中国健康产业投资基金的主要投资领域有哪些？

来源：蜘蛛抓取(WebSpider) 时间：2022-06-29 07:20 标签： 投资基金是什么意思

11月11日,塞力医疗与高盛汇金(深圳)投资有限公司(下称:高盛汇金)双方签署《关于发起“(,)健康产业投资基金”之合作意向书》。

该基金预计总投入3亿元人民币,首期募集1.5亿元人民币,由合作双方共同发起设立产业投资基金。专项基金将主要围绕体外诊断、医用耗材智慧供应链运营管理服务等大健康领域项目进行投资,融合双方丰富的医疗产业资源与资本市场资源优势,保障上述项目领域的先进性和主导性。

高盛汇金的投资战略定位,是选择拥有优势资源但价值被低估的医药企业。高盛汇金曾于2021年9月与其他12家投行机构共赴塞力医疗上海总部调研考察,此次投资是基于高盛汇金对塞力医疗智慧医院SPD精益化管理服务、检验业务集约化服务、区域检验中心合作共建等项目发展的长期看好,同时充分展现高盛汇金对塞力医疗先进的管理团队、极具竞争力和发展潜力的医疗技术项目资源、规范的财务及风险管理等各方面的认可和信赖。

在接下来的合作中,双方将持续围绕“健康中国”战略,紧密协同、优势互补,共同探索构建发展智慧医疗新生态,助力塞力医疗战略升级,成为以“AI+医疗大数据”为基础的智慧医疗综合体系建设集成商。

塞力医疗集团财务总监杨赞先生作为企业代表与高盛汇金公司代表签约

随着老龄化加速带来医保支付压力的增大,以及”健康中国“国家战略对医疗安全要求的提高,将建设集智慧医疗、智慧服务和智慧管理为一体的智慧医院推入高潮。据预测,未来三年智慧医院SPD精益化耗材管理业务市场规模可达8000亿。在千亿级的市场里,中小规模的渠道及流通企业或关停或被并购,最终只会有少数拥有差异化的大中型企业得以胜出,而我们有信心成为第一梯队企业。

塞力医疗凭借专业的运营服务团队、自主研发的软硬件产品、智慧医疗全场景深度布局、全品类规模采购平台、覆盖全国的本地化服务体系、依托供应链金融的的资金优势,独创新型智慧医院SPD耗材精益管理模式,目前服务项目已覆盖全国二十多个省级区域,快速的市场扩张呈现巨大的发展前景。

“科技引领”布局未来,“服务创新”构筑核心。塞力医疗秉承“科技+服务”战略方针,将通过科技赋能、业务协同、战略投资等举措,以大数据、区块链、云计算、物联网、AI 等赋能,推动传统医疗服务向精益化、智慧化转型升级。2022年,塞力医疗将继续拓展业务版图,尤其在相关重点领域的市场布局将进一步推扩大,包括,

1、推动塞力医疗在智慧医院SPD精益解决方案的建设;

2、助力塞力医疗在电子病历、医院精细化物流管理、医保支付结算、临床辅助诊断等领域融合建设;

3、在医院信息化建设、社保基金合理控费、医院精细化运营、降低医疗机构运营成本、平衡医疗资源地域差异等方面深耕,实现模式创新、管理创新,加快优质医疗资源扩容和区域均衡布局。

高盛汇金是中国证券投资基金业协会登记的合法基金管理人,聚焦专注于医药大健康产业投资与运营。核心管理团队来自国内一流的PE投资机构、证券公司、会计师及律师事务所及行业专家等,是“国内PE+上市公司”模式的最早践行者之一。

高盛汇金投资项目网络遍布全国,拥有1000多个优质医药投资项目库,与(,)、(,)、(,)、(,)、济川医药、(,)、中国通用医药控股、华润医药、国药控股等10余家上市公司、大型央企保持着长期的战略合作关系。

（责任编辑：董萍萍 ）

2021年6月，《上海科技金融生态年度观察2020》正式发布。报告从多角度对上海科技金融生态进行了分析。本文选自报告中部分章节，针对上海创业股权投资市场进行了讨论分析。

受疫情影响，上海创业股权投资市场进入整合发展期，呈现“投资和募资双集中”特征：一是创投对象向核心价值企业集中；二是创投资金募集向头部机构集中。围绕“新基建、新消费、数字化、智能化、绿色化”展开的“两新三化”投资主题成为上海创投市场关注的热点，创投对上海高科技企业和重点产业发展的支持不断增强。

特别声明：以上内容(如有图片或视频亦包括在内)为自媒体平台“网易号”用户上传并发布，本平台仅提供信息存储服务。

本文由母基金研究中心出品，全文共24473字，读完约需30分钟。

一、 国有资产监管体制的发展与变革

二、 国资基金的几大监管环节

三、 《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》解读

四、 《政府投资基金监督管理暂行办法》解读

五、 《政府出资产业投资基金管理暂行办法》解读

六、 《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》解读

七、国有资产监管中的几大核心问题 

国有资产是指国家所拥有的一切财产权利和资源的总和。国有资产监管是指，在市场经济社会，政府为了弥补市场失灵和政府失灵，对国有资产领域所采取的有别于传统政府干预行为的相对独立的主动干预和控制活动。随着市场经济的不断发展，国有资产不论在产权划分上，还是在管理体系的建立和完善上，都在逐步走向合理化。
我国的国有资产监管体制形成于集中直接管控的经济管理体制，并随着国有企业的改革和制度创新的演变而不断调整，其中经历了以“放权让利”为标志的改革阶段（1979—1984年）、“两权分离、政企分开”的承包经营责任制阶段（1984—1987年）、国有资产监管体制初建形成阶段（1988—1997年）、国有资产监管权分散行使的阶段（1998—2002年）。
2003年，随着国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）的建立和《企业国有资产监督管理暂行条例》的发布，国有资产监管体制进入了以构建国有资产出资人代表为主的创新阶段，并按照党的十六大精神逐渐形成了“管人、管事、管资产”相结合的国有资产监管体制。
2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出应完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。为推进以管资本为主的国资监管体制改革，国务院于2015年发布了《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，授权国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使；将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业；加强对企业集团的整体监管，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，由一级企业依法依规决策。随后，为响应该意见，国务院国资委发布了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，取消、下放、授权、移交了一批监管事项权限以推进国有资产监管机构职能转变。
2019年，国务院印发了《改革国有资本授权经营体制方案》，强调以管资本为主加强国有资产监管，实现授权与监管相结合、放活与管好相统一，并从优化出资人代表机构履职方式、分类开展授权放权等多方面进一步深化了“以管资本为主”的国有资产监管体制。
虽然我国在1988年便成立了国家国有资产管理局，但因其职能设置较为简单，未能充分发挥作用，成立十年之后便被撤销。随后，由于缺乏统一的国资监管机构，国资监管进入了数年的“五龙治水”时期。直到2003年，国资委正式挂牌成立，我国才逐渐形成了现有的国资监管主体格局。
2008年颁布的《企业国有资产法》从立法上明确了国资委的出资人地位。《企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》也在立法上确立了企业国有资产分级管理的原则。国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。各级国资委对应监管各级政府及国资委履行出资人职责的企业及下属企业。
但是，各级国资委并不是国有资产的唯一监管主体。在现有国资监管体系内，行政事业单位及其下属企业的国有资产、金融企业的国有资产、中央文化企业的国有资产由对应的各级财政部门进行监管。由此，也基本形成了“国资委体系”“财政部体系”的二元监管主体体系。同时，部分事业单位因存在特定主管部门，该类事业单位及下属企业的国有资产还受到相应主管部门的监管，如高等院校及其下属企业的国有资产除受财政部门监管外，主要由对应的各级教育部门负责监管。
综上，我国现有的企业国有资产监管主体整体呈现出的乃是一种“横向分割、纵向分级”的格局。这种格局，尤其是横向分割的格局决定了不同背景的单位或企业在国有资产运作中可能需要适用不同规则，并需要就监管事项“各回各家，各找各妈”。
首先是财政出资，如果国资的资金来源于财政，那么要注意会受到《政府投资基金监督管理暂行办法》（财政部）和《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改委）的管辖，额外有许多监管义务需要履行。即使本身不直接来源于财政，可能也会受到一些间接性的穿透监管影响。
其次是政府引导基金，除可能因穿透监管受到上述监管以外，政府引导基金通常有各地相应的适用政策，根据各地情况略有不同，需要事前详细予以了解；
再次是对国有资产的相关监管要求，目前国资的风控、审计要求趋于严格，巡视、纪检、反腐等都会涉及到审计相关事宜，并且有不断向下穿透审计的趋势。
2005年11月由十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》第二十二条明确规定：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金（以下简称“引导基金”），通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”。但是，由于国家没有及时出台具有操作性的配套规则，绝大多数地方政府在此后的近三年时间里，仍只好沿袭过去那种由财政出资设立国有创业投资公司的方式直接从事创业投资。少数地方政府虽然探索性地设立了引导基金，也同样由于无规可依而出现了不够规范的问题，且在运作中普遍遇到了政策障碍。由国家发展改革委、财政部、商务部联合制订的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）于2008年10月获国务院批准，并以国务院办公厅名义发布后，各级地方政府设立引导基金终于有了操作指南。
《指导意见》共明确了七个方面的引导基金主要事项：
（一）关于引导基金的性质和宗旨
《指导意见》将“引导基金”界定为“由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。”这一界定包含三层含义：
（1）引导基金是不以营利为目的政策性基金，而非商业性基金。
（2）引导基金按市场化的有偿方式运作，而非通过拨款、贴息或风险补贴式的无偿方式运作。因为，所谓“市场化方式”应当包括两个方面的内容：一是引导基金在选择扶持对象时，不是由行政主管部门“带帽钦定”，而是由引导基金管理机构根据市场状况，综合考虑风险、收益和政策目标等多方面因素来确定。二是引导基金在使用方式上，主要应当体现“有偿使用”原则。尽管引导基金不以营利为目的，在运作过程中甚至需要通过“让利于民”来有效引导社会资金设立创投企业，但由于引导基金所扶持创投企业通常只投资风险虽然较大但已初显商业前景的创业企业，扶持对象具有盈利的现实可行性，因此，“有偿使用”不仅可行，而且更利于所扶持创投企业强化财务约束机制。“无偿资助”则主要适合根本不可能盈利或虽然有盈利可能但目前尚未体现任何实际性盈利前景的项目。
（3）引导基金发挥引导作用的机制是“主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域”。为避免引导基金成为直接从事创业投资的国有创业投资机构，《指导意见》还强调指出“引导基金本身不直接从事创业投资业务。”
在明确引导基金的性质之后，《指导意见》进一步明确引导基金的宗旨是“发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足。”这实际上要求引导基金在两个层面发挥引导作用：一是引导社会资金设立创业投资子基金；二是引导所扶持创业投资子基金增加对创业早期企业的投资。
（二）关于引导基金的设立与资金来源
首先，《指导意见》明确了引导基金的设立主体。由于引导基金作为母基金，其着力点是支撑若干个创业投资企业（即子基金）的设立和发展。因此，只有当某个地区有可能形成创业投资子基金群，引导基金这种母基金才可能发挥作用。由于创业投资子基金通常会投资于若干个相关行业，单个行业较难支撑创业投资子基金群的形成与发展，因此，引导基金通常是综合性的，很少是行业性的。也正是基于以上两方面原因，国际上往往是由中央政府来统筹设立引导基金。考虑到我国地大物博，一些省级行政区甚至象北京海淀区、上海浦东新区这样的地市级行政区，也具备足够的创业投资空间来支撑政府设立引导基金，《指导意见》明确“地市级以上人民政府有关部门可以根据创业投资发展的需要和财力状况设立引导基金”。
其次，《指导意见》明确了引导基金的设立程序。在国外，由于对创业投资的扶持和监管是促进该行业健康规范发展所不可分割的两个方面，所以，作为扶持创业投资企业发展的重要工具，引导基金通常由创业投资行业管理部门具体推动设立。结合我国国情，由创业投资企业备案管理部门设立引导基金，有利于发挥其熟悉创业投资企业的优势，更好地运用引导基金扶持创业投资企业发展，并有效控制运作风险。但考虑到我国仅在中央政府和省级（含副省级城市）政府设立有创业投资企业备案管理部门，而地市级政府也可能设立引导基金，《指导意见》只是明确“由负责推进创业投资发展的有关部门和财政部门共同提出设立引导基金的可行性方案”。为避免多个部门自发设立引导基金导致“部门分割”，引导基金只有在可行性方案报同级人民政府批准后方可设立。
第三，《指导意见》明确了引导基金的组织形式。《指导意见》之所以明确要求“引导基金应以独立事业法人的形式”设立，是为了有效解决以下问题：一是为便于引导基金独立地对所扶持创业投资企业行使权利并承担义务与责任，必须赋予其独立法人地位。二是为避免其蜕化为商业性基金，有必要明确引导基金的“事业”性质。三是为将引导基金纳入“公共财政体系”，从根本上解决将引导基金资产纳入经营性国有资产所带来的一系列问题，也有必要明确引导基金的“事业”性质。
第四，《指导意见》明确了引导基金的资金来源。为确保引导基金运作的政策性，《指导意见》强调引导基金的资金来源于：支持创业投资企业发展的财政性专项资金；引导基金的投资收益与担保收益；闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益；个人、企业或社会机构无偿捐赠的资金等。之所以没有考虑引进商业性资金，主要是考虑商业性资金具有盈利动机，容易与引导基金的政策目标相冲突。而且，一旦引入商业性资金，引导基金就无法被纳入公共财政体系。
（三）关于引导基金的运作原则与方式
《指导意见》明确要求：“引导基金应按照‘政府引导、市场运作，科学决策、防范风险’的原则进行投资运作”。所谓“政府引导、市场运作”，是指引导基金在体现“引导社会资金设立子基金”和“引导子基金增加对创业早期企业投资”这一政策目标的同时，还应兼顾自身和所扶持子基金的“市场运作”。所谓“科学决策、防范风险”，是指引导基金必须建立起科学的决策机制，以有效防范运作风险。
《指导意见》在明确引导基金运作原则的同时，之所以还进一步强调“扶持对象主要是按照《创业投资企业管理暂行办法》规定程序备案的在中国境内设立的各类创业投资企业”，是希望借助于备案管理，保障引导基金所扶持子基金规范运作。这样，既能更好地体现“政府引导”作用，又能更有效地“防范风险”。之所以在这一强调性条款中加上了“主要”二字，是为了明确：尽管引导基金也有可能采取后文将要提及的以跟进投资方式直接扶持创业企业，但主要地应当以创业投资企业作为扶持对象。
为了给各级引导基金的运作留有弹性，《指导意见》对具体运作机制没有采取过于僵硬的表述，而是鼓励各引导基金“要创新管理模式，实现政府政策意图和所扶持创业投资企业按市场原则运作的有效结合；要探索建立科学合理的决策、考核机制，有效防范风险，实现引导基金自身的可持续发展”。但是，为了确保引导基金宗旨的实现，《指导意见》在第三条关于“运作原则”的表述中，不折不扣地进一步强调“引导基金不用于市场已经充分竞争的领域，不与市场争利”。
从国际经验看，参股和提供融资担保是引导基金扶持子基金最通行的方式。从我国国情看，目前比较现实的选择是参股。今后随着社会信用体系的逐步完善，也可考虑提供融资担保方式。因此，《指导意见》首先强调“主要通过参股方式，吸引社会资本共同发起设立创业投资企业”。其次，明确“对历史信用记录良好的创业投资企业，可采取提供融资担保方式，支持其通过债权融资增强投资能力”。虽然对“产业导向或区域导向较强的引导基金”，《指导意见》还明确“可探索通过跟进投资或其他方式，支持创业投资企业发展并引导其投资方向”，但为了避免“跟进投资或其他方式”被滥用和导致引导基金蜕化变质，《指导意见》同时强调，这些方式“仅限于当创业投资企业投资创业早期企业或需要政府重点扶持和鼓励的高新技术等产业领域的创业企业时”。而且，引导基金“不得以‘跟进投资’之名，直接从事创业投资运作业务，而应发挥商业性创业投资企业发现投资项目、评估投资项目和实施投资管理的作用”。
为确保引导基金以各种方式扶持创业投资企业时均能遵守“政府引导、市场运作”的原则，《指导意见》还补充规定：“引导基金所扶持的创业投资企业，应当在其公司章程或有限合伙协议等法律文件中，规定以一定比例资金投资于创业早期企业或需要政府重点扶持和鼓励的高新技术等产业领域的创业企业。引导基金应当监督所扶持创业投资企业按照规定的投资方向进行投资运作，但不干预所扶持创业投资企业的日常管理。引导基金不担任所扶持公司型创业投资企业的受托管理机构或有限合伙型创业投资企业的普通合伙人，不参与投资设立创业投资管理企业”。
（四）关于引导基金的管理
首先，《指导意见》明确了引导基金管理事项的基本原则。由于引导基金是运用财政预算资金设立的政策性基金，所以突出强调“应当遵照国家有关预算和财务管理制度的规定，建立完善的内部管理制度和外部监管与监督制度”。
第二，《指导意见》明确了引导基金的管理主体。鉴于引导基金理事会主要是代表引导基金行使决策责任，并对外行使引导基金的法人权益和承担相应义务与责任，其日常管理与运作事务仍需要常设机构来履行，因此，《指导意见》还明确“引导基金可以专设管理机构负责引导基金的日常管理与运作事务，也可委托符合资质条件的管理机构负责引导基金的日常管理与运作事务”。为确保受托管理机构能够胜任引导基金这种特殊的政策性基金的管理需要，《指导意见》还根据引导基金区别于商业性创业投资母基金的特点，对受托管理机构的资质提出了特别要求，如需具有独立法人资格，其管理团队具有较高政策水平等。
第三，《指导意见》明确了引导基金实行“项目评审、决策与执行相互分立”的管理体制。为确保引导基金决策的民主性和科学性，《指导意见》要求“引导基金应当设立独立的评审委员会，对引导基金支持方案进行独立评审”。而且，引导基金理事会只能“根据评审委员会的评审结果，对拟扶持项目进行决策”。为避免政府主管部门的行政干预，《指导意见》要求“评审委员会成员由政府有关部门、创业投资行业自律组织的代表以及社会专家组成，成员人数应当为单数。其中，创业投资行业自律组织的代表和社会专家不得少于半数。”为避免利益关联，《指导意见》还要求“引导基金拟扶持项目单位的人员不得作为评审委员会成员参与对拟扶持项目的评审”。
第四，《指导意见》还明确“引导基金应当建立项目公示制度”，以接受全社会的监督，确保其运作的公开性。
（五）关于对引导基金的监管和指导
鉴于运用引导基金引导社会资金设立子基金，并引导所扶持子基金支持创业中早期企业等市场失灵的领域，均具有公共财政的特征，为避免将引导基金列为经营性国有资产所带来的一系列操作性难题，《指导意见》明确提出：“引导基金纳入公共财政考核评价体系”。
为切实加强对引导基金的监管和指导，《指导意见》要求“财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门对所设立引导基金实施监管与指导，按照公共性原则，对引导基金建立有效的绩效考核制度，定期对引导基金政策目标、政策效果及其资产情况进行评估”。按照这种考核要求，对引导基金的绩效考核，应当同时包括三项内容：首先，引导了多少社会资金进入创业投资领域；其次，所扶持的子基金在促进创新创业和扩大就业等方面发挥了多大作用；第三，引导基金的资产通过保本微利运行，是否实现了可持续增长。
在要求“财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门对所设立引导基金实施监管与指导”的同时，《指导意见》还进一步要求“引导基金理事会应当定期向财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门报告运作情况”，对运作过程中的重大事件，则应及时报告。
（六）关于引导基金的风险控制
《指导意见》第六条从四个环节，提出了建立全过程风险控制机制的要求：
一是在管理风险防范环节，《指导意见》除了第二条有关“引导基金的设立与资金来源”条款要求引导基金在设立前，财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门“应当结合本地实际情况制订引导基金管理办法”外，还在本条进一步要求引导基金理事会“应通过制订引导基金章程，明确引导基金运作、决策及管理的具体程序和规定，以及申请引导基金扶持的相关条件”。
二是在运作风险防范环节，《指导意见》要求“引导基金章程应当具体规定引导基金对单个创业投资企业的支持额度以及风险控制制度”。之所以要求规定“对单个创业投资企业的支持额度”，是为了引导更多的社会资金设立子基金，并更好地分散引导基金的运作风险。之所以还要规定“风险控制制度”，是为了通过相应的制度安排，来控制引导基金的运作风险。为给设计“风险控制制度”提供政策依据，《指导意见》还特别明确：“以参股方式发起设立创业投资企业的，可在符合相关法律法规规定的前提下，事先通过公司章程或有限合伙协议，约定引导基金的优先分配权和优先清偿权，以最大限度控制引导基金的资产风险”。
三是在经营风险防范环节，《指导意见》要求“引导基金不得用于从事贷款或股票、期货、房地产、基金、企业债券、金融衍生品等投资以及用于赞助、捐赠等支出。闲置资金只能存放银行或购买国债。”这项要求不仅有利于确保引导基金通过专业化运作减少经营风险，也有利于促进引导基金集中精力扶持创业投资企业，以更好地实现引导基金的政策目标。
四是在制度风险防范环节，《指导意见》要求“引导基金的闲置资金以及投资形成的各种资产及权益，应当按照国家有关财务规章制度进行管理。引导基金投资形成股权的退出，应按照公共财政的原则和引导基金的运作要求，确定退出方式及退出价格。”这样，既有利于防范引导基金游离于国家公共财政管理体系之外，又能够适应引导基金的特点，避免将其作为经营性国有资产在投资退出时的各种制度性障碍。
（七）关于指导意见的组织实施
《指导意见》要求“本指导意见发布后，新设立的引导基金应遵循本指导意见进行设立和运作”。与此同时，鉴于一些已设立引导基金存在着投资运作不够规范等问题，《指导意见》还要求“已设立的引导基金应按照本指导意见逐步规范运作”。
2015年11月12日，为了进一步提高财政资金使用效益，发挥好财政资金的杠杆作用，规范政府投资基金的设立、运作和风险控制、预算管理等工作，促进政府投资基金持续健康运行，财政部根据预算法、合同法、公司法、合伙企业法等相关法律法规，制定并印发了《政府投资基金暂行管理办法》，以此来活跃资本市场，引导投资环节、扩大资本投入、支持基金发展。
《政府投资基金暂行管理办法》主要从以下七个方面对财政资金的投资运行进行有效引导。
（一）阐明政府投资基金定义
2005年11月15日，国家发展和改革委员会、科学技术部、财政部、商务部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》，并自2016年3月1日起正式实施。自此，各级市政府纷纷出台自己的创业投资监管办法，由人民政府设立政策性基金，主要通过参股方式，按照市场化方式运作，扶植创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。
随着资本市场活跃度的加大以及各级政府对外投资的增多，简单的投资管理办法已经不能完全规范不断增加的政府投资行为，为了进一步规范政府投资基金，2015年11月12日财政部正式发布《政府投资基金暂行管理办法》，明确政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。财政部门根据本级政府授权或合同章程规定代行政府出资人职责。
（二）确定设立投资基金领域
《政府投资基金暂行管理办法》未出台之前，先期设立的一些政府引导资金因为没有有效经验的引领，对风险预估不足，对投资领域缺少了解，没有科学的管理方法，更没有大力发展高新技术产业的政策指导。现在，在大众创业、万众创新理念的孕育下，《政府投资基金暂行管理办法》响应号召，重点支持各级政府在以下四个领域投资：
1、支持创新创业。为了加快有利于创新发展的市场环境，增加创业投资资本的供给，鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业。
2、支持中小企业发展。为了体现国家宏观政策、产业政策和区域发展规划意图，扶持中型、小型、微型企业发展，改善企业服务环境和融资环境，激发企业创业创新活力，增强经济持续发展内生动力。
3、支持产业转型升级和发展。为了落实国家产业政策，扶持重大关键技术产业化，引导社会资本增加投入，有效解决产业发展投入大、风险大的问题，有效实现产业转型升级和重大发展，推动经济结构调整和资源优化配置。
4、支持基础设施和公共服务领域。为改革公共服务供给机制，创新公共设施投融资模式，鼓励和引导社会资本进入基础设施和公共服务领域，加快推进重大基础设施建设，提高公共服务质量和水平。
（三）放宽基金运行组织形式
一个合理有效的组织形式对决策效率的提高、投资运作专业化的水平等方面起着至关重要的作用，因此设立投资基金首先要选择一个合适的组织形式。在《政府投资基金暂行管理办法》颁布之前，我国的政府引导投资基金组织形式仅有公司制一种，但随着新合伙企业法的颁布实施以及我国首个企业非法人英飞尼迪苏州股权投资基金的成立，有限合伙制的组织形式在我国迅速普及，公司制和有限合伙制，成为投资基金领域的主流形式。而《政府投资基金暂行管理办法》进一步放宽政府基金的组织形式，确定设立政府投资基金，不仅可以采用公司制、有限合伙制和契约制的组织形式，其他形式的组织形式也可以进行运用。
（四）规范投资协议内容，防范风险
投资协议的订立是一项投资开始的基础，好的开头才能使项目进展一路顺畅，但是很多地方政府设立投资基金，没有统一的监督管理规范，投资协议的内容都是由各个地方政府部门自己进行设立、拟写，协议内容不完善、项目不全面、约定不规范的情况时有发生，导致投资协议事实上存在很多的风险隐患。为规范政府投资基金的设立，政府出资方应当按照现行法律法规，根据不同的组织形式，制定投资基金公司章程、有限合伙协议、合同等（以下简称章程），明确投资基金设立的政策目标、基金规模、存续期限、出资方案、投资领域、决策机制、基金管理机构、风险防范、投资退出、管理费用和收益分配等。
在规范投资协议内容的同时，财政部这次还考虑到在基金投资过程中，会出现政府投资方相对人在投资方案确定后长时间内无法完善手续、无法开展业务等情况，为避免投资基金存续期间过长，耽误政府投资基金的使用效果，保证政府投资基金使用效益的最大化，规定财政部门应与其他出资人在投资基金章程中约定，有下述情况之一的，政府出资可无需其他出资人同意，选择提前退出：
1、投资基金方案确认后超过一年，未按规定程序和时间要求完成设立手续的；
2、政府出资拨付投资基金账户一年以上，基金未开展投资业务的；
3、基金投资领域和方向不符合政策目标的；
4、基金未按章程约定投资的；
5、其他不符合章程约定情形的。
（五）划分政府投资基金禁区
政府投资基金的方向代表着国家的价值取向和引导方向，为了宣传鼓励创新创业文化，推动科技创新中小企业发展，创造一个快速增长的初创企业群体，支持并促进创新创业群体成长，从而形成创新企业与创业投资集群发展，实现整个国家的国力提升；同时，也为了确保资金投向实体经济，避免‘钱炒钱’，突出基金投资重点，求真务实，稳固发展，《政府投资基金暂行管理办法》划分出政府投资基金禁区，明确政府投资基金在运作过程中不得从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；不得投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；不得向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；不得吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；不得进行承担无限连带责任的对外投资；不得发行信托或集合理财产品募集资金；不得进行其他国家法律法规禁止从事的业务。对投资基金实行负面清单管理制度。
（六）明确政府基金收益原则
《政府投资基金暂行管理办法》明确指出：投资基金各出资方应当按照“利益共享、风险共担”的原则，明确约定收益处理和亏损负担方式。对于归属政府的投资收益和利息等，除明确约定继续用于投资基金滚动使用外，应按照财政国库管理制度有关规定及时足额上缴国库。投资基金的亏损应由出资方共同承担，政府应以出资额为限承担有限责任。
原则强调政府投资基金与各企业建立信任、积极协同，通过分享信息，进行有效协作，多赢互惠，降低风险。为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。
（七）要求境内银行实行托管
《政府投资基金暂行管理办法》缩小了基金托管人的范围，仅允许选择在中国境内设立的商业银行进行托管，切断了选择其他金融机构从事基金托管业务的路径。同时要求托管银行依据托管协议负责账户管理、资金清算、资产保管等事务，对投资活动实施动态监管。
附：财政部官网政策原文地址
2017年1月13日，国家发展改革委印发了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[号，以下简称《办法》）。相对于2015年12月14日财政部发布的《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号），重点规定基金的设立、运作、风险控制、预算管理、资产管理等内容，此次国家发改委发布的《办法》则重点规定基金的管理、登记、符合性审查、投资领域、投资方式绩效评价、信用建设、监督等内容。《办法》的发布实施，意味着政府投资基金的运行还将接受国家发展改革部门的监督管理。
（一）明确基金的管理人与托管人
《办法》规定政府出资人不得参与基金日常管理事务，基金由基金管理人管理基金资产，委托给在中国境内设立的商业银行进行托管。同时明确规定基金管理人的任职资格，包括在中国大陆依法设立的公司或合伙企业，实收资本不低于1000万元人民币；至少有3名具备3年以上资产管理工作经验的高级管理人员等条件。《办法》还列出了基金管理人、基金托管人的工作职责。
（二）建立信用信息登记系统进行基金登记
《办法》规定国家发展改革委建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，并指导地方发展改革部门建立本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统。中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统登记。发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。
（三）对基金进行产业政策符合性审查
《办法》规定国家发展改革委负责中央各部门及其直属机构政府出资设立的产业投资基金材料完备性和产业政策符合性审查。地方各级发展改革部门负责本级政府或所属部门、直属机构政府出资设立的产业投资基金材料完备性和产业政策符合性审查。
但各级地方政府或所属部门、直属机构出资额50亿元人民币（或等值外币）及以上的，需由国家发展改革委负责材料完备性和产业政策符合性审查；50亿元人民币（或等值外币）以下超过一定规模的县、市地方政府或所属部门、直属机构出资，需由省级发展改革部门负责材料完备性和产业政策符合性审查，具体规模由各省（自治区、直辖市）发展改革部门确定。
（四）规定基金投资领域与比例
《办法》规定基金主要投资领域为非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业和先进制造业领域、创业创新领域；投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。
同时，国家发展改革委将根据区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策适时调整并不定期发布基金投资领域指导意见。
（五）规定投资方式与禁止性投资方式
《办法》规定基金投资方向为未上市企业股权、参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份、章程约定的符合国家产业政策的其他投资形式。
同时明确基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%，且不得从事名股实债、股票期货交易、为被投企业之外企业提供担保、承担无限责任投资等。
（六）建立基金与基金管理人绩效指标评价体系
《办法》规定发改委建立完善基金绩效评价指标体系；发改委每年对基金绩效进行评分并适当公告；发改委建立并完善基金管理人绩效评价指标体系；发改委每年对基金管理人绩效进行评分并适当公告。
（七）加强基金行业信用建设
《办法》规定发改委及有关部门在政府出资产业投资基金信用信息登记系统建立基金、基金管理人和从业人员信用记录，并纳入全国信用信息共享平台；对有不良信用记录的基金、基金管理人和从业人员，向社会公布。
（八）多种方式强化监督管理
《办法》规定基金管理人在会计年度结束四个月内向发改委提交年度业务报告、经审计的年度财务报告和托管报告，并报告重大事项；发展改革部门通过现场和非现场“双随机”抽查；建立政府出资产业投资基金重大项目稽察制度，健全政府投资责任追究制度。
按照要求，对于政府出资产业投资基金需要适用双重监管，既要按照《私募投资基金监督管理暂行办法》的要求在证券投资基金业协会进行私募基金产品的备案，又需要按照《办法》的规定在政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。
2020年2月21日，财政部出台了《关于加强政府投资基金管理，提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7号）（以下简称《通知》）。该《通知》针对目前政府投资基金存在政策目标重复、资金闲置和碎片化问题，提出加强对设立基金或注资的预算约束，提高财政出资效益，促进基金有序运行。
（一）提高政府投资基金的设立门槛
按照《通知》的规定，“对财政出资设立基金或注资须严格审核，纳入年度预算管理，报本级人大或其常委会批准；数额较大的，应根据基金投资进度分年安排。”意味着对于政府投资基金的设立要加强审核。事实上，对于政府投资基金的设立管理，财政部于2015年12月出台《政府投资基金暂行管理办法》（财预[号），该办法第五条规定“政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。”；第二十二条规定“各级政府出资设立投资基金，应由同级财政部门根据章程约定的出资方案将当年政府出资额纳入年度政府预算。”对比起来，《通知》进一步强调了要严格审核，并报本级人大或常委会批准。
此外，《通知》中提出，在“年度预算中，未足额保障“三保”、债务付息等必保支出的，不得安排资金新设基金。”意味着，政府设立政府投资基金需要量力而行，不具备资金实力的政府，不得安排资金新设基金。同时进一步指出“地方政府债券资金不得用于基金设立或注资。”总之，政府投资基金的资金来源应该是地方财政的结余资金。对于一些财政支出大于收入的地区，严格意义上讲，就意味着不具备设立政府投资基金的条件。
2020年开年逢疫情黑天鹅，对于经济的影响目前尚无准确估计，但是对于各地地方的财政资金无疑是雪上加霜。2020年地方政府新设政府投资基金将举步维艰。
（二）在政府投资基金的运用方面，强调适度集中聚焦。
为了发挥财政出资的杠杆作用，积极带动社会资本投入，提升政府投资基金使用效能。针对政府投资基金的闲置问题，《通知》中提出了以下四条意见：
1、完善基金内部治理结构，加快基金投资进度，提高基金运作效率，减少资金闲置，从严控制管理费用。
2、支持地方政府推进基金布局适度集中，聚焦需要政府调节的关键性、创新型行业领域，防止对民间投资形成挤出效应。
3、鼓励上下级政府按照市场化原则互相参股基金，形成财政出资合力。
4、同一行业领域设立多支目标雷同基金的，要在尊重出资人意愿的基础上，推动整合或调整投资定位。
（三）在政府投资基金退出环节，强调了可操作性。
目前，政府投资基金的退出方式主要有两种方式：一是同股同权，即政府投资基金作为一个出资人，和其他出资人按照同样的退出价格，同时退出。二是政府投资基金按照事先约定价格提前退出。比较典型的案例是中关村创业投资引导基金运作之初，借鉴以色列的经验，采用提前退出方式，即约定在一定的年限内，其他投资人可以按照优惠价格购买政府投资基金份额。目前，国家科技成果转化引导基金以及少部分地方政府投资基金采用这种方式提前退出。
《通知》中提出“设立基金要规定存续期限和提前终止条款，并设置明确的量化指标。”即在基金设立环节，应该将政府投资基金需要提前退出的条件，通过设计量化指标明确出来，这样便于实际操作。比如一只股权投资基金一年投资额达到多少算是投资进展缓慢，将投资比例明确出来。投资绩效需要达到什么目标，属于达到预期。通过设计量化指标，使政府投资基金的退出具有可操作性。否则的话，没有量化指标，很难予以考核。这些规定要求，无疑是进一步促进政府投资基金提高使用效能。
（一）国有股的认定及管理
目前，我国关于国有股认定的主要规则包括：
（1）《上市公司国有股东标识管理暂行规定》（国资发产权[号，以下简称“108号文”）；
（2）《关于施行<上市公司国有股东标识管理暂行规定>有关问题的函》(国资厅产权[2008]80号，以下简称“80号文”）；
（3）《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第32号，以下简称“32号令”）；
（4）《上市公司国有股权监督管理办法》（国务院国资委、财政部、证监会令第36号，以下简称“36号令”）。
“108号文”要求对国有股东标注“SS”标志，“80号文”则在“108号文”基础上，对应标注“SS”的国有股东范围进行了明确。根据“80号文”规定，持有上市公司股份的下列企业或单位应标注国有股东标识：
根据“32号令”第四条的规定，应适用“32号令”的国有及国有控股企业、国有实际控制企业是指下表所列企业：
根据“36号令”的规定，下表所列企业应当作国有股认定或参照国有股管理：
在“32号令”、“36号令”发布之前，各上市公司或拟上市公司主要根据“80号文”来确定“国有股东”的范围，以国资单位对被出资单位的绝对控股或连续多层级的绝对控股，作为认定被出资单位“国有股东”身份的基本标准。
“32号令”发布之后，也有不少企业以“32号令”的规定作为认定国有股范围的标准。但我们理解，“32号令”主要是规范国有资产交易的规则，“32号令”第四条所确定的乃是应适用“32号令”履行国有产权转让、国有背景企业增资、国有资产转让相关程序的企业范围，不是国有股认定的相应依据。
目前，国有股的认定应适用“36号令”的相关规定，非上市公司的国有股认定则应参照“36号令”的相关规定。
2、有限合伙企业不作国有股认定
有限合伙企业不作国有股认定是“36号令”第七十八条所明确规定的内容。在“36号令”出台之前，“80号文”仅适用于有限责任公司和股份有限公司等主体，国资监管实际工作中未将合伙企业纳入“80号文”的适用范围。
实务操作中，尽管存在以“32号令”第四条的规定作为国有股认定依据的情形和案例，但根据国务院国资委官网于2018年12月29日发布的监管问答，“32号令”第四条是针对公司制企业中的国有及国有控股、国有实际控制等情形进行的分类，合伙企业中合伙人的权益和义务应以合伙协议中的约定为依据。因此，即便以“32号令”作为国有股认定的标准，有限合伙企业也不应作国有股认定。
根据《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》、《关于进一步明确非上市股份有限公司国有股权管理有关事项的通知》，国资委体系内的中央企业所持有非上市股份有限公司的国有股权管理方案审批权限已下放企业集团（一级央企）。
目前，财政部尚未明确其所监管的企业国有股权管理方案审批权限是否下放，但国资委对权限的下放已经展现出了未来趋势。
1、国有资产产权登记事项
国有资产产权登记是指国有资产管理部门代表政府对占有国有资产的各类企业的资产、负债、所有者权益等产权状况进行登记，依法确认产权归属关系的行为。产权登记的目的在于摸清“家底”，及时、真实、动态、全面反映国有资产的产权状况。
根据《企业国有资产产权登记管理办法》，需要进行产权登记的企业包括国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司及前述企业的参股企业，以及通过其他形式占有、使用国有资产的企业。目前，国务院国资委正在研究制定有限合伙企业的产权登记管理规定，未来可能将中央企业所属合伙企业纳入产权登记的范围。
国有产权登记存在一定的豁免情形。根据《国家出资企业产权登记管理暂行办法》的规定，企业为交易目的持有的下述股权不办理产权登记：（1）为了赚取差价从二级市场购入的上市公司股权；（2）为了近期内（一年以内）出售而持有的其他股权。
2、国有产权登记的类型
企业国有资产产权登记分为占有产权登记、变动产权登记和注销产权登记，具体情形如下：
4、国有产权登记的主管机关
企业国有资产产权登记的主管机关是国有资产管理部门，按照“统一政策、分级管理”的原则，由县级以上人民政府国有资产管理部门按企业产权归属关系组织实施。各级国有资产管理部门负责本级企业单位的产权登记。
企业申请办理产权登记，应当由履行出资人职责的企业按照填报要求，填写有关登记内容和相关经济行为合规性资料目录，逐级报送国家出资企业，国家出资企业负责对登记内容及相关经济行为的合规性进行审核后，向国有资产监督管理机构申请登记。（依据：《国家出资企业产权登记管理暂行办法》、《企业国有资产法》、“32号令）
同一国有资产监督管理机构及其管理的多个履行出资人职责的企业共同出资的企业，由拥有实际控制权的一方负责申请办理产权登记；任一方均不拥有实际控制权的，由持股比例最大的一方负责申请办理产权登记；各方持股比例相等的，由其共同推举一方负责申请办理产权登记。非同一国有资产监督管理机构及其管理的多个履行出资人职责的企业共同出资的企业，由各方分别申请办理产权登记。
企业发生产权登记相关经济行为时，原则上应当在办理工商登记前申请办理产权登记。但涉及企业名称、注册地、主营业务等基础信息改变或者注销法人资格的，应当在办理工商登记后，及时办理产权登记。
5、与国资基金登记备案相关的法规
（1）2019年10月18日，财政部已于日前印发《国有金融资本产权登记管理办法（试行）》（下称《办法》），旨在贯彻落实《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》精神，建立健全全流程、全覆盖的国有金融资本基础管理体系，切实加强国有金融资本产权登记管理，及时、全面、准确反映国有金融资本变动与分布情况，实现国有产权全流程监管，防止国有资产流失。
《办法》所称国有金融资本，是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理，法律另有规定的除外。
《办法》所称金融机构，包括依法设立的获得金融业务许可证的各类金融企业，主权财富基金、金融控股公司、金融投资运营公司以及金融基础设施等实质性开展金融业务的其他企业或机构。
《办法》规定，金融机构总部应当于每年5月20日前，完成上一年度本级及其所属企业的产权登记情况的监督检查工作，并报财政部门备案。
（2）2020年2月7日，国资委发布了《有限合伙企业国有权益登记暂行规定》（国资发产权规〔2020〕2号），明确提出国家出资企业及其拥有实际控制权的各级子企业投资的有限合伙企业需要进行产权登记。
本次的登记范围主要是：“履行出资人职责的国家出资企业及其拥有实际控制权的各级子企业对有限合伙企业出资所形成的权益及分布情况”。对于“拥有实际控制权”的认定，是简化了“32号令”中的标准，确定为“国家出资企业直接或间接合计持股比例超过50%，或者持股比例虽然未超过50%，但为第一大股东，并通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够实际支配企业行为的情形。”相较于32号令所涉及的国有企业类型，范围缩窄，其他类型国有企业投资的有限合伙企业是否需要办理产权登记证，尚没有明确规定。
如前文所述，根据《证券投资基金法》、《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等法规，政府类产业基金需在中基协和发改委同时备案。也即未来国有基金须按照《有限合伙企业国有权益登记暂行规定》、《国有金融资本产权登记管理办法（试行）》、《证券投资基金法》、《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等法规，进行四次登记备案。
1、国有资产评估管理制度体系
1991年11月16日，国务院颁布《国有资产评估管理办法》（国务院令91号，以下简称“91号令”）。1992年7月18日，原国家国有资产管理局颁布《国有资产评估管理办法施行细则》（国资办发(1992)36号），对“91号令”的相关条款进行了解释和补充。上述两个规定的出台标志着我国国有资产评估制度的建立。
为实现政府职能转变，减少国有资产评估管理过程中的行政审批事项，2001年12月28日，国务院办公厅转发财政部《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作的意见》（国办发[号）。2001年12月31日，财政部颁发《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部第14号令）和《国有资产评估违法行为处罚办法》（财政部第15号令），并发布了《国有资产评估项目备案管理办法》（财企〔2001〕第802号）、《国有资产评估项目核准管理办法》（财企〔2001〕第801号）。
为加强对中央企业国有资产的评估监管，国资委于2005年8月25日颁布了《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国国资委第12号令，以下简称“12号令”）。
2006年12月12日，国资委发布《关于加强企业国有资产管理工作有关问题的通知》（国资委产权[号，对“12号令”实施过程中的具体问题进一步予以明确。
目前，不同类型的国有资产占有单位和不同的国有背景企业，其资产评估适用的相应规范会有所不同，如受财政部门监管的国有资产占有单位的资产评估主要适用财政部发布的相关规定，而受国资委监管的国有资产占有单位的资产评估主要适用国资委的相关规定。特定类型的国有资产占有单位若存在专门的资产评估管理规定的，还应适用相应规定，如金融企业便应适用《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》的相关规定。
3、资产评估的核准与备案
对国有资产的评估，需在评估完成后报有权机构核准或备案。一般来讲，除各级政府批准的重大经济事项的资产评估需要核准外，绝大多数的资产评估事项只需要备案即可，备案管理单位原则上不会低于一级企业集团。对于不同类型国有资产占有单位，因为适用的资产评估相关规定不同，核准或备案的要求也会略有差异。以国资委监管的企业为例，经各级人民政府批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，分别由对应的国资委负责核准。需经国务院国资委批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由国务院国资委负责备案；需经国务院国资委所出资企业（以下简称“中央企业”）及其各级子企业批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由中央企业负责备案。
（四）国有背景企业增资
在“32号令”颁布前，国有企业增资扩股问题的规定散见于《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规和各类规范性文件中，缺乏系统性。有关国有企业增资扩股的规定过于原则，缺乏可操作性，导致实践中增资主体不明确、增资程序不规范、国有企业股权因增资被稀释、国有资产流失等问题不同程度地存在。
“32号令”从国有资产监管的角度对国有企业的增资问题进行了较为完整和系统的规范，填补了之前国有资产法律体系关于国有企业增资规定的空白，有利于国有企业更加公开、公正、公平地择优选择多元化的投资者，有利于加强国有资产监督管理，避免国有资产流失。
在“32号令”出台之前，对于国有企业增资行为，仅有《关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发[2005]60号）规定：“拟通过增资扩股实施改制的企业，应当通过产权交易市场、媒体或网络等公开企业改制有关情况、投资者条件等信息，择优选择投资者”。但实践中除了部分地方国资委对于增资扩股行为有进场交易的要求外，大多数国有企业的增资扩股并未履行进场交易程序。“32号令”则将增资纳入了国有资产交易的范畴，并且将公开交易的范围由增资扩股实施改制情形扩大到符合条件的所有增资类型，从根源上规范了越来越多进行混合所有制改革的企业的增资行为。
根据“32号令”第四十五条、第四十六条的规定，国有背景企业增资原则上应通过产权交易所公开征集投资者（即进场增资），在特殊情况下可以通过非公开协议方式进行增资。进场增资需要通过产权交易所挂牌公告增资信息，公开征求意向投资方，通过竞争性谈判、竞价、综合评议等方式确定最终增资方。因此，相较于进场增资，协议增资往往具有程序和效率上的优势。根据“32号令”第四十五条、第四十六条的规定，进场增资和协议增资的具体审批要求如下：
同时，根据《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》（国发[2019]9号,以下简称《授权经营改革方案》）和国务院国资委于2019年6月3日发布的《国务院国资委授权放权清单》（2019年版，以下简称《授放权清单》）的规定，国有资本投资、运营公司之间的非上市企业非公开协议增资由国有资本投资、运营公司按照国有产权管理规定审批。
3、增资的财务审计与评估
企业增资在完成决策批准程序后，原则上应当由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。但根据“32号令”的规定，原则上应当以评估结果作为增资入股的定价基础，但也存在以经审计的净资产值为定价基础的例外情形，具体如下：
“32号令”出台前，国有企业产权转让主要依据《企业国有产权转让管理暂行办法》（以下简称“3号令”）及其配套的相关规定进行，但由于“3号令”颁布时间较早，许多规定逐渐无法适应国有产权转让的监管需求。“32号令”在“3号令”的基础上对国有企业产权转让的部分内容做了进一步修改完善，以适应新阶段的国有企业产权转让的特点及要求。目前，“3号令”已经被废止，“32号令”系规范非上市企业国有产权交易的主要规定。但对于金融、文化类企业存在特别规定的，还应当遵守特别规定的要求。
“32号令”第七条至第十条详细规定了企业国有产权转让的审批权限，具体如下：
根据国有产权转让是否需要通过依法设立的产权交易场所公开进行，国有产权转让可以划分为进场转让和协议转让两种基本类型。进场转让是实现国有产权转让规范化，防止国有资产流失的一项重要手段。但进场转让的实施必然会造成繁琐的程序要求和更高的时间成本，因此，是否需要进场转让往往是国有产权转让各方均特别关心的问题。
根据“32号令”的规定，国有产权转让以公开进场交易为原则，以非公开协议转让为例外，具体规定如下：
同时，根据《授权经营改革方案》《授放权清单》的规定，国有资本投资、运营公司之间的非上市企业产权非公开协议转让由国有资本投资、运营公司按照国有产权管理规定审批。
3、产权转让的审计与评估
根据“32号令”第十一条的规定，产权转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计。对于参股权的转让，考虑到审计的难度与成本，允许使用标的企业最近一期年度审计报告代替专项审计。
企业产权转让在完成决策批准程序后，对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定，但也存在以经审计的净资产值为定价基础的例外情形。
根据“32号令”第三十二条的规定，具有以下情形的，转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定，但不得低于经评估或审计的净资产值：
同一国家出资企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业；
同一国有控股企业或国有实际控制企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国有控股企业或国有实际控制企业及其直接、间接全资拥有的子企业。
在“32号令”出台前，“3号令”规定转让方可以对受让方的资质、商业信誉、经营情况、财务状况、管理能力、资产规模等提出必要的受让条件。但“32号令”第十四条明确规定公开进场转让产权原则上不对受让方设置资格条件，确需设置的，不得有明确指向性或违反公平竞争原则，所设资格条件相关内容应当在信息披露前报同级国资监管机构备案。“价高者得”是目前公开进场转让国有产权的一项基本原则，这也是实现国有资产保值增值目标的基本要求。
（六）国有产权无偿划转
企业国有产权无偿划转是实现国有资产的合理流动和优化配置的一项重要手段，具体是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资（全资）公司之间的无偿转移。
根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）第二条的规定，无偿划转的主体包括政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司，即上述主体可以作为划出方，也可以作为划入方。同时，根据国务院国资委于2009年2月16日印发的《企业国有产权无偿划转工作指引》第二条第一款的规定，国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司，也可以作为划入方或划出方。
根据《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权[2014]95号）第三条的规定，国有全资企业之间或国有全资企业与国有独资企业、国有独资公司之间，经双方全体股东一致同意，其所持股权可以实施无偿划转。
综上可知，无偿划转对划出方与划入方的资格均有特定要求，需为政府机构、事业单位、国有独资或全资背景的企业。
2、无偿划转的审计与评估
由于无偿划转双方均需为国有独资或全资背景，因此，目前对于国有产权无偿划转并无资产评估的要求。但划转双方应当组织被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产权无偿划转的依据。
企业国有产权进行无偿划转履行的审批或决定程序如下：
根据《授权经营改革方案》《授放权清单》的规定，国有资本投资、运营公司之间的非上市企业产权无偿划转由国有资本投资、运营公司按照国有产权管理规定审批。
1、国有股转减持政策的形成与发展
作为一个人口大国，我国的社保基金长期面临着较大的资金压力。实行国有股转减持政策的目的即在于通过国有股的转减持来弥补社保基金的资金缺口。自2001年国有股转减持政策正式诞生以来，其在我国的发展主要历经了以下三个阶段：
（1）2001年6月12日，国务院发布《减持国有股筹资社会保障资金管理暂行办法》（国发〔2001〕22号，以下简称《国有股减持办法》），规定国家拥有股份的股份有限公司（包括在境外上市的公司）向公共投资者首次发行和增发股票时，应按融资额的10%出售国有股，所得收入全部上缴全国社会保障基金。《国有股减持办法》出台后，由于国内股市在当年7月份开始进入大幅下跌的熊市状态，使得国有股减持政策事实上无法实施。国务院也于2002年6月宣布，除海外发行上市外，对国内上市公司停止执行《国有股减持办法》中关于利用证券市场减持国有股的规定，并不再出台具体实施办法。
（2）2009年6月19日，财政部、国务院国资委、证监会和全国社保基金理事会联合发布了《境内证券市场转持部分国有股东充实全国社会保障基金实施方案》(财企〔2009〕94号文，以下简称《国有股转持办法》），规定股权分置改革新老划断后，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，除国务院另有规定的，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将股份有限公司部分国有股转由社保基金会持有，国有股东持股数量少于应转持股份数量的，按实际持股数量转持。在《国有股转持办法》下，社保基金取得的是股票而不是现金，故基本上不增加短期股票的供应量，没有对当时的股市形成压力。
（3）2017年11月18日，国务院发布了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（国发[2017]49号，以下简称“49号文”）， 决定划转部分国有资本充实社保基金，并明确《国有股减持办法》与《国有股转持办法》停止执行，从而形成了现行的全新国有转持政策。
2、现行国有股转持政策
根据“49号文”的规定，目前国有股划转的主要事项及要求如下：
［1］《企业国有资产监管体系与主要法律问题》，中伦视界
［2］《政府出资产业基金退出问题研究 ——兼论32号令第六十六条》，PE实务

母基金研究中心联系方式：

我要回帖

更多关于 投资基金是什么意思 的文章

 

随机推荐