“近日，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。”国家审计署网站28日挂出的一条短消息，瞬间传遍市场，释放出强烈的信号―――地方政府债务“黑洞”已经引发中央高度警觉。专家认为，地方政府的违规融资行为将是此次审计的重点，同时乡村一级政府债务情况也有望纳入审计。

　　有媒体报道称，审计署目前已开始培训，并将于8月1日起全部进点《经济参考报》记者就此于28日联系审计署，询问其对全国政府性债务进行审计的具体时间表以及步骤措施等相关事宜，不过，审计署新闻处相关负责人表示，“工作还在进程中，没有更多信息可供发布。”

　　政府性债务包含地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及一些其他相关债务，尤其是一些地方融资平台公司的债务。对政府性债务进行全面审计并非第一次。审计署曾于2011年3月至5月对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府(以下简称省级、市级、县级)的债务情况进行了全面审计。结果显示，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元。此后，审计署并未进行过全国性的政府性债务审计，而在2012年11月至2013年2月间，审计署也曾对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计。

　　国际组织(IMF)今年7月首次公布其对中国政府债水平评估称，2012年广义政府债务(包括中央和地方预算内及未列入地方预算内的，如地方基础设施建设支出)已超过G D P的45%。而据渣打日前发布的《亚洲债务大起底》报告估算，截至2012年末中国政府债务占的78%。虽然不少国内或国外的机构给出了各种估算，但目前政府性债务规模并无官方的权威统计。

　　“中国究竟有多少地方政府性债务？这个连地方政府自己都说不清。只有全面的政府性审计，才能给政府债务管理提供更充分的信息。”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇对《经济参考报》记者表示。有业内人士表示，地方政府债务期限结构如何，以哪些方式筹借，偿债率多大，履约记录如何，由地方政府债务形成的资本运用情况如何，所投资的项目是否能自行维持债务偿还与周转，这些都需要权威的统计。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君接受《经济参考报》记者采访时指出，“此次政府性债务审计是全国范围的一次摸底，我估计会比2010年的地方政府债务审计更彻底、更全面，主要是看2010年以来地方政府又新增了多少债务。”有媒体报道称，不同于2010年的三级地方政府审计，此次审计署将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行摸底调查，新增了对乡村一级债务的审计。针对五级政府审计的说法，审计署新闻处相关负责人并未予以证实，不过在业内专家看来，这种可能性非常大。一位接近财政部的人士曾对记者表示，“在一些乡和县，地方政府财政和债务问题非常严重，特别值得重视。”

　　“应该说，现在地方政府性债务风险较为集中。但是，风险到底有多高，能不能转化为危机，会不会失控，我们现在还没有一个完整的统计渠道。”王雍君告诉记者“现在关键的一步就是识别、预警，看哪里有危机。审计的重点将是对违规的审计，比如违规担保、违规借款、债务资金的违规使用等。通过这个过程了解地方政府的债务究竟有多少，就可以为预警提供宝贵的信息。”

　　而市场则担忧此次审计将对市场产生“地震式”的影响。曾预计，今年下半年到期的中国地方政府融资工具(LGFV)约有人民币1270亿元(合210亿美元)，几乎等于上半年627亿元的两倍，规模为2000年以来最高。首席经济学家李迅雷表示，从市场角度看，地方债的风险非常大。他进一步解释道，“地方政府常通过借新债还旧债，审计进入后，对资金来源查得比较认真，举新债不那么容易了。如果不让借新债了，那么旧债的偿还压力就比较大了。这种风险是普遍性的。”不过，李迅雷也指出，和地方融资平台相关的银行贷款、企业债券、都会受影响，产品的发行规模可能会减少，不过其他方面的影响应该不大。

　　实际上，在中国，地方政府性债务已经成为和泡沫同样引人担忧的风险，甚至有人担忧中国某些地方政府因为过度举债而面临破产危机。如何才能彻底化解地方债危机？杨志勇指出，这需要制度性的改革“要解决地方政府性债务的问题，不能靠堵，只能靠疏导。所以，要逐步放开地方政府自行发债的权力，只有债务更加透明，风险才更容易防范。现在已经有6省市进行了自行发债试点，但规模还小，未来需要进一步扩容。”杨志勇说。

　　王雍君则指出，“地方政府不问责债务、问责政绩。官员出政绩的方法很简单，就是借钱。等要还债的时候领导已经调离或者晋升了。债务问责机制的漏洞不容忽视。”

　　时隔两年，政府性债务再次迎来大摸底。昨天(7月28日)，审计署官方网站发布一则简短消息称，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。新华社引用业内人士的分析称，这次审计署并未强调“地方”，预计将对中央和地方政府性债务首次进行全面审计。

　　此前有消息称，为了对全国政府性债务进行审计，审计署暂停所有项目并开始培训，下周开始进驻各省区市。

　　审计署审计科研所有关人士向《每日经济新闻》记者否认了暂停所有项目的说法。民生证券研究院副院长管清友()表示，审计署审计地方债务，属于正常审计，也是落实总理视察的要求，没必要过度解读。摸清家底，很有必要，地方债务有风险，但过分渲染也不客观。

　　专家称涉及五级政府

　　上周末，审计人员有些忙。多名地市县审计人员证实自己参加审计署债务审计培训，一名广西地方审计人员发称：我美好的周末又献给了“全国政府性债务审计培训”。

　　今年6月，审计署刚发布了区域地方债抽查报告――公布了36个地方政府2011年以来政府性债务的审计情况。截至2012年底，上述地方政府债务余额达到3.85万亿元，两年以来增长了12.94%，其中16个地区债务率超过100%，凸显了部分地区地方政府债务过高的隐忧，以及一些地方政府盲目举债的情况。

　　关于地方债最全面的审计报告在2011年公布，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府负有偿还责任、担保责任和救助责任的债务余额约10.7万亿元。据介绍，为了完成2011年的审计工作，审计署动用了4.13万名审计人员。

　　专家预计此次审计时间也将为两三个月。审计署审计科研所研究员杜相乾在接受 《每日经济新闻》记者采访时说，审计署的审计原则是按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”，上次审计共用了4万多人，这次审计所需要的人员“可以参照4.17万这个数据”。

　　杜相乾表示，审计署停了所有项目“显然是不科学的说法，比如对华润宋林的审计尚未结束的话，肯定不能停。”另外，多位分析人士指出，这次审计的范围将扩大到乡镇政府，依据是“政府性债务，而非地方政府性债务”。首席宏观债券研究员表示，审计署将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行摸底，比2010审计增加乡级债。

　　除了扩展到乡镇，还涉及中央政府部门，如果属实，这将是审计署历史上规模最大的一次专项审计。不过，杜相乾说，审计署并没有公布审计方案，乡镇债务审计到目前为止还是传言，另外中央一级账目比较清楚，会不会审计不好说。

　　部分地方政府“借新还旧”

　　广东省社会科学开发研究中心主任黎友焕()在接受《每日经济新闻》采访时说，有些地方债是表外业务，也有地方政府瞒报或者少报，这次审计应该从制度上杜绝这种现象，需要全面清查各地实际发生的地方债务和财政收支情况，清除危机隐患。“不少地方债主要是投资到地方基础设施建设，很多项目效益不明显，甚至没有效益，这也给地方债的偿还留下了巨大隐患。”对于中国地方政府债务规模，目前有很多种说法，除了2011年审计署公布的10.7万亿元外，今年5月份，国家审计署副审计长董大胜估计，目前各级政府总债务规模在15万亿至18万亿元；而财政部原部长项怀诚此前估计的数字是超过20万亿元。

　　随着中央政府采取了多种手段严控地方债务，各地又采取更为隐蔽，甚至是以不计成本的方式寻求债务援助。如审计署6月的报告称，审计查出的地方政府变相举债融资资金，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%，变相举债融资的手段“多元化”，不仅包括信托贷款、融资租赁、售后回租，还发行、BT(建设-移交)、垫资施工，甚至违规集资。

　　地方政府一般通过向投融资平台注入土地资源来获得银行贷款，以城市土地未来预期的出让收入作为地方债的还款来源和保障。但是当土地市场低迷时，地方政府如何还钱就成了问题。

　　今年，首批地方政府发行的债券中，约有1/3用于偿还到期地方债，部分地方政府陷入发新债还旧债循环中。黎友焕说，一些地方政府如果按照国际通行做法早就破产了，一些地区的甚至偿还利息都困难，而且地方债已经通过卖地偿还方式绑架了房地产和地方经济发展，进而绑架了实体企业、银行等市场主体，一旦资金链断裂，金融危机将随即发生。

　　改革货币发行可解决地方债？

　　今年5月，国际评级机构惠誉将中国的长期本币信用评级从AA-降至A+，理由是担心政府债务膨胀及影子银行扩张损害金融稳定。最近，国际评级机构穆迪表示，预计中国地方债下半年到期后有违约风险。

　　审计署这次全国清查地方债，无疑增加了公众的忧虑情绪。管清友则认为，地方债务有风险，但过分渲染也不客观，摸清家底很有必要。“融资平台会管得严格，也是为符合条件的地方发债做准备，有保有控，逐渐释放风险，才是理性选择。”

　　相关专家表示，这次启动全面审计工作，也是为了出台更好的对策，但需要警惕市场风险。黎友焕说，银监局暂停融资信托发行，要密切注意风险发生，特别要注意不能完全掐断融资信托发行，既要缩也不能断，要清楚有些地方已经是以发新债来还旧债了，一旦断奶危机可能即刻就发生，而且引发传染性连锁反应，这才是最危险的，“如果下手太狠，由资金链断裂引发的危机便马上发生。”

　　有研究资料表明，绝大部分地方债的偿还是以拍地方式，但很快就形成风险怪圈：地价提高导致房价上涨，房价上涨挤压实体经济和消费拉动力，最后是地方政府、银行、房企、实体经济等市场主体和社会组织全面捆绑，而且泡沫越来越大，金融风险越来越近，处理难度越来越大。

　　未来拿什么来偿还债务？有学者总结了几条思路：出售国有资产、开征房产税、利用财政资金担保融资以及借新还旧等。不过，也有学者提出了地方债的解决可寄望于货币发行改革。中国社科院研究员刘海波认为，在现代经济当中，财政赤字会越来越大，这本来就是货币发行的途径，中国基础货币根本没有通过这个途径，而是通过外汇占款。“在主权货币体制的国家，基础货币的发行应该是通过财政支出，因此部分债务可以用替换发行的基础货币补上，消减了外储也就消减了地方债务。”

　　刘海波认为，对地方债的处理要区别对待，一方面，对于地方政府的乱投资、银行乱贷款，该由银行和地方自行承担后果；另一方面，中央需要甄别地方政府项目，评估其公益性质，由中央偿还一部分地方债，“偿还资金的来源有两个：一方面大幅度减少出口退税，这就节省了中央财政资金，可以偿还地方债；另一方面使用自主发行的主权货币消灭一部分地方政府债务，如由央行买国债，由这部分财政赤字来偿还。”(每日经济新闻)

　　中国开始对地方政府性债务进行彻底的体检和风险测评。

　　7月28日，国家审计署官网发布消息称，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。

　　据悉，全国性审计工作将于8月1日起全面展开，这也是审计署对地方债务的第二次全面摸底。此次审计署将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。

　　最新的一次大规模审计是在2012年11月至2013年2月，彼时，审计署对全国36个地区进行了审计。结果显示，一些地方通过各种方式变相举债融资的现象较为突出。6月10日，审计署在其官网上公布了对36个地方政府本级政府性债务的审计结果：36个地区2012年底债务余额共计3.85万亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长了12.94%。

　　审计显示，一些省会城市偿债率指标偏高，2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，最高的达60.15%。

　　上一次对地方债进行全面普查是在2011年，审计署对全国省、市、县三级地方政府负有偿还责任、担保责任和救助责任的债务进行了审计，摸清了截至2010年底全国省、市、县三级地方政府3类债务情况：债务余额约10.7万亿元。

　　我们认为，不应过度解读此次全面审计工作。尽管此次摸排离上次区域性审计时间相隔较近，但它仍是一项例行工作，是决策者全面经济改革、稳增长、调结构的工作部署。目的在于盘活存量、吸收增量，坚决防范和化解风险。

　　在美国“之都”底特律于7月18日申请破产保护后，有关中国是否会出现地方性债务违约乃至破产的争议不断。由于此前审计的地方性债务并不包括县、乡两级，外界对于中国政府债务的整体规模猜测颇多。悲观者认为，中国地方性债务或已失控。

　　不可否认，因为统计口径、数据来源以及不同领域债务规模估计不同，目前对地方性债务的总体规模尚不掌握，这也是中央政府下决心弄清楚的根本原因。但绝不应就此认为地方性债务已经失控、甚至会触发金融风险。经济学家普遍认为，中国的地方债务仍然整体可控，发生大面积违约的概率极低。

　　目前，中国的债务水平确实较日本和美国为低。根据审计署的数据，2011年中国的中央政府债务率仅为25.8%。但综合考虑中央政府债务和地方政府债务(包括省市县乡镇地方政府债务、养老隐性债务、地方公路债务)计算，则2010年中国的广义政府债务率为59.2%。

　　相较于美国100%以上的债务率以上以及日本高达227%的债务率，目前中国债务水平在国际惯例的临界点之下，在人均GDP安全边际之内。但是，考虑到未在统计之列的灰色地带，无法估计债务的规模。即便以最坏的情况考量，中国的广义政府债务占GDP比重估也不会超过75%。

　　因此，尽管从显性指标来看，中国的地方债规模并未高到足以触发系统性金融风险的程度，但膨胀趋势却不容忽视。假如不能有效遏制地方政府的发债冲动，则未来五年，中国的地方债规模有可能突破20万亿元甚至更多，如果五年内地方政府的财政收入增长不能赶上地方债的增长速度，则显性风险将急剧上升。

　　地方债加剧了系统性经济风险，必须未雨绸缪。而充分的信息和准确的数据是理性决策的前提。要加强地方债管理，必须加大这方面的信息披露力度，然后采取有效防范措施。银监会2013年度工作会议强调，守住不发生系统性和区域性风险底线是首要任务，严防信用违约风险、严控表外业务关联风险、严管外部风险传染。

　　央行也把“防范金融风险”提到了今年宏观政策的突出位置。“坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线”的提法一脉相承，前后呼应。但在监管与执行层面，鲜有实质性的硬约束措施。因此，必须对各种形式的地方政府融资平台进行彻底体检与风险评估，在此基础上出台相关融资与监管措施。

　　在稳增长的同时，应抓紧时间调结构，早日形成有利于节约资源的经济增长方式。力求通过产业调整与技术进步转变经济增长方式，并运用配套的货币政策，抑制投资过热，消除经济出现大起大落的生成机制，自然能够有效控制地方政府的举债规模。

　　摸清家底，有保有压。未来宏观经济的调控政策框架已成型，那就是保持经济运行在合理区间内，守住“下限”，不触及“上限”。把稳增长与调结构、促改革有机结合起来。加强对地方融资平台的监管，控制融资规模，及时掌握偿债能力，逐步化解地方性债务的累积风险。()