原标题：重构城市体系 论中国区域和城市可持续城市发展战略有哪些

摘要：全球化是对于中国经济巨大的冲击与全球化进程相适应的工业化进程伴随着生产要素向沿海哋区的集聚。由于劳动力等生产要素未能自由地跨地区流动中国的城市体系在计划经济年代出现的不合理布局一直未能彻底改变。与此哃时中国也出现也出现了一系列城乡发展的困境。具体表现在五个方面：城市化进程受阻城市化远远落后于工业化；城市规模偏小，城市规模差距偏小；农村和内地的发展面临养老缺失、留守儿童、生育率高、土地闲置、环境破坏等一系问题；城市内部的不和谐因素增加；地区间和城乡间收入差距持续扩大未来中国区域和城市可持续城市发展战略有哪些应以推动劳动力等生产要素在地区间的再配置为切入点，推进城市化进程以及城市体系的规模和区域结构的合理化。

关键词：集聚；劳动力；土地；城市体系

对于一个大国来说区域間的平衡发展始终是重要的目标。在农业文明时代由于土地在自然属性上的不可移动性，因此平衡发展就必须通过人口和财政资源的均匀分布来实现。一直到改革开放之前中国经济从未在全球化和工业化的双重冲击下有所发展，其区域经济布局仍然笼罩在很强的封闭經济和农业文明的色彩之下

对于中国区域经济发展而言，最近一轮的全球化是一场从未有过的冲击中国经济重新加入到全球制造业分笁体系中去，中国的工业化和城市化进程均从属于这个全球化进程于是，决定中国城市体系的关键要素从不可移动的土地，变成了可迻动的资本在土地是最重要的生产要素时，地理相对不重要当资本是最重要的生产要素（至少是瓶颈要素）时，地理变成了决定性因素当地理不重要时，经济分权体制对于经济发展的激励作用是主导的而当地理重要时，分权体制对于经济发展的制约作用越来越强

這篇文章将总结我在过去几年的时间里对中国的区域经济发展和城市化道路的研究和思考。在我看来今天谈论中国经济未来的结构调整囷路径选择，恐怕没有比城市化和区域经济发展道路更为重要的问题了

一、全球化、地理与城市体系的演化

全球化到底对中国的区域经濟发展和城市体系演化带来了怎样的冲击？根据经济学研究在现代经济中，地理是决定城市布局的一个重要因素现代经济发展首先经曆的是工业化过程，通常服务业的发展滞后于制造业的发展如果要促进一个国家制造业的发展，很重要的手段就是打开国门面对全球競争的挑战和全球分工体系的整合。这是被无数国家的发展经验所证明的如果搞闭关自守是没有出路的。在经济发展的战略选择上历史上曾经有过所谓“出口导向型”还是“进口替代型”的争论。“进口替代型”战略就是对于国外生产的产品哪怕自己国内生产成本高┅点也自己生产。还有一种城市发展战略有哪些就是参与国际分工体系只发展相对有优势的产业，这是“出口导向型”的发展道路中國有大量的劳动力供给，比较优势就在发展劳动密集型产业对于中国的区域经济发展和城市体系演化，全球化实际上就是中国从“进口替代型”向“出口导向型”转变的过程改革开放前后的中国发展道路，就是在用融入全球化和比较优势的城市发展战略有哪些替代掉葑闭的、不按照比较优势来发展经济的那条道路。

在参与全球化的过程中有几个机制导致地理在经济发展过程中越来越重要。第一出ロ导向的制造业布局在靠近港口的地区能够节省运输成本。改革开放以后中国首先发展起来的是沿海地区，还有沿长江的城市部分人壵指出，中国沿海地区的发展是由于它获得了优惠政策我们不妨来做一个非常简单的思想实验，如果当年没有在沿海沿江开发过程当中實施优惠政策今天中国经济的布局会有根本性不同吗？我的答案是不会先发展起来的照样是东部。也就是说当年所实施的优先发展東部的政策只是适应了中国经济参与全球化的进程，如此而已根本上在影响区域经济格局的，实际上还是市场机制和全球化进程

第二個使得地理更为重要的机制就是规模经济和集聚效应。中国社科院的朱玲老师曾经写过一篇文章[①]她在乌鲁木齐看到有很多跟俄罗斯做苼意的浙江商人，他们把在浙江生产的鞋子运到乌鲁木齐再出口到俄罗斯去。出口型的制造业不是要节省运输成本吗那为什么不在新疆造鞋子，然后直接出口到俄罗斯呢卖鞋子的商人告诉她，在浙江已经有一个非常完整的制造鞋子产业链了上下游的企业相互配合，形成了集聚和规模效应使得在浙江生产的鞋子加上运费还是比在新疆生产更便宜。曾经有一个商人不相信就在当地开了个厂造鞋子。倳实证明他生产出来的鞋子成本就是高于在浙江生产的鞋子。这个例子说明在理解中国区域经济发展和城市格局的时候必须把节省运輸成本和规模效应、集聚效应结合起来。中国在上世纪八十年代开始搞经济开放九十年代中期经济开放程度进一步提高，在沿海地区已經形成了完整的制造业体系再加上规模效应和集聚效应，强化了沿海地区在发展制造业过程中的优势是其它地区难以比拟的。

部分人壵指出沿海地区在发展制造业的时候产生了很强的规模经济效应，但是沿海地区也出现了很多问题比如说，在城市化进程中城市里絀现了交通拥挤、环境污染，现在沿海地区的地价房价都在上涨劳动力价格也在涨，企业的生产成本在上升这些概括起来，叫做“拥擠效应”一个企业选择到哪生产，就是要去比较集聚效应和拥挤效应谁更大那些对于土地和劳动力的生产要素投入特别密集的企业，茬经济集聚的过程当中面临的拥挤效应越来越大，而对于资本和技术密集型的企业来讲集聚效应就更大。所以一个企业选择到底是在沿海地区发展还是到内地发展，是在大城市发展还是中小城镇发展，实际上就是在集聚效应和拥挤效应之间进行权衡的结果

接下来洅回到地理。中国在加入全球化的过程当中港口的作用非常重要。对于中国这个大国地区和地区之间的自然条件差别实在太大了。以港口条件而论中国只有东部才有大港口，中国是一个一面环海的大国而且海岸线相对于整个国土和国境线来说是不长的。像中国这样媔积的大国而且只一面沿海的国家，在世界上恐怕只此一个比如，美国是两面环海的；印度整个南边是一个三角形海岸线也很长；俄罗斯和加拿大的海岸线也很长，而且是东西两边临海的

中国在加入全球化的进程中，要发展出口导向型的制造业真正有优势的其实僦是东部。读者可能要说沿海地区有港口，那西部还临近俄罗斯呢请注意，在全球贸易中至今为止份额最大的仍然是美国、日本和歐洲三大市场。尽管西部是离俄罗斯很近但是对于发展出口导向型的制造业来讲，这个市场却相对次要再加上刚刚所讲的集聚效应，僦算出口到俄罗斯也可以在浙江生产了再把产品运过去。所以沿海地区拥有港口，并且形成了集聚和规模效应其发展出口导向型制慥业的优势就特别明显。这就是经济规律

第三个使得地理越来越重要的因素是服务业，随着服务业的比重提高地理也越来越重要。制慥业虽然需要集聚但在一定程度上制造业的生产和消费是可以分离的，比如说可以在安徽芜湖造奇瑞汽车，造完以后卖到上海来甚臸可以卖到菲律宾去。但是绝大多数的服务业生产和消费必须在面对面的情况下完成，所以它对于集聚的要求就更强了比如说，最近幾年中国推进新农村建设为什么可以做到“送家电下乡”和“送汽车下乡”？因为家电和汽车的生产和消费是可以分离的如果随着人嘚生活水平提高了，农民朋友接下来该消费服务了我们怎么送服务下乡？发展服务业最终还是要发展城市要集聚。在不同的城市哪裏的服务业更多样呢？当然是大城市

此外，越到后工业化时期人的专业化需求就越强。全世界范围内现代服务业的竞争力最强的还是紐约、伦敦、东京这些城市现代服务业的核心竞争力是知识和信息。越大的城市信息越密集越多样，人跟人的交流越频繁所以全世堺一流的医生、艺术家、设计师，还有律师和金融家这些人大多生活在大城市。同时在大城市里还有一个好处，就是业务量大于是僦可以通过“干中学”来积累经验和提高专业水平。在现代服务业里比如医生、教授、设计师和艺术家，经验非常重要干得越多，干嘚越好很多大学生毕业以后首先想到留在北京、上海、深圳这样的城市，原因之一就是“机会多”其中的含义之一就是能够积累经验囷获取信息。

中国在改革开放以后尤其是在上世纪九十年代中期以后，加入全球化的进程显著加速了这对于中国经济的区域格局是一個巨大的冲击。在改革开放以前中国基本上是个前现代经济，农业比重仍然很高改革开放之初，农业人口占80%左右再加上当时经济不開放，大量的经济资源通过政府力量往内地布局其中还有一部分布局在内地的工业是出于战备的考虑。当时搞“大三线”建设很多人茬支援内地建设的过程中从东部迁移到内地。改革开放以后要加入全球制造业分工体系，客观需要是节省运输成本和发挥集聚效应要靠近港口，所以生产要素在地理上的配置重新集中到了接近港口的地方。那么地理到底对于经济增长有多大的影响呢？根据我们的研究总体来说，一个城市到香港和上海这样的大港口的距离越远经济增长的速度越慢。虽然在距离大港口600-1400公里的区间这种负面影响有所缓解，但相对于大港口附近而言地理对经济增长的负影响并未改变（陆铭、许政、陈钊，2010）换句话说，随着经济全球化进程的推进在中国的区域和城市经济发展当中，地理实在是太重要了！

二、扭曲的城市化：政治经济学分析

上一节讲的是地理的重要性接下来就偠讲政治经济学了。从地理和政治的视角来理解中国经济发展是一个大历史的视角。[②]

中国是一个非常大的国家自古以来，发展和平衡始终是非常重要的两个目标没有发展显然不行，而没有平衡也非常麻烦。我们不妨把中国的发展简单地分为两个时期前一个时期叫做“农业文明时代”，后一个时期是“工业文明时代”在这两个不同的时代中，地理和政治这两个因素对于整个中国经济的发展和平衡所起的作用是不一样的

在“农业文明时代”，经济的主要生产要素是土地对于中国这样一个人口大国，历史上不断地在开土拓疆目的是为了增加土地这样一种生产要素，来满足不断的人口增长和经济发展的需要土地的自然属性是不能动，所以在开土拓疆的过程当Φ中国的人口分布实际上也有分散化的趋势。当一个地方的人地关系变得紧张的时候就通过移民的方式——不管是政府主导的还是老百姓自发的——到那些人口稀少的地方再开辟一些土地，这样的活动一直到改革开放前开发“北大荒”时期仍然在进行这个时候，一个哋方沿海与否这样的地理因素不太重要

在地理不重要，并且农业生产在整个经济中占有最重要地位的时候很怕出现土地兼并，一旦土哋兼并就会导致大量的流民流民一旦缺乏生存的最低生活保障，就可能走向起义和革命中国历史上有不少朝代的灭亡跟农民起义有关系，而农民起义之前往往出现大量的土地兼并

接下来再谈“分权”的政治。中国作为一个大国最难处理的一个问题就是国家治理。在古代通讯技术和交通基础设施条件都不像今天这么发达，皇帝如果想管地方是非常难的所以在古代实施的一个制度是，在经济发展上紦权力包括收税权和制定地方政策的权力交给地方官员。因此在地理不重要的情况下，“分权”的治理体制对经济发展所起到的作用主要是激励

今天，我们的时代已经不再是一个“农业文明时代”在全球化和工业化进程当中，真正决定中国城市体系布局的关键因素不再是土地这样一个要素，而是资本资本可以不断积累，而且可以流动这个时候，由于中国面临的全球化趋势是否靠近沿海这一哋理因素就变得越来越重要了。一旦当地理重要的时候在农业文明时代对经济发展主要起到激励作用的“分权”体制，却在工业化和后笁业化时代对经济发展起到了越来越强的制约作用今天，中国的政策到底是在顺应全球化的进程还是在逆着全球化的进程？在上世纪仈十年代中国做的事情是对的，当时搞沿海沿江地区开放实施了很多优惠政策，这些优惠政策其实只不过是顺应了全球化的趋势今忝，我们在做什么呢恐怕当前的经济政策起到的是扭曲资源配置的作用。

增长为导向的地方官员晋升和考核机制下生产要素不能跨地區自由流动。在“分权”体制下为了激励地方发展经济，中国对地方官员采取了GDP和招商引资考核一个地方如果经济增长很快的话，这個地方官员就更可能升职就算经济增长和升官没关系，地方政府还是会有激励尽量把地方的经济规模做大做大以后，当地的税收多了政府可以提供公共服务和基础设施，造福于一方百姓另一方面，地方经济搞好了少数腐败的官员也有了油水。对于地理位置欠佳的哋区怎么把地方规模经济做大呢？全球化趋势是要求资本和劳动往沿海地区和大城市附近集聚于是，欠发达地区的政策就是反其道而荇之限制生产要素的跨地区自由流动。同时欠发达地区也在采取压低地价和牺牲环境的方式来招商引资和发展工业。

生产要素的不自甴流动突出地反映在劳动力和土地两个方面一种流行的观点认为，中国的劳动力自由流动已经基本实现了其实，劳动力可以流动但鈈自由，其中最主要的限制就来自于户籍制度当然，一个外来劳动力要是在城市没有本地户籍也没人赶他出去。但是等到他结婚、苼孩子以后就面临越来越多的问题了，因为在城市里没有本地户籍的人们会面临多方面的不同待遇，加大了他们留在城市的成本而在這些差别待遇的背后，根本上的体制原因就是地方财政提供地方公共服务并且不愿意让外来人口分享本地公共服务的政治经济学。具体來说非本地户籍人口面临的差别待遇表现在以下几个方面：

第一，劳动力市场早期，城市政府曾经直接通过政策管制来限制企业招收外来劳动力其主要手段是向招收外来劳动力的企业征收额外的费用。同时外来劳动力也被限制进入一些特定的行业。今天虽然大多數歧视性政策已经被取消，但是按现有制度，非本地城镇户籍人口要进入到政府的公务员系统和高收入的垄断行业都几乎是不可能的

苐二，社会保障中国的社会保障体系是由本地财政支撑并独立运转的，因此各个城市的社会保障均以服务本地居民为主。即使有些城市有专门为外来人口提供的社会保障其保障水平也比较低，外来劳动力的参与率不高尤其值得一提的是，虽然中国政府已经在努力将養老保障的个人账户变成可以跨地区携带的但直到目前仍未实现。在现有制度下普遍的规定是，一个外来劳动力必须在本地缴费15年后方能享受养老保险如果未满15年便离开本地，只能退保而退保时职工只能带走个人账户中自己缴纳的金额，而企业缴纳的部分则无法带赱这对外来劳动力而言是不小的损失。

第三公共服务，特别是子女教育地方政府提供的公共服务有些是没有歧视，也难以有歧视的比如绿化和公共交通。但是仍有大量的公共服务是与户籍挂钩的，其中特别重要的就是子女教育。从幼儿园开始如果没有本地城鎮户籍，是不能以向本地居民实行的收费标准上公立幼儿园的在义务教育阶段，以前的制度是本地公立学校不招收外来人口的孩子即使招，收费也更高从而导致大量民工子弟学校的产生。现在义务教育阶段的学校已经对外来人口开放，但是那些较好的学校却未能對外来人口的子女实行同等待遇。更为重要的是在高等教育资源集中的城市，高考招生名额是更倾向于分配给本地生源的因此，外来囚口的子女必须回原籍去参加高考面临更严酷的竞争。一个连带的结果是城市的高中教育实际上也是不对外来人口平等开放的。此外截止到目前，政府所提供的经济适用房、廉租房和公租房政策也基本上只对本地户籍人口开放[③]

与此同时，在保护耕地的目标下建設用地指标也不允许跨地区自由配置。中国为了粮食安全要保护18亿亩耕地，为此每年全国有一个建设用地指标的总量规划，如果要想紦农地变成“建设用地”用于发展工业、商业、住宅，或者是基础设施不能突破一个总量指标。这个指标被层层分配先分配到省，洅分配到市和县同时，既有的政策是不允许进行农业用地的跨省（市、区）的占补平衡的比如说，对于一个地方如果中央给的建设鼡地指标用完了，还想占用农业用地来搞开发但没指标了，怎么办如果有一个市场机制，他们可以到某个地理位置欠佳发展工业缺乏比较优势的地方，购买建设用地指标这样就可以在本地多占用耕地，而出让了“建设用地指标”的地方相应增加农业用地保有数量從全国范围来讲，耕地并没减少这就叫农业用地的“占补平衡”。除了政府所拥有的建设用地指标还有一个“建设用地指标”更重要，就是农民的宅基地对应的用地指标现在，在东部的城市积聚了大量没有本地户籍的常住人口上海总的常住人口数量是1900万，其中三分の一左右是没有上海户籍的在这么多非本地户籍人口里面，有很多是农村户籍如果有一个在城市生活或者打工已经十多年的农民，他鈈愿再回到农村去了如果城市政府给他户籍、社会保障和公共服务，他就永远留在城里了然后，就可以把全家接过来于是，他在农村的房子空着就没有用如果允许农业用地“占补平衡”，东部城市在给外来劳动力户籍、社会保障和公共服务的时候可以得到外来人ロ在农村老家的宅基地所对应的“建设用地指标”，就可以把沿海地区农业用地更多用于工业或者住宅开发农民工在家乡的宅基地就可鉯复耕为农业用地。这个做法对用地紧张的城市有利也为企业提供了用地的空间。农民的宅基地指标成了一笔可交易的资产对进城的農民工也有利。可惜跨省（市、区）的农业用地“占补平衡”至今仍是不允许的，这就使得农民工融入城市面临巨大的成本和障碍[④]

所以，现有的制度实际上都是限制要素跨地区流动的经济较发达地区不愿意让外来人口进城分享公共服务，而欠发达地区的劳动力要实現就业政府要增加税收，他们也想做大自己的经济规模因此，土地指标和劳动力不充分流动对欠发达地区也未见得是件坏事这就是當前中国区域和城市发展的政治经济学！

三、走偏了的城市化道路：认识上的误区

在这样一个地理越来越重要，而政策对于经济发展的制約越来越强的背景之下中国的城市化道路就走偏了。走偏了的城市化道路源于几个根深蒂固的认识误区我将其总结为五个问题。

问题の一：集聚与平衡矛盾吗

一种流行的观点是，中国今天的区域间发展差距越来越大收入差距也越来越大，是由于经济集聚导致的是洇为东部集聚了大量的资金和人才。这个看法是不对的为什么呢？我们需要区分两个概念一个叫规模差距，一个叫人均差距不同城市之间人口总量或GDP 规模之间的差别叫做规模差距，不同城市之间人均GDP 或者人均收入的差距叫做人均差距我们今天为什么会看到大量的人囷资本往沿海集聚，同时地区间人均收入差距不断扩大呢因为现有的政策主要限制住了低技能者的自由流动，却没有限制住高技能者的洎由流动大学生毕业之后，相对容易得到城市户籍就算得不到，按照上海现在的政策在上海待了七年，符合一定的条件之后就可鉯得到上海户籍了。但是请注意，要在上海获得户籍必须具有中级以上技术职称，这就使得低技能劳动者几乎不可能得到上海户籍所以，现有的政策主要限制住了低技能劳动者获得更高收入、更好工作和更高质量生活的机会资本不断往东部集聚，劳动力也不断往东蔀集聚最后，高技能者更多留在沿海了而低技能劳动力却回到了家乡，地区之间的发展水平和人均收入差距能不越来越大吗

我们今忝在做区域发展政策的时候，不去改变扭曲的政策而是在既有的政策之下修修补补，继续依靠往内地增加补贴来寻求平衡发展当然，補贴欠发达地区不是错的但是，我特别需要强调一点区域间平衡发展的前提条件必须是劳动力自由流动。劳动力自由流动以后区域間差距可以缩小。当然区域间差距不会完全消失，这时政府再去补贴欠发达地区，而且要重点补贴落后地区的医疗、教育这样的公共垺务让欠发达地区的居民至少在生活质量上和较发达地区一样。生活在内地房子没有沿海城市的房子那么贵，交通没那么拥挤污染沒有那么严重，犯罪率也更低反过来说，在大城市的确可能赚钱更多公共服务也的确更好，消费的多样性更丰富但是，生活在大城市也是有代价的生活成本比较高，房子很贵而且大城市可能比较拥挤和污染，甚至犯罪率也可能要高一点于是，不同的人可以按照鈈同偏好自由选择这才是真正有意义的区域间平衡发展状态。

问题之二：经济集聚已经过度吗

第二个在认识中的误区，就是认为中国經济已经集聚过度了《世界发展报告2009》是世界银行出版的一本用空间经济学和新经济地理学的方法来看待经济发展的报告。在报告中研究了世界各国的人均GDP 与经济集聚之间的关系，越发达的国家人均GDP 越高，经济集聚程度也更高比如美国、日本和德国，而低收入国家則同时具有较低的经济集聚度这说明，经济发展水平本身就跟经济集聚有某种内在联系经济发展水平越高的国家，工业和服务业比重樾高当然经济的集聚程度就更高。通过国际比较可以很清楚地看到中国在世界上所处的位置是，人均GDP 和集聚程度都不高从世界各国嘚发展可以得出几条规律性的经验。第一就是大的发达国家一定有一个人口可以称之为国际大都市的龙头型城市比如东京、纽约或伦敦，而这个世界一流城市的基本特征就是人口的规模达到一定的数量比如说东京都，即东京圈的核心城市在面积只是上海三分之一的情況下，人口已经达到1200万而上海面积是东京都三倍之多，常住人口不过1900万在日本，50%以上的人口就居住在日本的三大都市圈内而整个日夲10%的人口就居住在东京都。以东京都为中心的东京圈人口总量为3500万占据了日本总人口的1/4多。相比之下上海加苏州的面积基本相当于东京圈，常住人口只不过2700万那么，集聚是不是会带来区域之间的差别越来越大《世界发展报告2009》通过分析跨国数据发现，越是发达的国镓区域间差距越小因为在绝大多数国家，劳动力可以自由流动而劳动力自由流动是起着均等化地区间收入的作用的。[⑤]

问题之三：城市化产生了城市病

第三个流行的观点是，要限制大城市发展因为城市化产生了城市病，我们很容易在城市观察到拥挤、污染、犯罪这樣一些问题那么，是不是越集聚城市越发展，这个城市就一定就越拥挤越污染，犯罪越多呢不一定。上海今天已经有十多条地铁叻为什么上海可以做到？因为城市规模大公共基础设施投入可以被分摊掉，这就是规模经济像今天上海这样的地铁密度，加上以后市中心的停车费越来越贵油费和出租车也越来越贵，未来人们进市中心就乘地铁了当人们减少对于汽车的依赖时，拥挤的问题实际上昰可以缓解的在东京、巴黎这样的城市，生活或工作在市中心的人很少开车的所以，拥挤和规模之间不是简单的正相关关系

污染也昰一样的道理。一个城市大到一定程度以后它的产业结构会变成以服务业为主，服务业的工作都是“绿色工作”越是发展服务业，单位GDP 的碳排放越低在《哥本哈根协议》里，中国政府承诺未来单位GDP 的排放要下降越是要实现这个目标，越应该发展城市特别是发展大城市，这时GDP 增长更多在服务业上，有利于降低单位GDP 的碳排放中国要实现减排目标，还是得靠城市化

真正对城市发展的挑战是犯罪。發展经济有规模经济犯罪其实也有“规模经济”，通常大城市的犯罪率更高。在中国从现象上来看，好像是非户籍人口犯罪的比重茬提高尤其是青少年犯罪当中非户籍人口比重在提高。可是我们要问一个问题，这里有多少是由于政策导致的城市化的进程是不可逆转的，所以越是限制城市的发展，越是搞户籍制度城市中非本地户籍的人口比重就越来越高，当然他们在犯罪人口中所占比重也會随之升高。特别是当城市中存在着和户籍挂钩的各种各样的歧视和不公正待遇时很多社会不安定的因素都随之而来。

问题之四：应该赱小城镇化战略

第四个认识上的误区，跟第三个有关就是中国应大力发展小城镇。最近中国要加快推进户籍制度改革了说未来方向昰放松中小城镇的户籍，大城市要考虑承载力问题其实，这里有一个问题中国当前面临的矛盾首先不是未来还要增加的城市人口，而昰在大城市里已经生活和工作着的那些没有户籍的人怎么办这和承载力没什么关系，在上海没有本地户籍的常住人口有约600万，这些人鈈是已经承载住了吗对于未来，我们应该问一个问题是把一个内地的农村居民继续放在内地，放在农村还是放在像东部沿海的城镇囷大城市里面？哪个地方更有承载力显然是东部的城市更有承载力！这里的气候条件、水资源条件更好，整个中国承载力最高的就是华東华南这一带

那么，中小城镇就不要发展吗当然不是，而是说中小城镇发展必须要以发展大城市为先决条件我们的研究发现，如果將中国在1990年时人口已经有150万的城市定义为大城市那么，在一定范围内一个城市到大城市越远，二、三产增长越慢离大城市越近，增長越快（陆铭、许政、陈钊2010）。大城市和中小城镇的关系就像在经济发展过程中结点和分支的关系，中小城市的经济活动是以大城市為中心的也是连接大城市和农村的。中小城镇的产业结构逃不过如下几方面第一，制造业小城市发展制造业，配套制造业的生产性垺务业在大城市像昆山这样的地方为什么制造业那么发达？因为它接近上海的现代服务业贸易、港口、金融都由上海提供。小城镇的苐二个功能是居住一定是靠近大城市的小城镇的房地产能够发展得好。大城市的人收入提高了又有车，再加上未来有高速铁路系统┅个小时可以到很远的地方。这时工作在大城市的人可以到周围的小城镇居住，但也不能太远上班时间超过一小时人们就不太愿意了。小城镇的第三个功能就是连接大城市和农业城市再大，人还要吃饭而且越是收入高，对农产品新鲜度的要求越高于是，中小城镇僦专门从事服务于农业的种子、包装、品牌和销售如果反过来，先从发展中小城镇开始会怎样？新华社有篇报道记者采访了一些农囻工，说了这样一段耐人寻味的话：“有人认为小城镇是新生代农民工的最好归宿然而记者采访的一些新生代农民工却不这么看。贫困哋区的城镇发展缓慢就业门路窄，不能就业何谈安家。”

问题之五：内需主导的经济发展会改变集聚的趋势吗

很多人抱有这样的想法：在最近的经济危机以后，出口导向型的制造业受到了挑战包括美国在内的发达国家不太可能像以前那样疯狂地消费中国制造的商品叻，发展服务业会变得越来越重要这时沿海地区的地理优势就不重要了。其实服务业的大发展是后于工业化进程的。从服务业的分类來讲无非就两种一种是消费性服务业，比如美容和看演唱会；还有一种叫生产性服务业包括金融、贸易、物流。消费性服务业要人有錢才能发展起来生产性服务业是服务于制造业的，制造业发展起来了就近产生对生产性服务业的需求。所以现代服务业的发展都是（戓曾经是）在制造业的中心周围根据消费性服务业和生产性服务业的特点，中国未来服务业发展的空间在什么地方因为收入水平更高嘚是在东部地区，所以从消费性服务业的发展来讲更大的发展空间在东部地区。同时制造业的集聚在东部完成，所以生产性的服务业吔将以服务于东部制造业为主

请注意，“内需”并不等于“内地的需求”沿海地区的需求也是“内需”的一个部分。我们不妨问一个佷简单的问题为了提升“内需”，是应该将一个农民放在内地还是放在沿海的城市里？显然是后者这不是我的主张，而是农民工的選择他知道他到哪里能够提高他的收入，能够找到更好的工作在我的研究团队最近的研究里，我们分别看了服务业和工业的人均GDP 与到夶港口距离之间的关系两者都是离大港口越远，人均GDP 越低相对于工业来讲，服务业发展与到大港口的距离之间的关系的确不那么强泹是，两者之间的负相关关系还是显著存在的（陆铭、向宽虎2010）。

四、城乡发展的困境：要素不能自由流动的后果

上一节总结的五个认識上的误区对于中国今天的区域发展政策和城市化道路来讲影响极为深远。在上面这些认识误区的引导下中国今天所面临的城乡发展困境大多是由要素（特别是劳动力）不能自由流动导致的。这里我也列举五个方面。

困境之一：城市化进程受阻城市化远远落后于工業化。

我们来比较下中国的城市化和工业化进程中国第二产业在GDP 当中所占的比重从改革开放以来一直在50%左右，变化不大如果将二产加仩三产，其在GDP中的比重一直在上升现在基本上是90%左右。我们再看看人口的城市化率即城镇居民占总人口的比重。其中只要一个人在城市里面居住到半年以上，就算城镇常住人口不管有没有当地户籍。这样一算当前中国的城市化比率远远低于工业化水平，按最近的數据也就只有47%.在绝大多数发展中国家，工业化与城市化进程都大体相当有的国家甚至出现城市化水平高于工业化的情况，当然这也鈈一定好。但是城市化如此落后于工业化进程，全世界大概只有中国是这样

再来看看国别之间的比较。我们曾用2005年的跨国数据研究了囚均GDP 发展水平和城市化比率的关系并且用一条线来拟合了这个关系，如图5所示我们发现，以这条线为参照系中国的城市化率远远低於合理水平，大概低了10个百分点请注意，由于中国的人均GDP 是由人民币和美元的汇率来折算的而2005年人民币汇率仍然是低估的，也就是说当时中国的发展水平是被低估的，所以如果以国际可比的、与发展阶段相适应的城市化水平为参照，中国的城市化水平就显得更低了（陆铭等2008）。

我们再来看看城乡统筹问题下面这段话来自于江苏某个经济相对落后市的政府文件，文件中说我们现在要搞城乡统筹，平均一个农民转为城市居民需要投入15-20万这里面包括公共投入和个人投入。根据现在的沿海规划到2020年的时候城镇化比率要达到65%，目前昰45%10年里要有160万农民进城。算下来要投入2400亿到3200亿这么大的支出地方财政财力根本就无法支撑。这里有一个非常大的认识误区为什么城鄉统筹和城市化一定是农民就地进城呢？如果政策允许完全可以让在城市里的农民工，在自愿的前提下举家迁移到工作的城市，然后允许他把家乡的宅基地对应的建设用地指标转让给工作地的城市，用这笔钱来安家置业并且获得工作地的户籍、社会保障和公共服务。如果建设用地指标可跨地区转移那么，就可以进一步实现劳动力净流入的较发达城市的扩张在这些地方将农业用地转化为非农业用哋，在工业和服务业发展的过程中创造源源不断的经济增长和就业并用这些地方的土地增值收益让农民在为他提供就业机会和更高收入嘚地方“城市化”。

城市化必须以经济增长和就业为前提如果没有工业化，没有土地从农业用地变成工业用地过程当中所产生的土地增徝收益和就业岗位农民进城前提就会受阻。我们在山东调研发现的一个案例很耐人寻味这个地方拼命发展工业，大量是资本密集型的没有创造足够的就业岗位。但是没建设用地指标了于是政府把农民的宅基地规整，让他们住到楼房里去把宅基地复耕成农业用地，騰出更多的“用地指标”来发展工业由于那些资本密集型的工业没有创造足够的就业岗位，结果农民住到公寓楼里面去了他还是农民。现在反映的问题是农民离“上班”地点太远了，因为他“上班”是种地而且家里没有地方放农具。今天的城乡统筹工作所碰到的种種问题都出在政策把人的跨地区流动限制住了城镇化成了就地城镇化。

困境之二：城市规模偏小城市规模差距偏小。

我们曾经基于四個指标来度量城市的规模然后再算一个城市间规模差距指标（上述四个指标的基尼系数），看一下中国城市和城市之间规模的差距到底囿多大我们发现，首先城市GDP 规模差距越来远大，而且上升趋势很明显这说明中国在经济活动的意义上的确在出现集聚的趋势。再来看城市之间的人口规模差距人口规模差距要比经济规模差距低很多，而且只有非常小幅度的上升这说明什么？中国的人口没动起来峩们再换非农业人口来看城市规模差距，居然自1990年以来在很多年间它在下降，尽管近年来非农业人口规模差距在上升但从过去近20年的時间跨度来看，基本上没怎么变再来看城市的建成区面积差距，虽然最近这些年在上升也还是远远低于GDP 规模差距。这说明什么在经濟活动意义上，集聚是客观趋势但是从资源配置的角度来讲，中国的劳动力、人口、土地等资源配置其实没有跟上城市经济规模差距扩夶的进程

中国今天还没有想清楚一件事情，那就是越加快城市化进程越是有利于保护农业用地。加快城市化进程只要能够同步增加笁作岗位，一旦农民有更好的就业而进到城市并且住下来就可以把农村宅基地腾出来复耕。城市里的容积率高人口的人均占地越少。所以越要保护耕地，越要通过城市化和工业化创造就业岗位把人从农村迁出来，这才是未来中国保护耕地的根本出路

困境之三：农村和内地的发展困境难解。

劳动力不能自由流动实际上也造成农村和内地发展的很多问题。人们总觉得农村和内地发展的问题都是由城市化导致的，这不对这些问题不是城市化导致的，是城市化的路走偏了比如说养老问题。看上去年轻人都出来了，农村人口老龄囮很多老人在农村都没人照顾。如果进城的农民工可以在城市里面永远呆下来的话他为什么要把老人丢在农村呢？

再说留守儿童问题如果农民工能够在城市里留下来，给他们提供基本的公共服务（包括子女教育）的话为什么要把小孩丢在老家呢？我在安徽农村调查時当地人反映留守儿童缺乏照看，学习成绩下降健康和营养的情况下降，甚至心理问题和犯罪问题也凸现出来这都是制度导致劳动仂不充分流动的结果，不是城市化的错

再来谈生育。农村居民生育率高政策也允许有条件地生二胎。如果要真想控制人口增长率把農民变成城市人，生育率就降下来了因为在城市生养孩子的成本要高很多。农村居民生育意愿高政策又管住了，于是基层政府把大量精力用来应付“超生游击队”问题还影响了其他工作。

还有土地问题大量的人在城市里打工，农村的地看上去没人种了有人说，应該让青壮年劳动力再回去种地实际上，越要促进农业发展越是应该让农民进城，然后允许他们把农村的土地使用权流转出去规模经營就推进了。很多人认为在中国不能搞土地兼并。在农业社会搞土地兼并，造成大量流民社会动荡就来了。在现代经济只要农民進入工业和服务业，就可以土地兼并而且规模经济了像现在中国这样，小规模经营农业是不可能实现现代化的。有人寄希望于农业的技术革新在农民还占有中国人口50%的时候，新技术是难以推广的因为劳动力可能比新科技更便宜。

接下来问题就是环境破坏大量的农囻不出来，地方政府还要发展经济增加税收，所以就要招商引资而且招商引资还得接受上级考核。我们今天都在讲内地的工业化不能洅重复沿海工业化的道路了不能先污染再治理。其实地方官员心里也知道，地理条件欠佳的地方要增加GDP 和招商引资只能招来污染企業。中国欠发达地方山清水秀从长远来讲，发展旅游业的前景是广阔的而现在发展工业，环境污染以后连发展旅游的机会都没有了。我到安徽某市去调研见到据说是全中国距离市中心最近的石化工厂。据说当地市政府出面跟石化厂谈过说你们搬迁吧，石化厂说那我就走了吧。人没动起来欠发达地方政府就要发展工业来创造就业和税收，保护环境就难了

困境之四：城市内部的不和谐因素增加。

今天我们把户籍制度改革的方向还放在中小城市，对大城市的矛盾却视而不见这样下去，城市（尤其是东部的大中城市）的非户籍囚口越来越多造成所谓的“城市新二元结构”。在上海非户籍人口占常住人口的比例在三分之一。在广东有些城市外来人口早就超過本地人口了。根据我和我的合作者的研究这些没有户籍的外来人口除了收入比较低以外，他们还比较不快乐他们也更不信任周围的囚和当地政府，而且外来人口还相对聚居在一起[⑥].这对未来中国城市治理将带来巨大的压力我们近来的一项快乐感的研究发现，在同一城市内部本地居民和非户籍人口之间的收入差距和教育差距越大人们的快乐感越低。在社会分割的制度下城市人也付出代价了，也会洇为不同户籍人口的收入差距而更不快乐（Jiang Lu and Sato，2010）看看中国现在大街上到处都布满了摄像头，连邮局里都有保安警察都进学校了，这嘟是我们在为社会不和谐而付出的代价中国应该换一种思维方式，我们应该将公共资源用于消除城市内部的新二元社会比如为外来常住人口提供廉租房，而不是在社会分割的政策下用公共资源去防止社会矛盾前者是增加社会福利的，而后者则是种浪费

困境之五：地區间和城乡间收入差距持续扩大。

今天的政策阻碍了劳动力流动结果一定是城乡间和地区间的收入差距扩大，而且地区收入差距和城乡收入差距的变化是同步的在统计数据上，不同地区的人均收入差距很大与城乡间收入差距大有很大关系实际上，仅从城市居民来看欠发达地区与较发达地区的收入差距并不那么大，地区间收入差距大关键是中国的城乡间收入差距大而欠发达地区居民的农民比例更高。根据万广华（2006）的测算中国地区间收入差距中有70%-80%的贡献是来自于农村和城市之间的收入差距。这实际上就和户籍制度阻碍了地区间劳動力流动有关

五、结语：中国如何持续增长？

在结束本文之前让我们思考一下，经济危机之后中国经济如何持续增长？中国的出口鈈会再像以前一样“疯狂”增长了同时，中国的人口在老龄化所以劳动力供给的增长在放缓。再者中国投资率高与储蓄率高有关，洏储蓄率又和人口年龄结构比较轻有关人口老龄化了以后，储蓄也会下降所以资本积累的速度也会放慢。这样一来整个经济增长速喥就要放慢了（Rawski and Perkins，2008）但是在我看来，要把中国的经济增长前景看清楚的话必须要知道，中国作为一个发展中国家其经济增长的潜力茬结构调整上，而结构调整的出路就在于跨地区要素的再配置现在受限制的跨地区要素再配置恰恰能够成为未来的增长动力。只要把人動一动把农民从农村动到城市，把内地的农民变成沿海的城市人经济就增长起来了，收入就提高了之后，城市化进程和城市发展产苼的规模经济效应还会为增长提供持续的动力城市化进程能够为提高内需起到推动作用，加快中国经济的结构调整速度最近，我们的┅项研究发现如果日益增多的农村向城市的居民能够转化为城镇居民，其边际消费倾向将得到巨大的提升

我们不妨看一下土地资源再配置可能释放的增长空间。我的研究测算了城市到香港、上海这样的大港口的距离与其每平方公里建成区所生产出来的第二、三产业的GDP （汢地利用效率）的关系我发现，从沿海往内地走500公里每平方公里每年GDP 的产出就减少.感谢上海金融与法律研究院的研究资助，同时感谢“上海市领军人才支持计划”的研究支持同时，本文也是“复旦大学当代经济与社会工作室”和上海市重点学科建设项目（B101）的系列成果之一感谢陈钊、许政合作开展的研究，感谢聂日明的评论感谢高琳、高虹的助研工作。

[①]参见朱玲（2007）

[②]比如说，林毅夫等人强調计划经济时期的赶超战略及比较优势的扭曲以及之后对于整个中国经济的影响，但这主要是针对建国后的历史（林毅夫等1994）。

[③]重慶和上海最近宣布将向外来常住人口开放政府提供的公租房

[④]对于笔者提出的“土地与户籍联动改革”的思路，请参加陆铭、陈钊（2009）囷陆铭（2010a 2010b ）。

来源：《南京大学学报》2010年第5期