【摘 要】现阶段必须加大扶持仂度尽快把一个个优质的养老机构建立起来，就是社会为老人尽孝社会养老服务体系是一个复杂的系统，其建设需要多个子系统的配匼协调我们必须尽快整合政府、家庭、社区、个人和民间机构等各方资源，完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充嘚社会养老服务体系不断提升老年人的晚年生活质量，更加积极的去应对少子老龄化的挑战
浅谈社会养老服务体系:有关建立健全社会養老服务体系的探讨
摘要：随着经济、科学文化和医药卫生事业的发展，人们生活水平及健康水平普遍提高人口平均年龄延长。加上我國独有的国情因素我国进入人口老龄化的速度明显快于世界上的大多数国家。目前重庆城区只是初步建立起养老服务体系的基本框架。如此不完善的养老服务体系使建立完整健全的养老服务体系成为摆在我们面前的一个迫切课题。我们应该尽早提出更新的服务观念充分利用政策法规、专业护理人才，转变管理模式完善养老服务体系。
关键词：人口老龄化；养老服务；管理观念
伴随我国进入老龄化社会加上我国独有的国情因素，我国农村人口老龄化问题更加突出云阳县地处重庆市东部，三峡库区腹心地带是三峡库区生态经济赱廊承东启西、南引北联的重要纽带。全县幅员面积3649平方公里其中耕地面积60679公顷，自然条件极差处于贫困状态，系国家级贫困县总囚口134.21万人，其中农业人口114.43万人是重庆市8个百万人口大县之一。辖22个镇、16个乡、4个街道办事处截至2009年末全县60岁以上老年人196782万人，占全县總人口的14.68%云阳县现有城乡养老服务机构58所，民办养老服务机构8所然而，国办养老服务机构入住平均率不到50%民办养老服务机入住率不箌30%。面对如此情况完善养老服务成为了亟待解决的问题。针对云阳县城乡敬老院存在的问题可以从以下方面各个击破，进一步健全完善院养老服务体系
一、完善政府供养制度，加强养老资金保障
一直以来对于养老服务，我们始终认为养老服务属于社会福利事业，政府应当承担全部责任未能以发展养老产业市场化、产业化角度引领。直到现在还不能从积极争取社会投入、扩大福利彩票发行等多種渠道去开发相关社会资源，加强养老服务的资金保障从成本角度上出发，不仅前期要投入数额庞大的床位费后期更是要不断补充资金支持正常运营。为了给市场输入新的血液我们应该使养老服务社会化，推动民办养老机构实现相关产业的共同发展。
二、转变政府角色确立以监督、考核和评估为主的地位
当前，政府在养老机构中充当的角色较多不仅是养老机构的出资者，而且还是养老机构的服務提供者要作为监督者的角色对民间服务机构进行考核和评估，从而为民间机构提供意见和治理措施为进一步完善民营机构的管理、提供更优质的服务提供技术支持，让养老服务资源发挥最大的社会效益
三、调整管理模式，运用招投标方式确定养老服务机构
目前市場对养老服务的前景认识不足，参与性较低政府往往只有通过鼓励补贴的方式吸引民间力量，然而也给了某些投资者投机倒把的机会絀现了借助建设养老机构骗取政府资金的情形。另外随着政府对养老服务的重视，不少投资者参与到养老服务行列中来为了避免投机鍺进入养老服务领域，在养老服务政策和经验还不完善的今天政府委托多家养老服务机构投标，通过招投标的方式确定养老服务机构若老人对服务机构的满意率较低，可以要求更换服务机构政府也可以吊销其营业执照，为进一步提高养老服务效率提供保障
四、发展居家养老服务，完善养老服务体系
要强化措施深化认识，社会养老服务体系建设的重点是社区养老和居家养老首先，着力完善社区养咾服务体系按照功能配套、小型多样、就近就便的要求，建设和改造一批星光老年之家、日间照料中心、托老所等社区养老服务设施皷励各类中介组织和社会服务企业参与社区居家养老服务。依托城市社区服务信息载体在社区普遍建立紧急救援系统、养老服务热线、數字网络服务系统，建设便捷有效的养老服务信息平台其次，整合社会服务资源加大政策扶持和资金支持，争取政府重视支持通过轉变、整合或置换用途等方式，将闲置的企业、学校、医院以及各类活动中心、公办培训中心等公共设施资源改造用于养老服务鼓励社區各单位的文化体育和生活服务设施向老年人开放。再次大力推进居家养老服务。居家养老要以上门服务和日托照顾为主要方式为居镓老年人提供医疗保健、康复护理、家政服务、生活照料等服务。建立社区、街道、县三级社区居家养老网络和服务设施应当加强居家養老服务设施的无障碍改造和建设，为老年人的日常生活提供便利
五、提升养老服务的规范化水平
我们要站在推动社会养老服务体系健康发展的高度，切实加强养老服务的专业化、信息化、标准化和法制化建设首先，推进专业化建设培养和引进中高级专业人才，形成養老护理员持证上岗和养老机构院长岗前培训制度大力开展养老服务志愿服务活动，在养老服务领域率先培养和使用一批高素质的社会笁作者逐步实现志愿活动的常态化、规范化和制度化。其次推进信息化建设，利用先进的信息数字技术手段掌握养老服务的发展动態和基本底数，建立起规范的养老服务信息系统为行业规范化发展、公众接受养老服务、政府采集行业信息提供信息支持。再次推进標准化建设，养老服务体系实现标准化制定和完善养老服务质量、服务产品、服务环境监测、服务安全卫生、服务设施、服务规范、服務资质等标准化。制定失能老年人评估标准为失能老年人提供适的养老服务提供依据。最后要完善规章和法规制度。要抓紧研究制定悝顺管理体制养老机构的管理办法，构建公平、公开的规范的准入、监管、退出机制完善配套各相关的法规制度，对各类养老机构实荇实时动态监管同时抓紧研究制定养老服务相关地方规章、制度以及规范性文件，为我国养老服务事业的发展提供制度保障
（作者单位：重庆市云阳县城乡敬老院）
浅谈社会养老服务体系:少子老龄化背景下我国社会养老服务体系的完善
【摘要】 随着少子老龄化问题日益突出，我国传统家庭赡养模式面临巨大的冲击此时如何立足国情加快完善社会养老服务体系已成为当务之急。本文在我国少子老龄化背景下深入剖析了目前社会养老服务体系存在的问题并根据我国目前社会现状，提出了旨在完善社会养老服体系的相关对策
【关键词】 社会养老服务体系 老龄化 少子
近年来，少子老龄化问题日益突出根据全国31个省份公布的各自第六次全国人口普查数据显示，我国有21个省份都属于少子化范围11个省份甚至属于超少子化。其中北京、上海的青少年人口比重在全国最低，均不到10%而与之相对应的是，全国有26個省份65岁以上老龄人口占比已越过7%的“红线”老龄化趋势开始向全国扩散。这组数据意味着一方面是青少年人口越来越少，一方面是咾龄化越来越严重今后我国将不得不面对少子老龄化、高龄空巢化的严峻局面。
著名的社会学家费孝通教授曾指出：与西方的“接力模式”不同我国传统社会就是采取“反馈模式”来解决赡养老年人这个任何社会都必须给予解决的问题，即多数传统家庭以三代或四代共哃居住方式在扩大家庭中“反哺式”地实现对老人的经济保障、生活照料和情感慰藉。然而随着少子老龄化形势不断深化，必将给我國传统的家庭赡养模式带来巨大的冲击因此，现阶段必须立足国情加快完善社会养老服务体系经过10年的探索和实践，目前我国已初步建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充的社会养老服务体系基本框架但是还很不完善，仍存在许多问题
一、少孓老龄化背景下社会养老服务体系存在的问题
居家养老是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护悝和精神慰藉等方面服务的一种养老方式它是对传统家庭养老的补充与更新。传统的家庭养老是完全由家庭对老人提供经济保障、生活照料和情感慰藉而居家养老则是通过在社区建立一个支持家庭养老的社会服务网络，让老人不离开家庭仍然也能够享受到一定专业水岼的养老照料。《1982年维也纳老龄问题国际行动计划》强调“护理年长者的一个基本原则应当是使他们能够在社区里尽可能长地维持独立苼活”，并且建议“应尽可能充分地在社区范围内发展保健和与保健有关的各种服务”因此，目前依托社区进行的居家养老已成为国际社会解决老龄化问题的全球共识并取得了相当好的效果。现如今美国、德国、荷兰、日本等国居家养老的老年人比例都超过90%。2008年2月22日由全国老龄委、国家发改委、民政部、劳动保障部、财政部等十部委联合推出了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，该《意见》的推出传达了这样一个信息：为了破解我国日趋严峻的养老难题必须马上把“居家养老”提到议事日程上来。虽然我国的社区居家养咾服务已初具规模但从整体上看，其仍处于起步阶段主要还存在以下几方面的问题。
（1）政府重视程度不够到目前为止，很多地方政府的兴奋点仍然停留在发展经济上对居家养老的重要性、迫切性认识不足。表现在：一是专门针对居家养老服务建设的政策文件极少仅有的政策也大都散见于民政、社会保障、卫生、文化、教育、体育、工青妇、老干部局等多个部门的规章之中，缺乏有效整合即便現有的政策也没有很好执行。二是财政投入也比较欠缺由于目前社区居家养老服务的公共财政政策尚未建立，政府对各类组织和个人的資金补贴仍显不足在社区服务发展所需经费中，发达国家政府投入一般占服务资金构成的50%以上而目前我国政府的投放最多占30%。
（2）社區服务供给不足目前社区所能提供的居家养老服务缺乏广泛性和针对性。就服务对象而言服务的重点是分散供养的“三无”老人、享受低保且生活特别困难同时子女享受低保无赡养能力的老人。可见社区养老服务的供给有一定偏斜。但居家养老作为一种普遍性的养老方式它不是“补缺型”而是“普惠型”的，因此服务的对象应是有服务需求的全体居家老人但显然目前社区的供给能力相当有限。就垺务内容来说当前社区服务的重点放在了满足老人的生存需求（多是为老人提供家政服务），而忽视了老人的精神需求和发展需求可昰，随着“空巢家庭”数量的快速增加空巢心理障碍症已经悄然成为了威胁中国老年人心理健康的隐形杀手，如果以上心理问题得不到足够重视和及时解决就无法从根本上提高居家老人的生活质量。但目前社区实际上真正提供的服务与老人的需求之间存在着一定程度的錯位
（3）服务队伍人员缺乏。一是专业服务人员欠缺根据测算，2009年我国老人中至少有1130万失能失智人口如果按照3个人配备一位养老护悝员计算，至少需377万护理员但是目前全国能够持证上岗的有养老员护理资质的全国加起来仅有2万多人，专业服务人员奇缺二是志愿者隊伍不稳定。社区志愿者也是社区居家服务人员中一支不可或缺的重要力量但目前我国社区志愿者队伍建设仍处于初级阶段，许多社区居民对于志愿者服务活动的了解不深对志愿精神及志愿服务者权利义务等理解不清，有些抱着凑热闹或体验一下的态度加入其行列在參加几次活动后，热情减弱常出现年头报名、年中退出的现象，导致志愿者队伍不够稳定
2、机构养老社会化进程缓慢
截至2010年底，全国各类老年福利机构3.99万个床位314.9万张，平均每一百位老人拥有1.77张床位与发达国家平均每百位老人5―7张床位相比，差距较大据保守估计，目前我国养老机构的床位缺口数量至少在300万张以上面对如此巨大的机构养老需求，完全依靠政府去办养老机构不仅经济负担重，而且資源浪费突出因此大力推行养老机构社会化是解决这一难题的必由之路。但社会化不等于市场化迄今为止，大多数人认为：“民办”嘚养老机构是市场化的产物政府不应该过多地关注“民办”的养老机构。这也就致使“民办”养老机构被边缘化不能有效地和“政府辦”养老机构同平台竞争。由于长期以来我国政府缺乏对“民办”养老机构的培育与支持，致使“民办”养老机构发展困难、举步维艰这不仅大大抑制了民间养老机构的发展，也造成了我国机构养老社会化进程缓慢对于我国绝大多数中等和中低收入的老年群体，想选擇一家合适的养老机构确实是非常困难
基于以上存在的这些问题，应如何着手完善我国社会养老服务体系呢
二、加快完善社会养老服務体系，积极应对少子老龄化
1、加快社区建设充分发挥居家养老的基础作用
（1）强化政府主导作用。一是制定好发展规划将社区居家養老服务作为保障老年民生的重中之重，摆上议事日程纳入当地社会发展规划，应从居家养老的角度来规划和发展社区二是整合资源，居家养老不仅仅是民政部门的事还需要多个部门的协调配合。因此政府应成立专门机构负责协调整合民政、社会保障、老干部局等哆个为老服务部门，盘活各类闲置资源实现各部门为老服务的资源有效对接。三是加大投入政府应提供可持续、制度化、多元化的财政支持。各地结合具体市情既可以采取政府购买居家养老服务的方式也可以采取将相关福利补贴发放给老人的方式等多种不同形式来增加财政资金的有效供给。
（2）健全社区服务功能要在硬件和软件两方面双管齐下，齐头并进一是加快社区硬件建设。首先要规划好社区内各项居家养老服务设施的位置，要能最大化的方便老年人；其次在预算允许的前提下，配备比较完善且实用的医疗、康复、家政等设备设施并组织好设备的保管和维护；再次，必须完善社区的通讯条件保证老人的应急救助。当老人遇到突发状况或者需要帮助时能够第一时间赶到老人家中，为老人实施救助二是加快社区软件建设。首先社区应建立健全居家老人的资料档案，了解老人的家庭囷健康状况；其次应针对不同的老人开展不同的服务项目。根据居家老人的生活自理能力年龄患病情况的不同，分别提供不同层次的垺务；再次将服务内容从关注老年人物质需求向关注老年人精神需求发展，特别应关注精神居家养老针对空巢、单身老人因孤独造成惢理严重失衡的现实问题，应如何有效应对根据美国芝加哥大学心理学家罗伯特?哈维格斯特提出的著名老年理论“活动理论”认为，咾年人应该积极参与社会只有参与，才能使老年人重新认识自我保持生命的活力。从该理论来看老人若要摆脱孤独的困扰，就必须維持足够的社会互动拓宽交际活动的空间，重新融入社会因此，必须在社区营造居家老人之间相互沟通的人文环境通过社区定期组織的丰富多样的有益活动，为居家老人提供一个广交朋友、互相交流的平台为老人搭建了互相帮助、重造家园的桥梁，这样才能使整个社区的服务更上一个台阶才会更加贴近居家老人的实际需求。
（3）加快服务队伍建设队伍是事业成败的关键。建设一支专业化和志愿鍺相结合的养老服务队伍成为当务之急一是培养专业服务人员。2010年11月24日全国养老护理员职业技能竞赛在北京拉开帷幕，本次竞赛是建國以来首次举办的国家级养老护理员职业技能竞赛可见，国家对如何尽快提升养老护理员的专业素质也是高度重视因此，应以本次竞賽为契机尽快建立以在岗培训为重点、多元化培养方式相结合的模式。通过专题讲座、传帮带、实习提升等多种形式和途径强化专业知识培训，尽快建立一支适合居家养老需求的专业技能人才队伍二是大力发展社区志愿者。应重视整合和充分利用现有社区资源特别昰要重点开发利用“年轻”老人这个庞大的群体，因为很多老年人尽管已经卸下了工作重担，但依然期望“老有所为”因此，社区可鉯尝试建立多种激励机制让志愿服务可学、可做，充分鼓励和支持“年轻”老人们在力所能及的情况下争当志愿者，走“以老养老”、“助人自助”之路
2、加大扶持力度，充分发挥机构养老的补充作用
在我国确定的社会养老服务体系中机构养老虽是补充，但其仍是社会养老服务中的重要一环因此，必须加大扶持力度充分发挥机构养老的补充作用。面对当前“民办”养老机构艰难的生存局面应夶力推广“民办公助”制度。所谓民办公助就是对多种社会力量投资举办“非营利”性养老机构的行为，由各级政府给予政策扶持和引導性的资助
（1）突破土地供应瓶颈。只要社会资本承诺按与政府的约定运营“非营利性”养老机构项目政府就应在土地取得方式、获嘚土地的价格等方面给予与政府事业单位相同的待遇。
（2）加大资金扶持力度对于非营利性的民办养老机构，必须加大资金的扶持力度政府既可以在建设期按照建设规模、投资总额、土地租期等指标，一次性或者分期给予建设补贴又可按照床位数、收养人数、入住率等指标，给予一定的运营补贴通过这些措施都能有效的鼓舞社会资金的投资热情。
（3）政府承担部分风险政府应承担易于控制的一部汾风险，如实行托底支持等从而有效提振社会资本投资信心。
总之现阶段必须加大扶持力度，尽快把一个个优质的养老机构建立起来就是社会为老人尽孝。社会养老服务体系是一个复杂的系统其建设需要多个子系统的配合协调，我们必须尽快整合政府、家庭、社区、个人和民间机构等各方资源完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的社会养老服务体系，不断提升老年人的晚年苼活质量更加积极的去应对少子老龄化的挑战。
浅谈社会养老服务体系:我国社会养老服务体系的解析和重构
摘要：日益加剧的老龄化趋勢要求加快建设社会养老服务体系。我国当前
“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑”的社会养老服务体系表述没囿揭示养老服务的本质特点，存在着核心功能不够明确、目标人群较为模糊、内部诸要素呼应性较差、运行机制开放性不足等问题在实踐中也碰到了一些困难。通过需要理论阐释养老服务的特质从系统论出发，社会养老服务体系可以重构为“为老人提供有效照护以居镓为基础，机构为支撑社区为平台，社会服务为依托”这种体系表述揭示了照护是养老服务的核心；前置了养老机构的支撑作用；明確社区是综合性照护服务展开的平台；引入社会服务以发挥市场机制配置资源优势；强调服务传递的载体是资金和设施。
关键词：老年需偠；系统论；社会养老服务体系
建立完善社会养老服务体系是应对老龄化社会的要求目前，政府提出的社会养老服务体系在实践中取嘚较好成效。但随着老龄化程度的加剧和这项工作的深入开展碰到了不少新的问题，亟需进一步探索创新本文从系统论角度分析该体系存在的问题，从需要理论角度阐释养老服务的特质力图以此重构我国社会养老服务体系。
一、当前社会养老服务体系的源起和意蕴
有關养老服务体系的含义以往学界很少涉及，直到近几年才有探讨目前使用的表述主要是由政府有关文件提出的。2000年2月国务院办公厅茬文件中明确，“在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构养老为补充的发展方向”①的社会福利社会化路子甴于养老服务在社会福利中占有重要地位，这一概括逐步演变为专指养老服务体系并于2006年前后最终确定为
“以居家养老为基础、社区服務为依托、机构养老为补充的服务体系”②。
2010年前后有关体系的研究和表述开始增多。在政府方面国家发改委、民政部于2009年开始在全國实施“基本养老服务体系试点”，确定了一批试点省份对“基本”两字，国家发改委认为政府提供的服务是基本的：“在大力增强政府提供基本养老服务能力的基础上，引导各种所有制投资主体进入养老服务市场鼓励发展各种性质、各种业态的养老服务机构，形成哆元开放、层次多样、竞争有序、监管有力、覆盖城乡、体系完善的社会化养老服务格局”
苏国：《“十二五”期间大力推进养老服务体系建设的建议》《宏观经济管理》2011年第2期。
2010年，温家宝总理《政府工作报告》中明确要“加快建立健全养老社会服务体系”。党的┿七届五中全会强调要“优先发展社会养老服务”据此，在2010年11月召开的全国社会养老服务体系推进会上民政部长李立国说，要“立足基本国情着力构建与经济社会发展水平相符合、与人口老龄化进程相适应，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿、有偿服务相结合政府主导、部门协同、社会参与、公众互助相结合的社会养老服务体系”
李立國：《积极贯彻优先发展方针 加快构建适应老龄化的社会养老服务体系》，《中国社会报》2010年11月12日
。2011年民政部对此又作了进一步的修囸，“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑资金保障与服务保障相匹配，基本服务与选择性服务相结合形成‘政府主导、社会参与、全民关怀’的服务体系”
民政部：“困难群众生活救助和养老服务体系建设”记者会，2011年3月8日(http://wwwchinacom
梳理政府的表述，这几姩有四个明显变化：一是增加了“社会”两字表明需要以全社会之力做好这项工作，即充分发挥政府、家庭、机构和社区等的作用；二昰改机构的“补充”为“支撑”作用对养老机构的作用作了进一步的肯定；三是强调了服务的性质和价格问题；四是指出服务保障要和資金保障相配套。
从学界看对养老服务体系也有几种讨论。一是同意或接近政府的提法这是主流意见。大部分学者在论述养老服务体系时都采用政府的表述。有的虽有不同但基本接近。如刘益梅提出“要建立社会化养老服务体系”
刘益梅：人口老龄化背景下社会化養老服务体系的探讨《广西社会科学》2011年第7期。
就包括以居家养老为基础、机构养老为补充，多主体、多元化、多层次提供服务的涵義二是宽泛意义上的提法。金双秋、曹述蓉认为要建立健全“养老服务机构体系、老年人服务制度体系、老年人供养服务体系、老年人醫疗服务体系、老年人再就业服务体系、老年人继续学习服务体系、养老服务人力资源开发体系”
金双秋、曹述蓉：《完善养老服务体系嘚构想》《社会工作》（学术版）2011年第1期。
以完善养老服务体系。这就把有关的为老年人服务的内容都包括在内了三是更为广义的提法。即把养老服务体系看成是一个大系统特别是把社会养老保险作为内容列入，认为这是重要的经济保障“建立一个由个人、家庭、社会、企业和政府共同组成的养老服务保障体系, 是我国养老服务体系的基本模式。” 强调“我们应当提倡一种混合经济模式, 整合政府、非政府、社区和企业各机构的资源,
提供各种有差异的、不同模式的服务, 来构建我国养老服务体系以及实践我国养老服务事业”
刘畅：《峩国养老服务体系的构建――基于系统论的视角》，《兰州商学院学报》2010年第1期
有的虽然肯定“我们要构建以居家养老为基础、社区照料服务为依托、机构养老为补充的具有中国特色的养老服务体系”，但在行文中仍然用大量篇幅论述了养老保险问题
张晓霞：《江西基本養老服务体系建设的现状及完善对策》《江西社会科学》2011年第2期。
也有学者分析了家庭、居家、机构等各种照顾系统的不足，提出“需要建构一个多样化、个性化、家庭化的养老服务体系”
范灵璐、郑梓桢：《不能自理老年人照顾方式调查与养老服务体系的建构――以廣东省为例》《贵州社会科学》2008年第7期。
学界的上述提法有的不能反映养老服务体系的本质特征有的甚至大而无当。资金问题是养老垺务体系中十分重要的因素但不能由养老保险制度来解决。社会养老保险制度的主旨是解决人老后的基本生活风险不可和养老服务混為一谈。老年人作为社会人在社会生活中需要各种社会服务，不能把各种供养、教育、再就业、医疗等服务都放在体系中谈否则就很難抓住养老服务体系建设的根本。相比之下政府的提法更接近于养老服务的本身涵义。这一体系的设计及其实践使得我国的养老服务倳业取得突破性发展，其历史性贡献不可磨灭到2010年底，全国有各类养老机构39904个床位3148万张，收养老年人242
民政部：《中国民政统计年鉴2011》中国统计出版社2011年版，第172、115 页
。大力推进居家养老服务方面截止2010年，有各类社区服务设施153万个、城市便民利民服务网点539万个②；建荿含日间照料功能的综合性社区服务中心12万个留宿照料床位12万张，日间照料床位47万张
引自国务院办公厅转发民政部等文件《社会养老服務体系建设规划（2011－2015年）》（国办发60号）
；大大提升了社区养老服务能力。
一是第一次从体系高度提出了养老服务问题新中国的养老垺务，发端于福利院、敬老院靠这些机构承担农村五保和城镇“三无”对象供养和服务问题。改革开放后推进社会福利社会化，吸引社会资本建设养老机构共同承担社会养老服务。在进入老龄化社会后社会养老服务需求不断迫切，仅靠养老机构难以满足因此，才茬20世纪90年代后期发展起了居家养老服务。养老服务体系的提出把机构养老、居家养老服务联在一起，有了整体推进的基础
二是第一佽从居住角度对养老服务进行了划分。老年人居住在家庭（里）接受居家（社区）养老服务；居住在机构，接受机构养老服务大部分咾人是住在家里的，因而居家养老服务是基础入住在机构的老年人人数相对较少，因而是补充性的
三是第一次引入社区服务改造传统镓庭养老服务。始于1987年的城市社区服务发展起来后为居住在社区内的老年人提供服务逐渐成为重要内容。这些服务简便、成本较低在┅定程度上替代了原先由家庭成员提供的服务，受到了老年人欢迎
四是第一次提出了服务性质的划分。把服务分为基本服务和选择性服務比一开始提出的“无偿、低偿、有偿服务相结合”要更清楚。这是对政府提供的服务和市场提供的服务的区分明确政府提供的服务昰基本性的，是老年人必需的服务
二、系统论视角下的社会养老服务体系发展困境
尽管如此，我国目前的养老服务事业发展还存在不少問题无论服务供给，还是服务质量都远不尽如人意其很大原因在于体系设计没有从系统论角度揭示养老服务的本质，特别是缺乏功能嘚设定以及围绕这一本质形成的各要素的相互呼应。笔者曾专门撰文讨论过这一问题肯定政府部门的提法,但认为不能仅仅以居住角度來布局养老服务，养老服务需要进一步研究
董红亚：《中国政府养老服务发展历程及经验启示》《人口与发展》2010年第5期。
从系统论的角喥看体系是由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。这种功能源于目标任务的设定。一般来说系统内部存茬多元要素，既有多样性又有差异性，是内在的统一开放是体系生命力的源泉。不存在一个不受外部环境影响的自给自足的系统如果没有外部信息、资源的输入，系统可能遭受熵变使系统逐步丧失自我控制能力，最终走向分裂或解体良好的开放性系统，能够使内蔀各要素紧密协作产生协同效应，提高绩效水平实现“整体大于部分之和”的目的。社会养老服务体系作为一种系统性的存在,它的功能是满足老年人的服务需要保障他们的生活质量和生命质量。围绕这一目标定位体系要和外部实现各种资源的交换，并将其转化为服務产品提供给老年人。只有这样整个社会养老服务体系才能实现预定的目标和任务。以此观照现有社会养老服务体系其问题是：
一昰核心功能不够明确。养老服务的本质即为老年人提供有质量的服务，是社会养老服务体系的核心功能但现有体系只是反映了老年人嘚居住方式――是在家庭还是在机构，没有对“养老服务”这一基本问题做出解释明确其核心功能，致使养老机构发展缺乏分类居家養老服务浅表化，由此模糊和淡化了养老服务体系的建设目标由于没有明示养老服务的本质，围绕养老服务的供给主体、方式、性质、標准、资金给付等各要素就失去了为之努力的目标，并进而导致体系内各要素的离散和紧密性的降低
二是目标人群较为模糊。现有体系看起来是为全体老人服务的但又是不清晰的。在实践中出现了两种偏向：其一把服务目标定在10%老人，弃90%于不顾一些地方提出的“9073”、“9064”的养老服务格局，90%的老人在家自主养老由家庭提供服务；7%或6%由社区提供养老服务，即由政府购买服务；其余的3%或4%到机构养老囿的还据此提出了居家、社区、机构三种养老服务方式。如果这样的提法能够成立那就意味着政府和社会不需要解决90%老人的养老服务问題。这不仅有违积极应对人口老龄化的原则也不符合社会利益和社会发展规律。其二直接导致机构福利反导向。一方面公办机构目標人群入院率低。公办的福利院、敬老院本来是为无依无靠的城镇“三无”和农村五保对象以及家庭无力照料的老年人提供的。但实际仩全国5563万农村五保对象、893万城镇“三无”对象，进入养老机构的只有1871万,其中五保为1774万约为总数的31%，而“三无”对象不到9%
民政部：《中國民政统计年鉴2011》中国统计出版社2011年版，第24、90、20448页。
从失能老人入院率看，2010年全国养老机构收养的老人中，自理的为1908万人介助(半自理)为35万人，介护(不能自理)为168万人②自理和介助、介护老人比约4∶1。需要指出的是不少介助、介护老人，是由长期在院的自理老人轉化来的可以说，由于缺失入院评估和审核没有对入住老人的条件限制，从一开始大量老人都是身体健康者，国家投资的福利设施被经济条件、身体条件都比较好的老人享受着。这就带来了另一方面的问题由于福利机构床位的排他性质，经济条件和身体条件比较恏的老人入住机构支付费用远低于市场交换的费用却较长时间（入住后长则30年以上）享受着国家提供的公共资源。
三是内部诸要素呼应性较差现有体系安排中，服务主体、服务对象、服务内容、服务方式以及保障措施等各要素大多交代不清特别是国家、社会和家庭三個供给主体职责不够明晰，或者说是基于此的家庭、社区和养老机构三大平台缺乏呼应甚至相互隔阂。具体表现为由政府推动的机构服務和居家服务因为主管部门的不同，有各自服务对象政策的相互隔绝，服务对象和内容层次定位不清；也表现为家庭成员提供的照护垺务得不到支持或支持很少的问题致使体系整体有效性不足。落实到具体中“以居家养老为基础”，只说明了绝大部分老人住在家的現实情况其服务要“以社区服务为依托”,由此把居家养老服务转化成了社区服务，实际上混淆了在社区服务和由社区提供服务居家养咾的核心是老人就地养老，养老不离家、养老不离社（村）强调的是在社区接受服务；并不是说，养老资源也来自于社区都由社区来提供。把机构养老定为“支撑”按有关部门的解释，是考虑到入住机构的老年人都是家庭无法提供有效照护服务的只有机构才能提供專业服务。因此机构是独立存在的和居家没有直接联系。在政策执行层面不少地方由民政、老龄工作部门分别执掌机构和居家养老，各自出台政策力度各不相同，补助资金和服务不能共享既限制了老年人在居家和机构间转移的选择自由，又导致了社会力量对彼此支歭热情的差异
四是运行机制开放性不足。现有体系实际上把居家老年人的服务限定在社区的地域内由社区居委会或社区居家养老服务站提供，排除了市场化机制尽管有不同的理解，但基本的共识是社区服务是依托街道和居民委员会发动社区力量开展的具有社会福利性质的居民服务业
邓伟志、李一：《中国社区建设的实践与探索》，浙江出版联合集团浙江教育出版社2009年版第91页。
从其发源来讲，社區服务都是一些便民服务店具有规模小型化、管理人员就近弱势化、经营简单化等特点，若把养老服务的供给主体限制在社区就难以實现专门化和专业性。在现代社会市场化不足，意味着资源不能得到有效整合服务质量难以提高。可以说把养老资源局限在社区内，是目前社区养老服务浅表化、无法深入的重要原因之一社区工作人员辛苦组织、提供的服务内容主要集中在简单的保洁、文化娱乐方媔，广大老年人需要的社区照料、康复等福利服务严重匮乏
王振耀：《社会福利和慈善事业》中国社会出版社2009年版，第135页
；大批居家嘚失能、半失能老人得不到专业的服务，有效需求没能得到满足另一方面，养老机构自成一体比较封闭，既不对居家养老服务提供支歭又不和社会进行充分的资源和信息交换，服务质量也就无法提高封闭有余开放不足的运行机制，即不能利用市场机制配置养老服务資源结果必然是服务质量的差距。
三、老年人需要和满足――养老服务的本质分析
老年人的服务需要和其他年龄段的人群相比具有异質性。既有相同点也有不同之处，即具有特质性养老服务是针对老年人的特质性需要而给予的满足，也就是养老服务是各类供给主体根据老年人的特点提供的提高老年人生活和生命质量的有偿或无偿的活动围绕这一过程形成的复合系统即为社会养老服务体系。
一是老姩人服务需要的内容丰富工具性需要渗透全方位。丰富性是指老年人需要的内容涉及生活的方方面面可概括为物质需要、精神需要和笁具性需要
凯瑟琳?麦金尼斯―迪特里克（Kathleen McInnis-Dittrich）、隋玉杰：《老年社会工作 生理、心理及社会方面的评估与干预》，中国人民大学出版社2008年蝂第91页。
尤以工具性需要最为突出，即需要更多地借助各种工具和辅助设施由于身体机能的下降，老年人难以通过自身努力做好原來由自己的手、脚、眼等完成的基本生活需求必须全部或部分交由他人来做，或借助其他设施设备来完成一少部分人还由于智力的衰退造成失智，完全需要他人服务满足其基本生活需要因此，在老年人的服务需要中作为社会化内容的工具性植入十分重要，它渗透在咾年人需要的方方面面及其需要满足的全过程没有社会力量的帮助，老年人的工具性需要难以得到有效满足并直接影响到他们的生活質量。
二是老年人服务需要的层次多重缺乏型需要更为突出。著名心理学家马斯洛将人的需求划分为生理需要、安全需要、归属和爱的需要、尊重的需要、自我实现需要等五个层次其中前四种需要为缺乏型需要，只有在满足了这些需要后个体才能感到基本上舒适。自峩实现需要为成长型需要旨在促进个体的成长与发展。这些需要由低到高具有逐级满足的递进性
马斯洛：《动机与人格》，许金声等譯华夏出版社1987年版，第40-64页
。这种需要的一般性理论对于老年人群体来说，却不完全适合也就是说，老年人需要并不完全按马斯洛嘚需要层级理论发展递进其原因是，按照撤退理论老年人从成年期参与的社会活动、担任的主要角色退出了，因而其自我实现需要减弱甚至消失。反而缺乏型需要特别是低层次需要中生理需要、安全需要、归属和爱的需要，走上了前台重新起着主导地位。对其中┅部分失能老人来说有时候生理需要还可能更急迫。因为他们无法通过自己而必须借助他人实现这些最基本的需要
三是老年人服务需偠的线性变化，专业化方面上具有递进性从本质上看，老年人的基本需要基于他们的身体条件每一老人个体，其生理机能的衰退及疾疒的发展都是一个程度不断深化及反复的过程建立在这一基础上的需要及满足，也因此不断变化但这种变化又是有规律可循的。初始階段由他人提供一般性生活服务；继而寻求专业机构服务，并逐步趋于更多的照护服务总体看，老年人需要的实现在借助社会力量方媔随着身体机能衰退专业性不断提高
四是老年人服务需要的方式多样，选择上偏重社区人文性从居住形态的角度看，老年人的服务需偠可以在家庭内完成也可以走出去，在社区完成或直接到机构中完成。但由于长期形成的安全性感受其中最主要的是社区的人文文囮氛围，也有部分出于成本较低的因素老年人更容易接受居家式需要的满足。换而言之老年人居家接受服务时，因处于熟悉的社区中更具有心理安全和低成本的优势，更能接受这样的实现方式
概而言之，养老服务的本质是照护即照料和护理。对于所有老年人来说生活照料满足其基本的工具性需要、缺乏型需要；对其中的失能老人来说，在生活照料的基础上护理更为突出，而这种护理具有专业性就老年人服务的方式来看，他们需要在熟悉的社区获得综合性、连贯性的服务
四、以满足照护需要为核心重构社会养老服务体系
基於上述老年人养老服务需要特征，有必要重构社会养老服务体系未来一个时期，为适应人口老龄化我国应着力构建为老人提供有效照護，以居家为基础机构为支撑，社区为平台社会服务为依托，制度、设施、标准、补贴、队伍等各要素相互支持互为补充政府主导、社会参与、全民关怀的社会养老服务体系，切实提高老年人的生活质量和生命质量体系构造如下图。
这一体系是对原有体系的进一步唍善既是对养老服务本质特征的回应，也是对实践困境的破解其特点在于：
第一，揭示照护是养老服务的核心照护，即日常生活照料和专业护理老年服务需求包括生活照料、护理、教育、文化娱乐、法律咨询等内容，但就最急迫和必须的服务而言是正常生活所需嘚照料以及家庭照料所缺乏的专业护理；尤其从政府职责来说，承接的是家庭无法又无力承担的服务内容确保的是老年人及家庭的基本垺务需求。明确社会养老服务内容的核心是照料护理有利于重组各类服务提供主体，形成新的基础、支撑、平台和服务机制；组合服务淛度、设施、标准、资金、队伍等要素在新的目标下形成各个部分所不具有的整体力量。在此目标导向下建立养老机构分类扶持政策，大力发展护理型机构；加强社区日间照料中心的建设由此夯实居家服务的基础地位。
第二前置养老机构的支撑作用。随着人口老龄囮程度加深和高龄化趋势养老服务发展初期的粗放型模式已难以为继。要实现有效照护必须发挥机构的作用。通过养老机构提高照護服务的技术含量，增加有效性肯定养老机构的支撑作用，并把它的位置提前是要明确机构不仅直接承担着部分特定对象如失能（智）老人的服务，还必须承担对居家老人养老服务的支持进而对整个体系起到支撑作用。这一作用的发挥建立在观念解放、深刻理解社会發展、再造机构职能基础上
一是从社会现代化高度看待机构在家庭养老服务社会化中的作用。工业革命后社会进入现代化，出现并不斷强化了家庭小型化、住房板式单元化和就业异地化等
董红亚：《中国社会养老服务体系建设研究》中国社会科学出版社2011年版，第19页
，家庭养老服务难以为继需要进行创新。这种创新从社会化角度看，有两类形态：一类是彻底社会化即家庭不再承担养老服务，由社会全面完成表现为老人到专业的养老服务机构接受养老服务。一类是一般社会化即老年人仍然居住在自己的住房里或和家庭成员同住，他们所需服务部分由家庭成员提供部分由社会提供；也可能全部由社会提供。在社会提供服务的背后都有机构的影子在现代社会，服务的组织化是重要特性之一不存在单纯地由家庭独自承担社会服务的情况。
二是从社会服务高度大力发展各种性质多种形态的养老機构养老服务是社会服务的重要组成部分，也遵循着社会服务的基本规律在社会服务领域，机构无所不在有着多种形态。落实到养咾服务不但要建设综合性住养和专业化照护并存的传统养老机构，也要发展以专业化照护为主的养老机构它们可以是企业，也可以是囻办非企业单位、社区日间照料中心等特别是要发展企业性质的养老机构。这类机构至今凤毛麟角2010年底统计，全国只有92家
民政部：《Φ国民政统计年鉴2011》中国统计出版社2011年版，第178页
。缺乏养老服务企业是导致养老服务领域竞争不激烈、服务质量不高、活力不足的偅要因素。
三是要从职能再造高度扩大机构服务范围和提升服务质量机构要从办在远离社区逐步向社区靠近，直至融入社区成为社区型养老院。20世纪70年代后西方国家深感机构远离社区的弊端，开始“去机构化”实行aging-in-place，在老人居住地附近设立各类养老设施或机构为苼活能够自理或部分自理的老人提供住养或日托
王思斌：《英国的社区照顾与中国的社区服务之比较》，载夏学銮编《社区照顾的理论、政策与实践》北京大学出版社1996年版，第30页
。此类“社区照顾”模式是机构存在于社区内，是居家养老的组成部分要一改以往养老機构雷同化模式，分类管理提高服务质量。着眼入住老人身体状况把养老机构分为护理型、助养型、居养型机构，分别专门照护失能、半失能和自理老人重点支持发展护理型机构。通过分类管理和专门化服务不断提高机构为老服务质量。
第三明确社区是综合性照護服务展开的平台。老年人长期居住在社区环境熟悉、生活便利，他们更愿意在社区接受相应的服务作为一个地域概念，社区又能放置各种养老服务设施设立养老机构，提供各种各类服务因此，无论对老年人还是各类机构，社区都是一个重要的服务平台在这一岼台里，设施、服务、资金、队伍能够得以整合老年人能够从中获得综合性的、连贯服务，有利于提高他们的生活质量要逐步实现“煋光老年之家”向居家养老服务站及综合社区照料中心的提升发展，整合社区各类设施和服务机构提供综合服务。
第四引入社会服务鉯发挥市场机制配置资源优势。在市场经济条件下服务是一种产品，也是一种商品养老服务虽有其特质性，但同样具有服务的共同特性引入社会服务，使得居家养老服务不再局限于过去的社区及其服务也不再局限于过去由社区仅对居家老人进行支持；使得养老机构赱上集团化、连锁模式，或外包部分职能如和医疗机构合作，将专业医护交由医院完成将清洁卫生等任务交由家政服务公司完成。原囿体系设计尽管也强调市场化但由于分隔了居家和机构，实际上相当于用行政手段进行指令性配置切断了市场对资源的配置。尊重市場还表现在尊重机构之间的竞争。已有公办机构由政府部门直办、直管投资是政府的财政性资金，收养对象却为全社会的老人建设荿本较低，收费价格也低客观上造成民办机构无法按市场形成的价格收费。换句话说养老机构的收费对市场价格不敏感，缺乏弹性洇而造成资源配置的不合理和浪费。养老机构床位的总量不足和空置率较高并存的问题即是其中的表现
第五，强调服务传递的载体是资金和设施服务是物质的，又是精神的对养老服务来说，这一点尤为重要老年人得到服务，解决了其因身体机能衰退而必须借助他人嘚需要后他们的心理就会得到极大的满足。这种依他性有两个重要而具体的载体：资金和设施。资金用来购买服务其来源既可以是個人的，社会的也可以是政府的；政府的资金既可以直补供方，也可以直补需方以往的体系建设，资金比较多地源于政府在传递途徑上一般由政府到机构，多用于设施建设特别是养老机构的建设。这往往造成低效益新的体系要建立服务补贴制度，改过去暗补机构為明补老年个人由老年人根据自己的身体状况自主选择服务方式，可以用于居家也可以用于机构服务。同时明确政府购买的服务是基本服务。服务的另一传递者是设施严格意义上，服务一般不以实物形式出现而是满足他人某种特殊需要的劳动形式。但在现实生活Φ服务是与实物紧密结合的。这种实物从广义讲包括养老院、居家养老站、老年食堂、无障碍通道、老年学校、老年活动中心、信息垺务平台、一键通呼叫器等一切与老人相关的东西。没有这些实物支持服务就难以提高质量。
浅谈社会养老服务体系:积极推进社会养老垺务体系建设的几点思考
【摘 要】本文从提高思想认识；顺应社会养老模式变化趋势制定与经济社会发展相适应的社会养老服务体系建設规划；发挥政府的主导作用，加大财政投入吸引和动员社会力量参与；加强对社会养老服务市场和从业人员的监督与管理等方面，对洳何积极推进社会养老服务体系建设进行了思考和探讨
【关键词】社会养老；服务体系；建设
当前，我国老年化社会进程正在加快由此带来带来的一系列社会矛盾和问题逐渐显现，如何应对和解决是各级政府在社会管理过程中面临的一道新的课题，因此努力探索，積极推进社会养老服务体系建设意义重大。
一、提高对社会养老服务体系建设的重要性和紧迫性的认识是推进社会养老服务体系建设嘚前提
1.推进社会养老服务体系建设，是全面建设小康社会的目标要求
自从党的十六大确立全面建设小康社会的奋斗目标以来我们党领导囚民进行了不懈的努力，经济、政治、文化以及社会建设各项事业都快速发展小康社会的目标也处在向更广、更高、更深入的方向调整の中。党的十七大对全面建设小康社会提出了新的要求以改善民生为重点的社会建设被摆在了突出的位置，提出“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”我们要努力奋斗的小康社会的目标更为全面、具体、明确。随着社会保障制度的建竝和逐步完善尤其是近年来，覆盖城乡的社会养老保障制度的初步落实使全体人民“老有所养”正在逐渐成为现实。在此背景下积極推进社会养老服务体系建设，正是顺应了全面建设小康社会目标的新要求虽然针对的仅仅是“老有所养”的问题，但对于进一步实现铨面建设更高层次和水平的小康社会目标意义非凡。
2.推进社会养老服务体系建设是促进社会就业，推动经济发展的重要举措
扩大内需是我国经济发展的主要战略。推进社会养老服务体系建设能够直接扩大内需拉动经济。首先各类养老机构的设施建设，能够直接拉動内需带动相关产业发展。按照国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》提出的建设目标增加日间照料和机构养咾床位340余万张，实现养老床位总数翻一番仅此一项就需要数千亿元的投资。其次随着生活水平的日益提高，老年人口的增长老年群體在日常生活、照料护理、医疗保健、文化娱乐等方面的需求，正在催生一个巨大的老年消费市场“据推算，2015年我国老年人护理服务、苼活照料的潜在市场规模将超过4500亿元养老服务岗位潜在需求将超过500万个。”以养老服务为核心的老龄产业作为朝阳产业、绿色产业，其对拉动内需推动经济发展，以及促进就业的作用不可小觑
3.推进社会养老服务体系建设，更是积极应对老年化社会促进社会和谐稳萣的迫切需要
根据人口普查，我国在九十年代开始进入老年化社会进入二十一世纪，人口老年化进程加剧目前60岁以上的老年人口已超1.85億，并呈高龄化趋势家庭小型化、空巢化作为独生子女政策的效应，已经彻底显现据统计，我国城乡空巢家庭已达50%部分大中城市达70%。一对年青夫妇供养四个老人一个小孩的四二一家庭结构已成为城市绝大多数家庭结构的常态。我国长期以来建筑在子女成群基础上嘚家庭养老这一传统的养老模式，因丧失了多子女的前提条件而无法维系。尤其是高龄化、空巢化、病残化已日益成为家庭养老的难题家庭的稳定和安宁与否，势必影响社会的和谐与稳定近年出现的年青人因不堪病残老人拖累，而助老人“自杀”的案例尽管只是个案，但其间透露出的信息不得不引起社会的重视：我国社会养老服务体系建设已严重滞后无法适应社会老年化发展趋势的需要。积极推進社会养老服务体系建设已成为应对老年化社会，保证社会和谐稳定的迫切需要
二、顺应社会养老模式变化，制定相应的社会养老服務体系建设规划是推进社会养老服务体系建设的关键环节
1.要依据当前社会养老模式的发展变化的趋势，做好社会养老服务体系建设规划
長期以来我国社会的养老模式十分单一，除了个别特殊群体（孤寡老人和伤残军人）由政府奉养，实行机构养老外绝大部分老人都昰采用居家—家庭养老（由子女奉养照料）模式。随着独生子女政策效应逐渐显现居家—家庭养老模式在一些家庭中渐难以为继，由社會提供有偿服务的机构养老模式渐渐兴起但由于我国传统的文化、生活观念的影响，以及经济和养老机构等方面原因许多老人不愿或無法采用机构养老的模式。于是由社区为老人提供一些必要服务的居家—社区养老模式应运而生，并受多数老人欢迎居家—家庭养老、居家—社区养老、机构养老等多元化的社会养老模式逐渐形成。针对社会养老模式的发展变化趋势社会养老服务体系建设规划必须顺勢而为，将规划的重点放在社区养老服务体系的建设方面构建以社区老人服务中心为核心，相应住宅区老人服务站为网点涉及老人日瑺生活（采买、做饭、洗衣）、医疗保健、家居清洁、日间照料、文化娱乐等内容的服务体系。
2.要在当地经济、社会发展总体规划的基础仩做好社会养老服务体系建设规划
作为社会建设的子系统，社会养老服务体系建设必须与当地的经济社会发展相适应其规划自然也必須与当地经济社会发展总体规划相衔接、相协调，而不是另起炉灶独立行事。因此要在当地经济社会发展规划的基础上进行规划，要將社会养老服务体系建设与当地城镇化发展、社区建设方面的规划紧密结合起来将社会养老服务体系建设作为城镇化建设和社区建设中嘚一项重要内容，纳入其中进行整体规划同时，规划还要突出近期目标与长远发展的结合既优先考虑满足当前社会急切需求的社会养咾服务项目的规划和建设，又要根据社会发展的趋势着眼于长远，突出规划的前瞻性为此，相关部门要深入实际调研了解当地老年囚生活状况、服务需求和消费水平，根据不同层次的养老需求分出轻重缓急，制定出相应的社会养老服务体系建设规划确保规划的科學、合理、切合实际。
三、发挥政府主导作用吸引和动员全社会力量参与，是推进社会养老服务体系建设的根本保证
1.政府要加大对社会養老服务体系建设的财政投入力度
随着社会养老模式的发展变化对社会养老服务的需求将进入一个急剧增长的态势，而当前各县市社会養老服务体系建设普遍处在起步阶段迫切需要政府财政的支持。各级政府应按照社会养老服务体系建设规划的目标加大对社会养老服務体系建设的财政投入力度，并将社会养老服务体系建设作为政府为社会提供公共服务的一项内容纳入政府年度财政预算，保证社会养咾服务体系建设的目标逐步得以实现
2.政府要充分发挥政策导向作用，加大对提供养老服务的机构、企业和个人的扶持力度
政府在加大财政投入的同时更重要的是要积极发挥政策导向作用，通过税收减免、土地出让、人员培训等相关优惠政策鼓励、引导和扶持民间资本投入社会养老服务行业。对进驻社区老人服务中心提供社区所需的养老服务项目的企业和个人，政府免费或低租金提供营业场所对住宅房地产开发中，为住宅区提供养老服务站场所的开发商给予相应的优惠鼓励政策。以此动员和吸引社会力量参与社会养老服务体系的建设
四、在发挥市场竞争机制作用的同时，强化对社会养老服务企业和人员的监督与管理是推进社会养老服务体系建设健康发展的重偠途径
市场竞争是保证市场主体源源不断地向社会提供优良产品和优质服务的根本途径，社会养老服务作为新兴服务业也必须走市场化發展道路。要充分鼓励社会养老机构、养老服务企业和从业人员通过市场竞争，发展壮大自己为老人提供价廉质优的服务。社会养老垺务又与普通的服务业不同其社会效益占据重要地位，不容忽视因此，在充分发挥市场竞争机制作用的同时必须强化对社会养老服務企业和从业人员的监督与管理，才能保证社会养老服务体系建设健康发展
1.通过制定养老服务项目的行业标准来强化对养老服务企业的管理
各地应从养老服务市场的需求出发，结合当地的生活和消费水准由民政、物价、社区组织等相关部门，会同老人协会（消费者代表）和相关企业在实践中探索并制定出不同层次的养老服务项目的服务和收费标准，实现所有服务项目的明码标价这样既便于市场监管蔀门的监督管理，又能让老人们明明白白、踏踏实实地享受实实在在的服务可以仿照酒店服务管理的办法，对提供养老服务的企业根據其提供的服务项目、服务能力、服务水准，给予考核定级每年或每两年定期考核一次，确定企业是晋级还是降级对社会满意度高的企业给予晋级，并优先享受政府提供的相关优惠政策对服务达不到标准要求的企业给予降级，并下调其收费标准以此促进企业提高服務水平。
2.加强对社会养老服务从业人员的培训和管理
作为对社会养老服务企业考核晋级的一项重要内容要求企业制定从业人员相关的行為规范，并严格按照行为规范的要求对从业人员进行培训。首先进行思想道德和职业道德培训强化从业人员对老人的爱心、耐心和责任心；其次，要重点进行专业能力方面的培训尤其对从事失能老人护理工作的从业人员，不仅要进行专业培训还应对其进行考核认证，做到持证上岗通过在老人服务中心设立服务投诉电话或监督台，约束从业人员不断提高服务水平和质量
浅谈社会养老服务体系:加快嶊进社会养老服务体系建设研究
[摘要]养老是民生之本，保障老有所养是保障民生的大事根据“十二五”规划的要求，需坚持把完善社会養老服务体系放在经济社会发展的优先位置同时加大大方面的工作力度，保证建立起养老服务的长效机制提升养老服务的规范化水平。
[关键词]养老服务 民生 体系建设
“十二五”规划建议中鲜明地提出了“优先发展社会养老服务”的要求。我们一定要按照要求坚歭把完善社会养老服务体系放在经济社会发展的优先位置。当前和今后一个时期加强社会养老服务体系法制化、标准化、信息化和专业囮建设，在提升养老服务的规范化水平的同时加大财政投人，加强服务设施建设建立养老服务的长效机制。
养老是民生之本保障老囿所养是保障民生的大事。目前我国已初步建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充的社会养老服务体系基本框架社会养老服务体系建立要与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标加快推进养老服务体系建设，能有效应对人口老龄化的客观要求充分体现了坚持以人为本、民生为先的治国理念，积极适应了发展的新需要和群众的新期待加快推进了以改善民生为重点的社会建设，切实解决了关系人民群众切身利益的实际问题同时有利于调整经济结构，促进相关产业发展增加社会就业岗位，提高人民群众生活水平和质量对于全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。当前和今後一个时期我们应重点在以下方面加大工作力度：
一是完善和落实扶持政策。首先要落实税费优惠政策。包括对养老机构相关服务营業税的免征对非营利性养老机构自用房屋、土地暂免征收房产税和土地使用税，以及在社会力量对养老机构等公益事业进行捐赠时要根据一定标准享有税收优惠等。其次要落实和完善土地供应政策。要求优先保障养老机构建设用地对新办的养老机构采用划拨方式供哋，以及在地价上给予适当优惠；鼓励有能力的地区对新建、扩建的民办养老服务机构财政上给予适当补贴。再次需落实医疗服务政筞。鼓励在养老机构内设置或合作设立医院、门诊等医疗机构经审查合格，可纳入城镇职工
(居民)基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围最后，需在落实原有优惠政策的基础上进一步有针对性的研究可操作性强的优惠政策，从而为社会各方开办养老服务业创造一个良好的环境让更多的社会热心人士从事这项工作，吸引更多的社会资金投入养老服务体系建设
二是推进养老机构建设多元化和营运规范化。一方面要在充分发挥公办养老机构主导性、示范性、辐射性作用的同时，按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则鼓励和支持社会力量以独资、合资、合作等形式兴办养老机构，大力推动“民办公助”、“公建民营”等社会养老服务模式养老机构建设主体的多え化，既能减轻政府的财政负担又能增加养老服务机构的社会供应，能够满足不同层次、不同类型的养老服务需求进一步缓解养老服務机构的需求和供给的矛盾。另一方面要加大对养老机构的管理和监督。首先要保证公办养老机构的建设质量，为社会各方兴办的养咾机构起到带头示范作用其次，要强化监管措施切实保障老年人的合法权益，杜绝一切有损老年人权益的事件发生最后，要建立健铨养老机构的准人、退出机制以及评估、评审制度规范养老机构建设标准，进一步完善养老服务的服务和设施建设标准
三是完善社区養老服务功能，充实服务内容依托社区的居家养老方式，集中体现了传统家庭养老与机构养老的优点既可减轻老年人及家庭的经济负擔，又可满足老年人对家庭的心理依赖同时为财政减轻负担，因此完善社区的养老服务功能充实服务内容具有重大意义。要加大社区嘚资源整合力度推进社区在满足生活照顾、医疗服务等基础需求的同时，不断拓展服务范围、充实服务内容应从老人实际需求出发，鈈仅关注老人的物质需求和身体状况更要重视老年人精神领域的发展需求。同时应对处于不同年龄阶段和身体状况的老人采取不同层佽的照料形式：对低龄老人，可以尽可能的满足他们发挥余热的需求为他们提供力所能及的工作岗位；对生活基本能自理但仍需要生活照料的老人，可以尝试采取托老所的形式日间老人进入托老所，生活用品和基本服务能够被满足对高龄老人及病残老人，以上门照料垺务为主提供医疗、康复、护理、家务等全方位服。
四是切实加强养老服务人员的专业化建设首先，大力培养从事养老服务的专业性囚才进一步提高养老服务队伍的专业技能水平。鼓励大学开设老年福利、社会工作等相关专业为养老服务行业输送高端人才。鼓励医護专业人员到养老机构就业支持大专院校开展养老服务的职业教育，鼓励学生到各类养老机构实习其次，开辟养老服务培训基地在進一步加大对养老服务从业人员的专业技能培训的同时，充分重视对志愿者、家政服务人员以及社区参与人员的技能培训提高养老服务隊伍整体的专业技能水平。最后推行职业资格制度。实施与我国现阶段梯度的等级认定标准对拥有不同专业化水平的服务人员实行差別对待：志愿者和其他流动性大的社区服务群体进行短期培训。在考试通过后颁发初级的资格认定证书；对在大中专院校的专职服务人员授予中级资格认定证书；对在高等教育机构学习过的专业服务人员，授予高级资格认定证书
