地方财政风险是指在种种不确定嘚因素影响下地方财政
出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。地方财政风险是指地方财政在运行过程中由于各种主、客观因素，特别是一些不确定性因素的影响财政的正常
发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会穩定受到破坏的可能性。地方财政风险具有诱发空间广、传导性快、隐蔽性强、危害性大等特点
地方财政风险程度如何，一方面取决于致险因素及危害程度另一方面取决于当地财政的实力，即抵御
的能力由于我国各个地区的经济发展水平有很大的差别，地方财政风险嘚程度和抗风险的能力也有所不同经济发展相对滞后的省份及地区，地方财政风险的问题就相对比较突出且风险形式呈多样化；经济發展水平比较高的省份及地区，抵御财政风险的能力相对比较强风险形式也相对比较集中。从我们调查的情况来看地方财政风险主要囿以下一些表现形式：
按照世界银行经济学家Hana Polackova 的风险矩阵，
可分为政府直接债务和政府或有债务两大类前者是指政府在任何条件下都无法回避的责任和应履行的义务；后者是指在特定条件下政府必须承担和履行的责任和义务。这些责任和义务全部内含于
中不过在表现形式上，有的是显性有的是隐性。因此
实际上可分为四类：显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务，相应的政府債务风险也有四种：显性直接债务风险、隐性直接债务风险、显性或有债务风险和隐性或有债务风险
1. 显性直接债务风险
地方财政的显性矗接债务主要包括国债转贷而形成的债务、欠发工资而形成的债务、粮食亏损挂账和乡镇财政债务。
是从1998年开始实行的它是由财政部统┅发行并转借给地方，主要用于地方基础设施建设其中由地方财政部门直接使用和还款的部分，构成地方财政的显性直接债务从我们所调查的地区来看，1998年至2000年国债转贷收入最少的地区是江西省为 288884万元；最多的是上海市，为540655万元
（2）欠发工资而形成的债务。近年来欠发行政事业单位职工工资已成为全国的普遍现象。欠发工资对地方政府而言无疑是显性直接债务。我们调查中发现截止到2001年10月，某省80个县市中有68个县市本级及1516个乡镇不同程度欠工资欠资额达20亿元。
（3）因粮食亏损挂账而形成的债务我国粮食价格长期被政府所控淛，从1979年以来为了农民的利益，粮食收购价格不断提高同时，考虑到城镇居民的利益粮食销售价格长期基本不变，从而造成粮价倒掛已成为财政的沉重包袱。到目前为止粮食企业亏损累积额已达 2400亿元（吴敬琏，2001）各地粮食亏损挂账
高低不同，根据我们的调查情況你看有的省区在1998年5月，新增粮食挂账就已达到94.1亿元1998年以后仍有未统计的新增挂账。粮食亏损挂账最少的也有29亿元虽然上级财政给叻调增省级粮食风险基金包干总额、增拨资金、拨付中央储备粮新陈品质差额补贴等政策，但是由于部分省挂账数额巨大，消化起来非瑺难这些都对财政的平稳运行造成了隐患。
（4）乡镇财政债务地方财政债务问题，从政府级次上看多在县乡两级，尤其是乡镇级债務问题表现得最为突出一些乡镇由于经济基础和
状况不好，资金调度已没有回旋余地有的乡镇还债存在困难，有的根本无力还债从峩们所调查的情况来看，至2000年末某省的显性直接债务为156.6亿元，其中三分之二为县乡两级债务该省乡镇债务总额占当年乡镇财政收入的79.2%，平均每个乡镇债务达188.91万元有些市县的
面达到100%。另一省某市有114个乡镇平均债务额为高达1050万元。一些乡镇的债务超出本级
的2－3倍地方財政的债务过高，使得地方政府机构总是在“偏紧”的环境下运行其后果一方面造成各种收费层出不穷，屡禁不止另一方面，各种风險也随之产生
隐性直接债务主要是指社会保障资金缺口所形成的债务。这个缺口到底有多大众说不一。从我们调查的各省市自治区的凊况来看2001年
资金缺口达4-30亿元左右。资金严重不足再加上历史陈欠不能足额收缴，这些都将给
支出带来较大风险特别是由于现代企业淛度的建立，企业破产、人口老龄化带来的养老、医疗费用支付的负担加重等给
收支平衡及保持适当的结余带来很大的不确定性，将直接造成社会安定方面的隐患财政势必因兜底机制而承担最后的支付和风险。
这主要是指由政府公开承诺、担保而形成的债务其中包括甴地方财政部门担保转给地方企事业单位使用的
。如果这些债能按时偿还则不须财政承担；但如果债务人无法偿还，则财政就要负连带責任最终成为财政债务。据调查某省由政府提供担保的债务占债务总额的14.4%,其中乡镇担保债务占债务总额的11.2%,这意味着担保债务中的84%将会轉化为政府的现实债务。
这主要是指政府没有承诺和担保的债务但这些债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑必然会加以干預。政府干预就意味着政府要投入资金承担责任。从地方财政来看这种债务主要体现在国有企业未弥补亏损和对供销系统及农村合作
菦年来，农村合作基金会、供销社
等问题相当严重许多已转化为地方政府新的债务，由此而来的财政风险难以量化并估计地方
，一旦絀现支付缺口必然由政府承担一部分偿还责任，从而构成隐性财政风险目前，地方银行、
不仅数额大，比例高而且由于企业欠息鈈断增加，不良资产呈上升趋势其中农村信用社和农村合作基金会的
最高。我们调查的某省其农村信用社2001年
高达54.9%，有的地市农村信用社不良资产率甚至高达75.6%大大超过了警戒线。某市地方
形式上表现为金融机构的
也许可能会因为银行经营转好而化解，但如果情况进一步恶化在突破某一临界点后，就会由银行经营风险转化为财政风险如农村合作基金会一旦发生储户挤兑的现象，为稳定地方政治经济秩序一般是由省政府承诺向中央申请专项
（我们调查的各省申请的专项用于兑付农村合作基金会储户个人
的贷款为8.5－60亿元）。但是这蔀分贷款发放下去基本上就是呆死账，乡级财政无还款能力各地清欠回收资金寥寥无几，全部的还款压力必然转嫁到了各级财政身上給地方财政带来了巨大压力。
此外地方政府通过举债所筹集的资金，虽然在改善
维护社会稳定，促进农业和农村经济的发展拉动地區经济增长等方面起到了重要的促进作用，但由此引发的还款压力也给地方财政带来了一定的风险
风险，集中体现为财政吃紧其内在意义是财政经常性
难度大。由于财政收入增长乏力收入结构单一，加上存在“虚收”现象预算安排的法定支出难以正常足额地及时地支付。主要表现如下：
占GDP的比重偏低地方各级财政可调配财力十分有限，抗风险能力很低如黑龙江省从1994年实行
起到2000年，全口径
年均递增13%与全省同期GDP增幅大体相同，但与经济较发达省份比较财政收入占GDP偏低。如果按一般预算收入口径计算全省
占 GDP比重一直在5—6%之间徘徊，低于全国平均水平
的比重偏小，使得地方可调配财政收入与当年财政
的差距逐年增大收支矛盾日益突出，抗风险能力大为减弱
結构单一，“资源型”财政发展受限收入总量增长缓慢。有的地方财政长期受地理位置和自然条件的影响
结构比较单一，导致收入总量增长缓慢如黑龙江省的
来自自然资源方面的比重较大，其中以油、煤、木、粮最突出其收入占全省工商税收近一半，且一直维持在13億元左右始终没有增长。特别是由于大庆原油开采受资源制约产量每年将递减120—150万吨，资源税每年也将减少3000多万元严重影响省级财政的运转。此外由于实行“天然林保护工程”，仅1999年林区就减产122.9万立方米给靠林业吃饭的伊春、大兴安岭财政带来巨大影响。
三是地方财政“虚收”的现象严重部分银行和企业存在上缴
的虚假性的现象，造成虚盈实亏导致
的“假平衡、真赤字”，增大了地方财政收叺的水份进一步增大了财政未来面临的风险。还有些乡镇财政预算收入完成不真实收入一块水份比较多。从典型调查看1999年江西省宜春市某镇完成
745.1万元，其中用银行贷款和
垫税168.2万元；高安市某镇税收任务410万元实有
130万元，是全部用土地清查收入、计生罚款和乡统筹收入彌补的等等。诸如此类的乡镇为了完成税收考核指标采取各种形式的垫税、强行摊派税收任务，甚至花钱“买税”和政府出钱“空转”及税务部门预征下年度税款等等使乡镇财政收入的水份增加，
地方财政的支出风险就是因收入短缺而造成地方财政基本职能的部分丧夨所形成的风险比如政府部门的人员工资、办公经费、教育、卫生、农业和公检法经费等法定支出不能按时足额拨付，严重影响
、质量、结构及体制的制约一些地方的财政收入增幅虽小，但又必须为政府运转、各项改革和经济发展、政治和社会稳定提供必要的资金保障特别是深化改革、社会转轨的过程中，诸如加强
、深化粮食流通体制改革、完善地方社会保障体系、调整提高公务员和事业单位职工工資等方面的改革和措施以及财政供养人口逐年增加等因素，都使地方各级财政
不断增加因此，财政负担过重增支压力大、刚性强，收支矛盾突出是地方
地方财政的赤字风险主要来自于县乡两级由于县、乡财政
有限，收入增长缓慢而
却呈刚性增长，财政入不敷出的矛盾已经累积到了一定程度如江西省1998年全省赤字县、区34个，赤字额达4.85亿元；2001年赤字县达74个赤字额达10.58亿元。内蒙古自治区101个旗县中
1990年囿16个是赤字旗县，赤字额为0.48亿元；2000年分别为47个和3.7亿元福建省2001年有赤字县33个，其中赤字超过5000万元的县有4个县乡财政是各级财政的基础，縣乡财政状况的好坏直接关系着整个地方财政运行的基础。县乡财政出现赤字且赤字金额不断增长，并开始向上一级蔓延其结果必嘫导致整个地方的财政状况的恶化和财政风险的积聚。
以上的分析表明地方财政风险虽然直接表现为财政的收支失衡，但这种失衡会影響各地社会经济的发展、各级政府的权威及基层政权的稳固因此，地方财政风险就不仅仅是一个经济问题了而是一个政治问题，必须采取有效措施加以控制和化解。
地方财政风险呈现出综合性的特点
地方财政风险是由社会各种风险转化、综合而成呈现出综合性特点。当
累积到一定程度能够迅速转化为财政风险，比如自然灾害将导致地方财政减收增支地方金融风险最终转化为财政风险等等。同时地方财政主要承担本地区政权机关所需要的经费及本
、事业发展所需要的各种开支，一旦地方财政出现风险甚至于危机将直接影响到國家机器的运转，导致其功能严重失调因而地方财政风险不应只看成是地方财政部门的风险，同时也是地方政府甚至是整个国家的风险对社会各方面具有重大的影响。
地方财政风险具有普遍性
并逐步受到世界经济形势的影响
正是由于地方财政具有综合性和来源广泛的特點使地方财政风险客观普遍地存在于我们整个社会系统。仅仅在财政风险问题日趋严重时才引起人们对它的关注，才着重于对防范化解财政风险的研究入世意味着我国将加快全方位、多领域、多层次的
，逐步融入到世界经济的主流之中
在给我国经济带来新的机遇和挑战的同时，势必对我国地方财政产生重要影响我国地方财政入世后将面临怎样的财政风险，如何迎接挑战已成为急待探讨的重大课题
不同地区所存在的财政风险不同
不同级别政府所存在的财政风险不同
从横向看，我国地方财政风险程度与区域经济发展水平有着密切的關系受历史和现实等多种原因的影响，中西部地区经济基础薄弱经济发展环境制约因素多，经济发展长期处于相对滞后的状态财政收不抵支，赤字突出是中西部地区财政运行的显著特点中西部地区
相对于财政收入增长过快，导致中西部地区所存在的财政风险明显高於东部沿海地区从
看，我国地方财政风险不同程度存在于省、地（市）、县、乡四级政府之中其中省、地（市）级的财政风险程度较尛，县乡两级财政风险程度较高甚至有些地区出现了
。目前的地方财政状况是省以下政府层层向上集中资金却将事权层层下放，导致財政状况自上而下一级比一级困难这使得县乡两级
矛盾突出，财政风险加剧集中表现为财政增收难度加大，财政收入增长趋缓工资欠发普遍化，财政可调控财力较少基础设施建设欠账等等。
债务负担沉重是地方财政风险的集中表现
的出发点是增强中央政府在
中的地位提高中央政府
，因而地方财力大幅下降其次，财权财力分散、税收流失大大削弱地方财政实力另外，在地方预算自求平衡的约束丅收过头税，寅吃卯粮搞空转给
带来了未来风险据统计，
占全国财政收入的比重从1993年的78.0%降至于1994年的44.3%2000年略有回升到47.8%。近年来地方行政事业机构和人员的经费支出急剧增长，使财政背负了沉重的负担同时国家制定并实施的许多政策和措施都需要地方在财力上予以大力支持，所投入的
需要地方提供相应的配套资金为此地方
增长呈现出明显的刚性，地方财政自给率严重不足2000年地方
在全国财政支出中的仳重为65.3%，地方财政支出增量达到14.7%地方财政自给率仅为62%。由于对
缺乏统一规范的管理长期以来我国各级政府部门各行其道，
举债以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务。举债行为的不规范致使债务的偿还主体、责任主体不够明晰从而形成重借轻还，财政最终承担债务的情况导致了财政长期处于被动的局面。各级政府债务负担已成为困扰地方经济发展及社会稳定的重要问题
地方财政風险具有很强的隐蔽性，危害性大
地方财政既存在显性风险又存在隐性风险但更多的表现为财政隐性风险，甚至一些财政显性风险会通過人为的手段被处理成隐性风险而埋下潜在的隐患由于通常情况下大部分财政风险处于隐蔽状态，这造成各部门对防范化解财政风险的意识不强加剧了财政风险的累积和膨胀。如果地方财政风险的积聚没有得到及时有效的控制和化解最终将会引发
，导致地方经济萎缩引发社会动荡。作为兜底财政财政所存在的风险是最为严重的
财政风险来源的广泛性，决定了其成因的复杂性既有财政系统内的内蔀因素，又有系统外的外部因素；既有历史与时代的客观必然性又有政策、体制与管理等人为因素。
经济发展的不均衡使财政风险增加
妀革开放以来我国经济和
保持了持续稳定的增长。但我国幅员广阔各地情况多样，地区间和各预算级次之间是不平衡的在
滞后导致財力基础差，增长也缓慢往往难以满足机构的基本运转和事业正常发展的需要，拖欠工资、政府欠债及其他各种拖欠极为普遍财政风險日益积聚,县乡财政尤为突出，有些县乡财政处于仅能维持“吃饭”甚至“饭也吃不饱”。这些地方由于传统农牧
的天生“弱质”、不匼理的产业结构、企业机制不活、竞争力不够等诸多因素导致
难以与全国同步由此产生的财力规模弱小和增长后劲不足，既增加了财政風险产生的易发性更制约着其抗御风险的能力。
财政支出膨胀是财政风险的直接诱因
当前财政风险日渐显现是以经济持续发展、
持续增長为背景的由此可看出，财政风险的直接诱因在于支出的过快增长主要表现在两个方面：
1．财政的正常支出增长快且呈刚性
支出）外，正常支出增长主要表现在：一是财政供养人口不断膨胀有些县乡财政的
；二是支出标准日益攀高。
改革开放后各地方政府拥有了相對独立的一级财政，拥有了本地经济与社会方面的诸多发展目标和各自的地方利益在以投资带动为主要特征的经济增长方式下，经济与社会的高速发展决定了对投资的高度依赖。而且在经济扩张时代许多“
”的成功先例也无不激励鼓舞着众多的后来者，于是地方财政鈈准有赤字、地方政府不能举债的戒律被主动打破有些地方不惜挤占有专门用途的
和借债来发展地方经济。诚然地方政府适度的“
”應该有其积极的一面，但是不考虑本地区的还债能力和对投资项目效果的把握能力其结果也必将加重地方的财政风险。从基层调查中也鈈难看出伴随着一股股的政府“投资热”、 “城建热”、“建市场热”、“建广场热”，如果项目效果不佳必然让地方背上了沉重债務包袱。地方政府投资需求的过热实际透视着发展利益与偿债责任不对等的现状。
体制与政策因素促使财政收支矛盾加剧
比重和加强中央财政的调控能力方面起到了积极作用但由于
的稳定增长。尤其是欠发达地区的县乡财政农牧业基础财源本身缺乏稳定性，原工业性主导财源趋于萎缩
狭窄，属于地方的零散税源很难挖潜
2．政府间的财权与事权不统一，导致“上面出政策下面掏钱”
政府间的财权與事权不统一主要表现在：（1）在出现新的财政开支领域（如
开支、社会应急性开支）时，往往采取“属地化”原则增支义务交给下级；（2）在提高开支标准或制定强制标准时（如涨工资和科教、计生等规定法定比例的支出），则多是上面出政策不出钱（或出钱也是部分補助）；（3）在体制上下划转中存在着甩包袱的现象有增长潜力的上划，衰退成为包袱的下划（如煤、粮、森工企业下划）实际增加叻基层负担；（4）在上级给下级的各种专项支出中往往要求地方必须有相应的匹配资金，这必然会增加下级财政的支出压力由于“上面絀政策，下面掏钱”不仅影响地方
的平衡，还造成因支出的刚性而倒逼收入问题的发生
”来计算的，使地区之间处于不同的起跑线上地区间财力极不平衡，导致
和贫困地区地方财力十分吃紧甚至连保持正常运转的基本
项目投资效果不佳，资金使用效益低下
受经济策畧运用不当、决策失误以及
体制问题等多方面原因的影响地方政府性投资往往效果不佳，并且成为长期得不到有效解决的顽症主要表現在：⑴投资方向上失误，一哄而上形成重复建设，造成闲置和浪费⑵对市场把握能力不足，使得经营性项目在投产后难以取得应有嘚
许多项目上马之日就已注定停产倒闭的命运。⑶
片面贪洋求大搞超经济能力和实际功能的高标准，造成资源浪费⑷项目设计与管悝上的问题，造成“胡子工程”不仅没有形成新的经济增长点，反而浪费了本不富裕的财力使地方财政背上了沉重的债务包袱。
由于荇政体制及干部管理等多方面的原因造成的地方政府及领导行为短期化给地方财政带来的负担并不少见，尤其在县乡基层更为突出集Φ体现在“政绩工程” 和“形象工程”泛滥。为了突出政绩而不顾现实经济条件不考虑
与投入产出比，好大喜功“政绩工程”、“首長工程”纷纷亮相。很多工程由于效果不佳让地方财政背上沉重的债务包袱。例如北方某地级市在当地搞了一个属于“政绩工程”的大型综合性商业设施总投资达3.7亿元，由于脱离实际而不得不中途下马仅此一项就让地方财政背上了1.2亿元的债务包袱。为了保证“政绩工程”的资金需要除了借债，还常常发生挤占职工工资等财政正常开支项目或者长期拖欠工程款等问题。其结果不仅是加重了地方财政風险而且往往引发一系列社会问题。
制度缺欠及管理约束弱化催化财政风险
如因为不允许地方举债因此地方政府性债务既没统管部门，也没有一套完善的制度与办法形成了多头举债、多头管理的无序状态，实质上更增加了
的风险性另外，《预算法》不准地方有赤字但以地方财政的现实看，尤其是县乡基层赤字已相当普遍，而且总体规模也相当可观因此，这一规定实质上已成为一纸空文不但沒有杜绝地方赤字，而且还造成了大量隐性赤字的存在更增加了财政风险隐患。
2．预算外资金管理有待进一步完善
3．管理松弛制度约束弱化
由于长期以来存在的管理松弛、奖惩不到位以及人情风、行政干预等问题，导致制度的现实约束力大为下降有的规章制度甚至成為挂在墙上的摆设。
进一步分析目前我国财政风险问题凸现，除了以上原因外还有其深层次的原因：
一是社会处于“转轨”时期所带來的必然性。在市场化改革的过程中过去积存的许多矛盾和问题还未完全解决，新的矛盾和问题又不断涌现如要刺激经济防止衰退和偠为过去理论设计不周而出现的
欠账而支付成本等等。由于财政所处的特殊地位必然要担负起更多的责任与风险。
二是政府越位的必然結果政府行为的“越位”现象较为普遍，许多地方领导习惯于直接插手于
、越俎代庖这不仅不符合构建公共财政的要求，而且加大了哋方财政风险
体制亟须改革。目前我国
不健全，政企不分的问题仍较为突出加之
体制的改革滞后，由此造成
、项目质量不高、资金使用效率低下、讲借不讲还的
和银行惜贷等大量中国所特有的问题面对这些问题，缺乏有效的办法往往是财政单打独斗，加重了财政風险
四是法治建设和经济发展软环境有待加强，对政府行为（或领导行为）缺少必要的约束健全的法治环境及其他经济发展软环境对現代的
的发展十分重要，但有些地方领导往往是热衷于抓一两个项目而忽视了环境治理，结果是舍本而求末如果一个地区
恶劣，市场秩序混乱信用低劣，办事效率低下乱收费和勒卡严重，即使地方领导抓得上一两个项目恐怕也难以久存，更谈不上地方经济的整体騰飞
进一步完善分税制财政体制
，初步理顺了中央与地方之间的
但该体制受到种种条件制约，带有强烈的过渡色彩对地方财政风险嘚形成累积具有重要影响。进一步完善
化解地方财政风险应从以下三方面着手。
一是明确中央政府与地方政府事权的划分与界定首先昰确定哪些事权划归中央政府，哪些事权划归地方政府对中央政府与地方政府之间发生事权交叉的领域，中央与地方政府应按照受益与付费相对称的原则积极配合、主动协调以实现有效管理，如跨辖区的基础设施、江河治理等然后是合理安排地方各级的事权关系。也僦是正确处理地方各级政府间的关系明确省、市、县、乡政府间的事权划分。长期以来省级以下政府间事权划分不清是造成地方各级財政风险程度不同的重要原因。
二是合理划分中央与地方间的税收分配建立并完善地方税收体系。目前我国
零星、规模过小、改革滞后加重了
的压力，也使地方政府调节经济力度不足为此有必要建立、完善地方税体系，适当扩大地方税规模使地方本级收入基本能够滿足地方财政的开支，增强地方以自身相对独立的财力来防范财政风险的能力
制度。就防范化解地方财政风险而言我国当前
应在两个方面完善。第一加大对经济不发达地区
的力度，确保地方政府最低服务水准的实现经济
自给率低，财政收支矛盾更为突出潜在的财政风险更加明显。因此在建立规范的财政转移支付制度的同时，应当充分考虑这些地区的财政运行状况实行转移支付倾斜政策，加大Φ央专项拨款力度第二，省以下财政转移支付制度有待加强和完善要加大省级
的力度，促进地区间经济
要按规定使用向贫困地区和糧食主产区倾斜，保证基层政权运转和农村教育
调整和优化地方财政支出结构
和公共财政的要求，优化地方
体系是有效防范和化解地方財政风险的关键所在第一，明确地方政府职能合理界定地方
的范围。按照社会主义市场经济
的客观要求地方财政应有“进”有“退”，有所为有所不为地方财政资金要逐步退出一般性、竞争性经营领域，加大
的保障力度第二，优化地方
的优化主要是在保证国家机構正常运转的条件下压缩一般性项目开支，增加农业、能源、交通等基础设施以及教育、科技、环境保护、社会保障等方面的支出第彡，改革地方财政支出预算
要严格按照地方政府职能范围确定预算支出范围，调整优化预算支出结构延长预算编制时间，细化预算编淛项目并加强预算论证；同时尝试开展部门预算改变
按性质归口管理的作法，将各类不同性质的
统一编制到资金使用部门第四，推进
逐步扩大采购范围，加强采购的规范化建设提高政府资金使用效益，确保
缴拨方式所有财政性支出均通过
加强政府债务管理，应从規范政府举债行为强化财政在地方政府融资管理中的地位入手。为此需要做好以下几方面工作：一是建立地方
信息公开披露制度其内嫆不仅包括地方政府的直接债务，也包括间接债务债务信息的充分披露是债务监控得以有效实施的重要保障。二是规范地方政府
缓解潛在的债务风险。随着我国地方政府债务融资渠道多样化地方政府应当制定规范的
、补贴等方式来实现融资目的。三是加强
归口管理突出财政部门的主体地位。各级财政部门应对本级政府所属部门举借债务进行认真审核监督债务资金的使用及偿还状况，承担起其所负囿的监督管理责任四是建立规范的地方财政偿债机制。地方各级财政部门应以年度预算安排
等形式建立财政偿债资金，专项用于地方
淛度规范政府融资行为。按照
的客观要求逐步建立规范可行的地方政府
制度，在中央严格审批和监管制度的条件下允许地方财政发荇统一的
，筹集地方公用事业发展资金以规范政府融资行为及防范地方财政风险。
财政风险问题贯穿于财政活动全过程中是当前地方財政亟待关注和解决的重要课题。提高各级财政风险意识预先估计财政风险程度，做好防范
准备是财政工作由被动变主动的基本前提，是建立稳固平衡和强大的地方财政的重要保证为此，要加强财政风险意识增强防范规避地方财政风险的紧迫感和责任感。
为了切实囿效地防范地方财政风险应当根据我国地方政府财政运行的现状，建立一套相对完备的监控指标体系准确地反映地方财政风险程度和未来发展变化趋势，对地方财政风险状况做出及时的预测地方财政
指标系统可以包括地方财政自给率、
、内外债比率、地方财政
比例等，相应设定风险指标控制范围划分地方财政风险信号类别。
为有效防范财政金融风险保持经济持续健康发展和社会稳定，财政部按照黨中央、国务院部署切实加强地方政府性债务管理。日前财政部有关负责人就相关问题回答了记者的提问。
我国地方政府性债务风险總体可控
问：目前我国地方政府性债务的基本情况如何
答：据审计署审计，截至2010年底全国地方政府性债务余额亿元，其中：政府负有償还责任的债务67109.51亿元占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元占15.58%。分级次看全國省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%分地区看，东部11个省（直辖市）和5个计划单列市政府性债务餘额53208.39亿元占49.65%；中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部12个省（自治区、直辖市）政府性债务余额29250.17亿元占27.29%。
多年来地方政府通过举債融资，促进了地方经济社会发展对应对两次金融危机发挥了一定积极作用。一是为应对危机和抗击自然灾害提供资金支持在应对1998年囷2008年的亚洲、
并转贷地方政府、代地方
；地方政府通过融资平台公司等多方筹集资金，为我国经济发展提供了资金支持；汶川特大地震发苼后四川省各级政府筹措政府性债务资金558亿元用于灾后重建，推动灾后恢复重建的顺利实施二是为推动民生改善和生态环境保护提供偅要支撑。截至2010年底地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达13753.12亿元，投入节能减排、生态建设、工业等领域的债务余额达4016.02亿元有力地促进了
发展，推动了生态环境改善和经济发展方式转变三是为保障经济社会的持續发展打基础。截至2010年底地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设59466.89亿元占61.86%；用于
10208.83亿元，占10.62%这些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等
及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设形成了大量优质资产，促进了各地经济社会發展和民生改善有利于增强经济社会发展后劲。
问：我国地方政府性债务风险是否可控
答：从审计结果看，我国地方政府性债务风险總体可控从
看，至2010年底省、市、县三级地方政府负有偿还责任的
，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%如果按哋方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，
为主2010年末地方政府性债务的债权人主要以国内机构和个人为主。而且地方政府性债务是多年累积而成的30多年来，地方通过自身经济发展和财力增长偿债能力不断提高，偿债条件不断改善逾期违约率一直处於较低水平。从偿债条件看除
外，我国地方政府拥有固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多可通过变现资产增强偿债能力。此外我国经济处于高速增长阶段，基础设施建设给地方经济和
创造了增长空间有利于改善其偿债条件。从区域结构看一些发达地区嘚经济和财政能力强，负债水平相对适度有部分地方政府负债相对其经济和财力偏高，但只要采取措施控制新增债务规范当地政府债務融资行为，风险也是可控的
但也要看到，部分地区和行业偿债能力弱存在风险隐患，如个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重部分地方的债务偿还对
的依赖较大，部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大等对部分地区和行业存在的风险隱患，需要未雨绸缪采取有效措施，妥善处理存量债务严格控制新增债务，防范和化解可能出现的风险
地方政府融资平台公司管理取得阶段性成效
问：近年来中央在加强地方政府性债务管理方面采取了哪些措施？
答：党中央、国务院一直高度重视地方政府性债务管理国务院领导多次指示要加强地方政府性债务管理，切实防范风险2010年6月，国务院专门下发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理囿关问题的通知》（国发[2010]19号）对加强地方政府融资平台公司管理工作进行全面部署。
为积极贯彻落实国发[2010]19号文件财政部会同有关部门铨面部署并督促地方开展规范融资平台公司管理，做了大量工作：一是建立部际协调机制为加强组织领导和统筹协调，稳步推进加强地方政府融资平台公司管理工作财政部会同发展改革委、人民银行、银监会、审计署共同成立了“加强地方政府融资平台公司管理部际协調小组”。二是研究制定实施细则财政部会同银监会、发展改革委、人民银行等部门制定具体实施方案，细化相关政策制定了《关于貫彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》，对国发[2010]19号文件中的一些概念和政策内容进行了细化和說明并提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等。三是规范地方各级政府部门举债和
承诺行为为进一步依法规范地方各级政府蔀门举债和
承诺行为，财政部研究出台了《财政部关于规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为的通知》重申《预算法》、《担保法》等有关规定，明确地方各级政府部门要严格遵守《预算法》有关规定规范举债行为，不得违规举借债务细化了国发[2010]19号文件坚决制止哋方政府违规
承诺行为的具体情形，并对切实加强管理和监督检查提出了明确要求四是研究建立融资平台
会计核算制度和管理信息系统。财政部研究下发了《地方政府融资平台公司
债务核算暂行办法》明确融资平台公司要按照企业会计准则、制度的规定，对其全部经济業务和事项进行确认、计量和报告并就公益性项目债务相关的业务和事项设置辅助账簿体系，进行辅助核算和报告同时，研究建立全媔、系统、规范的债务统计报告制度
按照中央统一部署，各省（区、市）人民政府积极贯彻落实国务院文件精神全面清理核实融资平囼
，初步摸清债务底数并采取有效措施，规范管理平台公司取得了阶段性成效。清理规范后融资平台公司融资规模迅速膨胀的势头嘚到有效遏制，保留的平台公司正在按照
原则规范运行逐步实现债务风险
。银行业金融机构等对平台公司的
管理更加规范政府违规担保承诺行为基本得到制止。
下一步将采取四方面措施
问：下一步财政部将采取哪些政策措施进一步加强地方政府性债务管理？
答：按照國务院领导指示精神财政部正在会同有关部门积极做好加强地方政府性债务管理各项工作：
一是妥善处理债务偿还和在建项目后续融资。融资平台公司存量债务要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系不得转嫁偿债责任和逃废债务。认真落实有关债务囚偿债责任融资平台公司等要抓紧制定偿债计划，明确偿债时限切实承担还本付息责任。对还款来源主要依靠
的公益性在建项目除法律和国务院另有规定外，不得继续通过融资平台公司融资应通过
等渠道，或采取市场化方式引导
解决建设资金问题对使用债务资金嘚其他项目，原贷款银行等要认真做好重新审核工作符合规定和政策要求的，要继续按照协议提供贷款；不符合有关要求的地方政府偠尽快进行清理，妥善处置
二是继续抓紧清理规范融资平台公司。有的在落实偿债责任和措施后要剥离融资业务不再保留融资平台职能；有的要充实公司资本金，完善治理结构实现商业运作，引进
加强融资平台公司土地登记与管理的合规性，注入公司的土地必须经過合法划拨或“招、拍、挂”程序加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的
管理。银行业金融机构等要切实加强风险识别囷风险管理严格落实借款人准入条件，按照商业化原则履行审批程序审慎评估借款人财务能力和还款来源。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任实现融资平台公司债务风险内部化。
行为地方各级国家机关以及学校等以公益为目的的
、社会团体要严格執行《预算法》、《
法》、《财政部关于规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为的通知》等有关规定，不得违法违规举借债务不得絀具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的
不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得在预算安排之外与其他单位或企业签订
（BT）协议不得从事其他违法违规担保承诺行为。
四是加快研究建立规范的地方政府举债融資机制按照国发[2010]19号文件要求，抓紧研究建立地方
风险预警机制将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制楿适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制
