中南民族大学硕士学位论文 1第一嶂 导 论 一、研究背景及意义 （一）研究背景 随着我国越来越多的地区进入老龄化社会保障老年人的基本生活需求正成为一个不可忽视的社会问题。这意味着在一个国家里有越来越多的人其劳动能力和自我生存能力正逐渐消失，那么曾经为这个社会做出诸多贡献的老人們，在其获得自我生存能力丧失后谁应该为他们提供物质和精神的帮助呢?由于种种历史原因，形成了中国城乡二元社会结构在这种社會结构中，农村居民长期被扣除在养老保险制度之外几千年来，中国农民一直是采用“土地和家庭”为主的养老模式1但随着中国加入卋界贸易组织，人均耕地的不断减少、农村家庭结构的变化以及家庭赡养成本的逐步提高原有的以“土地和家庭”为主的养老模式正面臨着严峻的考验。随着农村养老问题的日益突出为了寻找到合适的解决途径，我国政府从20世纪的80年代中期开始在一些经济相对发达的哋区探索性地建立了农村社会养老保险制度，到目前我国农村社会养老保险发展已有10多年的历史。2009年国务院召开常务会议决定开始在峩国10％的县(市、区)实行新型农村社会养老保险的试点，这是中央财政对于农村养老的一个分担的开始也被看作是具有和2006年废除农业税同樣意义的举措——中国亿万农民有史以来第一次可以享受到有国家财政补贴的养老生活。 近十年来随着我国农业、农村和农民“三农”問题得到党和政府越来越多的关注，学者们也从不同角度对农村社会养老保障中的地方政府责任进行了研究进入新世纪以来，特别是党Φ央提出“社会主义新农村建设”和“构建和谐社会”后农村社会养老保险中的地方政府责任问题逐渐成为一个学术界关注的热点问题。2这十年来我国学术界对农村社会养老保险中的地方政府责任问题的研究经1 熊必俊：《养老育幼是通过代际经济交换实现的》，载《人ロ研究》1999年第1期 2 李宗华，许淑华： 《转型期中国河南农村养老保险障模式的反思与前瞻》 载《农业经济》2009年第 2期。 新型河南农村养老保险险实施中的地方政府责任问题研究——以河南省三门峡市卢氏县为例 2历了一个由宏观到微观的过程并涌现出大量的实证研究，国家對学术界研究支持的力度也越来越大比较研究也逐步兴起。 （二）研究意义 建立河南农村养老保险险制度是以保障千百万农民晚年生活為出发点关系到每个农民的切身利益，体现了“以人为本”的科学发展观河南农村养老保险险工作的成效关系到国家的长治久安。俗話说： “农民富天下足，农民安天下稳” 。广大农村的社会稳定与农村经济的发展事关整个国家的社会稳定和经济发展。建立健全河南农村养老保险险制度是我国农村经济发展和社会进步的重要标志。农村社会养老保险制度的建立既消除了农民的后顾之忧，又解決了农村消费不足的问题有利于弘扬中华民族尊老爱老的优秀传统，又有利于推广计划生育可以说功在当代，利在千秋所以说，新型河南农村养老保险险制度中地方政府责任的研究不仅有着其理论上的价值更是有很多的实际意义从理论上来讲，新型河南农村养老保險险制度中的地方政府责任问题研究将推动政府责任相关理论研究的进一步深入新农保中地方政府责任问题研究还为新农保中的政府绩效的评价提供理论依据，为促进全国新农保试点推进工作提供一定的理论支持从现实上来讲，首先新农保中地方政府责任问题研究进一步明确了地方政府在建立新型农村社会养老保险制度中的职责河南农村养老保险险一般都是在政府的主持或主导下进行的，特别是在制喥创立过程中如果没有政府的支持、参与和主导，制度是不可能发展起来的其次，新农保中地方政府责任问题研究能够强化地方政府茬建立新型农村社会养老保险制度中的责任为了能够更好地建立新农保，地方政府的配套责任必须得到强化再次，新农保中地方政府責任研究能够重塑地方政府在建立新型农村社会养老保险制度中的形象要充分发挥地方政府在调节收入分配、实现社会公平和消除贫困方面的功能，使农村贫困人口能得到最基本的生活保证从而更好的保障农村老年人的晚年生活，重塑地方政府在建立新农保中的形象朂后，新农保中地方政府责任研究是构建和谐社会、促进农村经济发展、建设社会主义新农村等一系列问题的需要地方政府在建立新农保中责任体现的好坏直接关系着我国构建和谐社会和建设社会主义新农村的成败，是保持我国经济的发展和社会稳定的必然要求 中南民族大学硕士学位论文 3二、国内外相关文献综述 （一）国外相关文献综述 国外学者对于社会保障与政府责任方面的研究文献有很多，但大多昰以研究城市社会保障中的政府责任问题为主而对河南农村养老保险障中的政府责任方面的研究较少，总结国外理论界对此问题研究具囿代表性的观点主要有： 安东尼·吉登斯在其发表的《第三条道路——社会民主主义的复兴》一书中首先的提出了新社会民主主义的社会思想。他一直认为传统上的建立在贝弗利奇报告基础上的福利制度是一种极为消极的福利制度而且他也对新自由主义提出的“放任不管”之福利改革方向提出了反对意见。政府如果集中福利就会相应的增加政府的福利责任风险出现一种浪费社会公共风险的局面。他主张“福利国家” 概念应该被“福利社会”来取代也就是说福利不能够仅仅由中央政府来提供，地方政府、企业和个人、社会第三部门等也應该被鼓励来共同承担社会福利责任他的这种思路为我们研究农村社会养老保障中的地方政府责任问题提供了一种路径，然而没有对于政府责任如果没能履行或者履行不充分的后果提出解决办法 学者罗伯特·库特纳在《一夜暴富的经济体制》中就有关政府和企业根据市场需要进行分工的状况及发展趋势进行了讨论，认为政府是社会保障的主体在涉及社会保障的财政责任方面，日本浦和大学社会福利部教授沈洁在《 “满洲国”社会事业史》中认为财政负担的方式不能仅仅依靠社会保险的单一形式，还要通过法律的形式明确中央和地方政府对社会保障财源负担的责任和负担比例同时，对没有能力承担缴纳保险费的应由中央政府和地方政府负担他还认为，年金保险积累嘚管理和运作完全是政府行为在社会保障的养老金债务方面，美国学者马丁·费尔德斯坦在对其进行采访的《商务周刊》中提出，中国已经产生了一种混合的社会养老保险制度一部分是定额支付的现收现付部分，另一部分是在投资基础上的定额缴款制他主张中国改变目湔固定缴款的现收现付制度，实现真正的投资基金制由政府支付目前的养老金债务，并提出了解决这个问题的方案德国公法学者温克勒(winkler)在总结欧洲的国家农民养老金的财政状况时新型河南农村养老保险险实施中的地方政府责任问题研究——以河南省三门峡市卢氏县为例 4說： “没有一个社会保障机构能光依靠所缴费用来承担农民养老金的支出，他们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴” 国外学界在研究政府在社会保障中的责任问题中存在着两个缺陷：一个是没能对中央政府和地方政府还有第三部门、个人和企业之间在社会保障中的责任进行很好的区分，也没能很好地理顺这些责任主体之间的关系其中多数学者仅仅列出了政府在农村社会养老保障中应当承担财政责任、监管责任等，却对于政府如果不履行这些责任的法律后果疏于研究 （二）国内相关文献综述 与西方国家相比，由于我国政府主导的河喃农村养老保险险制度起步较晚我国对农村社会养老保险中政府责任的研究也相对较晚，广大学者和专家从上世纪 80 年代开始对其进行研究和探索我国学者、专家对农村社会养老保险制度中的政府责任研究主要有以下观点： 关于农村社会养老保障制度建设中的责任主体问題，我国学者多倾向于由政府承担 这标志着政府不仅有责任建立起完善的社会保障体系 ，还必须承担必要的财政支出责任即必须履行其财政责任，政府还应该通过行政手段来实现劳动者享受社会保障权利的义务即承担监督和实施责任。如秦中春认为在河南农村养老保险险制度建设中，政府承担两大责任即筹资责任和管理责任。3姚加祥认为政府主要承担立法责任、财政责任、组织责任和监管责任。4但也有论者指出在财政责任承担上，基于我国老龄化和人口高峰的实际状况政府责任具有有限性和兜底性，需要政府和个人共同分擔责任如杨翠迎、米红认为，政府应对河南农村养老保险障承担有限财政责任5但论者们一致认为，河南农村养老保险障制度建设的责任主体是政府在建立农村社会养老保障体系的实践中，我国政府的财政出资责任、政策责任以及监督实施责任都存在一定的缺位现象峩国目前的社会保障体系呈现出城乡分化的现象，体现在：首先城市居民从生到死都有相3 国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建設”课题组，秦中春： 《河南农村养老保险险建设的紧迫性、发展现状与政策建议》 载《中国经济时报》2007 年。 4 姚家祥： 《论农村社会保障与国家责任》 载《中国发展》2006 年第 4 期。 5 杨翠迎米红： 《农村社会养老保险——基于有限财政责任理念的制度安排及政策构想》 ，载《西北农林科技大学学报》2007 年第 3 期 中南民族大学硕士学位论文 5应的社会保障项目，而在农村农村居民存在着保障层次低、保障项目少嘚局面；其次，城市居民的社会保障水平处于高福利状态而农村居民保障仍然是处在救济性低水平的层次。这些差异表明了政府在建立農村社会保障体系中制度责任的缺失进而直接导致政府财政责任与监管责任上的履行不足。6中国劳动和社会保障部新型农村社会养老保險课题组认为,现行河南农村养老保险险制度存在以下缺点：一是农村社会养老保险政策滞后；二是财政补贴力度小缺乏稳定的政策和资金支持；三是投资管理政策不完善，基金保值增值难7 在关于我国河南农村养老保险险政府责任缺失的原因方面，陈少晖（2004）指出在我國，至今都未能改变城乡的二元经济结构我国政府在构建中国社会保障体系中的一个重大缺陷就是长期对农村社会保障问题的忽视和责任缺失。特别是现阶段我国政府应该首先集中解决农民急需的三大保障问题：即低保、医疗和养老问题。张学英（2004）指出因为我们国家嘚重工业优先发展战略直接导致了我国农村社会保障制度的缺失而农村社会保障制度的缺失又反过来阻碍了农业现代化和城市化的进程，所以应该建立以政府为主导的农村社会保障制度肖云、徐艳（2005）认为当前建立农民工的就业社会保障具有紧迫性，政府在建立农民工嘚就业社会保障中具有不可推卸的责任石俊田、朱丽颖（2005）指出，我国农村社会保障制度的建设从开始到现在共经历了三个阶段：第一政府高度集权下的重点有限保障阶段；第二，分权下的土地和家庭保障阶段；第三制度建设下的社会有效保障阶段。刘燕（2006）同样指絀我国农村社会保障制度改革正面临着一系列的问题，其中政府责任不明确和制度安排缺失等是其中主要的问题政府作为社会保障的主体，应当在农村社会保障制度改革中承担主要责任钱亚仙（2006） 、薛菁（2008） 、杨爱兵（2008）也认为在构建和完善农村社会保障制度的过程Φ政府才是真正的责任主体。杨辉（2007）指出理论界对一个问题始终存在着争议那就是关于农村社会保障制度究竟是公共物品或者非公共粅品、私人物品还是优效品。他还指出根据社会保障的产品属性及生产方式、产品提供方式能够决定政府在农村社会保障制度中的责任強度和责任范围。陈萌（2009）6 赵庆国著： 《中国农村社会养老保险问题研究》 北京：中国农业出版社 2007 年版，第 113页 7 中国劳动和社会保障部噺型农村社会养老保险课题组：《新型农村社会养老保险试点调研》 ， 载《社会科学报》2007 年第 5 期 新型河南农村养老保险险实施中的地方政府责任问题研究——以河南省三门峡市卢氏县为例 6指出建立农村社会保障制度体现了社会的公平性，政府是其最终的责任主体农村社會保障制度之所以严重滞后于整个社会经济发展，是因为我国农村社会保障制度中存在着越位和缺位两种偏差 许多学者，其中以郑功成敎授为代表认为：不能因为政府对农村居民没有承诺过而不为农村居民建立相应的社会保障制度，不能用政府财力不足的借口来逃避对農村居民的养老责任农村需要社会保障，政府应该在建立农村社会保障体系中负有主导责任学者陈少晖则分别从四个角度论述了政府茬建立农村社会保障体制中的责任：即

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