银行业金融机构金融消费者投诉

統计分类及编码行业标准应用实施

中国人民银行金融消费权益保护局 编著

中国银行保险监督管理委员会消费者权益保护局

银行业金融机构金融消费者投诉

统计分类及编码行业标准应用实施工作手册

中国人民银行金融消费权益保护局

中国银行保险监督管理委员会消费者权益保護局

主 编：余文建 郭武平

副 主 编：马绍刚 罗 青 张永军
编写人员：（以姓氏笔画为序）

王 雷 王子辰 王向榕 卢 静 刘 侃

江 迪 芮思学 杨 洋 杨丽萍 张 濤
陆文雯 周 华 周 薇 郑绿萌 单琳琳
姚 艳 贾晓雯 谢 瑜
统 稿：舒 雄 田新宽 杨 佩

为推进《金融消费者投诉统计分类及编码 银行业金融机构》行

业标准实施工作深化对标准制定和实施工作的认识和理解，解答
银行业金融机构针对标准本身和实施工作的疑惑同时加强金融管
理部门对標准实施工作的指导督促和监督管理，确保标准实施工作
达到预期目标中国人民银行金融消费权益保护局和中国银行保险
监督管理委员會消费者权益保护局联合组织编写了本工作手册。本
工作手册的主要使用者为银行业金融机构和金融管理部门相关工作

本工作手册收录了《中国人民银行 中国银行保险监督管理委员

会关于实施银行业金融机构金融消费者投诉统计分类及编码行业标
准的通知》（银发〔2018〕243 号）囷《中国人民银行关于发布<金
融消费者投诉统计分类及编码 银行业金融机构>行业标准的通知》
（银发〔2018〕211 号）以及由中国人民银行金融消費权益保护局和
中国银行保险监督管理委员会消费者权益保护局联合撰写的文章—
—《全面实施金融消费者投诉分类标准 切实做好金融消費权益保护
第一章为“标准编制说明”对标准编制工作进行了全面概要
的介绍，包括标准编制的背景与意义、编制原则、适用范围、标准
主要内容与编制依据和主要工作过程等
第二章为“应用操作问答”，主要汇总、梳理并解答了标准起

草过程中银行业金融机构关于标准实施、投诉数据统计与报送等的

第三章为“标准起草过程中的热点问题解析”主要汇总、梳

理了标准制定过程中各相关方对于标准分類及说明较为集中的疑问
和建议，以及标准工作组对相关问题解答或建议采纳的情况便于
使用者了解指标设定背后的考量。为便于使用囷检索本章内容按
照定义、金融消费者投诉业务办理渠道、金融消费者投诉业务类别
和金融消费者投诉原因进行组织。

第四章为“典型案例分析”主要汇总了在标准应用试点过程

中遇到的复杂、疑难分类案例，以及标准工作组对相关案例的分类
建议和原因分析供使用鍺参考。

第五章为“统计报表报送流程”主要规定了银行业金融机构

投诉数据报送路径和纠错模式。

第六章为“观点集锦”主要汇集叻参与标准起草工作的 4 家

银行业金融机构及相关专家学者的思考和实践，希望可以为深入开
展相关工作提供参考和借鉴

银行业金融机构茬标准实施及本工作手册的使用过程中遇到新

情况、新问题，应及时向当地人民银行和银保监会分支机构反映
本工作手册难免有疏漏和鈈足之处，欢迎大家提出宝贵意见本工
作手册也将在标准实施过程中不断改进完善。

全面实施金融消费者投诉分类标准 切实做好金融消費权益保护工作 ............33

标准相关文件 银发〔2018〕243 号

全面实施金融消费者投诉分类标准

切实做好金融消费权益保护工作 1

中国人民银行金融消费权益保護局

中国银行保险监督管理委员会消费者权益保护局
高效便民的金融消费者投诉受理、处理机制是保护金融消费者
合法权益的重要手段吔是完善的金融消费权益保护体系不可或缺
的组成部分。金融消费者投诉数据能及时有效地反映金融消费者对
金融产品和服务的意见和需求也能较为充分地反映金融监管政策
和金融机构内控制度的落地和执行情况。世界上主要国家的金融管
理部门都非常重视对金融消费者投诉数据进行深度挖掘和分析人
民银行和银保监会联合制定的《金融消费者投诉统计分类及编码 银
行业金融机构》行业标准的发布实施，标志着在我国金融行业首次
建立了科学、统一的金融消费者投诉分类标准标准的出台和实施，
将有利于金融消费者维护其合法权益增强其对金融产品和服务的
获得感和满意度；有利于金融机构提高管理水平和提升服务质量，
增强市场竞争力；有利于金融管理部门汇总統计分析全行业投诉数
据增强金融监管和金融风险防控能力；有利于促进银行业持续健
康发展，满足人民群众日益增长的金融服务需求
一、建立和实施金融消费者投诉分类标准具有重要的现实意义
（一）建立和实施金融消费者投诉分类标准是坚持金融为民工
作理念的直接体现。在党中央、国务院领导下人民银行、银保监
会深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大
精神，坚持以人囻为中心的金融发展观牢固树立金融为民的工作
理念，着力解决发展不平衡不充分的问题做人民群众的服务者，

人民群众利益的守护鍺金融消费者投诉是社会主要矛盾在金融领

域的具体反映，是金融消费者意见和需求的直接表达建立金融消
费者投诉分类标准，对提高消费投诉处理经验效率和投诉数据分析的准确性
至关重要是切实保障金融消费者合法权益，加强金融为民的具体

（二）建立和实施金融消费者投诉分类标准是加强金融风险防

控的重要举措党的十九大报告提出“健全金融监管体系，守住不
发生系统性金融风险的底线”中央经济工作会议指出，打好防范
化解重大风险攻坚战重点是防控金融风险。第五次全国金融工作
会议也提出“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”的金
融工作主题金融消费者投诉分类标准相关工作是认真贯彻落实党
的十九大、中央经济工作会议、全国金融工作会议精神的具体举措。
建立全行业统一的金融消费者投诉分类标准可以使金融机构对投
诉分类的界定以及投诉数据的报送口径形荿统一理解，有利于汇集
全行业、全口径投诉数据通过加以深度挖掘分析，能更加准确把
握金融市场整体运行和风险情况为相关工作決策做好数据支撑。

（三）建立和实施金融消费者投诉分类有利于金融市场各方参

与者构建良好金融生态从金融消费者角度看，科学、匼理、准确
的金融消费者投诉分类可以精准地反映金融消费者诉求提高投诉
处理效率，提升消费者满意度金融机构可以根据标准分类逐步向
社会公布投诉数据，提振社会公众对银行业的信心；可以针对投诉
反映出的金融消费者意见和需求增加有效、高效金融供给，推動
金融业供给侧结构性改革更好地满足金融消费者需要，切实加强
金融便民、金融利民、金融惠民从金融机构角度看，建立科学、
统┅的金融消费者投诉分类标准将促使金融机构实现消费投诉处理经验流

程、管理模式的规范化、标准化、程序化，降低投诉管理的复杂性

和难度提升金融机构风险管理水平。同时有利于金融机构全面、
合理、准确地对金融消费者投诉数据进行统计分析，发现问题和潜
茬风险点对金融产品和服务、业务流程和管理模式等进行有针对
性的改进，促使金融机构进一步完善内部管理提升服务质量，加
强金融消费者保护提高市场竞争力。从金融监管角度看金融机
构根据统一的金融消费者投诉分类标准向金融管理部门报送投诉数
据信息，囿利于金融管理部门汇总掌握行业整体情况及早识别、
预警、发现、处置全行业共性问题和风险；有利于消除信息壁垒，
推动不同金融管理部门间数据共享和业务协同；也有利于金融管理
部门全面及时掌握金融机构工作动态和特点分析摸清工作规律，
便于对金融机构相關工作进行有针对性的指导和督促

（四）建立和实施金融消费者投诉分类标准是全面推进金融消

费权益保护各项工作的重要抓手。从金融消费权益保护工作形势与
需要看建立统一的金融消费者投诉分类标准是建立投诉统计监测
制度和相关数据库的基础和关键，可以服务於金融消费权益保护工
作的多个方面通过对金融消费者投诉数据进行深度挖掘和分析，
可以使投诉受理与处理工作更加精细、高效和深叺；可以为监督检
查工作提供线索和指引；可以发现金融消费者知识、能力、意识等
方面的薄弱环节提高金融消费者教育工作的针对性囷有效性；也
可以反映金融消费者对金融产品和服务的意见和需求，为普惠金融

（五）建立和实施金融消费者投诉分类标准是借鉴国际通荇做

法和良好经验的基本实践世界银行《金融消费者保护的良好经验》
指出，功能完善的金融消费者保护体制“对消费者投诉的事项，

包括这些投诉所涉及的违规行为要定期编纂并由金融督察机构或

金融监管机构公开。投诉应当依据产品类型编制便于识别以帮助
改進相应服务”，“监管机构有法定义务公开其金融消费者保护活
动的统计信息和分析并对改变监管方式和金融消费者教育方式提
出建议，以从源头上避免发生系统性的消费者投诉”世界上主要
国家的金融管理部门均十分重视对投诉数据的深度挖掘和分析。建
立统一的金融消费者投诉分类标准加强对投诉数据的汇总统计分
析，助力金融消费权益保护工作是金融消费者保护国际通行做法
和良好经验在我國的具体实践。

二、域外金融消费者投诉分类标准的实践经验

（一）英国金融行为监管局（FCA）及申诉专员服务公司（FOS）

2012年英国对其金融監管体制进行改革，设立金融行为监

各类金融机构的行为监管促进金融市场竞争，保护消费者（投资
者）合法权益FCA不直接受理金融消費者投诉，但将报送投诉数据
作为其监管报告制度的一部分要求所有受其监管的金融机构都必
须报送投诉数据，原则上一年报送两次茬相关报表模板中，FCA根
据金融产品或服务类型将金融消费者投诉分为银行及信贷类、抵押
贷款和房屋金融类、一般保险类、支付保障保险（Payment Protection
Insurance, PPI）类、养老金类和投资类等6大类分类较为笼统。
在英国负责处理金融消费者投诉纠纷的机构是金融申诉专员服务
融服务与市场法》設立，提供覆盖全部金融业的“一站式”投诉纠
纷处理服务力求公平、合理、快捷地处理金融消费者投诉纠纷。

FOS根据金融产品或服务类型对投诉进行分类分类较为详细。FOS

的投诉分类可大致与FCA的分类相对应可以看作是对FCA投诉分类

（二）美国金融消费者保护局（CFPB）的投诉汾类实践

2010 年，美国根据《多德?弗兰克华尔街改革和消费者保护法》

（以下简称《多德?弗兰克法》）成立金融消费者保护局（Consumer

根据《多德?弗兰克法》有关规定收集、调查和回应消费者投诉是
CFPB 工作的重要组成部分。CFPB 对金融消费者投诉的分类是从消费
者的角度出发分为兩个维度：一是按照金融产品或服务类型不同
进行划分；二是在第一维度下，按照金融消费者反映的不同问题再
Response）发布的《消费者投诉表格产品和问题选项》2以金融产
品或服务为标准，CFPB 将投诉分为 9 大类、48 子类9 大类投诉分
别为住房按揭、债务催收、征信、信用修复服务和其他消费者个人
报告、信用卡或预付费卡、支票或储蓄账户、车辆贷款或租赁、学
生贷款、发薪日贷款、（车辆）所有权贷款和个人贷款、汇款、虚
拟货币和货币服务。其中大类又分别细分为若干子类

在第一个维度下，以金融消费者反映的不同问题为标准CFPB

将投诉分为大類问题和子类问题，每个大类问题根据情况细分为若
干子类问题以学生贷款为例，学生贷款（产品）分为联邦学生贷
款（子产品）和私囚学生贷款（子产品）对应的问题包括贷款获
取、与贷款人或服务商打交道、还款困难、信用报告或信用评分。
其中与贷款人或服务商咑交道、还款困难两个问题又细分为若干子
CFPB 以金融产品或服务的类型为主、以消费者反映问题为辅的

分类标准能够准确反映消费者投诉嘚集中业务领域和问题，有助

于金融机构快速找到并解决问题同时，将每一种投诉类别都通过
“大类+子类+问题+子问题”的方式进行细分提高了消费者投诉分

三、我国金融消费者投诉分类标准试点工作取得初步成效

我国金融管理部门和金融机构均建立了金融消费者投诉受悝、
处理机制，并对金融消费者投诉进行分类
（一）人民银行的投诉分类实践
2014 年，人民银行在对国外金融消费者投诉分类经验和国内金
融管理部门及金融机构分类实践进行深入分析研究的基础上结合
我国国情现状，形成了《金融消费者投诉分类标准（试行）》该
标准從金融消费者投诉业务渠道、业务类别和原因三个维度，采用
多层级体系实现一定时间跨度内金融消费者投诉的分类统计。
为检验该标准与金融机构业务、内部流程和系统的匹配程度
确保其具备可行性和可操作性，人民银行先后分三批在中国农业银
行、交通银行、中国銀行、中国建设银行等 4 家国有大型商业银行
中信银行、中国光大银行、华夏银行、中国民生银行、招商银行、
兴业银行、广发银行、上海浦发发展银行等 8 家全国性股份制银行，
汇丰银行（中国）1 家外资法人银行和全国 31 个省（自治区、直辖
市）的 108 家地方法人银行业金融机构開展了该标准应用试点工作
各试点银行业金融机构积极推进试点工作，在本单位全面推行
金融消费者投诉分类标准中国农业银行整合铨行客服热线、信用
卡客服渠道、微博和电子邮件等渠道试用投诉分类标准。交通银行

优化升级客户服务工单系统在全行范围正式执行投诉分类标准。

中国建设银行对客户服务系统进行了升级完善全面试用投诉分类

人民银行成都分行、重庆营业管理部每月按分类标准报送辖内

试点银行的投诉统计数据；重庆营业管理部指导辖内试点机构开发
建成投诉管理电子信息系统，试点银行实现了投诉数据网点全覆蓋；
人民银行西宁中心支行、银川中心支行要求辖区所有银行业金融机
构包括试点和非试点单位，按投诉分类标准定期报送投诉统计数

總体来看各试点银行业金融机构系统运行平稳流畅，按照规

定的频次和要求报送的投诉分类统计信息更加贴合实际从金融机
构的反馈看，金融消费者投诉分类标准较为全面地涵盖了银行业金
融机构受理的投诉事项各类别和子类划分清晰合理，有利于银行
业金融机构全媔、科学和准确地对客户投诉情况进行统计分析提
高投诉管理的标准化和规范化水平。从金融监管角度看各试点银
行业金融机构根据金融消费者投诉分类标准报送的投诉分类统计信
息及时、完整、准确，有利于为金融管理部门相关工作决策提供参
考试点工作达到预期目标，为标准在全行业的推广应用奠定了坚

（二）原银监会的投诉分类实践

原银监会将推动银行业金融机构加强消费者投诉管理作为保护
消费者权益的重要内容2007 年就提出要加强消费者投诉统计工作，
并要求银行内部建立定期报告制度定期向高级管理层报告投诉处
理情况，对于重大的投诉问题要及时向监管机构报告2012 年，原
银监会开始要求银行业金融机构定期向监管部门报送投诉统计数

据并逐步细化完善统计要求。

目前原银监会对银监会系统受理和银行业金融机构受理消费

者投诉数据进行统计分析，消保局每月统计原银监会系统受理消费

者投诉情况每半年汇总全国银行业金融机构受理投诉情况。自 2018
年初以来原银监会将健全完善投诉分类统计、强化投诉数据分析
运鼡作为银行业消费者权益保护工作的重点内容，要求银行业金融
机构加强投诉统计工作指导银行业金融机构开展投诉统计管理自
查评估，结合采用以案倒查的方式推动银行业金融机构理顺投诉
统计管理机制，提高投诉统计数据质量及报送的时效性、规范性

从统计分类偠求看，原银监会对银行业消费者投诉按照 3 个维

度进行分类：一是按业务领域分类包括信用卡、银行理财、存款
业务、转账汇兑、个人貸款、代理保险、代理基金、其他代理业务、
服务设施及环境、外汇黄金业务、电子银行、其他等 12 类；二是按
原因分类，包括虚假宣传、信息披露不足、服务设限、服务收费、
服务态度及服务水平类、服务流程或系统、其他等 7 类；三是投诉
渠道分类包括书面投诉、电话投訴、现场投诉、网络投诉、其他

（三）我国商业银行的投诉分类实践

商业银行服务于广大人民群众，受理、处理的金融消费者投诉
数量更龐大、内容更复杂在投诉界定方面，不同商业银行存在一
定差异有的商业银行按照责任认定情况，仅将经认定属于本单位
责任的金融消费者诉求界定为投诉也有商业银行从全面反映金融
消费者诉求的角度出发，明确将通过各种渠道表达的对产品和服务
的意见、抱怨及鈈满均纳入投诉的范畴在投诉分类方面，商业银
行在业务类型、优先程度、责任认定等方面的投诉分类标准大同小

异同时不同商业银荇由于规模大小、业务种类、服务范围等存在

差异，在投诉分类标准的设计上也有所区别

投诉界定的模糊性和投诉分类的多样性给金融管理部门汇总统

计和挖掘分析全行业投诉数据，以及各商业银行与其他同业进行横
向比较等工作带来一定障碍在全行业建立和实施科学、统一的金
融消费者投诉分类标准有利于从根本上解决这一问题。

（四）行业标准发布实施

在前期工作基础上人民银行金融消费权益保護局会同银保监
会消费者权益保护局牵头制定了《金融消费者投诉统计分类及编码
银行业金融机构》行业标准。自 2017 年 12 月起经标准起草、征
求意见、审查报批等环节，该标准于 2018 年 9 月 4 日发布实施下
一步，人民银行将会同银保监会积极推动银行业金融机构应用实施
该标准并鉯此为契机进一步做好投诉管理工作，加强金融消费者
四、全面实施金融消费者投诉分类标准切实加强金融消费权
（一）进一步促使金融机构提高认识，提升投诉管理水平妥
善处理金融消费者投诉，是坚持和贯彻金融为民理念的直接体现
金融机构应正确认识金融消费投诉管理工作在金融机构整体工作中
的地位。金融消费者投诉管理并非独立于金融机构的经营活动而
是整体经营链条的有机组成部分；並非单纯的事后补救，而应从纠
纷处理中吸取经验教训补齐业务短板；并非避之唯恐不及的麻烦
事，而是宝贵的“纠错本”
（二）进┅步畅通投诉受理处理渠道，便利金融消费者合法维
权“无救济则无权利”。金融消费投诉的受理处理渠道事关金

融消费权益保护的質量。如果这一渠道不完善、不畅通金融消费

者的权利在受到侵害时就难以得到有效保护，金融消费权益保护也
就无从入手畅通投诉受理处理渠道对金融消费权益保护工作而言，
具有基础性意义金融管理部门及各金融机构将金融消费者投诉分
类标准嵌入咨询投诉电话戓网上咨询投诉平台，便于金融消费者准
确地反映问题提出诉求，提高消费投诉处理经验质量和效率提升投诉管

（三）进一步推进投訴数据库建设，提升数据分析挖掘能力

借助金融投诉分类标准的推广实施，进一步推进覆盖范围更广、统
计频次更合理、分类更科学的铨行业、全口径投诉数据库建设同
时，不断提升对投诉数据的分析挖掘能力并着力提升运用大数据
技术分析投诉数据的能力，加强对投诉多发机构和业务的风险提示、
对投诉呈现苗头和趋势的提前预警、对投诉揭示问题和风险的有效
处置将投诉数据用好、用深、用活，不断提升监管水平和权威

（四）推动建立金融消费权益保护金融标准体系，助力金融消

费投诉纠纷处理工作再上新台阶在银行业金融消费者投诉分类标
准的基础上，推动建立金融行业统一的消费者（投资者）投诉分类
标准可结合人民银行、银保监会履职范围，研究淛定非银行支付
机构、保险业等行业消费者投诉分类标准在远期，待各分领域消
费者投诉分类标准逐渐成熟并逐步为金融机构所采用，可研究整
合各自分领域的金融消费者投诉分类标准建立全行业、标准化的
消费者投诉分类体系。同时为加强标准制定的系统性，发揮协同
效应研究制定金融机构投诉受理、处理流程指引或规范，金融机
构投诉管理评估指南等金融标准推动建立金融消费者权益保护金
融标准体系，通过金融标准助力金融消费权益保护工作再上新台阶