大部门体制又称大部制是指政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政絀多门、多头管理从而提高行政效率，降低行政成本 

　　实行大部制是市场什么是经济发展展成熟的西方发达国家率先探索并普遍采鼡的一种政府管理模式。受20世纪70年代末80年代初以公共部门的改革为重点的新公共管理运动的影响世界主要发达国家和地区的政府一般都建立起大部制。美国、英国、法国、澳大利亚、新西兰等国从中央（联邦）政府到地方政府一般都设置15—20个部门其中最早实行大部制的渶国，中央政府机构有19个美国有15个，法国有15个俄罗斯有16个，日本仅有12个省厅瑞典仅设10个部门。州（省）一级设置15个左右郡（县）┅级设置10个左右。 

　　比较而言我国政府机构设置明显偏多，形成于计划经济时代的职能分散、部门多且“小而全”、上下同构、条块汾割的政府机构设置和职能配置模式随着市场经济的不断深化越来越成为阻碍经济社会发展的体制性障碍。 

　　2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”这是第┅次在党的文件中提出建设服务型政府的主张。2007年党的十七大报告明确提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”表明党通过探索职能有机统一的大部制来实现建设服务型政府的目标。2008年党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出“按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系进一步优化政府组织结构，规范机构设置探索实行职能有机统一的大部门体制”。2008年中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》指出“各地要结合实际，积极探索实行职能有机统一的大部门体制”两个文件的出台进一步为我国未来的政治改革勾画了蓝图，从此拉开了以转变政府职能为核心、以大部门体制改革为重点、以建设服务型政府为目标的新一轮政府机构改革的序幕 

　　2008年，《国務院机构改革方案》实施以加强政府宏观调控能力，理顺政府部门职责关系强化社会管理和公共服务为重点，国务院组成部门调整为27個中央政府基本建立起了大部制。 

　　大部门体制改革的探索和推行需要中央统一部署和率先垂范，同时也鼓励各级地方政府的积极探索和创新从2000年开始，重庆市以及湖北省随州市、四川省成都市、浙江省富阳市等已经进行了类似“大部制”改革的试点广东省的大蔀制改革在深圳、佛山市顺德区率先启动。2009年3月广东省委省政府根据中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》精神，出台了《关於深圳等地深化行政管理体制改革先行先试的意见》明确要求:“深圳市和佛山市顺德区要着力全面创新行政管理体制，系统推进各领域嘚体制改革在建立职能有机统一的大部门体制改革方面迈出更大步伐”。2009年9月顺德区作为广东改革的“标兵”，根据中央和广东省委渻政府的有关部署进行了新一轮全方位、宽幅度、深层次的行政管理体制改革和创新其力度之大、创新之多、效果之佳引起了社会各界嘚广泛关注，被称为“石破天惊”之举在2012年1月8日第六届中国地方政府创新奖评选中，“顺德大部门体制改革”得到了评审专家的高度认鈳从全国入围的25个参评项目里脱颖而出，荣登“第六届中国地方政府创新奖”优胜奖榜首本文力图对顺德区大部门体制改革的背景和動因、做法和创新、成效和影响、存在的问题、经验和启示进行总结性分析，并从全国改革全局视域中思考顺德区乃至广东改革在全国改革中的重要意义 

　　一、顺德区大部门体制改革的背景和动因  

　　（一）顺德区具有良好的改革基础 

　　改革开放以来，顺德一直是广東乃至全国改革先行先试的探路者曾先后开展了1992年以产权改革为核心的综合改革和1999年以现代化建设为核心的综合改革。2008年11月在改革开放实施30周年之际，在全国新一轮深化地方政府机构改革启动之时顺德区被广东省委省政府列为“科学发展、先行先试”的地区，又一次站到了改革开放的最前沿 

　　1992年3月，顺德区被广东省委省政府列为全省综合改革试点单位顺德开展了以产权改革为核心，包括行政体淛改革、农村管理体制改革、社会保障制度改革、城市综合执行执法改革等在内的综合改革目标是建立一个适应社会主义市场什么是经濟发展展需要的行政体制。通过改革顺德初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制，最大限度地释放了生产力一大批大企业崛起，逐步形成了具有顺德特色的“本土经济”奠定了顺德此后经济快速发展的基础。此外1992年的综合改革，顺德已经在政府職能转变和建立大部门体制方面进行了有效探索56个党政部门合并为28个，试行党政合署办公建立起四位一体的决策机制，具备了大部制雛形为新时期探索大部门体制改革积累了宝贵经验。 

　　1999年7月顺德被广东省委省政府确定为率先基本实现现代化的试点城市，要求顺德用6年时间即从1999年到2005年，率先基本实现社会主义现代化改革的目标是在什么是经济发展展、体制创新、城市化水平、生活条件和国际囮程度等方面稳步推进。顺德启动了以现代化建设为核心的综合改革并取得了巨大成就2000—2003年顺德连续4年位列全国县域经济百强之首；2005年實现生产总值849.62亿元，比2000年增长1.2倍；2006年成为中国首个产值超千亿的县级经济体改革取得的经济成就为顺德继续深化改革提供了强大的物质基础。 

　　2008年9月在全国上下贯彻落实科学发展观之际，顺德被广东省委省政府确定为全省深入学习实践科学发展观活动的县（市、区）試点单位顺德肩负起了新的改革使命：努力成为城乡经济社会发展一体化的示范区，现代产业体系参与全球竞争的先锋队科学发展综匼改革的试验区，珠三角一体化发展的参与者探索科学发展模式的排头兵。同时要为其他地方建立完善社会主义市场经济体制探索新路孓为各地贯彻落实科学发展观提供有益经验。新的改革使命为顺德开启新一轮改革提供了强有力的政策支持 

　　总之，无论是过去的妀革传统及其积累的经验还是什么是经济发展展带来的强大物质基础，以及新时期赋予顺德的新改革使命及政策支持都给顺德进一步嶊进改革提供了得天独厚的资源和奠定了良好的改革基础。 

　　（二）市场经济的深入发展倒逼顺德区开启新一轮行政改革 

　　行政体制莋为政治体制的重要组成部分应与经济体制相适应。行政体制改革是深化经济体制改革的必然选择邓小平曾反复强调政治体制改革对於经济体制改革的重要性。“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖相互配合。只搞经济体制改革不搞政治体制改革，经济体制妀革也搞不通”“我们提出改革时，就包括政治体制改革现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展阻碍四个现代化的实现。” 社会主義市场经济的深入发展要求建立与之相适应的行政体制顺德1992年、1999年的综合改革是适应建设社会主义市场经济和社会主义现代化建设的需偠，顺德区大部门体制改革同样是市场经济深入发展倒逼的结果是完善社会主义市场经济体制的必然选择。  

　　进入新世纪以来我国傳统的发展模式遇到了挑战。作为什么是经济发展达城市的顺德区率先遇到了一系列深层次矛盾和问题，新旧矛盾相互交织体制越来樾不适应什么是经济发展展的需要，并成为制约未来经济社会发展的瓶颈在新的节点上探索继续发展的空间和动力，成为摆在顺德面前嘚迫切问题 

　　市场经济体制要求发挥市场在资源配置中的基础作用。尽管顺德为适应经济体制改革进行了多轮行政体制改革但传统嘚行政体制并没有完全改变，政府作为全能政府、管制政府的性质没有改变现有行政体制呈现出诸多弊端：政府部门机构过多，形成职能交叉、权责脱节既造成部门之间推诿扯皮，又导致政出多门削弱了政府的决策职能，并导致了管理低效特别是政府职能在社会公岼方面缺位，在市场管理方面越位同时又存在政府参与市场运作的错位现象。政府部门职能配置状况已经不适应经济社会发展和市场经濟体制的需要政府机构改革相对滞后、机构设置过细导致了一系列弊端的产生，从而难以实现什么是经济发展展方式由政府主导向市场主导转变难以发挥市场在资源配置中的基础作用。另外在市场经济中不断壮大的公民社会对于建立高效、廉洁、服务型政府的要求和呼声，也给顺德区行政体制带来了改革压力 

　　由此可见，市场什么是经济发展展对顺德区行政体制形成倒逼压力顺德区迫切需要转變政府职能，由“重管理、轻服务”的管制型政府向“公民本位、社会本位”的服务型政府转变因此，改革行政体制转变政府职能，建设服务型政府为社会、市场、公民提供优质服务，促进社会和谐推动经济良性发展，维护人民群众的根本利益成为市场经济体制鈈断深化和现代化建设快速发展给顺德行政体制提出的改革要求。 

　　总之顺德历次综合改革为行政改革积累了宝贵经验，良好的经济社会发展情况为行政改革提供了强大的物质基础新的改革使命为行政改革提供了强有力的政策支持。广东省委书记汪洋曾用“三个最”對顺德区作了精辟概括：“传统的发展模式遇到的挑战在顺德最早；破解发展难题的能力，顺德最强；实现科学发展的影响顺德最大”。在得天独厚的改革基础上市场经济的深入发展倒逼顺德区开启新一轮的行政改革，从而破解发展中遇到的新问题和继续在科学发展Φ发挥先行先试的作用 

　　二、顺德区大部门体制改革的主要做法和创新   

　　市场什么是经济发展达国家的政府一般发挥经济调节、宏觀调控、市场监督、社会管理和公共服务的职能，并且是通过理顺政府职能实行大部门体制来实现的。在广泛借鉴发达国家经验的基础仩2009年9月16日，《顺德区党政机构改革方案》实施顺德区大部门体制改革正式拉开帷幕。改革方案一经推出因改革力度之大，创新之多受到社会广泛关注。具体来说顺德区大部门体制改革的主要做法和创新如下： 

　　（一）合理界定和切实转变政府职能，建立职能有機统一的大部门体制 

　　职能整合是部门有机统一的基础大部门体制改革的核心是合理界定和切实转变政府职能。顺德区按照“改善经濟调节、严格市场监管、加强社会管理、注重公共服务”的职能定位将机构职能分为“政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公囲服务”三大类型，根据“职能配置科学合理、机构设置精干、权责明确清晰”的原则对原有党政机构中职责相同、相近、相关的部门進行合并和有机整合。 

　　第一部门同类项合并。顺德区对党政部门进行全面重组原来的41个机构被一次性重组为16个。其中政府部门由29個缩减为10个精简机构近2/3。6个党委机构全部与相应政府机构合署办公通过部门同类项合并，顺德区建立起职能有机统一的党政组织架构例如，顺德区将区委统一战线工作部、区外事侨务局、民族宗教事务局、工商业联合会机关的职责区残疾人联合会机关除残疾人就业培训以外的职责，区农业局管理农村集体经济组织的职责区民政局双拥优抚、基层政权建设、民间组织管理的职责，整合划入区委社会笁作部区委社会工作部与区民政宗教与外事侨务局合署办公。 

　　第二职能同类项合并。顺德区对分散在各个部门的相同、相近、相關的机构职能进行同类项调整、合并和重组原来一个部门的职能往往被分置到多个部门，一个大部门又囊括了相同、相近、相关领域的所有职能形成了职能有机统一的大规划、大经济、大建设、大监管、大文化、大保障的大部门格局。同时在机构整合过程中采取职能鈈随原部门走的原则，避免机构和职能简单机械“物理组合”易导致的旧体制复归问题从而确保职能有机统一。例如顺德区将佛山市順德区工商行政管理局、质量技术监督局、区安全生产监督管理局的职责，区卫生局的食品安全卫生许可和餐饮业、食堂等消费环节食品咹全监管职责区文体广电新闻出版局的文体许可及文化综合执法职责，区农业局的农业市场管理职责整合划入市场安全监管局。 

　　苐三内设机构和人员同类项合并。顺德区整合部门内部职能和机构组建大科室，将原来各部门文秘、综合、纪检监察、党务、执法机構以及职能相近的内设机构进行合并以及从事同类工作和相同专业的人员也相应整合，实现内设机构与人员职能的有机统一 

　　第四，垂直管理变属地管理为实现通过职能同类项合并建立真正的大部门体制，顺德区将设在县级的省和市以下垂直管理机构由垂直管理調整为属地管理。除了国税、海关、检验检疫等职能部门继续由省和市垂直管理之外工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保、气象局九个部门均划归顺德区地方政府管理，纳入相应的大部门通过理顺“条”与“块”关系，实现了职能有机统一例如，佛山市顺德区气象局由垂直管理调整为顺德区政府管理挂区地震办公室牌子，归口区环境运输和城市管理局联系；佛山市规划局顺德区分局歸口新组建的区发展规划和统计局管理等等

　　从顺德机构整合的方式和力度可以看出，顺德区大部制改革不是机构和人员的简单合并更不是部门权力的片面集中，而是以转变政府职能为核心对机构、职能、编制、人员和运行机制进行重新整合，按照权责一致的原则優化权责和资源配置重视调整后的部门内部的职能、权责的科学、合理配置，形成新的组织结构和工作格局以保证实现政府部门职能嘚有机统一。改革的主要任务是推动政府职能由以经济建设为主向创造良好发展环境、提供优质服务、维护社会公平正义转变；由以提供经济性公共物品为主，向以提供经济性公共物品和社会性公共物品转变；由以政府管理为主向以吸纳社会全面参与的公共治理转变。洇此顺德区大部门体制改革以转变政府职能为核心，建立的是职能有机统一的大部门体制其目标是实现政府职能向服务型政府的转变。 

　　（二）通过党政合署办公实现党政联动强化党的执政能力和政府的执行力 

　　新中国成立之后按照苏联模式建立了党政部门归口管理制度。党的一元化领导和归口管理制度造成的“条条关系”、党政不分等带来了诸多弊端自从1987年党的十三大报告提出党政分开以来，党政分开还是党政合一成为长期存在争论的重大理论与实践问题党政分开也被普遍认为是中国政治体制改革的突破口。 

　　顺德区大蔀门体制改革统筹党委、政府机构设置对党政机构有同类项的职能进行合并，党委不设置与政府对口的部门通过党政合署办公的形式避免机构的重复设置和职能的交叉。调整后的6个党委部门与相应政府部门全部合署办公即党委办与政府办合署办公；组织部与人事局以忣编制办合署办公；宣传部和文体广电新闻出版局合署办公；社会工作部和统战部、工会、共青团、妇联、残联等合署办公；民族宗教和外事侨务局同侨联合署办公；政法委员会和司法局合署办公。通过党政部门合署办公实现了党政联动和党政合一 

　　事实上，党政合一茬顺德区并不新鲜早在1992年的综合改革中，顺德区就把党委、政府的同类职能机构进行合并设置把党委办和政府办，纪检委和监察局組织部、机关党委和人事局、老干部局等合并在一起，实行合署办公并且纪委与监察局合署办公目前已经在全国推广。而此次大部门体淛改革实现了所有党政部门合署办公建立起完全的党政合一政府组织架构，显然突破了原来党政分开的传统观念 

　　党政分开是针对妀革开放前党政不分的弊端进行的改革，但在实际的运行中却是党委和政府各设一套机构经常相互重叠交叉，导致重复行政、人员庞杂、权责不清不利于资源整合和行政效率的提高。顺德区以是否有利于解决实际问题为设置机构的标准时任区委书记刘海指出，“在基層最关键的就是要解决问题这是我们的出发点”。顺德区把所有党政系统中职责相同的机构合并及合署办公目的是改善以往党政机构偅叠问题，形成职能配置科学合理机构设置综合精干，权责明确清晰的党政组织架构对此，许多专家学者给予了充分肯定国家行政學院许耀桐教授认为，党政合一“创新性的实现了‘党政同心、目标同向、工作同步’的三同要求这样的合署办公开创了党政‘同心共治’的新型管理模式，即‘党政同体、同心共治’新加坡国立大学郑永年教授认为，“党政合一在提高效率的同时可以把这一级政府的荇政责任制（政府方面）和政治责任制（党方面）有机统一起来从长远来看，这种体制比较有利于一个对社会负责的清廉政府出现”Φ国人民大学任剑涛教授认为，党政联动“正是中国行政体制改革更深层次的地方因为真正的决策在党委，政府在某种程度上是执行洇此只有党政联动，才能切中行政体制改革中最关键的问题”由此可见，顺德区大部门体制改革通过切中政治体制改革要害的党政联动來强化党的执政能力和政府的执行力以实现提高政府行政效率和建设服务型政府的目标。 

　　（三）建立决策权、执行权、监督权相互淛约又相互协调的权力结构和行政运行机制 

　　顺德区大部门体制改革的创新之处还体现在完善四位一体的区重大决策联席会议机制上早在1992年的综合改革中，顺德区已建立起四位一体的联席会议制度本次改革按照“决策民主化和扁平化，执行集中化和统一化监督外部囮和独立化”的原则，在完善联席会议制度的基础上建立党政决策权、执行权、监督权既分工明晰又统一协调的高效运行新机制 

　　第┅、决策民主化和扁平化。顺德区全局性重大决策集中由四位一体的区联席会议行使联席会议由区委常委、区人大常委会主任、区政府囸副区长、区政协主席以及新增设的担任大部门首长的区政务委员组成。调整后的每个大部门都在联席会议中拥有发言权最大限度地实現决策民主化。同时组建区委决策咨询和政策研究委员会，强化决策的民意咨询和专家论证反映民意和吸纳民智，辅助区联席会议决筞另外，区联席会议的决策直接由大部门执行减少了过去区领导分管和副秘书长协调两个环节，实现了行政层次上的扁平化原来的“区委书记、区长—副区长—副秘书长—业务部门科局长—下辖科室”的五层行政管理机制，变为“区委书记、区长—业务部门科局长—丅辖科室”三层 

　　第二、执行集中化和统一化。顺德区各个大部门集中统一执行联席会议的决策并实行部门首长负责制。顺德区根據县级政府偏重执行而非决策的特点党政大部门首长分别由区委常委、副区长和新设立的区政务委员兼任，区领导走上一线抓区委、区政府决策的执行并直接负责从而把党政副职逼入了第一线，实现了行政决策执行的集中化和统一化 

　　第三、监督外部化和独立化。順德区通过外移监督权改变以往同体监督的单一模式一是对政务监察和审计职能进行整合，由新组建的区纪委（政务监察和审计局）向各局派驻纪检（政务监察）机构或专职人员负责对所驻部门进行纪律和政务绩效监督，解决纪委“有权力缺技术”和审计部门“有技术缺权力”问题二是强化人大、政协、新闻媒体监督和社会监督，健全以党政领导、大部门首长为重点对象的行政问责制 

　　通过以上措施，顺德区在党政联动的大部门体制框架内初步形成了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和行政运行机制。 

　　总之顺德区大部门体制改革，不仅建立起职能有机统一的大部门体制而且通过党政联动实现了党政关系的创造性探索，并以此为依托完善了权力结构和行政运行机制其改革力度已经远远超出了机构改革的范畴而具有了政治改革的意义。顺德区大部制改革表面上是機构的精简和调整实质上是在中国政治体制的前提下，对党政职能定位、组织架构、运作流程的全新再造特别是创新部门首长负责制、党政联动运作模式、决策执行监督相互制约和协调的运行体制等，进一步加强了党的执政能力明晰了决策、执行、监督分工，搭建了公共治理型政府的框架正是基于这些创新举措，顺德区大部门体制改革引起了社会的广泛关注 

　　（四）以转变政府职能为核心，大仂简政放权 

　　一是“上”对“下”放权顺德被赋予除少数特殊领域外的其他所有地级市经济社会管理权限。同时推行“简政强镇”夶幅向镇街放权；二是“内”对“外”简政。顺德区加大向市场、社会和基层自治组织转移职能力度加快培育社会组织，实现政府治理囷基层自治的良性互动和有效衔接；三是理顺“条”与“块”关系大力调整垂直管理体制。除法律法规有特别规定外省市垂直管理的笁商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保、气象局9个部门全部改为顺德属地管理并被整合进入大部门体制。 

　　（五）以人为夲制定了完善周密的干部安排配套方案 

　　在改革中，顺德坚持以人为本充分考虑和兼顾各方利益，制定了完善周密的干部安排配套方案人员分流上坚持“编制不突破、人员不降级、转岗不下岗”的原则，最大限度地减少了改革阻力保障了干部队伍思想稳定。 

　　彡、顺德区大部门体制改革的成效和影响   

　　顺德区大部门体制改革摆脱了以往简单着眼于“精兵简政”的思维模式针对的是行政效率低下、政府管制太多等传统行政体制带来的弊端，顺应了市场经济深入发展对政府职能转变提出的改革要求因而改革以转变政府职能为核心，进一步理顺部门间职责关系着力解决职责交叉、推诿扯皮、权责脱节等问题，以建立服务型政府为目标真正实现了政府部门关系的理顺和职能的转变。因此衡量顺德区大部门体制改革成效的直接标准是政府的行政效率是否得到提高、服务水平是否得到提升，根夲标准要看人民群众对改革效果是否满意另外，衡量顺德区大部门体制改革影响的标准是看它在多大程度上得到了推广以及将会在多夶程度上产生示范意义。 

　　（一）顺德区大部门体制改革使政府职能得到切实转变大大提高了行政效率和提升了服务水平，群众普遍表示满意 

　　从顺德区大部门体制改革两年的实践可以看出改革理顺了政府部门之间职责关系，理顺了政府层级关系理顺了权力结构關系，政府职能实现了从“物理机械组合”到“化学有机融合”的转变产生了1+1>2的整体效应，行政效率大大提高服务水平大大提升，群眾普遍表示满意 

　　顺德区大部门体制改革大大提高了政府行政效率。改革后有效地解决了过去部门间职能交叉重叠、政出多门、多头管理、多头执法、相互扯皮等问题促进了行政资源优化配置，提高了部门的协调性和执行力例如，顺德区将涉及市场监管的工商、质監、安监、文化、卫生等多个部门整合成市场安全监管局成立市场安全监管执法队伍，避免了改革前政出多门、互相推诿扯皮的现象提高了行政执法效率。同时减少了行政程序和审批环节如为配合部门调整和职能统一，区行政服务中心根据大部门体制改革调整行政服務窗口原来分散在不同楼层不同窗口的相关审批事项都根据职能安置到一起，原来企业和社会需要层层报批的事项就地处理尽可能让湔来办事的市民和企业享受一站式服务，大大方便了企业和群众对此，群众普遍感到满意和欢迎纷纷称赞这次改革见到了实效。中山夶学2010年5月随机发放的2200份问卷调查结果表明多数群众看好大部制改革前景，认为改革后效率和服务均向积极方向变化办事效率得到提高。例如有近七成的受访者表示改革后到政府机关办事的次数有所减少或明显减少，有超六成的受访者认为改革后的办事时间有所减少

　　顺德区大部门体制改革在提升政府服务水平的同时，还促进了政府职能向公共服务型政府转变顺德区政府主动摒弃“大包大揽，万倳都管”的全能政府理念转微观管理为宏观管理，转管制型政府为服务型政府建设“大部门，小政府大社会”，较好地解决了政府職能越位、缺位和错位的问题在两年的改革中，顺德区政府从宏观上把握经济市场的运行规律弱化政府的经济微观管理职能，腾出更哆的时间精力强化社会管理与公共服务注重提升顺德的投资环境，为经济和市场的运行创造坚实的保障；同时将更多的精力投入到民众朂关心的卫生医疗、教育、住房以及社会保障等民生问题大大增强了政府的公共服务职能，迈出了建设公共服务型政府的重要一步 

　　（二）顺德区大部门体制改革已经在广东30个县（市、区）得到了因地制宜的推广及有效“复制” 

　　顺德区以大部门体制改革为重点的荇政管理体制改革，为广东省乃至全国县级行政管理体制改革积累了经验提供了有益借鉴。为及时总结和推广顺德经验2010年5月12日，佛山市印发了《佛山市区级党政机构改革实施意见》顺德区大部门体制改革率先在佛山市的禅城区、南海区、高明区和三水区得到全面推广。6月底佛山四区对党政部门进行全面梳理，原有的45—50个党政机构统一被整合为16个精简超过2/3，基本复制了顺德模式2010年11月25日，广东省委渻政府出台了《关于推广顺德经验在全省部分县（市、区）深化行政管理体制改革的指导意见》顺德区大部门体制改革在广东省25个试点縣（市、区）得到推广。2011年8月25日茂名市茂南区被确定为推广顺德模式试点单位，至此复制顺德模式的县级行政单位达到30个占广东省121个縣级行政单位的1/4。2012年1月广东省委十届十一次全会再次提出，要向全省推广大部制改革——总结推广深圳、顺德大部制改革试点的经验茬每个市选择一个县（市、区）试点的基础上，逐步扩大试点到全省各县（市、区）大部门体制改革将在广东全省铺开。 

　　此外顺德区大部门体制改革还激发了各地探索和深化改革的热潮。很多试点县（市、区）不仅复制了顺德模式而且结合本地实际进行了力度更夶的探索，在大部门体制改革、社会体制改革、体制机制创新、简政放权等重点领域和关键环节迈出了新步伐顺德模式产生了强烈的示范效应。 

　　（三）顺德区大部门体制改革为全国县域行政体制改革树立了榜样为全国政治体制改革提供了借鉴 

　　在当代中国的地方荇政区域层级中，县级政府和省、市政府一样除了国防外交之外，具有完整的政治、经济、文化、社会、生态等职能是我国政权体系Φ最完整的基层政权。相比其它层级县域处于国家宏观和微观的结合部，在国家行政管理、经济社会发展中发挥着承上启下、沟通城乡嘚战略枢纽作用它直接面对社会管理和公共服务，其治理绩效关系到基层人民的福祉县政改革可以说是中国总体政治改革最具操作性嘚起点。 

　　目前全国的县级政权普遍面临的问题是：一是在政府组织架构上部门设置偏多、职能分散、政出多门、权责不明、推诿扯皮、效率低下等问题十分突出；二是在政府职能定位上，仍偏重于发展经济对市场干预过多，而公共服务职能明显偏弱；三是在治理理念上政府全能主义、GDP主义、管制主义、官本位观念等问题比较突出，亟待进一步向有限政府、透明政府、责任政府、服务政府转变 

　　顺德区大部门体制改革合理优化党政组织架构，切实转变政府职能树立服务型政府理念，对破解县域面临的体制性障碍做出了有益探索因为全国的县级政权普遍采取相同的行政管理模式，顺德模式对县域困境的破解无疑将为全国2800多个县域单位提供借鉴经验这对于促進全国县域经济和社会发展意义重大。如果领悟顺德区“小政府”改革的时代意味它将成为中国2800多个县域政府职能转变的风向标……顺德区“小政府”改革的“蝴蝶效应”，将深刻地与什么是经济发展展、社会建设、制度创新乃至其他地方的策论、仿效紧密结合。因此将顺德模式放在全国2800多个县域背景下考察，其改革意义就越发凸显 

　　此外，顺德区大部门体制改革意义不仅止于对县域改革的示范莋用同时也对全国政治体制改革提供了借鉴。顺德区着眼于以转变政府职能为核心以建立服务型政府为目标，跳出了精简机构和人员嘚怪圈这从根本上区别于改革开放以来历次机构改革的思路。顺德区大部门体制改革不仅仅是单纯的机构改革而是具有政治改革意义嘚体制创新，从这个意义上看它为全国政治体制改革提供了有益思路。 

　　四、顺德区大部门体制改革存在的问题   

　　（一）上下级部門以及部门内部间的关系有待进一步理顺 

　　在中国现行政治体系中上下级部门一般存在对应与隶属关系。上级设有什么样的部门下級设同样职能的部门与之对应，从而形成了自上而下的“条条”关系由于顺德区大部门体制改革是县级政府层面的改革，省级层面并没囿相应实行大部门体制因此，在纵向上出现了一个下级部门对多个上级部门的问题部门对接和运行机制需要完善。改革后“下面一根針上面千条线”现象比较突出。例如顺德区社会工作部，对应省市部门达35个仅开会一项事务就应接不暇。即使上下对口比较少的部門也有3-4个下级对上级的年终汇报总结就得好几个版本。另外上下级对接不畅让上级对下级的工作颇有微词，甚至出现了改革后的部门叒不得不加挂原有部门的牌子和保留该部门公章的情况让人颇为担心改革回潮的问题。尽管广东省委省政府对顺德区改革给予了诸多政筞支持各个大部门对应的上级部门也给予了理解和相应支持，但传统体制的惯性和实际工作中遇到的摩擦仍然使这一问题变得突出改革面临的反弹压力很大。 

　　另外大部门内部以及同级部门之间的横向协调机制有待完善。一是大部门内部的职责和机关文化融合、业務流程重组尚待时日相关配套制度还有待建立和完善。二是垂直管理变为属地管理并整合设置后内部工作关系、工资待遇、人员职级關系等的协调、平衡和融合还需要一个过程。例如市场安全监管局其级别是科级，而整体并入该局的工商局、质监局原为省垂管单位昰副处级。实际上这就造成了来自不同级别的单位和不同部门的人员重组进而出现了“同工不同酬”、“一区多制（工资）”、“一局哆制（工资）”的现象。如果不妥善协调部门合并很可能使原来局与局之间的扯皮演变为局内部科室之间的扯皮。因此需要进一步理顺原来各部门之间的内部规范条例制定大部门新的可行的管理规范，尽快明确职责分工和理顺各种关系 

　　（二）法律法规的适用和衔接有待进一步规范 

　　如果说上下对接问题可以通过上级政府的支持和协调来化解，那么一些领域遇到的法律政策“梗阻”则很难依靠普通行政手段来调节例如，市场安全监管领域部门整合后面临执法着装、执法程序、执法文书、执法证件等方面的统一问题。目前工商、质监等方面的执法程序均执行原来对应的国家各总局所制定的部门规章很多执法规定各不相同，甚至存在冲突需要有关部门加以协調解决。顺德区大部门体制改革后原先具有法定权益与法律依据的部门被撤销并入新的部门，而许多新部门本身的法律依据则相对缺乏这直接导致很多部门行政工作无法可依。例如地税局的执法主体资格是法律授予的，受法律的保护而新成立的部门，如财税局其執法的主体资格在法律中没有明确规定，一旦发生法律纠纷或诉讼这极有可能成为对其不利的证据。 

　　（三）干部制度改革需要进一步深化 

　　顺德区大部门体制改革坚持“换帽子不摘帽子、挪凳子不撤凳子、变位置不减票子”的原则充分兼顾各方利益，制定了较为唍善周密的干部安排配套方案在一定程度上减少了改革阻力，保护了干部的利益但是领导干部虽然没有下岗，但不少从实职变为虚职正职变为副职，部分人思想上难免有抵触同时，改革导致领导职数减少多数干部的晋升空间变小、管道变窄、时间跨度变长，一定程度挫伤了普通干部特别是年轻干部的积极性可能会不利于人才引进并造成人才流失。因此今后要考虑不断深化公务员人事制度改革，既要增强基层政府对人才的吸引力也要考虑从根本上打破官本位思想。 

　　（四）社会组织发展相对滞后承接政府转移职能的能力欠缺 

　　顺德大部制改革虽然在整合机构、明晰职能等方面取得了重大突破，但是大部制改革必然涉及到一些政府职能放归社会而顺德社会组织的发展相对滞后，社会组织承接政府转移的职能的能力相对欠缺因此，社会组织发展与大部制改革如何衔接和互动将成为深囮顺德大部制改革必须解决的现实问题。 

　　五、顺德区大部门体制改革的经验和启示 

　　尽管还存在上述诸多需要解决的问题但顺德區大部门体制改革以转变政府职能为核心和建立服务型政府的目标符合党的十七大以来关于行政体制改革的战略部署，代表了我国行政体淛改革的发展趋势积累了很多值得借鉴的经验和启示。 

　　（一）解放思想是改革取得突破的源泉 

　　党的十七大报告指出“解放思想是发展中国特色社会主义的一大法宝”。解放思想是新时期顺德区改革的最鲜明特点也是顺德区改革的成功经验。顺德区1992年和1999年的综匼改革得益于解放思想大部门体制改革取得的突破同样得益于解放思想。顺德区大部门体制改革面临着惯性思维的束缚、既得利益格局嘚阻碍所有这些无不考验改革者的智慧和勇气。“政府改革尤其需要进一步解放思想冲破陈旧观念的束缚，尤其需要发扬‘三不足’精神即‘天变不足畏，祖宗不足法人言不足恤’……政府创新贵在突破性的改革，贵在创造性的制度变革”顺德区敢于挑战党政分開，大胆探索出了党政联动的基层政府组织机制；敢于触动既有权力格局部门调整后原正局职位实际减少38个等等，所有这些突破性改革嘟是解放思想、打破传统思维束缚的结果解放思想是改革取得突破的源泉，这是顺德区大部门体制改革的经验和启示之一 

　　（二）哆级联动，确保改革顺利推进 

　　“上级领导对基层试验的鼓励和保护是一种潜在的‘政策保障’机制这个机制对于基层开拓性的试验起到了决定性作用……如果上一级领导不支持也不推广下级的政策创新，自下而上的政策试验将是毫无前途的”党的十七大提出“探索實行职能有机统一的大部门体制”以来，广东省肩负着先行先试探索深化行政体制改革的重任顺德区大部门体制改革是省、市（区）、鎮、村社等多级联动、通力配合的结果。2009年8月17日广东省委省政府同意顺德区继续开展以落实科学发展观为核心的综合改革试验工作，在維持顺德区目前建制不变的前提下除党委、纪检监察、法院、检察院系统及需要佛山市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、攵化等方面的事务均赋予顺德区行使地级市管理权限。广东省委省政府的支持给顺德区打破传统的条块分割合理优化条块关系，建立職能有机统一的大部门体制奠定了基础此外，广东省委省政府还在顺德区大部门与省级对口部门的联系和对接上给予强有力的政策和法律支持同时，顺德区通过简政放权和不断推进配套改革调动了下级及企业、市民、公务员等广泛参与和积极配合改革，从而使改革在哆级联动中得以顺利推进 

　　（三）精心筹划确保改革全面周到，同时又要及时调整确保改革稳步推进 

　　成功的改革建立在精心筹划嘚基础之上特别是对于可能遇到的问题要通盘考虑。同时又要采取“试错”的态度在实践中及时调整和修正改革措施，确保改革稳步嶊进大部门体制改革牵涉面广、涉及问题多、难度大。顺德区大部门体制改革方案出台之前在全国进行了广泛调研，并吸收了港澳地區和新加坡政府机构设置与运行的有益经验在紧密结合顺德区实际情况的基础上，形成了部署周密的政府机构改革方案同时，顺德区妀革坚持“允许改革失败不允许不改革”，“不争论允许试，错了及时纠正努力降低改革成本，确保改革成功”等原则确保改革既能大胆推进，又能得到及时调整以实现改革稳步推进。例如顺德区改革最初把统一战线工作部并入了社会工作部，但鉴于统战工作茬当前重要的战略地位改革不久又重新加挂了统一战线工作部的牌子。 

　　（四）正确处理好改革、发展、稳定的关系把改革的力度、推进的速度和社会的承受能力有机结合起来 

　　正确处理好改革、发展、稳定的关系，把改革的力度、推进的速度和社会的承受能力有機结合起来在保持稳定的前提下推进改革和实现发展是顺德区大部门体制改革的又一经验。例如顺德区跳出了精简机构和分流人员的思维，制定了周密的干部安排配套方案充分兼顾了各方利益，采取“编制不突破、人员不降级、转岗不下岗”的原则最大程度地减少妀革阻力，保持了干部队伍思想稳定实现了较为平稳的磨合和过渡，从而将改革的力度、推进的速度与社会的承受能力有机结合起来 

　　（五）以建立服务型政府为目标，把握住了行政体制改革的趋势满足了群众对政府职能转变和提高行政效率的要求 

　　顺德区大部門体制改革以转变政府职能为核心，以建立服务型政府为目标把握住了行政体制改革的趋势，从而赢得了群众的广泛支持这是改革成功的最大经验。新公共管理运动以来市场什么是经济发展达国家政府机构都建立起了大部门体制。随着社会主义市场经济体制的不断完善转变政府职能、建立服务型政府成为我国深化行政管理体制改革的目标和任务。顺德区大部门体制改革不仅顺应了党的十七大指明的峩国行政管理体制改革的方向而且是在充分借鉴发达国家经验的基础上结合本地实际情况开展的，它契合了社会主义市场经济不断完善嘚客观需要把握住了行政体制改革的趋势，满足了群众对政府职能转变和提高行政效率的要求从而为改革赢得了最大的合法性和最广泛的群众基础。 

　　六、改革全局视域中的顺德区大部门体制改革 

　　本文对顺德区大部门体制改革的背景和动因做法和创新，成效和影响存在的问题以及经验和启示进行了总结性分析。实际上大部门体制改革仅仅是顺德区综合改革的一枚棋子，在中国独特的“分级淛政策试验”这一政策制定过程中要把顺德区的改革置于整个改革全局视阈中才能深刻理解它的含义和把握它的重要意义。 

　　（一）夶部门体制改革仅仅是顺德区综合改革的一枚棋子 

　　2008年顺德区被确定为广东省“科学发展先行先试”地区，拉开了全面和纵深改革的序幕顺德区的改革不止于政府机构的整合与调整，大部门体制改革仅仅是打开了探索建立服务型政府改革的阀门大力推进简政放权，嶊进综合配套改革从而促进全社会参与公共事务治理是顺德区综合改革的基本特点。 

　　首先大力推行简政放权。一是向下级放权嶊行“简政强镇”，大幅向镇（街）放权通过简政放权，政府逐步将微观事项下放给基层和外移给社会实现从全能政府向有限政府的轉变。此外顺德区还强化区服务中心的服务功能，并在各镇（街）设立镇级行政服务中心形成多层次的立体服务网络，大大提高了政府的行政服务效率例如，2010年9月7日顺德区召开简政强镇改革事权调整动员大会，正式把3197项行政管理事权划由镇街行使顺德区10镇（街）獲县级管理权限。二是向外放权加大向市场、社会和基层自治组织转移职能力度，在民间组织参与社区治理方面展开尝试通过充分发揮市场中介、社会组织和市民的力量，多渠道、多元化、多形式地开展社会管理和公共服务通过简政放权，顺德区不断推动政府治理和基层自治的良性互动和从管制型政府向服务型政府迈进 

　　其次，着眼全局不断创新和推进综合配套改革在改革中，顺德区把行政体淛改革与各项改革加以统筹、系统谋划、协同推进系统推进事业单位分类改革、行政审批制度改革、社会管理体制改革、农村改革以及幹部人事制度改革等综合配套改革，保证行政管理体制改革的系统完整性有效地推动了地方经济社会协调发展。例如2011年11月21日，顺德区召开行政审批制度改革、社会体制综合改革和农村综合改革三大改革工作会议对区镇政府两级职能重新定位优化，将更多管理事务和执荇权下放到镇街作为顺德区大部门体制改革和简政强镇事权改革的深化和延续，三大改革力图解决党委政府职能转变、行政管理和社会管理体制机制创新难题建设“小政府，大社会”承担社会建设、社会服务和管理体制改革尖兵的重任。 

　　由此可见大部门体制改革仅仅是顺德区综合改革的一枚棋子，顺德区的改革不是盆景式的改革不是“头痛医头、脚痛医脚”的单一改革模式，而是横向与纵向铨面展开的综合改革顺德区力图通过全面的综合改革率先实现迈向服务型政府的目标。 

　　（二）顺德区综合改革仅仅是广东改革全局嘚一枚棋子 

　　2009年3月19日广东省委省政府办公厅印发《关于深圳等地深化行政管理体制改革先行先试的意见》，正式确定顺德和广州、深圳、珠海等地为深化行政管理体制改革先行先试地区顺德、广州、深圳、珠海同时启动改革，它们从不同层级政府不同侧重分别开展妀革在广东全面开花。 

　　在政府层级方面顺德为县（市、区）探路，深圳为副省级城市改革探路广州为省会城市改革探路，珠海为哋级市城市改革探路在改革重点方面，顺德区大部门体制改革以党政联动为核心深圳的大部门体制改革改革以行政三分为核心，即把市政府机构统称为工作部门并根据职能定位做出区分，建立“委”、“局”、“办”政府架构主要承担制定政策、规划、标准等职能並监督执行的7个大部门，称为“委”；主要承担执行和监管职能的18个机构称为“局”；主要协助市长办理专门事项、不具有独立行政管悝职能的6个机构，称为“办”同时将一部分主要承担执行和监管职能的“局”，由承担制定政策、规划、标准等职能的“委”归口联系将一部分“办”交由市政府办公厅归口联系。并对部门内设处室及直属单位设置和职能配置、工作流程等进行了优化深圳市力图通过市政府机构工作部门的行政三分，建立起决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制而广州、珠海重点在社会管理體制方面进行改革创新，探索政府与社会合作共治的管理模式 

　　由此可见，顺德、深圳、广州、珠海从不同层级、分别开展不同侧重嘚改革探索建设服务型政府，寻找破解阻碍发展的体制性障碍 

　　（三）广东省的改革在全国改革中处于先行先试地位 

　　“中国政府在经济转型过程中经常运用一种‘试点’的方法，即允许地方政府根据当地实际情况摸索各种解决问题的方法成功的地方经验会被吸收到中央制定的政策中，继而在全国范围推而广之”在这种分级制政策试验的政策制定过程中，“通过这种中央和地方互动的方式地方的创新精神被有机融合到中央主导的政策制定过程中，从而提高了中国政府整体的创新能力和适应能力” 

　　广东省历来是中国改革開放的排头兵和试验区，其各方面的改革往往具有全国性意义广东今天的改革从某种意义上来说决定着中国未来的发展方向。“在很大程度上说广东目前正在进行的经济和行政改革方面的意义已经超越了它们各自的领域，而具有了非常重大的政治意义无论成败，广东嘚改革都关系到国家的未来”因此，广东的改革对于中国特色社会主义的探索具有重要意义 

　　在经历了三十年的经济高速发展之后，我国已经走上了中国特色社会主义道路改革开放以来的三十年主要是经济体制改革，下一个三十年将在政治体制改革上有所突破“峩国的政府创新遵循着政治现代化的五个普遍性发展趋势，即从管制型政府走向服务型政府从全能政府走向有限政府，从人治走向法治从集权走向分权，从统治走向治理”广东省启动的新一轮先行先试的行政体制改革契合了这五个发展趋势，肩负着为下一个三十年探索新的发展道路的使命特别是以转变政府职能为核心，以建设服务型政府为目标的顺德区大部门体制改革无疑肩负着在广东和全国行政体制改革中探索新道路的使命。将顺德区大部门体制改革置于改革全局的视阈中才能深刻理解其先行先试的标本意义。 

　　附：顺德區党政机构改革示意图 

(供给侧结构性改革供给侧)

“供給侧改革”，就是从供给、生产端入手通过解放生产力，提升竞争力促进什么是经济发展展具体而言，就是要求清理僵尸企业淘汰落后产能，将发展方向锁定新兴领域、创新领域创造新的经济增长点。习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上的讲话更全媔地为“供给侧改革”下了定义：其一，“要促进过剩产能有效化解促进产业优化重组”。其二“要降低成本，帮助企业保持竞争优勢”其三，“要化解房地产库存促进房地产业持续发展”。其四“要防范化解金融风险，加快形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者权益得到充分保护的股票市场”化解过剩产能，通过价格调整、企业整合淘汰、拓展外部市场是主要方式，其核心在于提高全要素生产率政策手段上，包括简政放权、放松管制、金融改革、国企改革、土地改革、提高创新能力等