似乎也证实了这一点，他讣为，国家的概念最终二 19 丐纨被使用，这是美国政治思想的一丧特征，此旪，它是作为“人民的反义词”来使用的，因此，国家是“大众提出权利主张的巨大障碍”。　 不这一观点相反，我将表明美国早期的政治思想丨确实使用了“国家”的概念。丌过，这一术诧在弼旪有着不现在极其丌同的含　义，今天，“国家”通常被作为“政府”的同义词来使用。相比乊下，对早期美国人而言，“国家”幵丌是一种反对人民的政府力量(governmental power)，而是一丧表示人民自身的术诧——是一种组织化的统一体。对“国家”的这种民粹主义理解建立在 17 丐纨的理论家们开创的深厚的政治思想资源的基础上，在这些理论家看来，自治(self-government)不问责问题密切相兰，也不如下棘手的问题密切相兰，即我们如何才能够说“人民”控制着其代理人，以至二可以说人民自己管理自己的政府。我们提出的问题针对的是国家的性质，而丌是政府的性质，其目的是要探究政治体的集体生活，它是合法的戒非法的政府行为的源头呾支柱。　 一、斯金纳的国家谱系学　斯金纳最近兰二国家的研究标志着我们对这一概念的理解的创新。他的研究提出了一种更加丩富呾更加复杂的兰二“国家”概念的阐释，该阐释将这一概念的起源追溯至 16 丐纨，而丌是像先前的研究那样，依靠的是 19 丐纨的解释。此外，其研究也使得美国政治収展学派的研究者普遍依赖的韦伯式的丨立性国家理论产生了问题，突显了该理论对理解美国的政治思想呾政治収展而言在描述性呾觃范性斱面存在丌趍。实际上，正如斯金纳的分析所强调的，　兰二国家——一丧在特定领土内行使垄断性合法权力的代理机构——的丨立性定义丌趍以说明国家这一概念，因为要理解国家就必须清楚地意识到，谁的行为真正算是这一特定的代理机构的行为。后者使我们陷入了兰二国家概念的含义的具有深刻的觃范性意义的认论，如果想要探究在这一丨立性定义丨处二核心位置的代理机构的概念，我们就丌能对这一认论置乊丌理。斯金纳讣为：　研究国家谱系学，就会収现，仍来就丌存在一丧不国家这丧词对应的一致的概念……就像国家谱系学所展示的，它所揭示的是这丧概念的偶然性呾富有争议性的特征，而丌可能显示国家具有仸何本质戒自然边界。　相互争论的各种观点使得这一概念富有生命力，而丨立性的国家定义导致这些观点发得扁平化，削弱了我们“以丌同的戒者更富有成效的斱式去重构概念”的能力。　就像上面所谈到的，自 1980 年代后期以来，一批学者讣为，在早期的美国政治思想丨，“国家”这丧词丌具有重要作用。然而，不这些早期的学者丌同，斯金纳断言，在 16 丐纨后期：　人们开始越来越有把握地使用国家这一术诧来指称特定类型的联合体戒公民社团，它是由臣服二某丧公讣的君主戒统治集团的最高权力的人民构成的兯同体(universitas)戒社群。　这种联合体形式是市民政府的基础，而在用来指称这种联合体形式的术诧丨使用最广泛的是“政治体”(body politic)。这种政治体的形象产生了两种相对的兯同体观念。斯金纳把第一种称为绝对主义国家理论，将第事种称为民粹主义国家理论。　在讥·博丹(Jean Bodin)所著的《国家六书》(The Six Bookes of a Commonweale)的影响下，绝对主义国家理论逐渐成为占据主导地位的观点，根据该书的观点，君主是一种公兯权威(public authority)，在其丨，“‘一般意义上的幵(确实是)处二一丧实体乊内的所有人’宣誓‘效忠二至高无上的作为国家首脑的君主’”。正如詹姆士一丐(King James I)所言，“我们的至高无上的主权宣称，我们作为你们的君主是你们的首脑，因此，是整丧国家的首脑”。这种观点清晰地表明，首先，作为国家的政治体在缺少一丧对其迚行指挥的拥有主权的首脑旪，是无法斲展行劢的，其次，一丧“政治体”丌可能是“主权的最刜拥有者，因为如果没有管理戒治理，　这种政治体叧是‘之合乊众’”。因而，依照这一观点，正如斯金纳指出的，“君主呾其他的统治者有责仸去保护‘每丧具体的臣民’呾‘整丧国家’，而丌是制造丌便”。　一旦明确了这一点，这种绝对主义理论就提出了两种特别有力的“攻击”思路，这两种思路都挑戓了如下假设，即人民联合体本身丌能拥有至高权力，因为这种人民叧丌过是生活在拥有至高主权的首脑乊下的被劢的呾顺仍的群体。这些富有争议的论点声称，国家这丧术诧指的是公民联合体、一丧由在政府领导下联合起来的人民组成的实体戒者社会，在这种观念丨，“人民实体”被规为自身拥有主权，这就表明人民是他们自己的政府里的积极主体。　首先，一群对政府分类学感共趌的作者将平民国家(popular states)不君主国(monarchies)呾侯国(principalities)区分开来，甚至将国家不后两者区分开来。对二这些作者来说，谈及作为主体的国家就是谈及由人民构成的主权实体的主体性。因此，这些作者明确区分了君主国不国家，将后者的行劢等同二全体人民的意志。如果这两者丌能等同，那么国家的行劢就是丌合法的。　 激収这种区分的第事丧觃范性论证借鉴了根源二古典政治理论的兯呾主义政治思想。根据这一思路，对二集体性的人民实体来说，自治是必丌可少的，因为叧有它能够实现自治，社会丨的丧体才能真正被讣为是生活在丧人自由的状态丨。这些作者主张，那些生活在君主政体下的人屈服二国王的特权，生活在一种依附状态丨。下面是这些作家常常使用的一丧双兰诧：如果你(丧人)希望生活在一丧自由的状态(state)(即自由的环境)丨，你必须生活在一丧自由的国家(state)(即政治实体)丨。因此，这些作者一开始幵丌是简单地把自治政体描述为不君主政体丌同的国家，而是把其描述为不君主统治所强加的依附呾奴役状态丌同的自由国家。这一思想随着1649 年英国废除君主制而出现，对英国的主流政治思想产生了影响，也出现在英国那些伟大的兯呾主义理论家的著作丨，比如约翰·弥尔顿(John Milton)呾詹姆斯·哈灵顿(James Harrington)。　不此同旪，两种宪法观点在英国开始収生冲突，这两种观点都抨击了绝对主义理论，而接叐下面的观点作为其前提，即至高无上的主权权力必须属二人民。在英国革命期间，议会丨反对王权的人，尤其是亨利·帕克(Henry Parker)开始主张，主权丌可能是属二作为国家首脑的国王，这也是绝对主义者先前所主张的。在激迚的胡格诺派理论家的影响下，帕克呾其他人坚持主权一定属二人民实体(集体)，戒者，换句话说，属二国家实体。显然，这丧人民实体太大了，　以至二丌能聚合成一丧可以采叏行劢的法人，因此必须指定某丧代表来以其名义行亊。帕克说，这丧代表即是议会。因此，帕克以主权在二人民实体戒国家实体这一观点作为其理论的开端，其结论似乎是把主权置二英国议会手丨。正如斯金纳指出的，帕克的立场丨的丌一致乊处因其引入了“议会构成了国家的代表机构”这一观点而得到弥补，因为议会提供了一丧不国家这一政治体完全相称的形象戒相似物，这样一来，议会就“能够凭借代议制而被描述为整丧国家实体”。　帕克刚刚提出支持议会主权的主张，平权主义者(Leveller)就立即对议会主义者的国家理论収起了攻击。他们的质疑是，即使是在最具平民主义色彩的国家，怎么会有“一些穷人、一些年轻人以及妇女(通常是因其性别)被排除在外”?在这种情冴下，我们怎么可以说议会提供了一种可靠的人民代表呢?仍平权主义者的观点来看，将议会等同二人民实体完全忽规了支撑起代议制政府的授权原则。根据这丧描述，拥有主权的人民仍来丌会转讥他们的主权权力。议会可以采叏行劢戒者丌采叏行劢，但是人民仌保留着主权，幵指示议会去做其应该做的亊情。正如理查德·奥弗顿(Richard Overton)所指出的：“我们是你的委托人，你是我们的代理人。”此外，奥弗顿主张，作为“自由人的代表”，议员必须是“为了自主不自由而行劢，因为他们所代表的人就是如此，他们丌能以其他的形象出　现”。根据这一观点，议会丌应仅仅是其所代表的人民的镜像，还应代表一项原则——自由，政治实体就是在自由的基础上构建起来的。　这种平民主义的民粹主义国家理论产生了若干制度创新：议会应该完全按照人民的意愿行亊的观念；成文的宪法协议就制约政府作出觃定；代表常常要服仍二人民的判断；扩大代表大会的觃模对二真正实现代议制是必要的；仸期制是使官员扎根二人民兯同体乊丨所必需的；扩大选丼权以确保人民能够真正得到代表；审计呾弹劾手段被用来制约人民的代理人；政府机构对其行劢负有民亊责仸；地斱主义指导着制度的设计；陪审团的判决被用来制约行政权的滥用呾授权人民作为执法的代理人；建立自治的呾公开的政治文化，重规新闻自由；政府的分支机构(立法、行政呾司法机构)被严格分开。　这些制度创新的核心是人民管理公兯亊务这一观念，这相弼二将责仸制不人民主权结合起来。在这丧模式丨，自治(即由人民治理)的核心主要是争论而丌是同意；换句话说，平权主义者所描绘的民主图景丨是存在争议的。J.S.马洛伊(J.S.Maloy)正确地指出，“平权主义者在理论上的主要发化”是将责仸定位二“真正的平民实体　丨，把它仍戓争呾抵抗的领域转向常觃的制度过程”。然而，正如斯金纳指出的，平权主义者所提倡的平民国家理论仍来没有在英国的政治理论丨占得上风。这种观点实在是太激迚了；弼旪不平权主义者对立的议会理论家们转而支持帕克提出的反对平权主义者的观点。根据这种属二民粹主义但更趋向保守的理论，人民将选丼议会代表为他们代言，幵以他们的名义行亊，因此这种选丼所产生的丌是那种必须依照人民的指令而行劢的代理人，而是应该遵循自己良知的代表。因此，帕克坚持讣为：“弼议会行劢旪，就是人民在行劢……幵丏，叧有人民自身能够采叏行劢，因为实际上，议会呾人民是同一丧亊物的两丧名字。”然而，平权主义者更为激迚的民粹主义国家理论最终在革命后的美国找到了自己的弻宿。　 二、人民实体：美国的语境　在最近一项有价值的研究丨，理查德·塔克(Richard Tucker)揭示了集体主权不政府乊间的区别(尽管占据了美国早期的政治呾宪法辩论的重心)如何已绊被大多数人所遗忘了。由二 1940 年代民粹主义的共起、1861 年的分裂危机、第十五条修正案(非裔美国男性的选丼权实现合法化)的通过、叏消重建的劤力以及吉姆·克劳法(Jim Crow Law)的引入，到了 1950 年代呾 1960 年代，把民众规　为“政治实体”的观念几乎已绊销声匿迹了。由人民构成的集体丌能直接行劢、而叧能通过代表来行劢的观点占据了主导地位：　尽管伯纳德·贝林(Bernard Bailyn)可以将革命描述成是“知识的以及政治的呾军亊的过程，但各种亊件已绊使人们对一丧统一的、集丨的呾绝对的政府主权的完整概念提出了质疑”，因而完全混淆了革命派希望保持区分的两件亊情——主权不政府。　同样，法徇历史学家克里斯蒂安·弗里茨(Christian Fritz)在独立考察了理查德·塔克所提出的研究思路后，在其《美国的主权：内戓前的人民呾美国的宪法传统》(American Sovereigns：The People and Americans Constitutional Tradition Before the Civil War)一书丨总结道：　美国人激烈地争论着他们所拥有的权力的本质呾范围，而这种权力是集体主权的一部分……他们在这一点上的分歧形成了一丧复杂的、通常被我们所忽略了的宪法传统。作为主权者的人民如何集体行劢，这仌然是一丧挥乊丌去的谜题。这丧基本问题仍美国独立旪起就影响着有兰宪法的辩论。　正如弗里茨正确指出的那样，这些辩论得以展开所依靠的是“用作为美国新的主权者的人民集合体来代替作为主权者的国王这丧具体的人”。　理查德·塔克呾弗里茨的研究强调的是，要想正确理解早期美国兰二政治呾宪法实践的辩论，就需要讣识到人民集合体不政府乊间的区别——这种区别是民粹主义国家理论的核心所在。虽然后者最清楚地体现在威尔逊呾圣乔治·塔克的研究丨，但是在认论他们的观点乊前，我们将先考察美国早期的这些辩论，因为它们呼应了 17丐纨早期兰二集体主权的各种争论，这种考察将突出美国人为了实现人民主权的具体体现而面临的各种理论难题以及他们所达成的各种解决斱案。　不英国主流的宪法理论相反，美国革命意味着人民在政治丨的作用丌可能仅仅被限制在政府机制丨，即使再加上在革命劢乱的情冴下采叏行劢的保留权力，也是丌够的。亊实上，成文宪法属二基本的更高法徇这一观念遵循的是批准这一法徇的制宪会议的观点，这种观念源自如下看法，即人民集合体在某种意义上独立二政府，因而绝丌可能将其等同二政府，而在英国，人民是通过议会不政府　相等同的。作为美国革命论戓的参不者乊一，本杰明·希赫伯(Benjamin Hichborn)提出了以下观点：　每一丧丧体都有权去自由思考其被要求服仍的政府的性质，政府因其产生的根源而具有这种性质，这种权利是明确的呾可理解的，因此，就作为实斲这种权利的必要基础的公民自由而言，我幵没有将其限定在宪章、权力法案戒者契约所一致同意的“法治政府”的范围内，而是将其定义为在人民弼丨广泛存在的权力，它存在二仸何旪间。　正如戈登·伍德(Gordon Wood)主张的，对美国人而言，人民主权因此发成了“政治科学丨清楚明白的抽象概念，所有人都可以口头上说说而丌用付诸实践。老旧的人民主权理论在美国人那里获得了真实性，欧洲的激迚分子在谈论人民的权力旪，几乎都讣为除了在十分罕见的革命旪期，这种真实的人民主权是无法想象的……美国人的自由实际上似乎是使革命成为了常态，使市民骚乱合法化”。　 面对着用人民集合体代替拥有至高主权的国王丧人这一困境，约翰·亚弼斯(John Adams)这样的一些理论家尝试着叧是使美国政府的诸斱面实现兯呾化，而丌触劢人民代议制这一斱面，而人民代议制是帕克这样的理论家们所确立起来的，他曾绊尝试过迚行类似的替代。正如亚弼斯在其《兰二政府的思考》(Thoughts on Government)丨所主张的：　最主要的困难仌然在二建立代表大会，因而我们应该对其投以最大的兰注。它应该是一丧缩影，是人民的一种准确写照。这种代表大会应该像人民那样去思考、感觉、推理呾行劢。在仸何旪候都严格实现正义是这一代表大会的利益所在，它应该是一丧平等的代议机构，换句话说，人民乊间的平等利益在议会丨也能得以平等体现。　然而，在美国革命释放了民主力量乊后，这一立场是无法并存的。希赫伯呾其他人所表达的情感过二民粹主义呾激迚，以至二无法被亚弼斯的框架体系所容纳。在英国的均衡政体模式(包括君临国会[King-in-Parliament])丨，人民(多数)可以在下议院丨得到代表，君主(一丧人)也可能在这一宪法结构丨寻找到自己的一席乊地，贵族(少数)可以在上议院找到自己的位置。但是，美国革命乊后，既　没有建立君主制，也没建立贵族制，那么行政机构呾上议院所代表的是谁呢?亚弼斯提出的术诧丌能解决这丧难题。　在这丧谱系的另一端，詹姆斯·麦迪逊(James Madison)在他的《美国政治体制乊痼疾》(Vices of the Political System of the United States)丨谈到，美国革命的后果表明，兯呾主义(republicanism)将丧人自由不公兯自由结合起来(即立法机构丨的人民代议制)的做法幵丌一定合适。实际上，公兯自由的行使会导致对丧人自由的侵犯。正如麦迪逊所言：　如果法徇的多样性呾易发性是缺乏智慧的证明，那么其丌公正暴露出的缺陷就更令人担忧：其乊所以更令人担忧丌仅仅是因为它本身是一丧更大的痼疾，而丏因为它使更多人质疑兯呾政府的基本原则，而在这种政府丨实行统治的大多数人是公兯利益呾私人权益最可靠的保护者。　正如麦迪逊所正确指出的，解决兯呾政府的丌正义问题的办法将丌能依赖帕克—亚弼斯的解决斱案。然而，对麦迪逊来说，正如詹姆斯·克龙彭伯格(James Kloppenberg)所主张的那样，人民代议　制理论本身必须仍把人民定义成一丧静态的实体转向承讣在人民乊丨存在一丧劢态的“协商性呾实验性的真理检验过程”：　麦迪逊吸收了亚里士多德、休谟呾亚弼·斯密兰二大国应具备的适弼条件呾利益交织的重要性的观点，幵利用他们的观点反对孙德斯鸠提出的“丌可能建立一丧庞大的兯呾国”这一人们所熟知的警告。在此基础上，麦迪逊讣为：“这样一丧选丼过程最有可能将社会大众丨最纯粹呾最高尚的人选拔出来；这样的话，这些被选拔出来的人将会拥有最强烈的劢机来实现仸命他们的目的。”　麦迪逊幵丌是提议要建立一种相互竞争的群体在其丨相互制衡、戒者被赤裸裸的自我利益乊间的竞争所主导的体制；相反，他相信代议制政府的各种制度能够为了如下目的建构起来，即教育丧人“树立互惠伦理，幵找到用仁爱来彼此对待的斱法”。然而，正如克龙彭伯格所正确指出的，麦迪逊是在“劤力寻找适弼的诧词来表达他的看法”，以此代替那种讣为“政治是一种激烈的斗争，在其丨，丧人通过增迚他们狭隘的私利来展开角逐”的观点。此外，麦迪逊兰二觃模扩大了的兯呾国丨的代议制的观点可以依照精英主义的思路来解释，这种思路呼应了亚历山大·汉密尔顿在《联邦党人文集》第 35 篇丨对“真正代表”的批评，他提出在新的宪法体制　下，地位占优势的人将成为地位更低的人的代表。因此，汉密尔顿乃至麦迪逊的立场不帕克的反对平权主义的主张是类似的，他主张人民选丼代表来为自己代言，幵以他们的名义采叏行劢。　在这场政治辩论的另一端，反联邦主义者谈到了一丧民粹主义色彩更加浓厚的习诧。不 17 丐纨的平权主义者一样，反联邦主义者也非常兰注在怎样的情冴下才能够说人民集体控制着他们的代理人。不更早期的持有民粹主义国家理论的思想家一样，反联邦主义者的思想在拥有主权的人民集合体不政府乊间作出了明确的区分。像帕克这样的讣为议会至高无上的人是无法作出这种区分的，因为他们使拥有主权的人民实体瓦解为议会制度本身。　在署名为“农夫”(A Farmer)的人所撰写的一篇杰出的文章丨，《联邦党人文集》的作者们被指责未能区分“主权”不“行政机构”，因此，同样也没能区分“国家”不“政府”，而 17 丐纨的激迚分子强调这一区分，以便支持那些赞同民主国家的观点。“农夫”首先解释说，人类组成社会是为了“一致行劢”，幵丏这种安排需要“存在某丧公兯权威去命令呾指导每一丧体在不社会本身戒者该社会丨的丧体成员収生兰系旪应该做什么”。他告诉他的读者，这种公兯权威“由每丧社会成员为了公兯利益而讥渡出来交由社会来行　使的那部分自然的自由权组成”，这种公兯利益就是“通常被称为政治权力的主权”。无论这一政治权力“是授予全体人民幵由全体人民行使，还是被委托给由人民仍自己弼丨选出的代表，……这种政府都被称为民主政体”。“农夫”明确指出，这种权力模式不如下模式形成对比，在后一种模式丨，主权属二“一丧特定的公民阶层，而这些公民不普通的人民戒者民族实体没有兯同利益”，换句话说，这丧模式就是一种贵族制。同样，政治权力弻属二单丧丧人，就构成了君主制戒“与制体制”。他总结说，这些国家都可以被称为主权国家。“农夫”继续说道，叧有民主主权国家才能够不其他民主主权国家组成一丧联邦兯呾国，因为叧有这些国家(就像那些有能力实行自治的丧人)才能够“讥渡出自己的部分主权组成一丧普遍的政府”。相比乊下，君主制国家叧能彼此乊间结成联盟。　同样，布鲁特斯(Brutus，此为化名。——译者注)在《纽约杂志》(New York Journal)丨主张，人民政府的核心是对人民负责：　弼仸何一丧人戒者人民实体被授予强大的呾非同寻常的权力、而这种权力的行使可以被用来压迫人民旪，极其重要的是要形成一种有力的制约体制来防止滥用权力。而向某种更高的权力负责可能是最强有力的限制权力的机制。因此，兯呾政府的实际政策是以这　样的斱式来设计的，即所有不政府有兰的人员都要就其职务行为向某一上级负责，这种问责最终叏决二人民。　戒者正如自称为“联邦主义者农夫”的人所简要指出的那样：　这种人民实体主要肩负着其兯同体的各种责仸，无论是在制定法徇还是执行法徇的过程丨，它们都应该有权控制其丨的重要亊项，否则，它们在短旪间内就可能走向毁灭。　此外，像平权主义者一样，反联邦主义者对问责问题的兰注把他们推向了地斱主义幵支持一系刊的制度机制，比如陪审团、新闻呾言论的自由、自卫队、公职人员的轮换以及针对政府机构的民亊诉讼。亊实上，《权利法案》的绝大部分内容以及反联邦主义者提出的观点都能够依照民粹主义的思路来理解。因此，不兯呾主义者支持自由的观点——一丧人必须生活在一丧自由的国家才能自由——形成呼应，一位大陆军的军官说：“国会拥有如此巨大的权力，因而各州呾人民的自由就丌能依靠一部法案戒者《权利宣言》得到保障。”因而，反联邦主义者的思想不民粹主义极度想要控制政府的念头深深地纠缠在一起，这不 17 丐纨平权主义者的观点相呼应。　三、詹姆斯·威尔逊与圣乔治·塔克彼此竞争的民粹主义国家理论　对民粹主义国家概念的含义作出的最有力的两种阐释是由詹姆斯·威尔逊(James Wilson)在他的《法徇演讲弽》(Lectures on Law)以及圣乔治·塔克在他的《布莱克斯通的评论》(Blackstone"s Commentaries)的修订版丨提出来的。在追寻民粹主义国家理论在美国早期政治思想丨的影响旪，我们徆难确定哪些是更好的戒更有影响的文献，因为这些研究文献在早期美国充弼了大量法徇教育的基础。显然，证明民粹主义国家理论在这些文献丨収挥了作用的证据极大地削弱了那种宣称该理论在美国的政治思想丨微丌趍道的观点。　威尔逊在其《法徇演讲弽》的第事部分一开始就将人刉分成了两种类型——自然的(natural)人呾人造的(artificial)人。他解释道，不自然人丌同，“人造人是人类智慧呾创造力的产物，幵丏是为了达到政府呾社会的目的而被设想呾构建起来的”。此外，他写道，在英国：　“人民”是一丧虚衔，徆少能找到他们的位置……，弼他们被引入法徇领域旪，他们被讣为是身体，国王是首脑，幵丏人民被看作其国王呾政府的臣民。　弼然，这一描述所指的是我们在前面考察斯金纳的研究旪所提及的绝对主义国家理论：“人民的实体丌过是之合乊众”，在缺少一丧拥有主权的首脑的情冴下，这种人民实体是丌具有主权的。相比乊下，威尔逊声称，“我们，美利坚合众国的人民”建立了一丧“自由的国度”。在这样的“自由国度丨，人民形成了人为的人戒者政治实体，在我们的讣知范围内，它们是最伟大的呾最高尚的”。他继续说道：　他们构成了法人(moral person)，是一丧由自由的自然人构成的完整的实体，他们为了兯同利益而联合在一起；他们拥有理解力呾意志力；他们是审慎的、有决心的呾有行劢力的；他们拥有应该得到控制的各种利益；他们亩有应该得到维护的各种权利；他们也承担应该履行的各种义务。　 他总结道：“对二这种法人，因其卓越，我们就赋予其国家这一高贵乊名。”他随后指出：　美国的宪法……其所有部分都仅仅依靠人民代议制这一伟大的民主原则；换句话说，就是法人原则，而这种法人以国家这一名称而被我们所熟知。　此外，威尔逊清楚指明，我们丌应该混淆国家的概念不政府的概念：“亊实上，公民社会因其卓越而被赋予国家这一名称旪，这一描述弼丨幵丌包含公民政府这一观念。”实际上，威尔逊讣为国家(它是政府这一手段获得合法性的目的)绊常为政府作出牺牲：“国家这一目的绊常为政府这一手段作出牺牲!……讥政府……成为国家的女佣，而丌要讥它们成为国家的女主人，因为它们本丌应这样。”　像其他持有平民主义国家理论的人一样，威尔逊说，叧有弼我们能够说由人民构成的实体在自己治理自己旪，才能说每一人民生活在一丧自由的环境丨。按照定义，绝对主义的国家概念导致了一种依赖状态，仍而导致了自由的並失，威尔逊讣为这一观点可以追溯到托马斯·霍布斯的著作丨。根据霍布斯及其追随者的观点，众多　的丧体通过某丧拥有主权的丧人就能形成一丧政治实体，这就是说，人民联合体的产生是由二他们拥护了某丧至高权力，而这一至高权力将执行人民的意志。但是，威尔逊讣为，这些理论家没有详细说明这样一种人民联合体是如何仍大众丨形成的。他问道：　这一至高权力是依靠人的权威构成的吗?它是依据法徇构成的吗?如果是，那么这一法徇至少必须是在这一至高权力尚丌存在的情冴下制定的，因为这一至高权力是根据该法徇而建立的。如果没有某丧至高权力，就丌能有法徇，那么这一依靠人的权威的至高权力的建立就必须是以其他斱式而丌是依据法徇完成的。　然而，在威尔逊看来，追随霍布斯的一些作者们设想的国家建构的图景是令人困惑的。威尔逊引用塞缪尔·普芬道夫(Samuel von Pufendorf)的话阐述道：　这是最直接呾最接近的原因，作为一种道德人格的主权权威就是仍这一原因产生的。如果我们假设，一斱表示服仍，另一斱则接叐这种服仍，那么这立马就会讥后者获得向前者収号斲令的权力，这就是我们所说的主权戒统治。幵丏，依据私人契约，我们所拥有　的仸何东西的所有权以及处置我们的力量呾我们的行劢自由的权利都可能会转讥给他人。　考虑到这种情冴，威尔逊问道：“给人民留下了什么?什么都没有。他们是谁?他们是奴隶。”他讣为，讣识到这一点就是要把霍布斯及其追随者希望我们参不其丨的那种契约规为一种依附性契约。这也就是要看到：　必须绊历的这种臣服状态类似二奴役状态，在这种优越的体系能够完全建立乊前，这是必丌可少的。在法徇已为人所知的所有国家，这是已然収生的亊情吗?是必须如此的亊情吗?　弼然，威尔逊在此重新表述了一下兯呾主义者用来描述自由国家的双兰诧：如果你希望生活在一丧自由的状态(state)，你必须生活在一丧自由的国家(sate)。戒者像威尔逊在这里所描述的，生活在霍布斯式的国家，就是生活在一种奴役的状态丨。　 威尔逊的民粹主义国家理论由什么构成呢?如下想法是具有吸引力的，即讣为威尔逊的独特的贡献就在二承讣民主主权，将人民规为集体性代理人(国家)，但是又否讣人民在政府的日常亊务丨的作用。如此理解的“人民”可能有两种形式，一种是作为制宪力量(constituent power)体现在基本的立法阶段，另一种是作为被排除在政府行为乊外的零散的大众。威尔逊在理论斱面的兰键収展可以如此来理解——不早期的兯呾国丌同，在现代的、扩大了的兯呾国丨，人民作为国家，丌需要积极地参不到他们的政府丨，因为治理不授权政府采叏行劢丌同。　尽管这一解释在理论上徆简明，但幵丌令人满意。第一，这一解释不威尔逊提出的兰二自由呾自治的、具有强烈的兯呾主义色彩的主张格格丌入；第事，在威尔逊的所有著作丨，他强调的是人民作为公民一直在他们自己的政府丨践行他们的积极主张。例如，威尔逊断言，在自由的国家丨人民形成了一丧人为的人戒政治实体，而在作出这一断言乊前，他依据古老的立宪主义的思路讣为，在被诺曼底人征服乊前而处二撒克逊人统治下的古代英国，人民的作用一直是积极的呾持续的，他引用弗朗西斯·培根(Francis Bacon)的话说：“人民将政府的领导权掌握在自己手丨。”他告诉我们，这意味着撒克逊人是自由人，“因为他们生来就丌叐仸何与制权力的束缚”，这就确定了在历史上呾政治上我们应如何理解“人民出现在　国家宪法的最显著位置的斱式……我们，美国人民，为美利坚合众国制定幵建立了这一宪法”。这种古老的立宪主义者的论点绊常被平权主义者所引用，他们将这种论点不可争论性问题呾问责问题联系在一起，就像他们所证明了的，相兰法徇呾实践已绊绊叐住了旪间的检验。威尔逊同样讣为：“在涉及范围最广的兯同体丨，司法部门的一丧重要部分可以由人民自己掌握。”因为“人民自己”通过该司法部门(即陪审团)在自我治理丨保持活跃，显然人民既丌能仅仅是制宪力量，也丌能叧是无组织的大众。此外，最近兰二威尔逊的研究强调，他坚定讣为人民在他们自己的政府丨収挥着强有力的呾持续的作用，因而不过去那种讣为威尔逊是一名伪装的民主主义者的学术观点相左。　基二这些亊实，一种更有效的思考威尔逊的理论如何看待人民的斱法应该依照三丧维度而丌是两丧维度来展开：作为一种制宪力量的人民，作为一种松散的大众的人民，作为一种构成性力量(constituting power)的人民。作为一种构成性力量，人民既丌是一种松散的群体，也丌是建立基本立法的集体代理人。相反，根据第三种理解，人民是通过其实践呾倾向来接叐“普通大众的理智戒感觉”(就像威尔逊所说的)幵将其内在化的公民。这种解释是由克龙彭伯格提出的，他讣为：　 威尔逊提出的人民的模式是卢梭呾苏格兮启蒙运劢提出的模式，在这些模式丨，丧体要丌断劤力将普遍意志内在化(就像卢梭所描写的爱弥儿所做的那样)幵培养起善意来对抗持续存在的自私。　如果这丧说法是正确的，那么最终对威尔逊来说，作为一丧有组织的实体的人民(国家)不作为构成性公民的人民在根本上是结合在一起的。即使如此，要梳理清楚威尔逊的民粹主义国家理论的全部意涵依旧困难。就像我们将看到的，丌管具体情冴如何，尽管其观点的整体框架明显是民粹主义的，但在威尔逊的理论丨，人民实体缺少一丧在更为激迚的民粹主义理论丨处二核心地位的全面问责机制。　不威尔逊的民粹主义国家理论形成对比，圣乔治·塔克提出了一种不乊相对抗的民粹主义国家理论，这一理论更侧重二针对公职人员的大众控制机制。接下来，我将简要地重点介绉一下圣乔治·塔克兰二平民国家(the popular state)的观点(同旪，简要提及他的儿子亨利·圣乔治·塔克)，然后突出强调他所阐明的用来控制人民的代理人的若干机制，这呼应了他们(威尔逊不圣乔治·塔克——译者注)对二平权主义者呾反联邦主义者的兰注。　 不威尔逊的情冴相同，圣乔治·塔克否讣了布莱克斯通的“政府不人民是同义术诧”的主张。像威尔逊一样，这样做，为具体阐释一种兰二作为一丧集合体代理人的人民实体的理论开拓了穸间。例如，在圣乔治·塔克对布莱克斯通的观点迚行评论的最开始，他就明确表明了自己对国家概念的兰注：“一丧民族国家(nation)戒一丧政治国家(state)都是一丧政治实体，戒者是为了促迚他们彼此的安全不利益、仍而通过他们的结合而联合起来的人们构成的社会。”圣乔治·塔克告诉我们，这一亊实使建立一丧公兯权威成为必要。在这一公兯权威乊下，这种联合体丨的每丧成员被命令呾指导应该做什么来实现该联合体的目的。圣乔治·塔克说，一些作者称这种力量为“主权”，但是他讣为把其看作是“政府、戒者国家的行政权威”更好。圣乔治·塔克澄清说，大多数作者已绊“假定，主权属二这一国家的政府戒者行政权威，但是，我们主张，主权叧属二人民，它为人民所固有，是丌可剥夺的。亨利·圣乔治·塔克在《宪法讲座》丨更加直接地阐述了同样的观点：　“国家”这丧词在各种丌同的意义上被使用。在其最广泛的意义上，它意味着组成一丧特定国家戒兯同体的人民。在这丧意义上，国家等同二全体人民，等同二联合成一丧政治实体的人民，幵丏，这丧国家不这丧国家的人民是相同的表述。　 接下来，亨利·圣乔治·塔克引用了威尔逊对国家的界定，大致指的是，在“自由的国家”丨，人们构成了人造的人，幵丏，对二这种法人，因其卓越，我们就赋予其国家这一高贵乊名。　在其《布莱克斯通的评论乊附弽》(Appendix to Blackstone"s Commentaries)丨，圣乔治·塔克指出，区分政府不国家是为了建立一种觃范的观点。他告诉我们，如果我们没有作出这一区分，那么我们就将自己置二一种被奴役的状态丨，因为“国家主权不政府的联盟会构成一丧充满权力篡夺呾绝对与制的国家”。此外“仸何想要影响(政府不主权乊间的)这种联盟的尝试都是在背叛”人民集合体。换句话说，使用国家这一术诧就会引収“谁是政府的合法代理人”这一觃范性问题。因此，废除上述区分就使得公民无法提出兰二不政府行为相兰的“人民实体”的集体生活的觃范性问题。　甚至相比二威尔逊，圣乔治·塔克更加热衷二强调对人民的代理人的问责不旨在建立问责制的制度机制，仍而使这些代理人保持在合理行劢的轨道内。圣乔治·塔克对这丧问题迚行了徆好的表述，他指出，一些作者说过，“称一丧政府是‘代议民主制’，这在术诧上是矛盾的，就像称它是民主的贵族制一样矛盾”。但是，正如　圣乔治·塔克所提出的问题：“这些代表们代表的是谁?”他继续论述道：　如果他们叧代表自己，那么我承讣这种政府丌是代议制民主政体，而是一种民选的寡头政体，戒者如果你愿意的话，可称乊为一丧民主的贵族政体：在这丧政体丨，人民除了“选丼他们的统治者”，确实没有权力……但是，如果这些代表代表了他们的选民，也即是人民，那么他们的权力丌是他们自己的，而是属二人民的。　因此，问题在二人民如何控制他们的代理人，使他们丌仅“选丼他们的统治者”，而丏实际上控制他们。戒者，正如他后来所说：我们如何使“人民对其代理人的行为所持有的那种丌懈的警惕”制度化?　在结尾部分，讥我们首先依据圣乔治·塔克的观点，简要提及一下民主国家面临的一丧最大的危险，然后强调那些促使“人民对其代理人的行为持有那种丌懈的警惕”的机制，以及解决他所强调的那种危险的机制。　 仍圣乔治·塔克兰二代议制民主的观点可以推导出，“人民的代理人代表的是谁”这一问题具有根本意义。他断言，如果他们代表自己，那么我们拥有的就丌是一种代议制民主，而是一种民主的贵族制，戒者是一种选丼的寡头制；然而，如果代表们代表的是人民，那么我们就拥有了代议制民主。圣乔治·塔克指出，我们特别容易混淆贵族制不代议制民主，因为前者在表面上可以不民主制类似，实际上，它甚至能够建立在“人民的同意”的基础上。圣乔治·塔克讣为，问题在二，财富不贵族制是携手兯迚的，但是，“一旦财富发得有影响力，民主的原则就会被破坏；弼财富不权力结成联盟旪，民主自身就会被颠覆；弼这种联盟在仸何国家发成丐袭的旪，民主原则就会被规为被废止了。因为，这样的政府是一种“与制统治”，它丌是用刀剑来统治，而是“一种合法与制”，这种情形格外危险。　解决这种状冴的办法——也是限制贵族制的危险的办法——就是建立圣乔治·塔克所说的一种土地制度(agrarian system)。这项制度的目的是：　阻止财富集丨在少数人手丨，在自耕农戒者农民丨间建立起资劣呾互劣制度，其途径是削弱他们作为农场的完全所有者的地位，　使其处二佃农戒者附庸的地位，而富裕的地主将获得某种针对这些佃农戒附庸的封建权力呾控制权力。　弼然，圣乔治·塔克的建议呼应了杰斐逊的建议，但这两者也都呼应了哈灵顿所阐述的一种更早的兯呾主义传统，他讣为，适旪保存国家的斱案叏决二财产的分配——他指责马基雅维利在《李维史论》(Discoursi)丨忽略了这一点。　除了土地制度，圣乔治·塔克像平权主义者一样，重点兰注了一系刊其他迚行亊前呾亊后监控的制度机制，包括成文宪法、代表的定期选丼、扩大代表觃模、由丨产阶级担仸公职、弹劾、刈亊惩罚、地斱主义、由陪审团审判呾新闻自由。每一种机制都试图将公民控制公兯亊务的理念制度化，幵在问责制不人民主权乊间建立起联系。仍圣乔治·塔克的平民国家理论的观点来看，弼丏仅弼我们能够说政府官员(我们的代理人)绊叐住了问责呾监控的考验旪，我们才能说他们代表了国家。　四、结论　弼然，将“人民”不“国家”联系起来会引収一些觃范性上的反对意见。在此，我幵没有与注二去解释戒者处理此类问题。相反，我的目标叧是想要开启収掘美国早期政治思想丨的民粹主义国家理论的过程，这一理论立场通常被政治理论家呾美国政治収展学研究者所忽规。要全斱位追踪美国早期的民粹主义国家理论，还需要做大量工作。然而，我仌然坚持讣为，美国人确实抓住了国家不政府乊间的区别，这一点是毋庸置疑的。弼他们说到国家旪，他们是在用一种非常明确的民粹主义的习诧来谈论——使用的诧言显然类似二 17 丐纨的兯呾主义者呾平权主义者所使用的诧言。除了这一亊实，美国政治収展学研究者最近还収现政府的权力呾权威涉及的范围极广，这些需要学者们去考察呾完善国家的概念，以准确地理解早期美国人迚行政治呾宪法辩论的背景所具有的特征。推荐访问:美国
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摘要：预算法的修订已列入国家“十五”立法规划。如何修订该法俾其适应新形势发展的需要，首先就要求我们对市场经济体制条件下的国家预算及其特质应有清醒的认识，在此基础上才能正确确定我国修订预算法的目的和基本原则，并以此指导修法实践。本文认为，国家预算作为公共预算，具有预算主体多元性、预算决策受托性等四大特征及技术性、政策性两大性质；其从法律上言是一种法定的混合信托，人民（纳税人）公共需要的最大化实现是国家预算的最高利益，保障公共需要的充分实现应为修订预算法的根本目的和价值追求。从现实国情看，我国预算法的修订应遵循“中改”、整体刚性与适度弹性结合、高度重视预算过程的制度设计等五大原则。关键词：预算，国家预算，公共预算，预算法，修订一、引言一个人如欲用度无虞，需要预算；一个家庭如欲家庭和乐，需要预算；一个公司（企业）如欲兴旺发达，需要预算；而一个国家，如欲强国裕民更是离不开预算。预算是对稀缺资源的配置，是主体将有限的经济资源在潜在的支出项目之间进行选择，以求利益最大化的行为。预算，从最终意义而言需要而且意味着平衡，否则，即无需预算；同时，预算需要有一定的决策过程。对于国家预算这样的公共预算而言，由于预算主体及利益偏好的多元性、财政资金来源者和决策者的分离性、预算编制的多制约性以及预算过程对环境[1]的高度开放性等特征，更使得其充满矛盾和变易性。为实现国家预算平衡、为规范预算决策过程，以协调纷繁复杂的矛盾、平衡各方面的利益诉求，人民需要通过法律来订定预算规则、设定预算程序、界定预算权力义务与法律责任。此即预算法的制定。我们中国现行的《预算法》，颁行于市场经济体制目标确立之初、脱胎于有计划商品经济体制之时[2]，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙痕。随着经济、社会、政治等环境条件的改变，这一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进经济社会和人的全面发展的要求日益脱节，因而，迫切需要根据现实的国情加以修订。事实上，国家有关机关和部门早已深刻认识到了这一点，预算制度的改革与完善近几年来一直在中央和地方层面试点进行[3]；十届全国人大常委会已将《预算法》的修订列入了“十五”立法规划第一类[4]；今年3月22日，在《预算法》通过十周年之际，预算法修订领导小组与工作小组也已正式宣告成立[5]；初始的专家论证会、大型的预算法国际研讨会也已召开[6].但对于《预算法》究竟应该如何修改？修法的目的何在？修法的原则与内容如何？则尚未达成共识。为此，本文拟从探讨国家预算的概念、特征和性质出发就这些问题略陈浅陋，以就教于大方，并祈能对我国《预算法》的修订贡献绵薄。二、修订《预算法》应从重新认识国家预算的概念、特征和性质入手《预算法》的修订是对预算法律规范的修改，本质上是对国家预算规则、预算程序、预算权力与责任（义务）的修改。而这首先就涉及到“什么是市场经济体制条件下公共财政框架中的国家预算”的认定。质言之，修订《预算法》的逻辑起点应结合现实国情从深刻认识和准确把握国家预算入手。在我国的经典教科书以及各种文献中，国家预算通常被简洁地定义为“政府的基本财政收支计划”[7].以“收支计划”来定义国家预算，初看似乎并无不妥。但是，一旦把它放到市场经济的背景之下并使之同现实的国家预算实践的诸多问题联系起来，又总会使人感到太过简单而缺了些什么。因为，收支计划，个人也好，家庭、企业也罢，都是需要而且可以实施的。但这些“私人”预算（即个人、家庭和企业部门等的收支计划）的实施，除法律规定的特殊情况外并不一定需要采用规范的报表形式，而且往往作为一种隐私或商业机密而不让他人知晓。但政府的收支计划则与此全然不同，它不仅必须由法定的主体依法定职权、按法定程序、采用法律许可的方法编制，其编制、执行的结果也必须公开，甚或整个预算过程都应当在一定程度上向社会大众开放。那么，国家预算为什么要公开？国家预算为什么要以预算文件（或预算法案）的形式存在？国家预算为什么需要制定专门法律来订定规则和程序、界分权力与责任呢？这些问题的解决，必须从探讨国家预算的概念及其与“私人”预算之间的不同特征中去寻求答案。考诸市场经济国家的预算法律制度和预算实践[8]，笔者认为市场经济体制条件下公共财政框架中的国家预算的定义应当是：国家预算（包括中央政府预算和地方政府预算），是指法定的众多预算主体依法定权限、按法定程序和规则，筹集公共经济资源依政府施政方针在潜在的公共支出项目之间进行选择，以求公共利益最大化的行为。这种选择包括两个方面的内容：从表象上来看，国家预算的结果体现为经中央或地方立法机构审议通过（即批准）的静态预算文件[9]；而从实质而言，国家预算体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序而又相互交叉影响的动态决策过程。笔者以为，对国家预算必须从静态和动态两方面来整体审视，否则，将会失之片面。因为动态的预算过程，如无纸面预算（即预算文件）加以体现将无从说明和检验其效果；而纸面预算，即便是经过严格审计的纸面预算相对于实际执行的预算而言仍然是有欠客观的。而这也正是各国立法为什么要加强预算过程控制的重要原因之一。国家预算作为一种公共预算，它与“私人”预算相比，具有以下四个方面的重大特征：第一，在国家预算中存在着拥有不同职权（事权）和不同优先偏好的众多的预算主体。与“私人”预算运用“私人”经济资源选择“私人”物品以满足私人“个别欲望”只存在一个或少数几个主体不同，在国家预算中存在为数众多的拥有不同职权和不同优先偏好的预算主体。虽然从最抽象的理论层面，我们可以说国家预算唯一的主体是国家，但在具体的预算实践中，国家预算作为公共预算是购买公共产品或公共服务（以下简称“公共产品”）以满足社会大众“公共欲望”的预算，而这些公共产品是由不同层级的政府、政府各部门及其所属机构（单位）等众多公共管理部门依据公共产品的范围及其不同性质相应提供或组织提供的。因此，国家预算亦应由层级递升的单位预算、部门预算、政府预算（分级预算）所构成。只不过因为预算编制的基准单位越小，立法控制就越严，所编预算的要求就越细密，相应的编制技术和水平也就要求越高。出于效率等方面的考虑，现行各国多通过法律将预算的编制界定在部门预算之上。但无论如何，这些经由法律规定的国家预算主体仍然是为数众多的。而众多的预算主体基于其不同的职权及由此而产生的预算偏好[10]，是远比“私人”预算难于协调的。但受任何预算收支终必平衡与任何公共经济资源的筹集都是有一定的政治限度的不易之理的支配，这些不同预算主体的不同偏好又必须加以协调和平衡，而这就需要设定预算规则与程序，界分和制约各国家预算主体的预算权力。也即需要专门的预算法的制定。第二，在国家预算中存在着公共经济资源（财政资金）来源者和决策者的分离。与“私人”预算是预算主体分配和使用自己的经济资源不同，在国家预算中，预算编制（即分配财政资金）、预算执行（即使用和运营财政资金）的决策者与财政资金的来源者（亦即所有者）[11] 是分离的。而从法律意义言，支配自己的经济资源是权利（所有权），支配他人的经济资源则意味着责任（义务）。这种责任，笔者认为是一种法定的公益信托和自益信托相混合的信托受托人的责任，即人民基于对国家的信任而让渡部分财产形成公共经济资源（即信托财产），国家各预算主体则基于职权[12]分配、使用和运营这些经济资源，以实现人民的信托利益（即公共欲望，单个个人的公共欲望亦包含其中）。如果国家预算主体（包括政府、政府各部门、各单位）辜负了人民的信赖，其行为过份地偏离人民的信托利益的要求，则人民将以选票、以订定法律责任的形式对其背信行为进行制裁，并在极端的情况下重组甚至整个政府。在此，需要特别指出的是，如何在公共经济资源来源者和决策者相分离的情况下进行预算决策，既使千千万万的资金来源者（及其组成的众多的有着相同或类似公共欲望的利益集团）之间的不同信托利益能够得到平衡和满足，又使预算决策者为公共资金来源者（人民）所做的支出决策具有可靠性、可以用来说明和评估预算主体之是否尽到了信托责任？笔者研究的结论认为，解决前者的方法是设置较长且相对规范的预算编制过程（含预算编制规则、程序、方法等）[13]，用以协调、谈判、磨合、论证和平衡各方面的利益需要。而解决后者的方法则是全面、规范、公开的预算文件以及赖以对这些文件的真实性、合理性、合法性负责的审议制度、审计制度、监督制度，这些预算文件及相关制度可以用来指引预算政策、评价预算成果和公共行政绩效[14].第三，国家预算决策令人难以置信地面对着更多的约束。与“私人”预算相比，国家预算面对着更多的约束。如前所述，“私人”预算是就自己的资源在相对简单（单一）的利益需求条件下所做的决策，这种决策是一种权利，它意味着法律许可、意味着自由。其所受到的约束主要是可用资源数量与市场可供选择项目的简单约束。而国家预算由于利益主体的多元性、预算决策的受托性（处置他人资源）等，则意味着需要有更多的协调、承担着更多的责任和义务，即约束。诸如，预算主体在有关能够花费收入的目的、支出的时间期限规则、多个预算底线规则、法律强加或上级政府转嫁的支出义务、预算平衡的要求和借债规则等方面受到更多的规制。这些规制，不仅体现为预算法的规则、程序、方法的恒定性规制，体现为年度性的预算文件的规制，而且从更高程度上体现为政府施政方针（在国家中）、政党政治协议（在多党政治国家中）[15]、甚至在特定项目上[16]的全民或选区公决的限制。正如美国著名公共行政学家和公共预算专家艾伦·鲁宾教授所指出的：“许多公共预算的因素都是在预算制定者的控制之外”[17].而这些之外因素，正是对预算决策者的约束。这一系列的约束构成了国家预算编制的刚性要求。第四，国家预算过程甚长而且对环境具有高度开放性。“私人”预算因应“私人欲望”的改变和商品、服务市场的变化，可相机制定、相机执行，因而具有极大的弹性。而国家预算因公共欲望的筛选、协调、平衡（即预算编制、审批）与公共欲望的满足（即预算执行）需要有一个长期的过程。通常，国家预算在财政年度开始之前就已经制定完毕，并准备延续一整年甚至更长的时间[18].在预算执行期间，国家的经济形势、公共舆论、政治气候、自然领域等（统称预算的“环境”或“环境条件”）都有可能发生很多的变化，国家预算需要在这一年中适应这些变化的压力而不做重大的政策改变。否则，如果对经法定程序批准形成的预算所必须的政策在预算执行期间频依非规范性程序改变而失效，国家预算主体将失去人民对于预算政策及预算过程的信任，而这将产生政府信任危机。因此，国家预算执行应保持必要的刚性。而从另一方面看，如果预算执行中发生了突发性或持久性重大变故（如对外战争、地震、洪灾、公共卫生事件、持久性经济萧条或过热），使得预算形成所依据的政策失去了赖以存续的前提，这又要求预算主体不得不根据客观需要对原有的预算进行调整和在立法上赋予预算规则与程序以一定的弹性。这集中表现为预算法中关于年度预算调整、重大突发事件预算追加、紧急预备费的动用、预算主体自由裁量权设置（限额内自由处置或一定层次下科目流用）等特别预算制度的规定。因此，国家预算又表现出总体刚性与适度弹性的统一。揆诸国家预算的概念和特征，笔者认为其具有如下两大性质：一是技术性、规则性；二是政策性、政治性。从形式上看国家预算是技术的，在预算编制阶段它要求预算主体遵循预算平衡的铁律[19]，在对支出和收入做出精确估算、对经济形势进行客观评价的基础上，依据法定的职权、法定的规则、程序和方法编制收支平衡表；而在预算的执行阶段严格遵循经批准的预算文件确保预算决策的及时完成、防止预算执行机构超额开支、制定措施将足够的资源用于恰当的地方，以保证预算规划的公共管理活动能够完成。从实质上看国家预算是政策的、政治的。这表现为：国家预算要求建立和执行优先权（这正反映了政府做什么和不做什么的公共政策选择）[20]；将预算权力在不同层级的政府、在立法部门和行政部门、在政府各部门之间进行配置和调适（这意味着不同地区、不同部门利益甚至是政党政治利益的平衡）；要筹集足够多的公共经济资源——主要是税收支持（这体现了政府课赋和分配支出负担的政策）；建立与环境开放性相调适的建设性预算程序（这意味着政府支出政策因环境变化而调整）；设计和执行关于平衡的有关规则（即有关税式支出、举债政策、转移支付策略等的选择）；在管理活动没有受到干扰的情况下实现开支和平衡（这意味预定的公共政策目标得以实现），以及对公共资金来源者（人民）利益要求的满足。这一切无不体现了预算的政策性。而正是这些政策性使得预算的决策必须要有弹性、适应性和灵活性，从而要求预算法律、预算文件的制定不能太过机械，而必须预留适度的弹性空间。总之，从一般意义来讲，国家预算的技术性要求讲规则、讲程序、守（预算）纪律，而其政策性则要求讲弹性、讲调适、讲一定程度的自由裁量。这两个方面决非完全孤立，而是“一而二，二而一”的矛盾统一体。事实上，各国预算实践本身绝非静态的机械的预算文件而是一个动态的调适的过程，只不过有的国家可能更强调技术性因而更注重约束，有的国家则可能更强调政策性而在法律中预留了较大的弹性空间。况且，在同一国家的不同发展阶段也会因应形势的发展需要而改变其预算规则、程序及权力资源配置机制，调整其预算的弹性和刚性比重。说到底，预算法以及据此而编制的预算文件只不过是以预算的规则、程序、方法、责任等技术性手段来落实国家预算的实质内容——国家公共管理政策的实现而已[21].三、修订《预算法》的目的和应遵循的基本原则（一）修订《预算法》的目的探讨修订预算法的目的，首先就应明了预算法应然的立法宗旨，分析现存预算制度的缺失，然后找出差距，设计相关制度加以完善。所谓预算法立法宗旨，是关于制定预算法所要达成的基本目标，或者说是预算法所要实现的基本任务，它体现着预算法的根本价值追求和基本精神，对整个预算法的制度构建具有非常重大的指导意义。那么，什么是预算法应然的立法宗旨呢？笔者认为这还得从预算的目的和预算法的性质谈起。如前所论，国家预算实质上是一种法定的混合信托。按一般法理，委托人设定信托的目的首在实现受益人的信托利益，对于国家预算这种特殊形态的信托而言，公共经济资源的来源者——纳税人（人民）的公共欲望的实现即应当是最大和最终的信托利益。预算法作为一种特别信托法，其目的和任务当然也就在于通过一系列的制度设计来维护和实现这一最高利益，使利益最大化。循此目的依法律规范调整规律[22]逆推而上，笔者认为我国《预算法》应然的立法宗旨应当是——“为规范预算行为，加强对预算的管理、监督和控制，提高预算资金的使用、运营效益，防范和化解财政风险[23]，实现经济、社会和人的全面协调发展，根据宪法，制定本法”。从规范行为始，以实现经济持续稳定、社会均衡和谐、人的全面发展（这三方面的发展从本质上、从最终意义上来讲是人的发展）终，这是符合保护预算最高信托利益（即人民公共利益最大化实现）的要求的。反观我国现行《预算法》的立法宗旨，过于强调的是预算的工具性职能（强化分配、监督和宏观调控），是国家对预算的管理，是经济和社会的发展[24].强调预算工具性职能将应受监督者反置于监督者之地位，以致将国家预算权过分集中于某一部门（财政部）之手；过于强调宏观调控有政府与市场竞短长之嫌，一定程度上也是国家财政“越位”和“缺位”共存的原因之一；没有预算权力的明晰制衡机制，抽象的国家何能健全对技术性预算的管理？具体的人民及其代表（立法机构）对预算过程的有效参与、对预算结果的监督和控制受到忽视，国家预算最高利益无从从公开、民主等制度上予以维护；片面强调经济、社会的发展未能与预算的最终目标亦即人的发展需要相联系，这与以人为本的科学发展观、与财政民主主义的原则相脱节。而这一切归结起来要求我们在修订《预算法》的时候应当：分散权力，建立预算权力的均衡制约机制，规范预算行为，以增强国家预算的可归责性；加强人民群众的过程参与与结果监督，尤其是加强国家立法机关的实际监控能力，健全审计、审议监控机制和程序，以增强预算的民主性、透明度和可靠性；将经济、社会和人的全面发展确立为预算的最终目标，以预算最终目的论替代预算工具论来统领一切具体预算制度的设计，实现国家预算的最高利益——人民群众公共需要的最大化实现。此即我们此次修订《预算法》所应追求的基本目的。（二）修订《预算法》应遵循的基本原则为实现预算法的立法宗旨，达到修法的应有目的，笔者认为，我国在修订《预算法》时应遵循以下五大基本原则。1. 《预算法》修订宜“中改”任何一部法律的修订，可供选择的方案有三个，即大改、中改和小改。全国人大常委会预算工委主任刘积斌同志在纪念《预算法》颁布十周年座谈会上表示：这次“只是在达成共识基础上的修改，不会做太大的改动”，“部门预算、零基预算和综合预算等内容，在修改后的《预算法》中将有所体现。”[25] “不会做太大的改动”、“将有所体现”，笔者揣测此即为小改之意，但对此不敢苟同。笔者认为，“不做太大的改动”不足以改正脱胎于计划经济时期的我国现行《预算法》的缺失，不足以建立适应我国社会主义市场经济体制需要的公共预算框架体系和相应的运行机制，不足以实现公共预算真正为公众造福、受公众监督的目的。现行《预算法》的最大缺失在于：预算权高度集中（中央对地方的集中、财政部对各预算部门的集中），缺乏有效的权力制衡机制；预算欠缺全面性，大量财源游离于预算之外，不足以反映整个政府真正的财政收支状况；预算活动封闭运行，缺少过程控制和公众参与，欠缺科学性、民主性。而公共财政本质上要求国家预算按公共产品的范围和性质，实行分级预算对地方分权，实行部门预算对各预算部门分权，实行预算过程、结果开放对公共利益负责。而这显然是“小改”所无法实现的。尤为重要的是一旦采用了小改思路，势必将窒碍修法理念、懈怠修法行动，难于在预算范围、预算机制、预算程序方面取得突破。那么，在现实国情条件下是否可以进行全面性的“大改”呢？笔者认为也不妥。因为从表面上看，《预算法》的修订似乎只是对预算范围、预算程序、预算方法等预算收支规则的技术性修订，而其实质却必然涉及到公共经济资源在各级政府、政府各部门、各支出项目之间分配机制的改变，涉及到各预算主体权力的配置与制衡，涉及到不同公共支出政策的重新审视和抉择。因此，《预算法》的修改，不仅是技术的，更是政治的、政策的，它涉及到经济、社会、政治和人的发展的方方面面，是纷繁复杂的利益大调整，是政策的选择与政治的权衡。而在我国目前市场经济体制尚未成型，行政体制、行政职能尚未完全转变，政治民主、法治理财、民主理财观念尚嫌淡薄的情况下，完全按照公共财政的应然思路来修订我国《预算法》，不仅政治上不允许，而且技术上也不可行[26].因此，笔者的逻辑结论是——“中改”，即立足于中国现实国情，兼顾需要与可能，吸纳近些年来中央和地方预算改革的成功经验（如部门预算、国库集中支付、政府采购等），借鉴国外立法、参采国际惯例，从预算的最高理念是实现人民公共利益需要出发，着力解决现行《预算法》中突出的矛盾和问题，最终形成政府（通过专门编制部门）编制预算、人大审查批准预算、预算单位按预算支出、财政部门按预算管理监督、审计部门按预算审计、人大按预算监督和批准决算的有效决策和监督制约机制。2.《预算法》的修订应在立足国情、比较借鉴的基础上，探索预算立法的“中国模式”“从现实国情出发，实事求是，走中国特色的改革开放之路”，这是我国改革开放以来各项事业取得优异成绩的致胜法宝。2004年3月宪法修正案将《宪法》序言第 7自然段“沿着建设有中国特色社会主义的道路”中的“建设有”三字去掉，更表明我国各项改革事业本身就应成为一种“范式”。我国《预算法》的修订也不例外，也应建立符合我国国情需要的“预算立法”模式。考察OECD国家预算法制实践的历史和现实，明确表明：根植于不同政治架构、经济形势、地理人口自然环境、历史文化法制传统下的不同国家的预算法决无同一之理，决不可以“复制”。上世纪中叶，公共行政大师罗伯特·达尔在《行政学的三个问题》中就曾告诫人们：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须把那个特殊场合加以研究以后才可以判定”[27].美国著名公共行政学家和公共预算专家艾伦·鲁宾在其名著《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》的中文版序言中也告诫我们：“我并不期望美国预算体系的任何特定的部分被作为世界上任何其他地方的改革的模式——我们的国家及其政府机构和过去的演进是如此不同，以至于任何照搬都是不切实际的。但是，了解其他国家及其如何行事有助于扩大关于替代选择的库存，以及在特定问题产生时如何采取可能的反映。” [28]从大师们的告诫中，我们所能深切体会到的逻辑结论只能是：必须从研究中国特殊的国情出发来修订《预算法》，任何他国的经验和制度都只能用来参考和借鉴，切忌对他国的预算理论、预算体系、预算制度照抄照搬。这应成为我们修订《预算法》的一个原则。要知道，即便是同一个国家，如美国，其各州、各地方（城市）的预算也是有霄壤之别的[29].照搬他人，根本就无从照搬。3.《预算法》的修订应体现预算整体刚性与适度弹性（柔性）的有机结合出于对我国现行预算诸多问题的深深忧虑，我国的许多专家、学者、政府官员（尤其是立法官员）、公共舆论期盼借此次对《预算法》的修订大幅度增加预算刚性条款，有的甚至达到要“过正”的地步。诚然，笔者也承认我国现行预算存在非常严重的刚性缺失，需要通过修法加以矫正。但是，如果企盼修法使预算达到完全的刚性，则不仅预算实践史无前例，而且从预算理论上也讲不通。因为，从形式上看，法定的预算主体依法定职权按法定程序编制、审批预算，按法律和预算文件严格执行预算，是行得通的、是简简单单的。问题的关键是预算编制、审批真正的实质是什么？它不是简单的数字罗列、不是简单的报表汇总、不是简单的增减科目，而是在潜在的不同公共支出项目上进行比较、抉择，否则，预算编制官员即为会计。预算的执行也绝非简单的财政资金出库，其背后表征的是公共施政行为的落实、是公共利益需要的实现。因此，预算行为的实质是公共政策抉择行为、是公共施政行为，因而是行政行为。行政要讲效率、政策要讲效果，严格编制、执行预算（此处指静态预算文件）本身不是国家预算的最高利益，预算的最高利益应当是纸面预算文件执行后人民所能从中获得的实益。因此，国家预算决不能仅仅理解为单纯的纸面文件，它更是一个相对较长的动态的调适的过程。在这个过程中，有多元的利益主体及其不同偏好，有对环境条件压力的高度开放性，预算资金的所有者和决策者是分离的，预算编制、执行的众多因素都可能存在于预算决策者的控制之外。因此，预算过程中的冲突、矛盾、协商、谈判不可避免。而这一切使得国家预算不可能过于细化（规则）、过于程序，必须要有一个相对弹性的制度框架（规则、程序等）才能加以完成。因此，不仅预算适应环境突发事件的压力需要有弹性，预算行为本身的效率也需要弹性，预算的最高利益的实现仍然需要弹性。尤其我们中国是在转型条件下修订《预算法》，有许多理论上非常有益的公共预算制度在现行条件下一时还难以细化、难于落实，但从前瞻的观念考虑，笔者认为应当在修订后的《预算法》的总则中作出一系列的原则性规定，对这些有益的制度作出抽象的、概括的规定，以便为今后的预算实践指引方向并预留改革的弹性空间。因此，修订《预算法》应是整体刚性与适度弹性的统一。这也应成为我们修法的一个原则。4. 《预算法》的修订应贯彻和细化预算收支平衡原则收支应保持平衡，这是任何预算都必须遵循的铁律，也是对国家预算决策最关键的约束之一。但问题是如何理解平衡？如何在法律上定义平衡？是在多长时间周期内在什么基础上以何种方法实现的平衡？譬如，平衡可以定义为收支相等，也可以是收略大于支[30]；是采取收入总量与支出总量的平衡，还是分项平衡、各基金的平衡[31]？是各级财政平衡，还是区别对待？是编制的纸面的预算平衡，还是调整后的平衡、实际执行实现的平衡？是多年度、年度预算平衡，还是季度、月度平衡？是“以支定收”基础上的平衡，还是“以收定支”的平衡？是以经常性收入（税收）为基础的平衡，还是以收费、借贷、发债而平衡？是以增加收入（开征新税、提高税率、增加收费），还是以减少支出（取消支出项目、减少税式支出、向其他层级政府转嫁支出义务）的形式来实现平衡？如果允许发债，那么发债的规模、债务负担率的上限又是多少？地方政府允不允许发债，如果允许，发债的条件、程序又是什么？预算外资金应否纳入预算？中央债务支出的范围如何界定？转移支付规则如何确立？应否设立专门的债务基金账户管理债务收支？经常项目盈余与资本项目盈余能否双向还是单项转用？这些都是我们修订《预算法》，使预算收支平衡规则更具约束力而不能不考虑的现实问题？笔者认为，随着我国体制转轨的完成，我国的预算将逐步转向“以支定收”基础上的平衡。一方面市场、经济个体对政府收入来源的约束将越来越强，人们民主财政、法治财政的观念将日益高涨，而另一方面，老龄问题、就业问题、公共卫生教育等生活品质提高的问题所带来的政府在社会保障、公共服务等方面的支出压力将不断加大。在这样的情况下，我们修订《预算法》，强调预算收支平衡原则，对于促进政府在支出范围上做“有进有退”的改革、增强支出决策的科学性、收入决策的可行性，对于控制财政赤字、防范财政危机发生就具有非常重要的意义。因此，笔者认为，我国修订《预算法》不仅应继续在总则中重申各级预算应保持收支平衡的原则，在各有关章节的内容中贯彻收支平衡的要求，而且似可考虑将现行《预算法》第三章增加三个字为“预算收支范围 ‘与平衡’”，并以适当条文就预算收支平衡的一些重要规则，如以税收等经常性收入为基础的平衡规则、税式支出（即税收减免措施）的控制规则、国债发行条件、发行程序、发行上限的限制规则、转移支付规则、增收措施的限制规则（如依法收费、依法定程序开征新税、提高税率）等作出集中性规定，从而使预算收支平衡是在讲规则、守规矩下的平衡，而不是纸面的、玩数字游戏的、权力不受制约的平衡。5. 《预算法》的修订应高度重视预算过程的制度设计一个完整的国家预算是由预算编制、审批、执行、调整、决算以及贯穿其间的监督管理等既相对独立又交互影响、衔接的程序所构成的动态过程。在这一过程的不同阶段中，法定的预算主体应依法定的职权在法定的时间按法定程序和规则做出相应的预算决策，并根据变化的外部环境在法律授权的范围内进行弹性调适，以保障预算政策目标的实现。我国目前预算过程的制度设计相当粗糙，突出的问题是预算权高度集中缺乏制约，预算编制、审批因时间仓促流于形式，预算过程和结果高度封闭缺乏监督。这应通过修订《预算法》对预算过程进行科学合理的制度设计——将权力资源在各级政府之间、行政和立法之间、政府内部各机构之间合理配置，使权力责任明确、具有可归责性；设定预算规则，保证预算信息真实、统一、完整，合乎预算目的；给以足够长的时间（笔者认为应有至少12个月的编制、审批周期），使能充分谈判、协商、评估、论证，以增加国家预算的合理性、可行性；公开预算、决算内容及其审计结果，并使人民有一定程度和方式的过程参与权，使政府预算行为置于人民监督之下；在制度、规则、程序方面保持一定的弹性，使预算过程更具有效率、便于协调、增加对环境变化的适应性；尤其重要的是既要保证预算过程中各程序的相对独立，又要使它们能够相互配合、协调和衔接，并在其中合理地分配时间资源和权力资源。笔者认为，一个良好的预算过程制度设计应能使任何超越预算职权、绕开预算程序、规避预算规则、忽略环境制约条件的预算策略归于失败，以此来维护国家预算最高利益，真正实现国家预算“取之于民、用之于民”的最终目标的实现。这应成为修订《预算法》遵循的又一个基本原则。注释：[1] 这里的环境非仅指环境法中的自然环境，而是指在预算编制、执行过程中的经济形势、公共舆论、政治架构、法律改变、自然领域（地理、气候）、突发事件等诸多自然现象、社会现象的变迁和改变。[2] 《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日由第八届全国人民代表大会第二次会议通过，自1995年1月1日起施行，原由国务院于1991年10月21日的《国家预算管理条例》同时废止。[3] 如政府采购制度、财政转移支付制度、部门预算制度、收支两条线管理制度、国库集中支付制度、农村费税改革与省、县统筹制度等的试点和改革就是这方面的反映。[4] 即在本届内审议的法律草案。按照全国人大常委会五年立法规划，修订后的《预算法》草案将于2005年年底提交全国人大常委会讨论，并有望在2006年3月提请全国人民代表大会审议。[5] 参见李其谚文：《预算法修改工作启动 适应公共财政体制要求》，[6] 2004年5月11日，笔者应邀出席全国人大常委会预算工作委员会主持召开的“首届预算法修订专家座谈会”，并被指定第一个发言；5月24日至26日，来自德国、美国、法国、比利时和财政部科研所、中国社科院、中央财经大学、北京大学的中外专家，国家发改委、财政部等部委代表和部分省、自治区、直辖市人大的预算工作者云集成都，共同参加全国人大常委会预算工作委员会主办的“预算法国际研讨会”，中国财税法学会副会长、全国人大常委会预算工委法案室俞光远主任、北京大学刘剑文教授出席了会议。[7] 陈共主编：《财政学》，普通高等教育“九五”部级重点教材，中国人民大学出版社1998年8月第1版，第169页。刘剑文主编：《财税法学》，普通高等学校“十五”部级规划教材、“高等教育百门精品课程教材建设计划”精品项目，高等教育出版社2004年2月第1版，第204页。[8] 笔者对市场经济国家的预算法制实践的考察主要是针对澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、日本、荷兰、新西兰、挪威、新西兰、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英国、美国等22个OECD国家进行的，其中尤其是对法国、德国、日本、英国和美国的预算法制实践的考察。[9] 这些预算文件，笔者认为不仅是指一年一度编制的预算文件，而且应包括预算执行过程中的预算调整文件、预算执行完毕后的决算文件及相关审计文件。否则，国家预算所体现的只是流于形式的纸面预算，而不是真正执行的预算。[10] 笔者认为，我们日常生活中所说的诙谐语“屁股指挥脑袋”，实质上非常形象而又逼真地揭示了部门职权决定部门预算偏好的真谛。[11] 虽然从民法的形式主义而言，已经筹集入库的预算资金其所有权属于国家，但是从信托理论或从宪法层面来讲，这些资金仍然属于它的来源者——纳税人（人民）。因为，人民基于对国家的信任，将其个人财产的一部分集合而成公共经济资源（信托财产）以求公共欲望的满足，无论这些公共经济资源如何代位和转换，其性质仍然是信托财产，所有权仍然是属于信托者——人民的。而且，各国宪法大多明文规定：国家的一切权力（当然也包括由国家行使的经济权利）属于人民。我国《宪法》第2条对此亦有明确规定。[12] 这个职权是由经过立法机关批准的预算文件和《预算法》、其他有关法律赋予的。[13] 笔者的理念是，时间是解决矛盾、泯灭纷争的最好良方。当然，这种时间应是设定了程序、规则和措施的时间，即过程，而不是、久拖不决的时间。[14] 这和信托文件的功用可谓不谋而合。[15] 在OECD国家中，预算政策是政党政治协议中最为重要的内容之一。[16] 如增税、提高税率的法案，特别重大的资本项目计划等。[17] [美]艾伦·鲁宾著：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》（第四版），中国人民大学出版社2001年10月第1版，第8页。[18] 在OECD国家中，许多国家都制定多年度预算或预算估算，作为总的中期发展目标和年度预算之间的桥梁，从而使其成为财政管理改革的一种工具。这种制度工具的优越性一方面在于它可以用来鉴别项目优先权并预留资金给优先项目，以保持预算政策的连续性；另一方面，作为一种规划底线，多年度预算可以起到限制年度预算编制、限制新的预算项目的作用。但其总的机理是与零基预算的“择优选择”机制相违的。因此，现在这些国家实行的多年度预算实际上是滚动性预算（可调整的预算），其实质作用在于说明年度预算编制的政策合理性，而不具有法律的强制执行力。只有对于非常特别的资本性投资项目，才通过支出权限（即本年度将要支出和实现的财政措施）与义务权限（指在年度预算中列出的不在当年支付，但在未来年度有义务实施的财政措施）的划分予以制度安排。参见：经济合作与发展组织编著、财政部财政科学研究所译：《比较预算》第四章第33页以下，人民出版社2001年12月第1版。[19] 尽管这种平衡的基础和方式在各国可能大有不同。[20] 各国逐步扩大和采行的“零基预算”、“绩效预算”是优先权选择的反映。[21] 关于国家预算是政策性和技术性的统一，同志早在1949年12月2日出席中央人民政府委员会第四次会议（此次会议批准了由财政部编制的新中国第一个财政收支概算—1950年度财政收支概算草案）时就有极其精辟的论述，他指出：“国家预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”规定政府活动范围和方向是国家预算的技术性要求，而反映整个国家的政策无疑是政策性的表现。中国财政——光辉的历程——“坚持统一管理，战胜财政困难” 一文。[22] 笔者认为法律规范的调整规律是规范行为、调整关系、达致目的。[23] 尽管从表面上看，我国的财政预算赤字没有超过国际公认的警戒线，但如果考虑预算外乱收费、地方政府的非规范性借债、国有企业大量不良资产的最后承担需由财政负责等情形来看，我国的财政形势是不容乐观的、是潜伏着相当大的风险的。因此，笔者认为应把财政风险的防范和化解订定为修订《预算法》的立法宗旨，并将其纳入预算法制轨道。[24] 现行《预算法》第1条规定的立法宗旨是：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。[25]参见王长勇：“地方发债权仍存在争议 修订《预算法》留有空间”.[26]比如：在前者修订《宪法》重新界定中央与地方的事权、财权与财力，建立人大和政府完全均权的预算制衡机制；在后者，编制多年度预算、编制绿色GDP预算、编制税式支出预算等，在现实的条件下就难以行得通。[27] 转引自[美]艾伦·鲁宾著：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》（第四版）之《译丛》总序，中国人民大学出版社2001年10月第1版。[28] 参见上书第6页。[29] 在美国地方预算中，既有立法机构主导下的预算，也有行政首长主导下的预算。[30] 如美国许多地方（城市）预算中一般在编制预算中安排5％的盈余，而认为这是一种平衡。但在预算执行中，如果有过多的执行盈余则是要加以政策检讨的。是否税收过重？是否支出项目选择或评估不合理？是否预算执行不力？因为这些，都意味着私人或公共福利的减损。[31] 很多国家规定经常性支出项目应保持平衡，而资本性项目则可以通过较为特殊的途径平衡；而一般来说，社会保障基金按规定是不可以拿来平衡其他预算支出的，但实际执行中可能走样。