长期以来，中国乡村基本上是人口相对稳定、信息比较封闭的区域，也即常说的熟人社会。乡村治理基本上依靠宗族（宗亲）制度为主体，辅以宗教、伦理道德和村规民约。改革开放以后，特别是随着新型城市化的推进，农村人口大量流向城市，其中包括大量的乡镇精英。有学者统计，人口规模减少在部分村落达到全村人口的60%-70%，一般都在40%以上。中国文联副主席冯骥才在接受《新周刊》采访认为，中国每天有上百个个村落消失，轰轰烈烈的撤村并居运动，大大小小的拆迁事件，乡村所代表的生活方式和价值观正被完整置换。农二代三代不再回乡，他们以争做城里人为荣，以呆在乡下为耻。乡村不可爱了，乡村凋敝了，乡村消失了。种种原因造成农村居民普遍呈现出“386199”特点，加剧了乡镇社会治理能力的弱化。
我国的城镇化率还只有53%，尚有六、七亿人口生活在广大的农村。乡镇社会治理作为国家整体社会治理体系中的重要组成部分，对我国治理体系和治理能力现代化的实现起着至关重要的作用。在我国经济社会发展进入关键期，改革进入攻坚期、深水区，增长进入平缓期，社会稳定进入风险期的关键时刻，习近平总书记适时提出：“社会管理面临新情况新问题，必须通过深化改革，实现从传统社会管理向现代社会治理转变。”因此，研究乡镇社会治理机制创新，为有关部门制定乡镇社会治理的政策和法律提供政策建议，具有重要意义。
1.1 乡镇社会治理的概念和内涵
1.1.1乡镇社会治理的核心概念
社会管理是指党委和政府以及其他社会主体运用法律、法规、政策、道德、价值等社会规范体系，直接或间接地对社会领域各方面、各环节进行服务、协调、组织、监控的过程和活动。社会管理的根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐，其基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定，创造既有活力又有秩序的经济社会发展环境。
1.1.1.2社会治安综合治理
社会治安综合治理是在党委、政府统一领导下，在充分发挥政法部门特别是公安机关骨干作用的同时，组织和依靠各部门、各单位和人民群众的力量，综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等的多种手段，通过加强打击、防范、教育、管理、建设、改造等方面的工作，实现从根本上预防和治理违法犯罪，化解不安定因素，维护社会治安持续稳定的一项系统工程。目前社会治安综合治理多在各地政法委统筹协调。
社会治理是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等利益相关者通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。与社会管理相比，社会治理具有以下比较突出的特点：
一是虽然社会管理包括政府作为主体的管理行为和公民社会组织作为主体的管理行为两个主要方面内容，但社会管理仍然侧重于政府对社会进行管理，政府是社会管理合法权力的主要来源。而社会治理则强调社会组织、企事业单位、社区组织等多元主体。
二是社会管理很容易表现为政府凌驾于社会之上，包揽一切社会事务，而社会治理更多的是在多元行为主体之间形成密切的、平等的网络关系，它把有效的管理看作是各主体之间的合作过程，原先由国家和政府承担的责任正在越来越多地由各种社会组织、企业、公民来承担。
三是社会管理更多地是表现为从政府主观意愿出发管控社会，而社会治理是当代民主的一种新的实现形式，强调发挥多元主体作用，更多地鼓励参与者自主表达、协商对话、达成共识。
四是社会管理的实践主要依靠政府权力，而社会治理则在运用权力之外，形成了市场、法律、文化、习俗等的多种管理方法和技术，更好地对公共事务进行控制和引导。
乡镇社会治理是国家治理体系的基石型组成部分，作为国家与社会的交接点而存在的，既要依靠基层政府、法律法规、民主选举等正式的制度要素，又要依靠基于信任、熟悉程度以及社区（村）认同而形成的非正式制度要素，尤其是依靠在社区（村）拥有强劲影响力的“社区精英（能人）”和社区积极分子。
1.1.2.1政府善治：创新政府治理方式，发挥基层政府的主导作用
我国政府治理存在的突出问题是：“全能型政府”“管制型政府”在地方还大量存在，基层政府社会治理缺位现象还较为普遍；公共权力运行不够规范，依法监管意识和能力薄弱。党的十八届三中全会提出，社会治理要“发挥政府主导作用”。政府要制定相关社会治理规制、政策和标准体系，制定与实施社会建设总体规划和专项规划，提供社会治理基础设施和公共产品服务，依法行政和依法监管，维护社会良好秩序、保障公共安全等。因此，要加快转变基层政府职能，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变；改进政府提供公共服务方式，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上要向社会放权，都可以通过合同、委托等方式向社会购买。还要建设效能型政府，增强政府公信力、执行力和服务力，建设人民满意政府。
1.1.2.2合作共治：激发社会组织活力，发挥基层社会组织的桥梁作用
加快实施政社分开，规范发展现代社会组织体系，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。加快形成现代社会组织体制，改革社会组织管理制度，降低社会组织登记门槛，使之做到权责明确、依法自治。营造良性社会生态，发展合作关系，在国家与社会、政府与社会、社会组织与社会组织、社会组织与公众之间建立一种广泛、平等的合作关系，构建开放型现代社会组织生态系统。加快社会组织立法进程，优化社会组织发展制度环境。强化各类企事业单位的社会治理责任，使它们发挥在社区建设、安全生产、处理劳资关系、发展公益事业、促进社会和谐稳定等方面的重要作用。
1.1.2.3基层自治：重视基层社会自治，发挥群众参与的基础作用
群众参与社会治理是坚持人民主体地位的基本要求。社会治理首先需要社会的自我组织和自我管理，这是维持社会和谐稳定和社会安全秩序的自动调节机制。要积极探索社会治理新途径、新形式，形成社会治理人人参与、成果人人共享的良好局面。健全基层群众自治机制，增强基层社会自治功能，扩大群众参与范围和途径，丰富自治内容和形式，努力实现民事民议、民事民办、民事民管，实现政府治理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。加强和改进城乡社区建设，注重发挥社区作用，规范和提升居民自治和村民自治水平，夯实基层民主制度建设，使之更好地适应和服务于社会治理创新的发展趋势和要求。大力推动社会组织参与社会治理，建立政府与社会组织之间的平等合作关系，提高社会组织自治与服务社会的能力。建立健全公民参与社会治理的制度保障，搭建多样化、多层次的参与机制，并从组织、人力、财力、设施等方面创造条件保障基层自治。
1.1.2.4社会法治：推行法治社会建设，发挥法治的保障作用
要全面推进法治中国建设，坚持依法治国、依法执政与依法行政共同推进，法治国家、法治政府与法治社会一体建设，立法、执法、司法、遵法、守法普遍提升。加快社会领域立法进程，尤其要加大规范社会组织、城乡社区、社会保障等方面的立法力度。深化执法、司法体制改革，促进社会公平正义，包括深化执法、司法公开，提高执法司法透明度，严格、规范、公正、文明执法，加快建设公正、高效、权威的司法制度，切实维护人民权益。大力增强全社会法治观念和法治意识，深入开展法治社会宣传教育，使广大干部和群众做到“学法、知法、遵法、用法、守法”，在全社会树立法律至上的基本信念和行为准则，显著提高全社会的法治水平。
1.1.2.5全民德治：加强思想道德建设，发挥核心价值观的引领作用
要充分发挥社会主义核心价值观引领社会治理现代化的灵魂作用，为此，要根据农村社会特点，因地制宜建设社会主义核心价值观宣传教育，壮大主流思想舆论阵地，增强人们的认同感和归属感，激发广泛的社会共鸣；要加强社会思潮动态分析，强化正面引导，凝聚社会共识；要树立“全民德治”观念，以社会主义核心价值观引领公民道德建设，加强公民道德教育，使之成为公民行动的准则。
十八届三中全会第一次用"社会治理"代替"社会管理",这标志着中国共产党的执政理念发生了重大转变。近年来,学界对社会治理的研究，主要集中在社会治理理念、社会治理主体、社会治理职能、社会治理能力提升、社会治理模式探索以及对社会治理成效的评估等方面。
一是关于社会治理理念的研究。学界围绕“打造一个什么样的政府”这个主题，主要集中在“善治政府” “法治政府”和“服务型政府”建设。
二是关于社会治理主体的研究。例如唐任伍等认为建立新型的多元主体合作共治的社会治理结构，要研究政府、社会组织、企事业单位、公民，市场和社会之间的关系，而且要从微观上把握多元主体有效合作。刘洋认为，乡镇作为现代社会治理体系的微观主体，是国家治理体系的末端和关键要素。
三是关于社会治理职能的研究。例如李德新认为，政府改革是实现社会治理现代化的关键，必须加快政府职能转变和建设服务型政府。唐任伍认为，政府效率和政府公共管理现代化是国家治理能力现代化的关键。
四是关于国家治理能力的研究。例如郑慧等认为，国家治理能力现代化就是指国家治理理念的人性化，治理手段、治理方法的时代化、科学化，治理过程的有序化以及治理结果的有效性。丁志刚认为，国家治理能力是指政府统筹各个领域发展，运用国家强制力管理社会事务，并使之协调发展的能力。
五是关于社会治理模式的探索。学界对社会治理模式的探索，主要倾向于变革政府单一主体的社会管理模式，积极倡导建立多元主体的社会治理模式。
六是关于社会治理评估的研究。学界普遍认为，评估社会治理成效需要有一套健全的评估标准和评估体系，通过社会治理评估可以进一步明确治理改革的路径。例如，唐任伍、刘洋设计了基层社会治理评价体系，并在宜兴市、晋城市、汉中市等地区进行了转化应用。
总的看，国家治理体系和社会治理能力现代化已经成为国家重要战略，建立现代社会治理体系也成为各地的共识和工作重点，理论研究和具体实践相对成熟。但是有关治理末端的乡镇社会治理的相关研究相对较少，理论探索要落后于实践，尤其是对不同地区、不同类型乡镇的社会治理机制创新的案例总结、问题分析和对策设计等实证研究较少，造成相关公共政策的针对性、精准性不强。
图1 知网、百度等平台文献检索出的近年已有研究成果
第2章 我国乡镇社会治理的主要实践和突出问题
2.1 我国乡镇社会治理的主要实践
2.1.1各级政府更加重视乡镇社会治理体系建设，顶层设计进一步完善
近年来，各级政府更加重视乡镇这一源头治理，并将其作为改进社会治理方式的重要内容。从一些地区出台政策来看，多致力于打通党政自上而下常态化联系服务群众的“最后一公里”和群众自下而上充分自治的“最先一公里”，发挥基层部门（乡镇政府、村和社区派出服务机构、基层党组织）的引领服务作用，激发群众自治活力，降低政府治理成本，构建“基层政府（党组织）领导、村（居）委会管理、群众主体、多元支撑、依法治理”的基层治理机制。
十八届三中全会提出，坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，增强社区服务功能，完善城乡社区治理体制，依法厘清基层政府和社区组织权责边界，建立社区、社会组织、社会工作者联动机制。健全城乡社区综合服务管理平台，促进公共服务、便民利民服务、志愿服务有机衔接，实现一站式服务……推进农村社区综合服务设施建设。提升社区工作者队伍职业素质。
图2 国家治理体系和治理能力现代化基本框架
《上海市关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》提出：科学界定乡镇规模，按照分类赋权、分类施策原则，实施乡镇差别化管理。完善镇管社区组织架构和运作机制，形成党委领导、行政主导、社会广泛参与治理的格局。设立社区党委，发挥党的政治组织优势和领导核心作用；建立社区委员会，发挥议事协商的共治平台作用，赋予其社区事务协调权、建议权、监督权等；建立社区中心，作为镇政府服务居民的工作平台，就近为居民提供行政事务和基本公共卫生、文化等服务。
《四川省关于创新社会治理方式推进网格化服务管理工作的意见》提出：建立健全党政主导的县(市、区)、乡镇(街道)、村(社区)、网格四级服务管理体系，将人、地、物、事、组织等社会治理的基本要素纳入网格。要在行政区划框架下，按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的要求，科学划分调整网格。
广东省梅州市五华县龙村镇《关于加强基层治理的实施意见》提出，结合当前深入开展镇领导干部驻点普遍直接联系群众工作，从管好资金、资源和资产入手，突出问题导向，选取资金量较大、资源较集中、问题较突出的村进行重点治理和规范，通过落实整改、查办案件，以点带面，建章立制，堵塞漏洞，规范农村基层运作。
2.1.2培育多元社会组织作为为乡镇治理主体和支撑
针对乡镇普遍面临“上面管不着，下面难自治，服务难到位”的治理困境，一些地方着力培育多元社会组织“微治理”机制，将党建、综治、民政、卫生、文体等公共服务下沉到行政村（人口集中自然村、院落、社区），让群众在家门口享受优质、便捷的公共服务。同时，建立基于群众满意度的服务供给方绩效考核机制，建立党员干部给群众“晒单”，群众为服务“签单”，群众代表为服务“打分”的服务质量评议机制，促使党员干部主动为群众办好事解难事。
近年来，越来越多的地方开始尝试建立以乡村精英为核心力量的社会组织参与乡村治理，以此应对各种治理问题和弥补村民自治的不足。这种社会组织不同于民间自发形成的社会组织，而是由政府积极扶持和培育并且广泛参与乡村治理事务，是一种新型社会组织。以广东省云浮市乡贤理事会来看，包括“组、村、镇”三级理事会，即村民理事会、社区理事会、乡民理事会，协同党委政府开展农村公益事业建设，协同参与农村社会建设和管理。理事会主要由有威望、有能力的退休干部、复退军人、经济能人、外来工代表等组成。理事会成立后，以“民事民办、民事民治”为原则，以村民自治和公共服务为主要职责。对村庄重大事项决策实行“一事一议”，采取“三议三公开”，即理事会提议、理事走访商议、户代表开会决议，议案决议公开、实施过程公开、办事结果公布。
四川省都江堰市以院落（小区）基本单元为治理依托。在自然散居院子的基础上，按照“地域相近、规模适度、群众自愿、利益相关、便于自治、便于服务”原则，重构治理基本单元，将农村原有的3000余个自然院落按照50—100户，农集区、新居区、老旧院落和商品房小区则以小区为单位，按照300—500人的适度规模，全市城乡共整合成1516个院落（小区）自治单元，建立了院落（小区）党组织，选举成立了院落管委会、小区业委会自治组织，搭建起了物业管理、矛盾调解等群众自治参与平台，实现了民事民管、民资民筹、民诉民解。
贵阳市云岩区以区级社会组织培育发展中心为平台，针对社会组织从业人员流动性大等特点，成立了云岩区社会组织培育发展中心功能型党支部，直属云岩区非公和社会组织党工委，接受党工委的领导和统筹管理，并下设功能型党小组，形成了“云岩区非公和社会组织党工委----培育发展中心党支部----党小组”的“3级组织体系”。中心党支部结合入驻社会组织所处的不同成长阶段，分别为其提供申请评估、培训注册、专业培育、党员培养、发展壮大、组织筹建等6类服务，积极引导和发动社会组织参与志愿者服务、社会治理、社区共筑共建和各类公益活动。
2.1.3推进乡镇基本公共文化服务均等化建设
城镇化通常伴随大量的人口迁移，而由于劳动力外流，一些农村获得的财政投入也随之减少，这加剧了农村的空心化现象。近年来，各地加大了乡镇公共服务资源和效能建设，尤其是一些地区在乡镇一级或者人口集中的行政村（社区）整合人力资源社会保障、教育、公安、工商、民政、就业、创业、文体、环保等公共服务，构建“服务区域网格化、服务内容规范化、服务手段信息化、服务成果绩效化”的一站式、精准型现代公共服务体系，让群众足不出村（社区）就享受到优质的公共服务，办理与生产生活相关的社会事务。
中山市东升镇全面建立镇、村（社区）公共服务综合平台机构，计划2016年底公共服务事项一站式办理率达到90%以上，网上申报办理率达到80%以上，全流程网上办理率达50%以上。该镇基层公共服务综合平台是按照“机构人员统一、场所标志统一、流程内容统一、信息系统统一、经费保障统一”等“五个统一”的要求，通过有效整合现有各类基层公共服务平台的场所、设备、人员、经费等资源，将面向基层群众的公共服务事项纳入镇、村（社区）二级综合平台集中办理，逐步实现公共服务事项“三个一”（“一窗式”受理、“一站式”办理、“一条龙”服务）、“二个集中”（不同部门的多个办事大厅向一个集中，不同业务多个办事窗口向多功能窗口集中）。
兰州市提出到2020年，基本建成覆盖全市本级、县区和乡镇(街道、社区)的三级农民工综合服务平台并形成网络，提供管理服务、权益维护、信息咨询等基本服务。县区以及街道、社区可依托各级政府政务大厅、社区综合服务平台、人力资源社会保障公共服务平台等各类公共服务平台建立农民工综合管理服务站点或窗口。对于地处偏远、公共服务设施较为薄弱的乡镇可设立流动农民工综合服务站点，采取上门服务等灵活多样的方式。农民工综合服务中心(所、站、窗口)将农民工综合服务中心(所、站)办公场地及设施建设将与本地区农民工流动数量和规模相匹配，能够满足农民工基本公共服务需求，配置开展服务工作所必需的办公场地，配备必要的信息发布和查询设施，设置相应的服务窗口，有条件的可设置创业培训、技能培训教室等专门区域。
丽水市庆元县整合政府应急联动指挥中心、公安110指挥中心、住建“数字城管”指挥中心、民政社会公共服务中心、情报信息研判中心五个分中心，实现社会治安、应急处置、城市治理、公共服务等政府职责的整合。经过两年多的有效运行，依托“五台合一”资源优势，集成建设“5+X”综合指挥平台，整合公安、安监、司法、信访、卫计、国土、市场监管等部门信息资源，建设基层公共服务和社会治理“一张网”，推进“网格化治理、组团式服务”和“浙江省平安建设信息系统”“两网融合”；建成“五水共治”网控平台、政务咨询投诉举报平台。合理归整了基层各类“花钱多、应付累、效果差、不兼容”的信息平台，逐步实现系统兼容可拓展，信息采集录入各负其责，多方资源共享共用，救灾物资统一掌握调配，把基层公共服务和社会治理“一网打尽”。
2.1.4提升基层民主协商法治建设效能
改革开放以来，由于经济、社会环境发生了很大变化，在基层，尤其在农村，人民群众和党委、政府疏远了，感情淡漠了，群众对于干部的意见很多。近年来，很多乡镇按照协商于民、协商为民的要求，坚持“民事、民议、民决”，畅通议事渠道，保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权，推进基层群众依法自我管理、自我服务、自我教育。
浙江省武义县白洋街道后陈村早在2004年就创造性地设立了与村党支部、村委会并列的第三种权力机构——村务监督委员会，实行“一个机构、两项制度”。一个机构就是常设的村监委会，由3人（民主选举的村民代表）组成，设主任1人（票数最高者），任期与村委会同届，实行村务管理权与监督权分离的工作模式。两项制度就是《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》。前者主要对村集体资产管理、土地征用费管理和分配使用、村民建房审批、计划生育、户口变动、村干部误工补贴、村财务收支等村民关注的村务管理做了明确规定。后者则对村监委会的产生和组成、职能和义务等做了明确规定，并对村民代表会议制度、村务公示制度、听证制度和村干部述职考核制度等纳入民主监督制度做出了具体规定。从2009年开始，后陈村又推出了定决策规则、定管理规程、定监督程序、定公开内容为核心的“四定二评一创”，乡镇和村民年底对村干部进行测评，将村级民主监督从监督要素建设转向了监督体系建设。
济南市天桥区试行了“党组织领导下的，居委会主导、议事会支撑、共建会和社会组织联合会协同”的“四会制”社区协商民主多元共治机制，将协商民主落实到社区居民小组（社区楼宇、院落），建立了“三级协商模式”。一是居民小组层面。以居民自治为核心，成立由网格管理员（楼、院组长）、党员、居民代表及社区社会组织代表等共同参与的居民议事小组（协会），协商解决网格内的居民自治问题；二是社区层面。落实“四会制”，开展社区协商，发现、提炼社区治理和居民服务的“需求清单”，对接社区服务资源；三是街道层面。成立工作领导小组，汇总社区提供的公共需求清单，开展街道范围的协商研究，制定出科学合理的“服务清单”和实施方案。
宿迁市在宿豫区顺河镇率先推行“一家双联三议事”制度，在镇、村居（社区）、居民小区分别建立“代表之家”。以“代表之家”为载体，通过代表联系群众（居民），群众（居民）联系代表，在镇级建立以党代表、人大代表为主，居民代表、业主代表参与的工作议事会；在社区（居）建立以居民代表为主，驻居党代表、人大代表、业主代表参与的居民议事会；在小区建立以业主代表为主，驻小区党代表、人大代表、居民代表参与的业主代表议事会，充分发挥党代表、人大代表和居民“议事”作用，推动基层民主管理。
2.1.5加强以“平安村（居）”为依托的公共安全体系建设
从当前社会稳定形势看，我国已步入经济和社会发展新常态，稳增长、转方式、调结构任务艰巨繁重，因利益调整而引发的社会矛盾和治安问题逐步增多。很多基层政府通过规范基层综治建设、强化防控网络、打造网格化社会管理服务体系，扎实推进辖区安全体系建设，形成了上下齐抓共管、群众积极参与的良好局面。
山东省菏泽市在乡镇（街道），依托综治办成立实体化的综治（平安建设）工作中心，内设“四室一厅”，即：综合协调工作室、矛盾纠纷调处工作室、治安综治工作室、网格管理办公室和群众诉求受理服务大厅，分别由综治办专职副主任、司法所长、派出所长和信访办主任牵头负责，公安、司法行政、民政、信访、卫计、人社、国土等相关职能部门的工作人员进驻中心，设立服务窗口，实行“一体化办公、一站式服务”。综治工作中心建设向上延伸到县（区），向下延伸到规模大、人口多、有条件的社区和行政村，使管理服务更加贴近到群众身边。
贵州省剑河县利用民俗开展基层矛盾纠纷“微调解”。一是民歌调解法。结合剑河民间以歌定情、以歌传承、以歌说理的深厚习俗氛围，选聘民间歌师为民歌调解员，搜集、整理民间劝世歌谣，在少数民族村寨处理婚姻纠纷、财产纠纷、赡养纠纷等家庭琐事纠纷时，播放劝世歌谣或组织老歌师现场演唱，以歌攻心，以歌释理，以歌劝和，促使双方冰释前嫌；二是牯藏调解法。充分运用苗族寨老牯藏头德高望重的优势，创立独具特色的牯藏调解法，在苗寨中建立牯藏调解室；三是家族调解法。不突破法律底线的基础上创立家族调解法，并纳入合约或村规民约的范畴；四是五老调解法。每村选聘5－8名“老党员、老教师、老干部、老军人、老模范”为“五老”调解员，让纠纷双方当事人自主选择其中“五老”调解员为他们化解争议。
针对外出务工人员多，农村空巢老人和留守儿童占比大，“空心村”问题突出及农村地区村庄分散、见警率低、报警求助难、服务群众难、警力配备少等问题，云南省楚雄牟定县公安局一是推行“一村一警一助理”警务机制，选派优秀民警担任驻村党总支副书记或主任助理，选派村支部书记或主任选拔担任警务助理；二是推出“社区快警务”，接到群众报警后，各派出所整合警务助理和辖区执勤力量，先期赶赴现场核实情况、控制事态、保护现场、调解纠纷，并通过微信平台发布处警指令、接收现场照片和视频，便于指挥调度，同时对警务助理和执勤力量现场警情处罚进行监督；三是推出以微波视频监控、微信守望平台、微片区联防、微巡防队伍、微实战警务、微群众服务为内容的“六微”警务机制，形成“空中技防、地面巡防、网上群防、集镇联防”的社会治安“微防控”体系。
2.1.6探索以“互联网+”推进乡镇社会治理现代化
在“互联网+”时代，一些基层政府部门建立基于互联网的“一站式”基层综合服务平台，部分地区还采用了物联网、云计算、大数据、移动互联网等新一代信息技术，提高公共服务水平，降低行政成本，减轻基层公务员劳动强度。利用短信、微博、微信、APP等互联网工具，畅通政府、企业、社会组织和人民群众的沟通渠道，形成“互联网+群众路线”模式。建立社会舆情监测系统，强化社会监督，健全完善公共安全体系。
汕头市金平区结合干部驻点普遍直接联系群众制度的要求，开发了全市首个社会治理软件——“e社通”，面向最基层的街居干部和群众，以手机APP与电脑端相结合的方式，将基层管理与公共服务整合，以手机端与手机端对接的方式，将干部与群众互动起来，实现社会治理工作干群互动的实时化、移动化，为干部群众提供日常政策法规和办事指南，为群众反映情况、干部解决问题提供沟通交流平台，为领导决策提供工作支持，实现干部年度考核及评先评优信息化、数据化。
淮南市“阳光村（居）务”网上平台涵盖党务、村务、财务三大类，党务公开内容主要有村级党组织建设、工作目标、党费收缴情况、党员发展、活动开展、党风廉政建设等内容。老百姓极为关心的工程建设、宅基地审批、集体资产处置、济困救助、惠农政策、户籍管理、计划生育等内容纳入了村务公开栏目。村里每月的收支汇总表、收入明细表、支出明细表、开支发票则由村上报到镇，再由镇阳光村务专职工作人员统一录入村财务公开栏内。“阳光村（居）务”网上平台使村（社区）党务、村务、财务由村级组织独自管理，转变为上级组织监督、群众参与的联合管理，信息的公开透明极大地降低了村里干群矛盾，从“为民作主”提升为“由民作主”、从“制度民主”转变为“程序民主”。
益阳市政府与58集团签订战略合作协议，双方共同开发“益村”平台，建立门户网站、微信公众号、“益村”APP三个线上应用平台；开发村民党务服务、村务服务、公共服务、政务服务、精准扶贫等12个应用子系统；构建基础库、政务库、精准扶贫库、生活服务库、电商库等6大数据库群；同时依托益阳市1184个村级服务中心，把农业资源与电子商务有效衔接，打造线上线下相结合的互联网+智慧农村生态体系，群众在村民服务中心线下申请办理的各项事务，代办员配合在“益村”平台进行网上提交，审批数据通过平台传输至相关部门，各部门就可以最快速度进行在线审批，提高办事效率。线上平台与线下平台的协调发展，实现了线下申请线上“办”、线下产品线上“卖”、线上资源线下“用”的综合功能。
2.2 当前我国乡镇社会治理的突出问题
近年来，尽管各地在乡镇社会治理进行了积极探索，但是基层治理效果总体滞后于经济社会发展和群众需求，尚未形成可持续发展的治理体系。农村社会结构、农业生产方式、农民利益诉求和思想观念发生深刻变化，村庄空心化、农民兼业化、人口老龄化趋势更加明显，农村公共产品仍然短缺，群众诉求表达渠道还不通畅，社会矛盾日趋复杂，群众需求日益多元化，社会情绪日益政治化，互联网+环境下个体事件容易发展为群体事件，造成基层干部工作压力“空前加大”，群众越来越“难以管理”，干部说话做事“没有威信”。另外，发达地区乡镇社会治理效能总体优于中西部欠发达地区。
2.2.1对乡镇社会治理体系建设认识不足
尽管社会治理在学术界已多年讨论，但是国家治理体系、治理能力现代化等阐述是首次进入中央全会公报，其理论创新的认识和实践需要一个过程，尤其是社会治理、社会管理、社会治安综合治理、基层（乡镇）社会治理等相关概念的基本内涵往往让基层干部群众混淆，理解不清。同时，“政府职能范围和权力的控制范围越大，自由裁量权越大，领导个人权力越大，治理能力就越高”这类“家长式管控”传统观念在乡镇仍有一定市场。
2.2.2乡镇政府治理和基层自治面临治理边界困境
国家政权从村级收缩到了乡镇一级，但是大部分乡镇政府拥有任免村支部书记、村委会主任的权力，影响着村委会组织成员的选举，造成村委会不是“政府”组织，却承担着政府任务下派和乡镇政府职能，存在严重的行政化，村党支部和村委会缺乏自主权，本该是协助乡镇政府开展工作，却变成了乡镇政府的“工作人员”，村民自治理念被严重忽视。进而造成村民自治组织在资源整合、组织能力、公共服务供给等方面存在能力不足。另外，部分地区采取完全放任村民自治，造成村民或家族围绕话语权、社会资源分配权进行争斗，反而导致乡村社会失序，甚至出现黑恶势力统治乡村的现象。
2.2.3传统乡村社会形态被打破，“共同体”的凝聚力下降
传统乡村社会的同质性、封闭性、排外性逐渐被个性化、开放性、多元性取代，基于传统社会关系格局的“家族共同体”也趋于解体，其乡镇社会治理功能亦渐趋消失，乡土人情趋于冷漠，乡村人际关系日渐疏离，乡村社会凝聚力弱化等社会现象日益增加。同时，加上近年来乡镇实体经济下行、农村空心化，带来企业裁员、破产，农民工失业率增加，农民收入减少，金融风险加大等一系列社会问题。
2.2.4基层社会治理体系建设体制机制不健全
由于社会治理体系建设涉及领域广泛，全国也处于探索阶段，目前大部分基层地区（地市、县）还没有明确由哪个部门抓总协调，没有形成统一领导、统一指挥、统一协调的工作机制。而过去成立的社会管理综合治理委员会等协调机构，在升级到社会治理后，原来的组织体系已不符合现实需求。同时各地社会治理体系还面临“重建设、轻考核”“重硬件、轻软件”等监督考核缺位问题。
2.2.5乡镇现代公共服务体系滞后于群众需求
目前，乡镇基本公共服务的规模和质量难以满足人民群众日益增长的需求，尤其是留守儿童、留守妇女、空巢老人等弱势群体的基本公共服务尚未得到充分保障。根据2016年9月中央人民广播电台中国乡村调查项目组在北京发布的《中国农村公共服务现状报告》，近六成农民家庭仍在使用旱厕；由于乡镇医院功能弱，近七成的农民在就诊大中病时，会首选到县级或更大规模医院的就医；超六成农民认为现有的垃圾处理设施不能满足村民的需要；74%的受访者表示所处村中没有修建污水处理设施和站点，养殖业废水大量未经处理直接排放；约三分之二的村民表示，村中没有电商服务站。另外，社会治理、公共服务等专业人才在乡镇（农村）较为匮乏。
2.2.6农村社会组织培育规范机制不健全
农村社会组织培育规范面临着法律不健全、规模小、质量差、规范程度低、资源缺乏等问题。其一，经济型社会组织发展虽然比较快，但不仅数量和种类偏少，而且存在着规模较小、专业化不够等问题，在开拓市场、技术传播和规范、资金筹措、农业风险防范等方面，都缺乏相应能力，因此，对促进农业现代化、农民增收等的作用还比较有限；其二，自治型社会组织数量减少，其社会组织属性有所减少。最近几年，行政村数量在减少，农村（集镇）规模越来越大，增加了村庄管理难度；其三，相关政策没有将草根组织（未在民政部门登记的社会组织）纳入到管理、服务、规范范围，使得农村草根组织不能获得更多资源和开展服务、活动，制约其良性发展；其四，由于经费筹集困难、政策法规缺乏、农民消费能力不足等原因，民办非企业单位在农村起步较晚、发展滞后，比如一些农村民办幼儿园由于设施简陋、师资不足等原因，只能简单满足农村学前孩子托管需要。此外，在许多农村地区由于人口流动，共青团、妇联、工会等群团组织的影响力减弱。
越来越多的经济社会活动由传统方式迁移为网络方式，改变了人们基本的生产生活方式，也增加了经济交易与社会交际的隐秘性和泄密风险。侵害隐私权、名誉权等针对个人的网络暴力行为也频频产生。互联网+环境下群体性事件更加易于组织，政府面对的不信任被无限制放大。目前，在乡镇（农村）层面，对互联网社会的治理策略、工具和手段严重缺乏。
2.2.8公共安全体系建设任务艰巨
随着经济社会的发展，农村公共安全事件呈现隐患点多面广、局部井喷趋势。尤其是部分中心镇、中心村“越来越像城市，却又不完全是城市”，“类城市”的公共安全风险增多，集中表现在：一是城镇化带来人口聚集与滞后的公共安全保障能力形成矛盾，安全事故多发，例如农村缺乏专门消防力量，道路安全交通事故、农房倒塌、留守儿童游泳溺亡等安全事故频发，而基层管理部门多是被动应对此类安全事件；二是公共卫生需求升级与相对落后的卫生服务能力形成矛盾，公共卫生安全隐忧重重；三是社会矛盾多元与农村警力不足形成矛盾，治安事件居高不下，乡镇干部、农民安全观念淡薄，邪教在乡村传播，农民心理问题缺乏疏解渠道，农村吸毒人数激增引发抢劫、盗窃等案件等新因素导致的犯罪也在增加，2006年以来全国公安机关加强农村派出所建设，要求农村人数不得少于５人，目前许多农村派出所依然维持着近十年前规定的最低人数；四是环境过度开发与自然灾害预警、环保监管滞后形成矛盾，自然灾害多发。
第3章 构建“多元互动共治”乡镇社会治理体系
作为社会治理体系建设的末端，我国乡镇社会治理应以最广大人民根本利益为根本价值坐标，以重大问题为导向，从人民群众最关心、最直接、最现实，反映最强烈的问题入手，进一步规范基层政府行政行为，推进基本公共服务均等化，增强基层自治功能，健全公共安全体系，推进大数据等信息技术在乡镇社会治理广泛应用，逐步建立完善以自治、法治和协商民主为重点，突出政府强化服务、社会组织协同、居民参与治理的“多元互动共治”的现代乡镇社会治理体系，有效破解政社失衡、社会失序、自治失效三大难题。
3.1 “多元互动共治”的现代乡镇社会治理体系的基本格局
“多元互动共治”的现代乡镇社会治理体系是一个系统工程，纵向上理顺“市----县（区市）----乡镇----社区（村）----楼院（村居）”之间的关系，横向上理顺“社区（村）党组织----居委会----社区工作站”之间的关系。通过纵向上下衔接和横向多元互动，构建纵向到底和横向到边的乡镇社会治理新格局。
3.1.1纵向治理强调贯通
乡镇社会治理在纵向上，市县层面以统筹、协调为主；乡镇、社区（村）以社会治理为主，核心是共同梦想、共同幸福；社区（村）网格层面主要是服务，核心是多元自治。在网格以下，建立楼院自治小组，按照自己的事情自己议、自己管、自己办的原则开展楼院自治、巷自治等。在农村社区，则以自然村、片、小组等为单位，通过乡贤理事会等自治组织，开展行政村、人口集中的自然村和集镇自治。
乡镇社会治理在横向上，形成以党组织、居委会、社区工作站、社会组织等多元参与、社会协同的共治格局，同级组织无缝对接，不留死角，互相补台，用向心力、凝聚力进行治理。
图3 “多元互动共治”的新型基层现代治理体系
3.2 建设服务型乡镇政府，打造坚强基层政权
3.2.1推动乡镇政府转变职能
切实强化乡镇政府的公共服务、社会治理、环境保护等职能，推动乡镇政府处理好政府与市场、社会、基层群众性自治组织之间的关系；转变乡镇政府发展经济的方式，减少对微观经济活动的干预；树立正确评价导向，建立以公共服务、民生改善、社会进步、生态效益、作风转变等为主要内容的绩效评估指标体系，引导乡镇政府把工作重点转到搞好公共服务和社会治理上来。
3.2.2完善乡镇政府对公共服务体系建设的供给和管理
各地要科学编制乡镇公共服务目录，重点加强教育、社会保障、医疗卫生等基本公共服务体系建设，加强对空巢老人、留守妇女、留守儿童的关爱服务。在坚持政府负责的前提下，充分发挥村民委员会、社会组织和其他社会力量的积极作用，推动公共服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。
3.2.3完善和创新乡镇行政运行机制
各地要因地制宜明确乡镇职能定位、严格控制人员编制、完善事业站所管理体制、创新农村工作机制，有效优化乡镇政府组织结构，提升乡镇治理能力和行政效率，强化党在农村的执政基础。建立健全乡镇重大决策制度，完善乡镇领导班子议事规则和决策程序。规范乡镇政府信息公开和便民服务事项，健全乡镇政府信息公开发布机制。建立健全人民建议征集制度，完善重大事项听证制度，改进群众来信来访、人民调解等方式，推进乡镇决策科学化、民主化、法治化。完善乡镇公务人员及财政供养、公共服务人员的选拔任用、奖惩、考核、晋升等管理制度，推行行政公开制度和民意测评，加强对乡镇政府的监督，改变乡镇政府“门难进、脸难看、话难说”的不良风气。
3.3 发挥基层自治作用，加强政社互动和社区互动治理
3.3.1厘清政府与群众自治的工作边界
基层民政部门要对村（居）依法履行职责进行梳理，编制《村（居）民委员会依法履行职责事项》《村（居）民委员会协助政府工作事项目录》等标准化规范文件，进一步明晰政府与基层群众自治组织的权力边界和职责范围。明确基层政府和村（居）委会为“政社互动”主要责任主体，分清工作职责。
3.3.2完善基层群众自治机制
在乡镇层面要逐步形成以城乡社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的“三社联动”机制，推进“政社互动”深入开展。加强社区综合服务中心（站）建设，逐步实现“一委一居一站一办”全覆盖。培育贴近城乡居民需求的公益慈善、文体娱乐、心理干预、社会工作和社区服务等各类社会组织，引导社会组织有效承接政府及相关部门面向社区的公共服务事项。完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和民主评议制度。积极采用民意调查、民情恳谈、民事协商等有效民主议事形式，组织和动员城乡居民广泛参与“政社互动”。
3.3.3探索有效的基层协商民主建设机制
各地探索村级民主协商议事会、基层干部入户走访、对话恳谈等多样化协商民主形式，落实参与协商的主体是党员代表、村民代表，以及与协商事项相关利益的群众代表或个人，根据协商内容的需要，还应扩大到全体村民。落实村级党组织作为此项制度的牵头实施者，从协商议题提出到整个协商过程组织，以及协商的程序、秩序等各个环节，村党支部始终应掌握主动权，确保协商的有序有效，避免群众因强调民主而脱离党的领导现象的发生。在协商过程中，充分尊重广大群众的主体地位，保障他们的提议权、参与权、表达权，参会人员具有同等的发言权力，可以充分发表自己的意愿、自由商讨，村干部不能以任何借口去阻碍村民行使权力。
同时，把增强干部群众的议事能力作为重点，采取多种形式加大教育引导力度，努力提高他们建言献策水平，确保说出的话有分量、提出的建议有价值、作出的决策有依据。特别是在村民代表的选举中，就注重把威信高、能力强、懂村务、热心为集体办事、能代表村民发表意见的群众选为村民代表，发挥其在农村基层民主协商中的骨干作用和引导作用。同时，基层政府要教育干部群众学会沟通、学会交流，心平气和地去讨论问题、商量事情，对事不对人，真正出以公心地提出各自见解。
3.3.4推进农居委向城市社区居委转变
各地要因地制宜制定完善“村改居”发展建设政策规定，明确“村改居”的城市（城镇）建设用地，村改社区居民的市民待遇，市政对社区内道路、公共设施的维护范畴，集体资产的处置分配意见，享受社区集体组织成员待遇的具体条件。积极稳妥推进农居委社区集体资产改制，逐步建立产权清晰、运作规范、利益协调的新型社区集体经济管理体制。推进“城中村”改造建设，建立健全失地农民社会保障体系和机制，将失地农民纳入城镇居民社会保障范围。实现城市社区居委会组织全覆盖。
3.3.5健全社区治理体系，发挥社区自治功能
加强社区（村）党建工作，注重多渠道选拔培养优秀后备干部。推动形成社区党组织领导，社区居委会主导，社区公共服务机构、社会组织、业主组织、驻区单位和社区居民多元参与、共同治理。完善居民协商议事会议制度，健全民情恳谈、社区听证、社区论坛、社区评议等对话机制。通过民主议事厅、议事箱、议事栏等平台，收集居民对涉及切身利益的公共服务、市政管理、环境卫生等方面的意见和建议。积极探索“社区、社团、社工”三社联动，推动建立以社区为平台、社会组织为载体、专业社会工作人才队伍为支撑的社区服务管理新机制。深入开展“两代表一委员进社区”活动。
强化网格化管理，使社区（村）工作重心下移。增强社区（村）服务功能，特别是在繁荣当地文化、增进邻里和睦、完善便民设施、关心残疾人、关爱空巢老人、发展养老事业等方面打造特色服务。探索社区（村）居民会议等民主形式制定“社（村）规民约”，倡导文明行为和习惯，建设卫生文明和谐社区（村居）。将社区居委会（村委会）办公用房和居民公益性服务设施建设纳入城市规划、土地利用规划和社区发展相关专项规划，并对建设资金来源、产权归属和使用管理方式等作出明确规定。鼓励社会各界捐助社区事业。
3.4 培育规范基层社会组织，引导社会组织参与治理
3.4.1大力培育发展社区社会组织
首先，降低社区社会组织准入门槛。对在城乡社区开展为民服务、养老照护、公益慈善、促进和谐、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社区社会组织，采取降低准入门槛的办法，支持鼓励发展。对符合登记条件的社区社会组织，优化服务，加快审核办理程序，并简化登记程序。对达不到登记条件的社区社会组织，按照不同规模、业务范围、成员构成和服务对象，由街道办事处（乡镇政府）实施管理，加强分类指导和业务指导。鼓励在街道（乡镇）成立社区社会组织联合会，发挥管理服务协调作用。
其次，积极扶持社区社会组织发展。鼓励各地依托街道（乡镇）综合服务中心和城乡社区服务站等设施，建立社区社会组织综合服务平台，为社区社会组织提供组织运作、活动场地、活动经费、人才队伍等方面支持。采取政府购买服务、设立项目资金、补贴活动经费等措施，加大对社区社会组织扶持力度，重点培育为老年人、妇女、儿童、残疾人、失业人员、农民工、服刑人员未成年子女、困难家庭、严重精神障碍患者、有不良行为青少年、社区矫正人员等特定群体服务的社区社会组织，包括专业协会类、公益慈善类、农村服务类社会组织，民事调解、文化娱乐、红白喜事理事会和道德评议会、禁赌禁毒会、反邪教及治安联防等有益组织。有条件的地方可探索建立社区社会组织孵化机制，设立孵化培育资金，建设孵化基地。鼓励社会力量支持社区社会组织发展。
最后，增强社区社会组织服务功能。发挥社区社会组织在创新基层社会治理中的积极作用，推动建立多元主体参与的社区治理格局。鼓励社区社会组织开展邻里互助、居民融入、纠纷调解、平安创建等社区活动，组织社区居民参与社区公共事务和公益事业，促进社区和谐稳定。支持社区社会组织承接社区公共服务和基层政府委托事项，开展社区志愿服务。建立社区社会组织与社区建设、社会工作联动机制，促进资源共享、优势互补，把社区社会组织建设成为增强社区自治和服务功能、吸纳社会工作人才的重要载体。
3.4.2加大政府向基层社会组织购买服务力度
各地要结合本地实际和拟购买乡镇公共服务的内容、特点，明确具体条件，秉持公开、公平、公正的遴选原则，科学选定承接主体，将基层社会组织纳入政府购买公共服务的承接主体。要创新政府投入方式，吸纳具备服务能力、在乡镇政府或者社区服务中心备案的基层社会组织参与公共服务政府采购，通过扶持逐渐让其完成登记注册和正规化运作。积极引导社会各界通过投资、资助、捐赠等方式参与基层社会组织建设。鼓励社会资本向社会组织提供捐赠，捐赠部分可按照国家税收法规有关规定予以税前扣除。
各地要按照转变乡镇政府职能的要求，结合本地乡镇经济社会发展水平、公共服务需求状况和财政预算安排情况，以及基层社会组织发展情况和服务能力，制定本地区政府向社会组织购买乡镇公共服务的指导性目录或具体购买目录。指导性目录和具体购买目录应在总结经验的基础上，及时进行动态调整。
各地要建立健全方式灵活、程序规范、标准明确、结果评价、动态调整的购买机制。合理实施地方政府、乡镇政府两级按需购买，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等方式确定承接主体，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等各种合同方式。建立以项目选定、信息发布、组织采购、项目监管、绩效评价为主要内容的规范化购买流程。根据所购买公共服务特点，分类制定内容明确、操作性强、便于考核的公共服务标准，方便承接主体掌握，便于购买主体监管。加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服务成果的检查验收，检查验收结果应结合服务对象满意度调查，作为付款的重要依据。建立购买价格或财政补贴的动态调整机制，根据承接主体服务内容和质量，合理确定购买价格，避免社会组织获取暴利，失去公益性、普惠性本质属性。
3.4.3构建基层社会组织综合监管体系
按照形成统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制要求，明确相关基层管理部门的职责。民政部门作为登记管理机关，主要负责社会组织的法人登记、法人治理指导、执法监察等，依法履行社会组织登记备案、年检评估、监督检查、执法查处等职责，指导社会组织加强自身建设、信息公开及能力建设等。继续担任业务主管单位的部门负责前置审查、业务指导、日常管理等，切实履行社会组织登记和年检初审等职责，监督社会组织依法按章开展活动，指导社会组织做好党建工作、加强财务和人事管理、开展对外交往等，协同开展违法查处、组织清算等。不再担任业务主管单位的部门主要负责对在相关领域活动的社会组织进行行业指导、行业服务、行业监管等，通过制定行业活动指南和服务管理规范等方式，加强对本部门授权、委托、转移事项和购买服务项目进行监管，协助做好相关社会组织登记审查、违法查处等。公安、财政、税务、人力资源社会保障、审计、外事、质量技监、金融、物价等相关职能部门依法做好对社会组织相关专项事务的服务和管理工作。相关部门之间要建立社会组织登记、执法等重要事项通报、协作制度。另外，探索开展居委会、社区服务中心等基层部门依法对草根组织开展备案和活动开展指导监督。
加大对基层社会组织执法监察力度，建立完善民政、公安、财政、税务、审计、监察、人社、民宗、主管单位等部门的信息共享、协同监督、齐抓共管的联动工作机制，完善社会组织执法监察工作制度，实现社会组织年检与日常监督、诚信建设、执法查处相结合，及时发现并依法查处社会组织违法违规行为和非法社会组织。对长期不开展活动、不能履行章程规定的社会服务功能、不接受职能部门依法管理的社会组织，要依法查处。对未经登记擅自开展活动，或者撤销后继续以社会组织名义开展活动的，坚决予以取缔，并对相关人员视情节轻重予以责任追究。
加强综合性绩效评估，建立健全社会组织服务管理能力评估体系，评估结果作为政府向社会组织转移职能、购买服务、评先评优的重要依据和条件。坚持分类指导原则，按照不同的门类、规模和经营模式，普及开展社会组织“星级评定”活动，对社会组织实施分类管理和绩效考核，鼓励社会组织根据自身特点和实际，办出特色。各地要建立社会组织信用体系，按照守法诚信情况对社会组织实行分类监管，加强对严重失信社会组织的监管，引导社会组织规范运作、诚信执业，营造守信受益、失信惩戒的社会环境。
加强政府购买社会组织服务的绩效评价。健全由购买主体、公共服务对象以及第三方共同参与的综合评审机制。加强对购买项目的绩效评价，建立长效跟踪机制。在绩效评价体系中，要侧重服务对象对服务的满意度评价。政府向社会组织购买服务的绩效评价结果要向社会公布，并作为以后年度编制政府购买服务预算和选择承接主体的重要参考依据。
建立公众监督制度，各地政府部门应建设社会组织信息公开专项平台，以年检制度为基础，建设社会组织公共服务信息和基础数据库，逐步建立公开、透明的信息公开制度，及时将社会组织的登记、年检、评估、执法等信息以及社会组织的重大活动、财务状况、接受捐赠的使用情况等信息，通过信息平台向社会公布，接受社会广泛监督。强化新闻媒体的舆论监督作用，社会组织要定期公布其服务程序、业务规程、服务项目、收费标准、公益服务和年检情况等信息。接受社会捐赠、政府资助或政府向其购买服务的社会组织，应定期公布资金使用情况、财务审计报告，自觉接受社会监督。
第4章 我国乡镇社会治理机制创新对策建议
4.1 深入推进依法治理，加快建设法治乡镇
4.1.1坚持基层党组织领导核心地位
首先，加强乡镇党委建设。推动各地乡镇党委加强思想建设、作风建设、能力建设，提高做好农村工作的水平。积极推动扩权强镇，按照权责利统一、人财事相配套要求，理顺乡镇与县直部门关系，探索依法赋予乡镇经济项目发展自主权、委托执法权、人事管理权和财政管理权路径。积极稳妥推进建制村优化整合。
其次，强化村党组织政治引领功能。村党组织要充分发挥领导核心作用，强化政治引领功能，增强执政意识，推动党的路线方针政策在农村落地生根。优化农村基层党组织设置，以建制村为主设置党组织，创新推进按区域、产业、党员流向建立党组织。加强对村级各种组织和各项工作的统一领导，敢于负责、主动作为，教育引导村级其他组织自觉服从党的领导，支持他们依法依规行使职权，沿着正确方向健康发展。强化农村文化认同，加强对党员的思想引导和对群众的教育引导，广泛开展社会主义核心价值观宣传教育和感恩教育，用先进思想文化占领农村阵地，解决好“富口袋”和“富脑袋”问题。
4.1.2健全厉行法治机制
建立完善基层公共法律服务，把全民普法和守法作为乡镇法治建设长期性、基础性的工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，推动全社会树立法治意识。将公共法律服务纳入乡镇经济社会发展规划和政府公共服务范围，大力培育发展服务农村的公共法律服务组织。扶持建立集法律援助、法律咨询等于一身的综合性、公益性村级法律服务中心，让群众从“有事找政府”逐步向“有事找法律”转变。推进社区、乡村法律顾问制度建设，有效化解群众、基层社会矛盾。
完善村规民约，坚持合法性、民主性、针对性三项原则，推动村级组织修订完善村规民约。坚持有约必依，在坚持用村规民约约束村民的同时，确定村干部监督执行村规民约的权力边界和履行村规民约的义务。建立健全村规民约监督执行和奖惩机制，村规民约的施行可由村两委成员、村务监督委员会成员和村民代表共同监督执行，采取一定形式对模范遵守村规民约的村民给予表扬，对违反规定的村民予以批评教育并督促纠正，善于利用说服教育和村民相互帮助、感化等方式，形成执行村规民约的正能量。
4.1.3完善民主监督机制
全面建立村务监督委员会，与村委会同期换届，由村民会议或村民代表会议推选产生，村务监督委员会主任由非村民委员会成员及其近亲属的支部委员或其他党员担任，参加或列席村“两委”会。建立村务监督委员会工作规则，在村党组织领导下，重点对村务决策、村务公开、村级集体“三资”管理、工程项目建设、惠农政策措施落实、耕地保护和土地流转以及村干部廉洁履职等进行监督。建立村务情况分析、村务监督工作报告、评议考核等工作机制。完善村务监督委员会经费保障机制，相关经费可从村级组织办公经费和村集体经济收益中补充。
乡镇党委要全面履行党风廉政建设主体责任，落实好主要负责人第一责任人职责和班子成员“一岗双责”。乡镇纪委要转职能、转方式、转作风，切实履行监督职责。坚持不懈抓好中央八项规定精神及省委、市委相关规定的贯彻落实，把纪律和规矩挺在前面，严肃查处发生在群众身边的“四风”和腐败问题。把从严管理干部规定延伸到农村基层干部，建立村干部小微权力清单，按照“零接待、零白条、零新增负债”要求规范村级财务管理。建立健全村级财务审计和监督机制，探索对村级组织主要负责人的任期经济责任审计，建立健全勤廉双述制度，促进基层干部规范用权、廉洁自律。
4.1.4创新矛盾预防化解机制
健全重大决策社会稳定风险评估机制。凡是推出涉及人民群众切身利益的重大决策，乡镇政府、村两委都要把社会稳定风险评估作为前置程序、刚性门槛。地方政府涉及乡镇、农村的重大政策制定、重大项目审批、重大工程立项、重大举措出台前，政府部门都要采取公示、听证等方式广泛听取意见。对群众反映强烈的突出问题，要通过强化责任、健全制度、落实到人，推动有关方面形成合力，妥善加以解决。
建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制。发挥人大、政协、社会组织、媒体等社会利益表达功能，完善公共决策社会公示制度、公众听证制度、专家咨询论证制度，畅通网络公众参与渠道。健全乡镇、社区（村）、楼院（村居）三级纵向调解网络。充分利用村规民约，动员各种社会力量参与化解调处矛盾纠纷。完善乡镇层面的司法调解体系。
改革信访工作制度。各地要进一步健全信访联席会议制度，改进信访事项办理工作，健全及时就地解决群众合理诉求机制。纠正拦卡堵截正常上访群众的错误做法。推广网上受理信访制度。落实乡镇干部接访、下访、回访、联系群众制度。完善诉讼与信访分离、涉法涉诉信访事项导入司法程序工作机制，健全司法救助体系。
4.2 推进乡镇基本公共服务均等化，构建高效的普惠民生体系
4.2.1鼓励优质教育资源向新城镇和郊区延伸
各地要加快推进城乡教育一体化发展和教育现代化，鼓励优质教育资源向人口集中的新型城镇、城乡结合部、郊区、集镇延伸，逐步建立起与城乡一体化相适应的教育投入、教育管理、教育质量等保障制度。构建“广覆盖、保基本”的农村普惠性学前教育、义务教育公共服务体系，统筹农村中小学（幼儿园）布局规划。扩大城市教育资源面向农村地区倾斜和帮扶。推动职业教育院校扩大农民生源，推进职教扶贫、产教融合。通过开放大学、远程教育等平台，学历教育与非学历教育并举，面向农村全体成员推广终身学习，提升创业就业知识技能。
4.2.2建立城乡一体的新型医疗卫生计生服务体系
加快建立城乡一体的新型医疗卫生服务体系，大力支持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和基本医疗保障，重点完善农村三级医疗卫生服务网络，支持村卫生室、乡镇卫生院、社区卫生服务机构标准化建设。以区域为基础，纵向整合甲级医院（城市医院）、社区医院和社区卫生服务中心医疗卫生资源，探索分级医疗、基层首诊和双向转诊制度。巩固完善基本药物制度，将村卫生室全部纳入基本药物制度实施范围。进一步加强乡（村）疾控体系建设，加强流动人口的公共卫生服务和重大传染病防控工作。逐步实施城乡一体的生育政策和计划生育奖励扶助制度，在农村深入开展出生缺陷预防工作，积极推进流动人口享受免费计划生育技术服务和奖励政策，落实二胎政策。
4.2.3构建现代公共文化服务体系
乡镇（街道）和村（社区）普遍建成集宣传文化、党员教育、科学普及、普法教育、体育健身等功能于一体的基层综合性公共文化服务中心，进一步提升乡镇（街道）综合文化站服务功能，村（社区）基层文化活动室实现全覆盖，实现重点文化惠民工程和基层文化设施全覆盖工程。推进农村基本公共文化服务标准化、均等化、数字化、社会化，实施“一街（镇）一品牌”“一社区（村）一特色”战略，落实文化低保工程，扶持本地传统文化艺术发展。引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与农村公共文化服务体系建设。
4.2.4完善城乡社会保障体系
各地在建立统一城乡居民养老保险制度的基础上，做好与城乡低保、五保和优抚等社会保障制度的衔接。完善被征地农民社会保障制度、城乡居民养老保险、职工养老保险三项制度的并入和衔接办法。逐步提高参保人员养老金水平，实现社会保险关系全市无障碍对接。以最低生活保障、灾民救助、五保供养、流浪乞讨人员救助为主，以临时救助、大病医疗救助为补充，构建覆盖城乡的社会救助体系。落实农村高龄老人生活津贴制度。加强基本养老服务体系建设，逐步推进城乡适度普惠型养老服务。探索建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度和医疗救助制度。提高基本医疗保障管理服务水平，推进参保人异地就医即时结算机制。
4.2.5提升农村就业创业服务
加快完善城乡一体的就业政策体系和服务体系，坚持就业优先，实现城乡劳动者平等就业、灵活就业、稳定就业。加强农村职业教育、农民工技能培训、安全生产知识培训和创业培训。加强农村就业服务工作平台建设，实现城乡公共就业服务信息网络全覆盖。扶持有技能和经营能力的农民工返乡创办家庭农场、领办农民合作社，创立农产品加工、营销企业和农业社会化服务组织。鼓励更多专业化的众创平台靠近农村地区，将更多的人才、技术、资金带向农村，改变农村创业者单打独斗的局面，为农村创业提供更加广阔的工作空间、社交空间和资源共享空间。
4.2.6加大对农村公共服务的投入力度
各地要着力提高农村公共服务财政支出的总量和比重，将每年新增的财力重点向农村倾斜，逐步建立起财政资金投入的稳定增长机制。要进一步明确各级政府的财权、事权划分，科学界定所应享有的权力和承担的职责，努力扭转财权上收、事权下放的状况；要不断完善转移支付制度，逐步提高一般性转移支付的规模和比例，规范专项转移支付，切实增强乡镇政府公共服务的供给能力。
4.3 健全公共安全体系，增强安全全面风险管控能力
4.3.1建立健全农村公共安全组织保障体系
广泛开展群众喜闻乐见的安全宣传教育、文化下乡活动活动，提高农民安全素养。培育新型公共安全观，地方政府要调整重生产发展、轻安全建设的倾向，按照小城镇的管理规划，完善卫生、治安、消防等公共安全服务工作。积极完善村（居）人防、技防防控网络，并向家庭延伸，充分发挥包片民警、治保会、信息员以及广大治安志愿者的力量，在农村建立一支完善的人防阵线，形成“村村有组织、组组有专人、户户有意识”的农村治安信息网络。推行“车管、消防、外管、网管、危管、物管”进社区。构建覆盖城乡的应急综合应用平台，推进应急预案“进社区、进村居、进企业、进学校”，加强应急救援预案的培训、演练和宣传。
积极探索农村社区网格化管理服务体系建设，一方面通过“定格、定人、定职、定流程”的工作模式，依托社管综治工作信息平台，切实保证综治维稳信息收集无遗漏、基层管理无盲点、服务群众无缝隙，有效提高社会管理服务水平。另一方面通过建立部门联动、综治联勤指挥、首问负责等工作机制，打造综治、信访、维稳、消防、安监、交通安全、网格化多元素结合的工作模式。
4.3.2推进农村公共安全监管体系建设
强化农村客运车辆、渣土车、危化品车、槽罐车等车辆监管，加强对重点用车单位的安全宣传管理。督促企业严格按标准化安全生产，推进企业本质化安全度。全面推进“安全街镇”建设，常态化开展重点领域、重点行业的专项整治，开展重大危险源监控和重大事故隐患排查治理。推行在乡镇逐步形成党委政府主导、部门行业监督、社会单位负责、岗位员工执行、公民积极参与“五位一体”的“网格化”防控网络，完善食品药品安全多渠道投诉举报、突发事件快速反应机制和质量追溯制度。
4.4 加强乡镇社会治理人才队伍建设，实现专业人才选育用留一体化
4.4.1加强乡镇骨干队伍建设
各地要坚持好干部标准，注重选拔政治品行过硬、党员群众公认、能够驾驭复杂局面、敢于担当、清正廉洁的优秀干部担任乡镇党委书记。从农村致富带头人、大学生村官、务工经商人员、复员退伍军人、在外工作退休干部、村教村医、机关优秀年轻干部中择优选拔村党组织书记、村两委干部，积极探索跨村选派、社会化选聘等方式。健全联动培训机制，每年开展乡村党组织书记、村两委干部集中轮训和精准培训。大力推广在乡镇建立青年人才党支部，加大在农村优秀青年人才中发展党员力度。从严从实加强党员教育管理，建立农村党员活动日、民主评议、集中培训制度，推行党员设岗定责、承诺践诺、记实管理和积分考核，落实好“三会一课”等制度，严肃处置不合格党员。探索运用现代信息技术加强流动党员管理。落实好大学生村官全覆盖谈心谈话、全覆盖联系帮带、全覆盖分流消化办法。
4.4.2壮大农村社会治理专业队伍
将农村社会治理专业人才发展及专兼职队伍建设纳入当地人才发展规划，推动重点人才工程惠及农村社会治理专业人才。探索政府购买岗位或支持、引导多渠道出资，充实专职调解员、社区义工、保安、心理矫治员、社会治理信息员队伍，实现行政力量与社会专业化力量的相互衔接。建立适应本地实际的社会治理人才职业晋升渠道，完善从业人员技能培训，落实专业人才待遇。
4.4.3广泛发展农村志愿者队伍
各地要探索通过政府公共服务项目与农村志愿服务相结合、公益事业与农村志愿服务相结合等方式，为农村志愿服务提供必要的工作条件和经费支持。应加强宣传力度、加大引导力度，倡导社会各方“有钱出钱、有力出力”，形成多渠道、多元化的筹资机制，形成全社会参与志愿服务、支持志愿服务的良好氛围。建立农村志愿者利益保障机制，如个人成长、安全和福利等，包括为志愿者提供保险、误餐费、交通费等开支与基本的福利保障，维护志愿者的合法权益。
加强社会宣传，通过网络平台、朋友推荐、周边吸引、宣传标语等多种形式积极宣传，广泛发动广大干部群众参与志愿服务队伍。健全志愿服务网络，以市（县）直部门和单位为骨架，乡镇、村（社区）为辅助，围绕社会保障、劳动就业、社会教育、爱心学堂、社会实践、成长关怀、助弱维权等方面组建志愿者服务小分队，实现志愿服务地域、服务领域的全覆盖。建立定向志愿服务制度，市（县）直部门和单位定点联系帮扶一个村（社区），建立志愿服务基地，定期开展志愿服务活动，通过“一对一”的结对方式，解决志愿服务活动中存在的“一阵风”现象，为志愿者深入农村开展志愿服务活动搭建固定平台，促进农村志愿服务活动的可持续性发展。以“群众所想、社区所需、志愿者所能”为原则，根据农村特点和农民需求，完善个性化的志愿服务项目支撑。
加强和创新社会治理的重点在基层（乡镇），关键在基层，难点也在基层。既要依靠坚强乡镇政府的执行力，也要增强社会各界的治理力量；充分挖掘乡镇政府、村党支部、村民委员会、村民个人以及各种民间组织的治理潜能，构建多元化的治理主体，维护乡村社会的稳定和发展，真正打牢基层社会治理的基础。
各级政府部门（尤其是乡镇政府）要强化作为网络社会治理主体的“责任”意识，关注和管控农村网络舆情，搭建政府与公众快速沟通的各类网络平台。在乡镇层面推广互联网和群众路线相结合，建立联系群众的互联网平台，形成“互联网+群众路线”模式，引导人民群众充分有序地表达诉求、反映问题，以便党政部门有针对性地调解、处理和化解社会矛盾，保障人民群众的合法权益。建立本区域社会舆情监测系统，开展社会舆情大数据分析，做好重大决策社会稳定风险评估工作。进一步推动乡镇政府和公检法司部门通过互联网公开行政执法和司法信息，强化社会监督，及时纠正不作为、乱作为现象。推行网上信访，拓宽信访渠道，让访民及时表达诉求，反映问题。
总的看，需深刻把握如下几方面核心与关键内容，一是系统治理。乡镇党委、政府、社会、基层组织、个人形成一个多元主体系统，通过政府引导、平等协商、利益分享、责任共担的“小政府、大社会”合作型伙伴关系。二是依法治理。习近平总书记强调：“善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题。”依法对乡镇的社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。三是源头治理。社会问题特别是人民内部矛盾要从源头上去解决。习近平总书记指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区”，“要深化拓展网格化管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理。”四是综合施策。加强有关乡镇治理的专题专项法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。治理手段既要依法依规，更要合情合理。在运用权力之外，形成市场、法律、文化、习俗等多种管理方法和技术，对公共事务进行控制和引导。鼓励参与者自主表达、协商对话，达成共识。使大家各尽其能、各得其所、和谐相处，追求各方双赢、多赢、共赢、互赢。正如习近平总书记所说：“既不能管得太死、一潭死水，也不能管得太松、波涛汹涌。”
