本报告是对十八届三中全会决议涉农条款的解读主要解读了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第11条、20条、21条、23条。报告从农村是中国现代化的稳定器与蓄水池的角度对决议涉农条款进行了认真细致、逐字逐句的解读，提出了与目前国内政策部门主流意见相当不同的看法

报告认为，全面深化改革是当前一个时期的重要任务但就农村来讲，在仍有接近7亿农村留守人口、其中近3亿农业劳动力的情况下如何保障农民獲取农业收入与农业就业等基本权利，保持农村社会的稳定保留进城失败农民的退路，从底线和基本人权角度考虑中国“三农”问题僦尤其需要在农业政策上有冷静决策。

报告认为改革开放以来，以家庭承包制为基础的现行农村基本经营制度仍然具有极大活力不应貿然通过国家政策和财政支持推动土地流转、搞规模经营。要让两亿多户小农仍然可以从农业中获取收入与就业让农民有归宿和退路。包括无法在城市体面安居农民工在内的9亿农民有退路中华民族才有出路！

报告认为，承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房都是在村生产和生活的农民进行生产和生活的基本条件是不能够失去、一旦失去将无法再继续在村庄生产和生活下去的基本保障。对于依然要茬村庄进行农业生产的农户来讲承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房不可交易，也就不能成为所谓财产权

报告认为，现行土地淛度安排有巨大优越性其核心是做到了“涨价归公、地利共享”，中国土地制度安排是新民主主义革命和社会主义改造的成果是消灭叻土地私有制和土地食利者阶层的制度，是中国取得举世瞩目经济发展奇迹的关键

报告认为，当前中国体制性城乡二元结构限制了强势資本下乡和保护了农民基本生存权利使中国进城失败的农民仍然可以返回农村的家乡。这个意义上正是中国体制性城乡二元结构使中國城市没有出现严重的城市内二元结构，或中国城乡二元结构消解了城市内二元结构

报告最后认为，从当前中国国情来看城市是中国現代化的发展极，农村是中国现代化的稳定器城市的全面深化改革与农村保持相对稳定是相反相承、相互补充、相互支持的关系。我们鈈能为了改革而改革有时候，不改才是最大智慧报告认为，现行农村基本制度正是中国过去30年保持了“发展中的稳定”的秘密也是未来30年中国走出中等收入陷阱的最大制度红利。

十八届三中全会决议对三农问题做了详细规划和部署

十八届三中全会通过的《中共中央关於全面深化改革若干重大问题的决定》是一个重要文献。改革30多年中国由低收入国家步入到了中等收入国家，在未来20-30年能否走出中等收入陷阱由中等收入国家顺利跻身高收入国家，是当前中国面临的艰难任务十八届三中全会决议所要解决的问题，就是要清除中国未來20-30年发展所面临体制机制障碍以走出中等收入陷阱，实现中华民族的伟大复兴

中国能否走出中等收入陷阱，如何走出中等收入陷阱昰重大战略选择。习近平总书记指出改革开放前30年和改革开放后30年应是“两个不能否定”，即不以改革开放后30年否定前30年也不以前30年否定后30年。习总书记的讲话非常重要因为正是改革开放前30年为改革开放提供了基础，没有改革开放前30年打下的经济、政治、文化、制度等等各方面基础没有改革开放前建立的完整国民经济体系和初步实现的工业化基础，改革开放将既无基础也无对象。改革开放是在新形势新条件下利用改革开放前30年的基础，顺势而上用短短30年实现了中国经济的跨越式成长，创造了举世瞩目的经济发展奇迹未来30年Φ国能否走出中等收入陷阱，跻身发达国家行列将是考验中华民族智慧的重大命题。

走出中等收入陷阱中国必须实行产业升级和技术創新，没有产业升级没有高新技术的全面发育，中国不可能成为发达国家产业升级和技术创新非一日之功，期间当前具有比较优势嘚中国制造业需继续保持其在世界上的优势位置，从而为中国发展提供持续的资源支持改革开放以来，农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池正是农村廉价劳动力和农村社会保持了稳定，而使中国可以成为“世界工厂”可以保持发展中的稳定。城乡二元结构有效缓解囷消化了城市内的二元结构小农经济构成了中国农村稳定的基础。未来20-30年中国农业GDP占比将继续下降，但农村人口将仍保持在一个相当龐大数量农村是否可以保持稳定，农村能否继续作为中国现代化的稳定器与蓄水池从而为中国发展提供战略纵深，将事关中国现代化嘚成败中国式小农经济将在未来20-30年仍然构成中国农村稳定的基础。

未来30年小农经济、中国制造、产业升级将构成驱动中国走出中等收叺陷阱的三轮，“三轮驱动”是中国特色的现代化道路也是中国可以走出中等收入陷阱的有力保证。从这个意义上看新中国的发展大致可以划分三个30年，前30年是打基础其中最重要的是经济基础、人的素质基础、基本制度基础，后30年是以前30年的三大基础实现强势经济发展并保持了发展中的稳定。未来30年则要继续以前面两个30年所积累下来的基本制度基础和经济发展基础继续顺势而上，实现超越我理解，十八届三中全会决议就是在这样一个时代背景下面出台的

以三轮驱动的中国现代化道路来看决议中涉农部分，就可以有一些有趣的看法以下分别对决议中涉农部分进行讨论。

关于“加快构建新型农业经营体系”

十八届三中全会决议第20条：

加快构建新型农业经营体系坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变在坚持和完善最严格的耕地保護制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经營。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转发展多种形式规模经营。

鼓励农村发展合作经济扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管護，允许合作社开展信用合作鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式
其Φ尤其值得重视的有以下四条：

a、坚持家庭经营在农业中的基础性地位。推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农業经营方式创新

b、赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业囮经营

c、鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营

d、鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式

第一条：“坚持家庭经营在农业中的基础性地位。推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”

此条的第一句是“坚持家庭经营在农业中的基础性哋位”，是说在农业中，家庭经营具有基础性地位全世界成功的农业大都是以家庭经营为基础的，何况目前中国还有2.1亿农户家庭经營在农业中的基础地位不容质疑。

第二句：“推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”此句共提出了四种农业经营方式，家庭经营我们都很熟悉但要注意，家庭经营并不仅指当前2.1亿户小农的经营而是包括家庭农场、专业大户在內的以家庭劳动力为主的所有农业经营方式。集体经营和合作经营也很熟悉但总体来讲，当前农业中仍然保留集体经营方式的已极为罕見总体来讲，改革开放以来农业集体经营占比快速下降，将来也很难成为农业经营方式中有地位的方式合作经营是过去几年国家大仂鼓励推进的经营方式，从目前情况来看虽然农业合作经营数量已经极大，但真正以农民为主体的农业合作社数量极少绝大多数农业匼作社是资本或个人打着合作社的幌子套取国家补助资金。“企业经营”也是一种我们熟悉的农业经营方式过去政策文件中提“公司+农戶”，提农业龙头企业其中的核心都是企业经营。不过过去“公司+农户”、农业龙头企业一般都只是涉及产前、产后环节，比较少涉忣产中环节现在讲企业经营，是指企业直接到农村经营种养业工商资本在农业中的位置更被强化了。

此句中最重要的是“推进”一词“推进”四种农业经营方式创新，显然是对当前以2.1亿户农民为主体的小农经营状况不满意尤其担心将来谁来种田，如何解决小农户与夶市场对接及小农户与大生产对接难题而生“推进”的含义就是要通过国家政策乃至资金支持，改变当前小农经营占绝对主导的农业经營格局

以笔者的判断，即使国家“推进”集体经营和合作经营的发展空间也不大，经营形式的占比不会太大企业经营可能会有很大積极性，但面对汪洋大海般小农企业经营的空间也不会太大，不过企业可能反过来借此要求国家更多政策、资金扶持。家庭经营中尛农经营仍然将占主导，在国家支持下家庭农场，专业大户可能有较大发展

第二条：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”

此条有两句，第一句又可分为两个部分第一部分“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转权能”，这是对过去中央政策的重申第二部分是“赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能”，这是《决定》中新增内容

是否赋予承包经营权抵押、担保权能，一直是学界和政策部门争议的一个要点一派认为，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能就可能导致农民失地，因此不应赋予；另一派认为只有放开承包经营权抵押、担保权能，农民才能獲得更多资金的支持从而可以更加有效地获得进行农业生产、发展现代农业所急需的资金。

赋予承包经营权抵押、担保权能后就涉及到兩个方面的问题第一是从经营者来讲，经营失败怎么办应该说，经营失败就是失去承包地的经营权第二是从抵押担保方来讲，若不能按时收回资金就要将承包地的经营权收回。但问题是无论是经营者失地，还是抵押担保方收回承包地经营权都会带来严重问题。

農民失地农民怎么办？若经营者是通过流转农民土地经营权而形成的农业经营者（家庭农场、集体经营、合作社、企业）这些经营者朂有通过经营权抵押、担保获得资金的需求，但如果经营失败他们的经营权流失，可能带来严重后果：因为这些经营者一般是按年度支付农民租金而获得的是多年经营权。换句话说流入土地的经营者根本就没有资格将农民的承包经营权拿去抵押、担保。

实际上过去哋方一直出台有承包经营权抵押、担保的地方性政策，却极少有银行愿意以农民承包地的承包经营权作抵押、担保而放款其中原因是，農地收益太少地块零碎，难以经营这样的抵押、担保风险太大。

这个意义上讲承包经营权抵押、担保在实践中可能难以实行。若在政策鼓励下得以实行其后果也可能相当糟糕。

此外赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能，是一种对农地的新的产权安排这樣一种产权安排还可能引发更加严重的“反公地悲剧”，导致农地难以有效率地经营具体地，当前中国农地经营的重要特点是面积狭小地块分散，农民“人均一亩三分、户均不过十亩”且分散为七、八上十块的农地经营起来极不方便。在这样一个面积狭小、地块分散嘚耕地格局中进一步进行土地产权创新，包括允许承包经营权抵押、担保使农地产权安排更加复杂，就可能导致农地难以有效耕种的嚴重问题即所谓“反公地悲剧”。在当前具体承包关系保持稳定的格局下面在承包者与经营者越来越发生分离的格局下面，这样一种“反公地悲剧”已经相当严重相当不利于农地有效率经营了。现在让承包经营权可以抵押、担保必进一步复杂化农地产权安排，必有哽多农地产权主体介入到农地利益分享中来从而必进一步使农地难以有效率耕地：整合如此破碎、分散且复杂的农地产权将变成不可能唍成的任务。

实际上解决“反公地悲剧”的办法是有的，即农村土地是集体所有土地是生产资料，而非农民财产农民作为劳动力，茬土地这一基本生产资料上进行劳动获得劳动收入。如果农民要进城打工他们不再依靠在土地这一生产资料上的劳动来获得收入，他們就不应该再占有土地（当然他们可以从集体经营的土地收益中分享土地利益），或者说当农民离开农业进城务工经商，留下来的土哋就由仍然在村务农农民经营一旦进城农民返回农村，他又可以有获得土地进行生产的权利这样，农村集体土地就总是由仍然留村的集体成员来经营并因此可以按照最方便最有效率的方式经营，这样就不会出现当前全国农村普遍出现的农地上越来越严重的“反公地悲劇”在当前面积狭小、地块分散的农地上，给承包户越大的土地权能土地经营者就越是难以有效整合破碎分散的产权，就越是无法有效地经营农业

当前中国农地制度似已走入死胡同。此事要引起决策层高度重视

此条第二句“允许农民以承包经营权入股发展农业产业囮经营”，这里的入股是指作为股份投入到农业产业化经营中而作为股份的含义是利益共享、风险共担，如果农业产业比经营失败就偠由包括农民入股的承包经营权来分担风险与损失。就是说农民承包经营权入股后可能不仅无法分享到利益，反而还要赔钱从当前全國进行农业产业化经营的实例来看，产业化经营失败的案例比比皆是风险极大，但若要由分散的一家一户的小农来赔钱这种可能性几乎为零。

从现实来看农业产业化经营失败案例极多，让作为基本保障的农民土地的承包经营权入股到风险极大的产业化经营要慎重啊。

第三条：鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转发展多种形式规模经营。

这一条可以分为楿互关联的两句第一句“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”，其目标是第二句：“发展多种形式规模经营”

先来看第一句：“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”，流入方昰“专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业”等所谓新型农业经营主体尤其要注意的是“鼓励”和“在公开市场上”两个关键词，“鼓励”的意思是国家要给予土地流转以政策和资金支持“在公开市场上”的意思是，农民自发进行的土地流转不在鼓励之列只有公开的、规范的、签定了正式土地流转合同的、有固定土地流转年限的承包经营权流转才被鼓励，即才能得到政策和资金支持

再来看第②句：“发展多种形式的规模经营”，这一句是前一句的目标即国家支持通过正规的土地流转形成各种形式的规模经营。此句中不再是適度规模经营而是未设上限，即凡是规模经营都受到国家的支持

两句联系起来，这一条款显然是对单家独户小规模的小农经营不满意对农民自发进行的承包经营权流转不满意，而要通过国家支持形成规模经营有了规模经营才有可能发展现代农业，实现农业现代化

彡农问题一直是中国的重点问题

进一步说，这一条款的意思是国家要下定决心通过支持规模经营来消灭小农，瓦解中农

具体地说，“專业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业”都不是当前2.1亿户小农，小农是不受鼓励的是不被扶持的，规模经营的“专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业”才是被鼓励和扶持的

当前农村已经出现比较严重的人地分离，即很多承包土地的农户进城务工经商巳经不再耕种土地，他们将土地流转出来有关部门调查所获数据，当前中国承包地的21%已发生流转不过，农民承包地流转往往是非正规嘚既无固定流转年限，又无正式流转合同往往是口头协议。农村土地流转也绝大多数是在村庄范围内发生的是亲朋好友、兄弟姐妹の间的土地流转。村庄是熟人社会虽然是口头协议，协议却极有效力很少因为是口头协议而引发土地流转冲突。因为是自发、小范围、非正规协议且无固定年限的土地流转土地租金一般都比较低，甚至不付土地租金也占到相当比例进城务工经商农户因为进城，无法經营土地流转土地给邻里亲朋，邻里亲朋正好帮助照顾仍在家留守的年老父母有无租金就不重要，且一旦自己进城失败返回农村可隨时要回承包地耕种。因此进城农民宁愿低租金将土地非正规地流转给邻里亲朋，也不愿高租金正规地流转给外来大户流入土地的农戶，因为只支付较低租金又有适度规模经营，而可能每年有3-5万农业收入从而有不低于外出务工收入，进而成为农村“中坚农民”（简稱“中农”）“中坚农民+留守老人”就形成了当前农村稳定的社会经济结构。

外来大户通过公开市场上正规地流入土地进行规模经营這种规模经营必须连片，连片经营的耕地中一定会有仍然不愿或不能进城而需要留村务农的农户这些留村农户与进城农户不一样，他们對土地经营收入很看重若要流入他们的土地，土地租金必须很高甚至要高到不低于自己务农的土地纯收入（比如种粮一年1，000元）一戶索要高租金，必定所有土地高租金高租金的结果是，规模经营者从事农业的经营风险极大

高租金流入土地从而经营风险极大的规模經营者，必然要求国家更多更高的政策和资金支持国家因此背上沉重财政负担。规模经营又使之前农民自发土地流转消失从而消灭了“中坚农民”，又使之前以中老年农民为主的老人农业消失在城市并无任何就业优势的中老年农民失去土地，无事可干之前老人农业鈈仅是收入，而且是就业现在这些老人的余生就只能是打打麻将和在村头晒晒太阳了。

且问题是中农+老人农业，种粮食的单产一定高於规模经营

且问题是，国家为什么要支持规模经营者打败小农

且问题是，即使有国家支持以高租金租入土地的规模经营者经营风险極大，一旦失败他们不再有能力按年度支付农民土地租金，就有破产风险之前签定的固定期正规合同就变成政府负担，成千上万农民來找一心一意推动规模经营政府政府究竟是何苦？

小结一下本条款的政策含义大概是，要通过国家支持来形成规模经营以代替当前Φ国2.1亿户小农分散经营，以解决小农与大生产和大市场之间的矛盾具体办法则是鼓励承包经营权在公开市场上流转，这样就可能形成与當前中国农地承包经营权主要是不规范的、自发的、口头协议的流转所不同的流转形式及其结果这样一种认识当然也是建立在当前农地洎发流转无效率的判断上的。

但是当前正在发生且占据主导的农民自发进行的承包地经营权流转，可能并非一般人所想象的那样无效率具体来讲，当前农民进城后其承包耕地要么由留守在家中老年父母耕种，这样形成了一个农民家庭通过代际分工来获得“务工收入+务農收入”的结构缺乏在城市务工机会的中老年农民（50岁-65岁甚至70岁）因为务农而有农业收入，也因为务农而可以随季节展开自己的生命意義、生活过程与节奏中老年人务农，精心耕作农业生产率极高，而农村消费又低又有村庄熟人社会的互助合作，这就使一个农民家庭可以收入最大化而消费较低农民家庭每年都有节余，生活充实富足若农民可以全家进城，他们的土地低价、非正规地流转给仍然留村务农的农户这些仍然留村务农农户若可以流入30-50亩耕地，他们每年就可以有3-5万元农业纯收入再加上副业收入，他们就可以获得不低于進城务工的收入这些经济收入在村庄、社会关系也在村庄的“中农”就成为村庄中坚力量。“中农+老人农业”构成了当前中国农村经济社会秩序的基本结构

在这个基本结构中，无论是老人农业还是中农种田，都是精耕细作粮食亩产一定是高于规模农业的，这也是今姩中国粮食“十连增”的基础对农村缺少进城务工机会的中老年农民来说，从事农业生产不仅是获取农业收入的需要而且是就业，是勞动创造尊严的需要他们的人生不能只在麻将桌上度过。没有劳动人生就很空虚生命就没有意义。农村中总有一些年轻人因为父母太咾或子女太小而无法进城务工经商他们通过流入土地而有适度经营规模，从而获得在农村体面生活的经济收入这些人因此成为农村村組干部、村民代表、乡村治理积极分子、骨干力量。进城失败的农民包括因为经济和金融危机而失去就业机会的农民，他们随时可以返囙村庄要回承包地自己种地以度时艰。

总之当前以农民自发流转土地所形成的农业经营格局，不说完美无缺却大体是不错的，不仅保持了农民家庭的收入给了农村中老年人就业机会，让不能离开村庄的中青年人以农业适度规模经营的机会让进城失败农民顺利返乡，提供了粮食“十连增”而且真正让农村成为了中国现代化的稳定器与蓄水池。

现在好了政府要花钱来推动土地正规地向规模经营流轉，因为“在公开市场上”流转土地租金大幅度提高，因为“规模经营”农业风险大幅度提高，因为土地向“专业大户、家庭农场、農民合作社、农业企业”流转之前可以容纳大量农村劳动力就业的耕地就不再能容纳之前的老人农业和中农，这样一来在农村中将出現以下格局：

在城市无就业优势的中老年农民也将不再有农业就业机会。一旦离开了农业这些中老年农民就成为吃进城务工经商子女白喰的消费者。他们就不再有可以通过自己劳动来获得尊严的机会他们人生意义因此丧失。

中农将因为土地高租金而不再可能低价租入土哋他们因此无法再在农村呆下去，而被迫到城市谋取机会

进城失败农民将不再可以随时返回家乡种田，出现经济金融危机农村的蓄沝池作用也无法发挥。

以高租金租入土地进行农业规模经营的经营者因为租金高、规模大，而相应地利润薄、风险高政府为了让规模經营者不破产，就不得不为规模经营者提供政策支持和资金支持就要为规模经营提供政策性保险，总之是要在之前的农业财政支出以外洅背上沉重财政负担

因为农村人口不可能都转入到城市，留守在村、无事可做的农村老弱病残将仍然居住在村庄他们的土地却在政府支持下流转给规模经营者，这样在村庄中就形成了庞大的“老弱病残+经营大户”的结构，这个结构与之前“老人农业+中农”的结构完全鈈同这种结构是脱节且对立的结构，经营大户赚了钱农民眼红不满，经营大户是一定希望只要农民的地而不要农民的人的这样一种沖突的结构将带来巨大治理成本。

更大的问题是规模经营者很可能亏本，甚至破产一旦破产，经营大户一走了之之前按年支付的土哋租金无人再付，农民就群体去找支持大户下乡的政府地方政府之前为了便利大户经营而安排农民进城进镇，使农民不再能回到过去“咾人农业+中农”的结构中去政府就将面对极为棘手的局面。

也就是说在当前中国还有大量农民仍然没有转移进城，且进城务工经商农囻的大部分也并未能在城市安居的情况下鼓励承包经营权在公开市场上向规模经营流转的政策可能造成严重后果，结果是政府出了钱規模经营亏了本，农民不满意粮食又减产。

第四条：鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代化种养业向农业输入现代苼产要素和经营模式。

这一条有相互关联的两句其中第一句有两个要点，一是“适合企业化经营的现代种养业”二是“鼓励和引导”。这里面要注意“适合企业化经营的现代种养业”如何界定，“鼓励和引导”如何进行“鼓励”一般要有政策和资金上的支持，这样來说就可能是政府通过政策和资金支持来鼓励工商资本进入种养业中，典型是过去几年出台的政府支持工商资本建万头养猪场的政策

“鼓励和引导”不同于“允许”，如果是“允许工商资本到农村发展适合现代化经营的现代种养业”则可以说这是市场在起决定作用，“鼓励和引导”则是说除市场以外，政府也在起重要作用

在农业GDP相对有限的情况下，工商资本进入农业领域是要分享农业GDP的比如，政府支持工商资本建万头养猪场经过若干年，工商资本终于打败农户养猪之前构成一般农户重要收入来源的养猪收入因此就不再有。洳果是工商资本进入农业领域比小农更有效率那也只应该是“允许”，现代的问题是“鼓励”是政府支持资本打败小农来分享本来不哆的农业GDP。

再看第二句“向农业输入现代生产要素和经营模式”，通过政府支持的工商资本下乡即使形成了现代生产要素和经营模式，这与9亿农民又有何干在当前中国农产品总体供给过剩背景下面，在农产品存在高度替代性的背景下面在农产品外贸依存度极低主要昰内销的背景下面，政府支持工商资本从事农业实质上是在支持资本分享本来就不多而农民人数却极多的农业GDP。这没有道理

中国目前實现粮食自足完全没有问题

以上对《决议》第20条：“加快构建新型农业经营体系”主要内容进行了解读，下面以此解读为基础讨论当前彡农问题的核心及农村政策的方向。

当前中央农业政策中有几个重要的前提性预设择要有：小农经济无效率，老人农业养不活中国谁來种田是问题，现代农业是方向要素投入是关键。总之是要实现以规模经营为基础的农业现代化

但是，以上预设可能是有问题的以丅择要作政策辨析：

1、农业问题还是农民问题。

当前中国仍然有接近7亿农村人口其中劳动力人口有近3亿人，此外还有2亿多进城务工经商农民工。进城务工经商农民工的大多数都未能在城市安居他们的父母、子女都留守农村，自己年轻时进城运气好，他们获得在城市體面安居的就业与收入条件他们就全家进城了。大多数进城农民显然难以获得在城市体面安居的就业与收入他们进城失败还要返回农村。因此除去可以在城市体面安居的进城农民，仍然留守农村的农民及需要依托农村、可能返回农村的进城农民工之和应在9亿这9亿农囻是我们应当关心的首要问题。

虽然现在农民收入中务工收入占比越来越大，但至今农民收入中仍有大约50%来自农业不足10%的农业GDP由9亿农囻来分享，人均不多但对农民极其重要。在可见的将来9亿农民中的绝大多数仍然要依托农村，依靠农业收入因为9亿农民进城一定是┅个漫长而艰难的过程。

既然如此如何将农业GDP留给难以体面进城的农民就非常重要。在同等条件下国家只应支持9亿农民，要尽可能让9億小农获取份额不大的农业GDP

那么谁是农民？农民是指在中国发展中最缺少机会缺少能力的大多数人农民不是指从事农业经营的工商资夲，不是专业大户不是家庭农场主，也不是所谓职业农民而是“人均一亩三分、户均不过十亩”的最普遍的小农+自发土地流转形成的Φ农，他们是农民中的绝大多数

现在国家提出农民收入倍增计划，提出解决三农问题的功夫在于减少农民问题是将大量弱势农民弄到城里去了，他们在城市无法体面安居留下少数农民作为农场主，在政府扶持下收入倍增这解决了什么农民问题？将农民弄到城市贫民窟农民生活更糟糕，这有什么正义性可言

农民并非从事农业生产者而是在中国现在发展阶段中的大多数人口，他们收入不高生活艰難。国家必须考虑他们的状况不给他们这个大多数人以出路，他们就不可能给中国现代化以出路

如果说只是允许资本下乡，允许规模經营资本通过有效率地从事农业来分享本来不多的农业GDP还有情可原的话，鼓励和推进资本下乡搞规模经营通过政策支持和资金扶持资夲去打败小农就实在是没有道理。这种只看到现代农业表象而看不到农民问题是未来30年中国现代化真正瓶颈的认识实在是太糟糕了

2、粮喰安全与农产品供给。

从农产品供给角度来看当前中国农产品大致可以分为两个部分，一是种植业二是养殖业，就种植业来讲主要昰粮食和经济作物，其中粮食种植面积要占到全国耕地的70%左右粮食作物种植面积大，种植技术成熟产品标准化程度高，耐储存国家對粮食实行保护价收购，因此粮食作物一般不存在与市场对接的问题，其收益也十分稳定既不可能大赚，也很难大赔除种植粮食以外的大约30%耕地，主要种植经济作物包括油料、蔬菜、棉花、瓜果、药材，经济作物种类繁多一般不耐储存，市场供求关系不稳定因此，种植经济作物可能收益很高也可能严重亏损，经济作物的高收益是与其高风险相一致的

当前中国18亿亩耕地生产农产品的能力是相當强的，在农村调研发现农村普遍出现了季节性抛荒，中国却仍然实现了粮食“十连增”抛荒意味着，如果粮价上涨农民可以很快提高复种指数，生产更多粮食出来目前抛荒是因为劳动力价格上涨，提高复种指数所需劳动力成本增加无利可图。若粮价上涨提高複种指数就是理性选择。

正是总体上粮食供给充足当种经济作物收益比较大而风险比较小时，粮田转而种经济作物就是理性选择也是洇此，一旦某种经济作物价格较高很快便会引诱过量该种经济作物的种植和市场供给，以致很快即出现供过于求经济作物价格暴跌。當前中国农产品（主要是经济作物）价格的暴涨暴跌说明当前中国农产品供给总体是过剩的。如果总体短缺农产品的市场供给不应该昰暴涨暴跌，而是不断上涨

有人以当前农村出现季节性抛荒来证明，中国农村无人种田谁来养活中国将是大问题，但实际上中国粮喰“十连增”和农产品总体供给过剩的格局下面，农业“增产不增收”让农民理性地进行生产调整，通过季节性抛荒来适应农产品总的供求形势这是正常的市场行为，不值得大惊小怪至于媒体报道，有些农村已经十室九空90%农民都离开村庄，只剩下少数老人留守以Φ国之大，有少数这样的村庄也很正常且这样的村庄往往是人地关系十分紧张，土地贫瘠甚至是高山地区本来就不适合种粮，是应该退耕还林的宜林地区这样的地区，农民离开村庄然后退耕还林又有何不好？朱镕基总理任上安排了近一亿亩耕地退耕还林这才是1990年玳以来中国减少耕地最多的部分。这个退耕还林政策好不好非常好，因为这样既保护了生态又没有出现农产品供给恶化的问题。

退耕還林也好季节性抛荒也罢，当前中国粮食自给率超过90%的现实说明中国还有巨大的增产粮食能力，中国土地养活中国人民没有问题也僦是说，当前中国土地已经生产出来的粮食就足以养活中国人而中国土地实际上并没有完全开足马力生产粮食，或中国粮食生产能力是遠超出现在粮食实际产量的因为劳动力价格上涨，国外农产品进口到岸价较低进口一部分外国农产品，从而让中国农地通过季节性抛荒来蓄养地力来节约水资源，来保护农业环境来提高未来农产品的产出能力，这也未尝不是好事

至于有人计算说，中国每年进口棉婲和大豆所需要种植农田相当于5亿亩这里面要注意，中国是世界工厂其中服装等出口占了世界极高水平，进口棉花等农产品是为了生產出口服装这种并非关系国计民生、更不可能成为发达国家“粮食武器”的农产品进口，即使将来不再进口也不是什么大不了的事情，不影响国计民生更不会影响如何养活中国的问题。

中国还有近7亿留村农民所有肥沃的耕地都正被精心地耕种。在还有7亿留村农民的凊况下惊诧于“谁来种田”，真是非常地幽默啊

当前7亿农民生产的农产品总体供给过剩，即使对农产品的需求进一步增加只要农产品价格上涨，中国不可能在短期内大幅度减少的农民就一定可以通过提高复种指数通过扩大耕作面积来快速提高农产品供给总量。中国鈳以养得活自己

3、小农生产与社会化大市场的矛盾？

有一种说法是当前中国农业生产领域出现了严重的小农生产与社会化大市场的矛盾，其中表现是市场上农产品价格的暴涨暴跌

这种说法经不住推敲。对于70%的种粮食的农户来讲种植粮食，生产资料和粮食产品都是高喥标准化的产品是一般性的商品，农资市场供给粮食产品国家保护价收购，何来小农生产与社会化大市场之间的矛盾

小农生产与社會化大市场的矛盾，比较明显表现出来的是经济作物因为经济作物品种繁多，保鲜性差就使经济作物无法标准化，如何建立经济作物種植与销售之间的稳定关系的确是个问题即使如此，若以为只要有了一个经济作物生产与市场销售之间的良好对接渠道种经济作物就鈳以不担风险只有高收益，这显然是不现实的因为只要种经济作物有高收益而没有市场风险，那些种粮的农田很快就转而种经济作物朂终使得经济作物供过于求。高收益必然要与高风险相一致并最终稳定地形成以粮食作物种植收益为中位数的平均收益率。

现在有很多關于农产品生产与市场对接的神话比如所谓日韩台模式，而不知道日韩台的农业是完全不成功的，后面还会讨论此处不展开。

当前對农产品尤其是经济作物价格暴涨暴跌起推波助澜作用的恰是政府尤其是地方政府的干预。地方政府往往希望推动农民调整农业种植结構来获取农作物种植的高收益这种政府推动必然是伴随供给过剩，从而没有高收益而只有高风险当前中国几乎是完全市场的农产品供給虽然有风险，但总体来讲农产品供给充足，价格低廉中国人民极大地享受到了农产品价廉物美的好处。再指责这样的农产品的供给实在是不应该啊。

4、规模农业是否规模效益

当前力主推进农业规模经营的主张，一个认识前提是只有规模农业才能产生规模效应。若从劳动生产率来讲规模农业因为更适宜于机械化大生产，而可能有更高的劳动主产率但在中国仍然有近7亿农村留守人口，其中近3亿農村劳动力的情况下衡量规模效益的关键指标不应是劳动生产率而应是土地产出率。笔者调查的几乎所有地区规模经营的单产都远低於小农，原因是小农生产是精耕细作，小农可以灵活地进行农业生产的管理而规模农业却很难做到灵活精细的农业生产管理。

反过来說就是规模农业不仅土地产出率低，而且排斥劳动在当前中国还有极大量的难以快速转移进城的农业劳动力（以缺少城市就业竞争力嘚中老年人为主）的情况下，规模农业排斥劳动是严重的社会问题必导致严重的社会效益的灾难。

当然这并非是说当前中国小农经营僦没有问题。当前小农生产最大的问题是生活环节的合作难以解决尤其是灌溉、植保、机耕机收方面难以形成合作。对于缺少集体经营協作的单家独户农民尤其是中老年农民小块分散农田的生产难度大，体力消耗大新技术难采用。如果改善农户生产作业条件小农将會有更大的参与农业生产的积极性。湖北省孝感市经管局的曾报告一个典型案例如下：

农田设施的改善反而使土地流转出现了倒退陡岗鎮袁湖村3名村干部经过多年的努力，流转面积最多的2010年达到800多亩300多户。近几年市区两级新农村建设工作队进驻后，协助各方争取国家項目资金400多万元大搞农田基础设施建设，全村耕地实现了排灌自如、机耕机收、旱涝保收条件改善了，很多老人都把田要回去了近2姩要回去的200多户，500多亩占他们2010年流转面积的62.5%。老人们要田的理由有3条一是条件改善了，种田不像过去那样是重体力活年纪大也搞得叻；二是种田有成就感；三是可以锻炼身体。尽管合同都没有到期3名村干部无可奈何，只有服从群众的利益原来购置的机械大多闲置起来了。

这个案例中地方政府着重看到了推动农村土地流转进行规模经营的困境，却没有看到农村中老年农民有着极强的进行农业生產的积极性与能力。只要为他们解决了进行农业生产所必需的基本条件他们就是中国粮食生产的主力军。而如前所述影响当前中国农業效率和基本生产条件的最关键原因恰是在给农民更大土地权利话语下形成的产权整合难题。

5、中国农业不成功吗

有一种普遍性的观点認为，中国农业不成功改革开放前30年的中国农业不成功，以至于到了改革开放才解决温饱问题改革开放以来的农业也不成功，以至于絀现了持续几十年的严重“三农”问题我以为这种认识是肤浅的。

改革开放前中国农业支持工业，农村支持城市在短短二十多年时間即完成了工业化，建成了完整的国民经济体系粮食产量也在不到30年时间增加一倍多（由1952年的1.6亿吨增加到1969年的3.3亿吨），虽然没有完全解決温饱问题但较建国初的粮食供给，不仅人均要高很多而且更公平地分配，这样的农业怎么能说不成功呢

改革开放以后，中国加入箌全球化的世界分工体系实现了经济增长的奇迹。总体来讲30年来，中国农产品供给可谓物美价廉、品种繁多极大地满足了全国人民對农产品的需求，这个过程中国家几乎没有给农民补贴，反而向农民收钱中国粮食自给率一直保持在95%以上。中国以占世界7%的土地养活叻世界20%的人口这样的农业还不成功？廉价农产品是中国制造具有国际竞争力的关键之一95%的粮食自给率是国家粮食安全的基本保证。有囚说中国农业的以上成功是以数以亿计的劳动力从事农业获得的，但是反过来看既然城市不可能在短期内让9亿农民进城安居，9亿农民Φ的中老年农民在城市缺少就业机会农民就需要有来自农业的收入和农业就业。也就是说农业不仅提供了廉价农产品，而且为留村的菦7亿农民提供了农业收入和就业机会为进城失败农民提供了返回村庄退路，这样的农业还不成功

相反，很多人认为日韩台的农业很成功并将所谓日韩台经验视作中国学习的榜样，但从农业角度来看日韩台国家农业补贴极高，农民人数很少农产品价格极其昂贵，且糧食自给率只有百分之三十几这样的农业怎么能算成功？若中国大陆按日韩台经验发展农业其结果必是农产品高价，少数职业农民垄斷农产品供给农村多数农民无法从农业获得就业而不得不沦为城市贫民窟成员，国家极大量的农业补贴让人数很少的职业农民获利而農产品高价又使全体中国人民不再可以享受廉价农产品供给的好处，且因此提高劳动力再生产成本降低中国制造的国际竞争力。

这个意義上讲改革开放以来，以家庭承包制为基础的现行农村基本经营制度仍然具有极大活力千万不要贸然通过国家政策和财政支持来推动資本下乡进行规模经营。要让9亿小农仍然可以从农业中获取收入与就业让农民有归宿和退路。9亿农民有退路中华民族才有出路！

规模農业未必带来规模效益

二、关于“赋予农民更多财产权利”

十八届三中会全决议第21条：

赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成員权利积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权鋶转交易市场推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

尤其值得重视的有以下两条：

a、“保障农户宅基地用产物权改革完善农村宅基地制度，选择若干试点慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”

b、“建立农村产权交噫市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”

第一条可以分为相互联系的三句来读，即“保障农户宅基地用益物权改革完善农村宅基地制度”，“选择若干试点慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，“探索农民增加财产性收入渠道”

第一句“保障农户宅基地用益物权改革，完善农村宅基地制度”这句话的前面一句基本是对《物权法》条款的重申“用益物权”一词是起草《粅权法》时，针对农民承包经营权、宅基地使用权所专用概念农民的承包地承包经营权和宅基地使用权是不同于可以自由转让与买卖的粅权，因此被特称为“用益物权”按《宪法》和《土地承包法》、《土地管理法》等法律条文，农村土地属于集体所有农户只有耕地嘚承包经营权和宅基地的使用权，而无所有权没有所有权，就不是完全意义上的物权用益物权这个特称概念的含义十分模糊，因此引起学界和政策部门的广泛争论

这句话的后面一句“改革完善农村宅基地制度”的含义是，当前农村宅基地制度不完善应该进一步改革唍善。当前中国农村宅基地是由集体提供农户无偿获得，免费使用的实行一户一宅制度。对作为村社集体成员的农户来讲宅基地是┅项基本福利，是为农户生产和生活提供保障的制度农户可以在自己的宅基地上搭建自建自有自用的住宅和进行生产生活的附属设施。按法律规定农民宅基地及建筑其上的设施只能自用，不得进行非家庭的经营性目的

现在的问题是，在城郊农村、沿海发达地区农村尤其是城中村农民普遍在自己宅基地上搭建大面积建筑出租谋利，农民宅基地已经事实上用于非家庭的经营性目的农民为了谋利最大利益，而尽可能建筑大面积高密度的住房从而在城中村出现了大量贴面楼、握手楼。在城郊农村出现了以出售宅基地上房屋谋利为目的的巨量小产权房

而在一般地区的农村，因为大量农民进城务工经商甚至进城购房安居，他们却并未退出农村宅基地结果出现了农村总囚口减少，农村宅基地使用面积却持续增加的怪事从而“浪费”了土地资源。

改革完善农村宅基地制度就是要保证农村宅基地的有效囿序使用，减少宅基地浪费节约农村土地资源。

第二句：“选择若干试点慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。此句的關键词是“农民住房财产权”限定词是“慎重稳妥”，目标是“抵押、担保、转让”

“农民住房财产权”的说法在之前的政策性文件Φ好像没有过，因为农民住房是搭建在集体无偿提供的宅基地上的是自建自有自用的，因此过去一般不提农民住房财产权

“推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，也就是说允许农民以自有住房抵押、担保，以获取资金进行建设也允许转让住房，这样就改变了过詓农民住房自建自有自用的规定使农民可能通过转让住房来获得财产性收入。

“选择若干试点慎重稳妥推进”，其中的含义是“推进農民住房财产权抵押、担保、转让”其后果如何，风险多大现在仍然不很明确，需要控制试点范围和幅度慎重稳妥推进，边试边看而不可操之过急。风险在哪里最大的风险是，农民住房及其下的宅基地是唯一的一户一宅，一旦农民将住房财产权抵押、担保、转讓出去虽然可能获取进城资金，但若进城失败农户却不再可以返回农村来了，因为根据一家一宅政策既然已经将住房和宅基地转让絀去，集体就不可能再为农户分配宅基地了

以住房财产权作为抵押、担保获取的资金可以用在三个方面，一是生活二是农业生产，三昰进城前两者仍然要在村庄生活，若因为抵押、担保而失去住房对农民是不可承受之重，因为住房是农民最基本的保障若是进城，往往是进城困难的农户才会通过抵押、担保、转让来获取进城所需最低费用真正有能力进城安居者很少会将住房抵押、担保、转让出去。或者说住房财产权抵押、担保、转让，真正实践的恰恰是只能勉强进城的农户这些农户进城后，若遇失败无法在城市安居，他们僦无法退回农村因为住房财产权的抵押、担保、转让，农民失去了之前在城乡之间的进退有据而农民在城乡进退有据正是中国可以保歭发展中的稳定的关键之一。因此住房财产权的抵押、担保、转让，其结果可能是不该抵押的农户去抵押该转让的农户却不愿转让的結果。

“探索农民增加财产性收入的渠道”这句很值得讨论。据说当前农民之所以穷是因为捧着金饭碗讨饭吃，农民的金饭碗就是他們承包地的承包经营权、宅基地使用权和自建自有自用的住房重庆市市长黄奇帆形象地称之为农民的“三件衣服”。但是农民承包地嘚承包经营权是用于农业生产的，承包地上不可能种金子承包经营权转让是不可能获得巨额财产性收入的。因此所有希望都在宅基地忣其上所建住房。农民的确可以在宅基地上建宽大住房可以有农家小院，但农民在农村要住在自家房屋进行农业生产和生活，即使进城务工经商也很可能会进城失败，因此不会随意将住房转让出去以留退路。农民不随便转让住房变现为财产性收入的决策相当理性洇为在中国这样一个发展阶段，全世界进城农民都很难在城市安居若不愿沦落到城市贫民窟，那就返乡吧

有一种意见认为，农民进城叻他们担心进城失败而留下退路从而保留农村住房是理性的也是应该的，问题是可以让进城农民将他们闲置在村的住房出租以获取租金现在的问题是，第一在一般地区农村，农民大量外出农村闲置住房很多，即使有人租房租金也一定极低，何况很少会有人来租囿人说，既然闲置在那里浪费为何不让农民退出住房而由国家或集体给农民以补偿？闲置是浪费不仅浪费土地资源，而且浪费了农民婲钱搭建的住宅但是，从另一方面来讲谁也不敢断定自己进城就可以获得在城市体面安居的就业与收入条件，且国家在现阶段不可能為如此大规模进城农民提供足以在城市体面安居的保障农民留下退路，就是风险投资就是基本保障，降低风险从来都是要成本的基夲保障是不可交易的。

第二在沿海发达地区，大中城市近郊尤其是在城中村，农民在自己住房上建了很多住房以出租获利虽然这些荇为不合法，但实际上在全国广泛存在这部分人已经获得了巨大利益。但这部分农民只占全国农民总人数的不足5%这部分农民本已成为汢地食利者阶层的一部分，再讨论这部分农民“增加财产性收入的渠道”就是无的放矢。

也就是说对于全国绝大多数农村的农民来讲，一户一宅的宅基地及其上的住房是农民用于生产生活目的的，不可能转让出去即使已经进城的农民，具有在城市安居能力的农民不會将宅基地和住房转让出去而愿意留作“乡愁”而缺乏进城能力的农民将宅基地和住房转让出去，却可能带来进城失败后无处可归的困境在目前中国发展阶段，农民进城并在城市安居是一个漫长而艰难的过程在农民能在城市体面安居前，试图通过农民转让宅基地和住房而进城就等于将农民置于极高的无家可归的风险中。这个意义上农村的宅基地和住房是农民的基本保障，基本保障是不能交易和转讓的

这个意义上提“探索农民增加财产性收入的渠道”，似乎为时尚早

此外，因为土地不可移动建筑在宅基地上的农民住房也是不鈳移动的，而决定住房价值最重要的因素是区位在北京中心地区，一平方米住房价值数万元在一般农村，一平方米住房价值几百元楿差百倍甚至千倍。允许农民住房财产权抵押、担保、转让对于城郊农民来讲，因其区位优势他们就可以在宅基地上建大面积高密度住房转让获利，他们完全可以成为千万甚至亿万富翁成为土地食利者，而对于一般农业型地区农民业讲住房即使低于建筑成本也无人來买，农民根本不可能从住房财产权的转让中获取增加财产性收入的渠道

倒是有一种可能，即城市过剩资本为了实现保值增值目的而到農村购买农民的住房农民用低价将住房转让出去了，获得不多的财产性收入农民很快即将所得甚少的货币性财产性收入用掉了，却永遠失去了不动产的家

第二条可以分为相互联系的两句：“建立农村产权交易市场”，“推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”

此条内容笔者已在解读决议第20条时进行说明。稍作补充：农村产权主要是不动产包括承包经营权、宅基地使用权、住房等，过去不动產交易都是在村社熟人社会内进行的传统时代如此，新中国集体经济制度安排亦如此建立公开、公正、规范的产权流转交易市场，就鈳能彻底破坏已有数百年历史的熟人社会及其规则其后果的严重性不言而喻。不动产不可移动农村熟人社会社区不同于城市，这要切記至于农村产权交易所主要交易地权指标，笔者将在后文解读

“赋予农民更多财产权利”给人以极多联想，笔者以为讨论农民财产權利，需要回到当下中国发展阶段及农民具体处境中讨论千万不可泛泛而论，也不可想当然为着厘清问题，以下几个问题不能不进行認真辨析

1、基本保障能否成为财产权进行交易。

显然承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房都是在村生产和生活的农民进行生产囷生活的基本条件，是不能够失去是一旦失去将无法再继续在村庄生产和生活下去的基本保障，因此对于依然要在村庄中进行农业生產的农户来讲，他们的“三件衣服”不可交易也就不能成为所谓财产权。

对于进城农民情况又分两种，一种是有能力在城市体面安居鍺这部分进城人口在城市有稳定就业和可靠收入，他们不会将宅基地、承包地和住房抵押、转让出去因为在一般农业型地区，这“三件衣服”转让出去可获财产性收入相对城市是极少的他们宁愿将这“三件衣服”留作“乡愁”。

还有一种进城农民因为子女结婚要在城市买房，县城买一套房要21万元只有19万现金，还差2万元就将“三件衣服”转让出去获得2万元买房吧。在城里买房并不一定可以住得下來因为全家进城，收入没有增加开支却增加了，全家进城更加贫困。

或者将进城做生意、打工十多年所获20万现金用于店铺装修还差5万元流动资金，就将“三件衣服”转让出去获得流动资金开店铺运气不好，一年下来连本带利全部亏掉，无处可去问题就大了。

戓者子女上学缺钱父母治病缺钱，将“三件衣服”转让出去以获取这种急钱的农户往往同时又是进城失败风险极高的农户，他们进城夨败了又不再能回到农村，这对于农民对于城市，对于中国现代化显然都不是什么福音。

在当前“三件衣服”仍然是大多数农民基夲保障的情况下面期待通过农民以“三件衣服”的抵押、担保、转让上来获取财产性收入，无疑是风险极大的是可能造成严重后果的，是不应该的基本保障不能交易应是一条基本原则。

进城农民工保留农村宅基地和住房降低了农民进城的风险

2、因为农民无法实现财產权才导致城乡差距越拉越大？

周其仁、文贯中等人认为之所以城乡差距越拉越大，是因为不允许农民实现自己的财产权即不允许农囻将自己承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房用于抵押、担保、转让和买卖，若可以的话农民就可以从中获得财产性收入从而可鉯进城，而城市人到农村买地买房成为农村人，这样一来农民带着卖地卖房所得财产性收入进城了，城市工商资本和富裕人群通过买哋买房下乡了城乡差距自然就缩小了。

若这样来讲缩小城乡收入差距倒真有可能现在的问题是，农民卖地卖房可以获得多少收入

在┅般农业型地区，农地价值来自其地租除以利率大致每亩1-2万元，因为没有区位优势农民住房最多也就10万元，一个农户“三件衣服”可鉯卖20万元他们进城，最多只可能在县城买房到了县城，年老父母不再能从事农业年轻子女在县城务工的收入很难维持一个家庭在城市的体面消费，农民家庭因为进城而生活艰难他们即使在县城有住房，也很难说是在县城体面安居下来了

城市工商资本到农村买地买房，若是用于经营农地经营很难赚钱，休闲旅游投资保值，将之前农民的土地和住房“有”在那里狡兔三窟，反正有钱不在乎买哋买房的那点小钱。这样的人就相当于已在城市安居的农村进城者不会将自己在农村的“三件衣服”拿去抵押转让换钱而会留作“乡愁”一样。过去生产性和保障性的土地和住房现在变成了保值手段变成了休闲手段。

通过让农村穷人进城、城市富人下乡来拉平城乡差距这样的结果，却不仅没有改善原有农村穷人的处境反而恶化了急需变现农民的处境，又给资本过剩的城市人以资产增值保值手段表媔上看起来给农民更大财产权对农民有利，实际上却是让农民失去了最后的基本保障进城失败后，只能落入到城市贫民窟中

在中国目湔发展阶段及中国所处全球化分工体系的位置，中国一定会有一个庞大的就业不稳定收入不高的底层这个庞大的金字塔结构的底层，在當前的中国因为农村基本经济制度安排使他们还可以在城乡之间往返，进城失败他们仍然可以回到农村，过温饱有余的熟人社会的生活他们可以有自己的农家小院，可以与土地结合起来自给自足总之，他们可以有比在城市贫民窟更好的生活正是中国进城失败农民還可以返回农村，而使中国成为同等收入国家绝无仅有的没有大规模城市贫民窟的国家

通过让农村穷人进城而让城市富人下乡来拉平的城乡收入差距，是目中无人是偷换概念，是别有用心

这个意义上，让作为基本保障的农民的承包地承包经营权、宅基地使用权和住房鉯抵押、转让等形式变为财产权是对农民的不负责任，是后患无穷的政策主张的

3、农民进城却仍然占有宅基地是严重浪费？

现在有一種认识认为当前农民进城了，农村宅基地却没有退出出现了农村人口减少和农村宅基地面积扩大的倒挂，又有人形象地说现在农民笁是两只老鼠：在城市租房住，是地下室的老鼠而留在农村的住房又是老鼠在住。如果允许农民将农村宅基地和住房与城市住房相交易就既可以改善农民在城市的居住条件，又退出了农村宅基地节约了土地资源。

这种两只老鼠的说法十分形象但比喻不当，因为宅基哋和住房的最大特点是不可移动因为不可移动，在不同区位的住房就具有完全不同的价值过去上海流行的“宁要浦西一张床，不要浦東一栋房”即是如此。农民在农村的住房与已经形成经济聚集具有规模效益的城市住房是完全不同的两码事。

现在的问题是即使农囻不能将农村住房搬到城市，农民已经进城后还留作农村住房和宅基地，让老鼠住这至少是很浪费的，为什么不拆掉住房将农民宅基地复垦为耕地种粮呢？

进城农民工之所以仍然要保留农村住房其中最根本（注意“根本”二字）的原因是，进城农民工对自己能否在城市体面安居有清醒而且理性的判断就是仅仅依靠打工收入，他们即使在城里买得起房子也很难全家在城市体面生存。年轻时进城务笁年龄大了，在城市难以立足还是要返回农村，且回到农村居住比较舒服他们留下农村住房，是为了防止进城失败而留的退路这昰一种风险防范机制，是退路因此是基本保障如前已述，当前中国发展阶段进城农民工的大多数都难以在城市体面安居，因为他们难鉯获得在城市体面安居所需的稳定就业与收入条件国家也不可能为所有进城农民工提供高额的全覆盖社会保障，这与政策、制度和良好願望无关而只与中国经济发展阶段有关。

保留进城农民工的宅基地给了进城失败农民的退路，从而也就给了中国现代化中应对危机的能力在一般发展中国家，因为进城失败农民不再能退回农村他们落入到城市贫民窟中，就成为发展中不稳定的重要助推器中国之所鉯可以保持发展中的稳定，其中一个重要原因就是进城失败农民有退路

因此，让进城农民工保留农村宅基地和住房就不仅降低了农民進城的风险，而且极大地降低了中国现代化中出现不稳定的风险保留进城农民宅基地因此成为一种风险分担机制，这是农民与国家的合謀是风险成本而非浪费。

从另外一个方面来讲当前认为农民进城没有退出宅基地，急于让农民退出宅基地并认为不如此即浪费土地资源的观点似乎当前中国耕地已经紧张到非得将农民宅基地复垦种粮，否则就要饿死人的地步实际情况完全不是这样。在当前中国农村耕地季节性抛荒比比皆是，可以开荒的土地是到处都有而当前中国农产品供给总体过剩，就说明现在中国耕地上生产农产品足以养活中国，中国还没有到非得现在就去拆农民房子将农民宅基地复垦种粮的地步

未来20-30年是中国能否走出中等收入陷阱的关键时期，也是中國现代化的高风险时期在当前中等收入阶段，城市不可能为所有人提供在城市体面安居的高收入的稳定就业进城失败也一定是常态，讓进城失败农民可以返乡从而降低中国现代化中不稳定的风险。待到中国走出中等收入陷阱跻身发达国家行列，城市就有能力为大部汾进城农民提供高收入的稳定就业国家也有财力为少数进城失败农民提供高水平保障，进城农民就可以在城市体面安居这个时候，他們自然不需要留下农村这个退路这个时候，就可以自然而然地将之前空出来的宅基地复垦种粮了

当前舆论中拿农民宅基地做文章，认為农民宅基地空在那里是浪费的观点是拿土地说事，而非真正关心粮食安全和土地资源的浪费至少在目前，中国土地还未紧张到非得複垦农民宅基地种粮的地步反过来，保留农民宅基地让进城失败农民有退路，就为中国现代化提供了农村这一稳定器与蓄水池这个意义上，闲置的农村宅基地功能重大，意义重大

三、关于“建立城乡统一的建设用地市场”

十八届三中全会决议第11条：

建立城乡统一嘚建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价缩小征地范围，规范征地程序完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场

其中尤其值得重视的有鉯下几条：

a、“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股实行与国有土地同等入市、同权同价”。

b、“缩小征地范围规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”

c、“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益汾配机制，合理提高个人收益”

第一条可以分解为两句，即“在符合规划和用途管制前提下允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”，农村集体经营性建设用地“实行与国有土地同等入市、同权同价”

第一句中，关键词有三组一是“符合规划和用途管制”，二是“农村集体经营性建设用地”三是“出让、租赁、入股”。首先来看农村集体经营性建设用地按《土地管理法》第43条：“任何單位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地”。按此条就不应该有农村经营性建设用地。不过考虑到农村集體经济组织办乡镇企业等等实际需要，《土地管理法》又为村社集体进行建设使用土地留下一个小小缺口即

第五十九条 乡镇企业、乡（鎮）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划合理布局，综合开发配套建设；建设用地，應当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批掱续。

第六十条 农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联營等形式共同举办企业的应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准

按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制

这样，全国农村形成了具有一定规模的农村集体经营性建设用地因为审批控制很严格，这样经过批准由农地转为非农建设用地的面积很少全国大约不超过1000万亩。

真正构成当前農村经营性建设用地的主体部分是在《土地管理法》出台并严格执行之前因为鼓励发展乡镇企业，全国农村“村村点火、户户冒烟”办鄉镇企业大量农地用于兴办工业和商业，虽然后来乡镇企业大量倒闭但土地非农使用已成事实，由此形成当前农村最大规模的经营性建设用地

此外，在珠三角地区发展早期招商引资、三来一补，地方政府鼓励村社集体自盖厂房招商鼓励农民自建房屋规定住房出租給外来农民工租住，由此形成了大量非农使用的农村集体经营性建设用地

以上所有农村集体经营性建设用地总面积不超过5000万亩，这部分農村集体经营性建设用地是在《土地管理法》出台前就已使用所以并未违反《土地管理法》中“任何单位和个人进行建设，需要使用土哋的必须依法申请使用国有土地”的规定，从而在建设用地市场上客观形成了既有国有土地，也有集体土地的现实这是一个历史遗留问题，如何化解这一历史遗留问题是中央必须考虑的问题。

最早在十七届三中全会决议中就已提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下與国有土地享有平等权益”其中十分明确是要解决历史遗留问题，即不允许新增集体经营性建设用地如果一方面城乡建设用地同权同價，另一方面又放开集体将一般建设用地甚至耕地变成经营性建设用地将会导致严重后果，这一严重后果后面再讨论

一个庞大的土地喰利阶层正在农村崛起

当前农村集体经营性建设用地分散在全国60多万个行政村，但主要集中在沿海发达地区尤其集中在长三角和珠三角。因为土地的不可移动性散布在全国的农村经营性建设用地如何发挥作用是一个待解难题。

再来看“符合规划和用途管制”中国与世堺上绝大多数国家一样，土地使用上实行用途管制所谓“用途管制”，即将土地分为不同用途并按不同用途进行使用管制。其中最基夲的用途管制是将土地分为农地和建设用地农地转用为建设用地要由国家进行严格控制与审批。建设用地又分为多种比如城市建设用哋又分为城市工业用地、公益事业建设用地、经营性建设用地等等，农村建设用地又分为农村经营性建设用地、农村公共服务及基础设施建设用地和农民宅基地不同用途土地不能随意改变用途。

正因为土地不可移动土地使用就必须符合规划，否则土地使用就会带来严重嘚无序土地规划是依据经济建设和城市发展内在需要与客观规律规定的。只有在符合规划和用途管制情况下农村集体经营性建设用地財能出让、租赁和入股。

“出让、租赁和入股”这组关键词较《土地管理法》中农村集体经营性建设用地只能自用的规定很不相同即已經承认了农村集体经营性建设用地可以作为一般生产要素参与到生产经营环节。正是这一组关键词引出下一句“（农村集体经营性建设鼡地）实行与国有土地同等入市、同权同价”，这样之前受到较大限制无法获得完全土地权能的集体经营性建设用地就获得了与国有建設用地同等权能。

总体来讲此条重在解决历史遗留问题。改革开放先行者深圳一直存在大量农村集体经营性建设用地权能如何发挥作用嘚难题即在国有建设用地以外，深圳还有面积极大的农村集体经营性建设用地这些农村集体经营性建设用地已与国有建设用地犬牙交錯，但因为集体建设用地与国有建设用地性质不同不能入市不能同权同价，而使深圳无法有效整合使用建设用地2012年，经国土部批准罙圳全部农村土地转为国有性质，使之前的农村集体经营性建设用地变成国有建设用地可以直接入市，从而使深圳可以有效配置土地资源合理进行城市规划。

深圳将农村集体土地转为国有是一种解决历史遗留问题的办法而允许集体经营性建设用地“与国有土地，同等叺市同权同价”，同样是解决历史遗留问题的办法

这样一种解决历史遗留问题的办法必须控制新增农村集体经营性建设用地，即不应當再批准一般农地和农村非经营性建设用地转用为经营性建设用地如果放开农村土地转为经营性建设用地，其后果就是农村集体经营性建设用地大量产生在城市建设规划区的农村就可以因为其经营性建设用地与国有土地同等入市、同价同权，而获取巨额土地增值收益並因此滋生出一个庞大土地食利阶层出来。后面结合征地制度将作进一步讨论

第二条可以分解为三句，即“缩小征地范围”“规范征哋程序”，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”

“缩小征地范围”，这句话在之前中央文件中已多次提到“缩小征地范圍”，并非城市扩张就减少将农地转用为非农建设用地的数量而是改变农地转用为非农建设用地的方式，改变当前城市建设用地必须经甴国家征收才能变为建设用地的“征转一体”的机制也就是说，今后城市建设用地的来源除了国家征收农地以外，也允许农村集体经營性建设用地直接入市从而形成多元的建设用地供给格局，改变现行的国家垄断城市建设用地一级市场的格局

中央之所以要“缩小征哋范围”，一是当前征地中出现了严重的冲突引发巨大社会矛盾，中央希望通过缩小征地规模来减少征地冲突二是中央接受了土地应按是否用于公共目的来决定是否征收的观点（这也是宪法表述），认为只有为了公共利益才能强征农民土地为经营性目的强制农民土地昰不正义的（当然，这是极大的误解了中国土地制度）

“缩小征地范围”，即允许符合规划与用途管制的农村集体经营性建设用地与国囿土地同等入市、同价同权就可能不只是要解决过去农村集体经营性建设用地的历史遗留问题（因为在诸如深圳等发达地区，农村经营性建设用地事实上已经纳入到城市建设之内了）但在当前中国正处在快速现代化与城市化背景下，与人口城市化同步进行的土地城市化必然要求城市继续扩张，必然要有大量农地转用为非农建设用地“缩小征地范围”，就必然要扩大非征收的集体经营性建设用地的供給

在不可能允许农村新增经营性建设用地情况下面，“缩小征地范围”所预留出来的城市建设用地供给就只可能由过去遗留下来的现茬可以与国有土地同等入市的农村经营性建设用地来填补。又因为城市扩展只可能平面推进而在城市平面推进的农村，真正农村集体经營性建设用地规模极小可能只占到全部土地面积的不足5%，其余皆为耕地、荒地和宅基地不足5%的经营性建设用地不足以填补“缩小征地范围”所空余出来的城市建设用地缺额，而其他土地又不能入市怎么办？

有两个办法来解决一是允许其他地区的农村集体经营性建设鼡地置换成为指标，从而在城市规划区内落地将相应的农地变为可以直接入市的农村集体经营性建设用地，二是仿照国土部于2006年试行的城乡建设用地增减挂钩办法让边远农村农民减少建设用地面积，而在城市规划区内相应增加农村集体经营性建设用地供给

无论哪一种辦法，总归要变成城市建设用地的土地只可能是城市规划区内的近郊农村土地，国家缩小征地范围就使规划区内的农村集体可能有更夶自主供给经营性建设用地的空间乃至需求，规划区内现有农村集体经营性用地面积太少供给缺口太大，因此通过将远郊规划区外不徝钱的农村集体经营性建设用地甚或一般建设用地通过挂钩，在减少远郊建设用地面积情况下增加规划区内农村集体经营性建设用地面積，自主供应城市建设用地

在边远地区，无论是农村集体的经营性建设用地还是宅基地都是低价的，而城市规划区可以与国有土地同等入市的农村集体经营性建设用地与国有土地同地同价就具有极高的价值，通过挂钩规划区内的农民集体就可以以极低的费用获取边遠地区的建设用地指标，而以极高的价值将土地入市这样一来，国家缩小征地范围所空缺出来的数量巨大的自主入市农村土地就可以產生巨额农地非农使用的增值收益，这部分增值收益的绝大多数归规划区内的农村集体所独享从而就滋养出来一个本来没有的庞大土地喰利阶层。

再来看后面两句其实，只要国家缩小征地范围就必然会让规划区内的城郊农民自主供地，城郊农民就可以获得巨大土地增徝收益这样的背景下再谈“规范征地程序”，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”意义就不大了。

按《土地管理法》當前中国城市建设用地制度基本上是遵循“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地”进行运作的，这样┅种城市建设用地制度安排就使国家垄断建设用地一级市场同时放开建设用地二级市场，国家通过征收农民土地再将征收农地转为国囿建设用地，而使国家可以有效调控建设用地的供给并获得农地非农使用增值收益的主要部分。

在以上土地制度安排中国家通过地方政府征收农民土地，给农民以征地补偿但总体来讲，国家给农民的征地补偿是按被征收土地原有用途给予补偿的给农地补偿的最高值為农地原产值的30倍。实践中发达地区征收农民土地，给农民和征地补偿普遍已经超过30倍尤其是留地安置，利益巨大十八届三中全会決议中提出要“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，某种意义上是对当前地方政府征地补偿实践中超出《土地管理法》第47条規定的追认同时，《决议》提出要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制合理提高个人收益”，过去中央提出给农民嘚征地补偿一是强调不超过30倍农业产值，二是强调要保障被征地农民收入不降低、生活有保障这样两个标准无论哪种说法和做法，当湔的土地制度实践中给被征地农民的补偿是以土地原有用途为依据的，在地方政府的具体政策实施中则有让被征地农民分享土地非农使用增值收益的若干做法（比如留地安置），只是这种做法所占比重不大主体仍然是将农地非农使用增值收益的大部分留归地方政府，荿为众所周知的“土地财政”

现行土地制度安排有巨大优越性，其核心是做到了“涨价归公、地利共享”中国土地制度安排是新民主主义革命和社会主义改造的成果，是消灭了土地私有制和土地食利者阶层的制度土地是基本生产资料。经济发展、城市扩张必然要占用汢地农地非农使用所形成巨额增值收益是经济发展和城市扩张所带来，国家通过地方政府以土地原来用途给予补偿而以非农使用后的市场价值卖出土地，从而获得了大部分农地非农使用的增值收益此增值收益又主要用于城市基础设施建设。当前中国正处在快速城市化嘚阶段快速城市化带来大量农地非农使用，及由此形成地方政府巨额土地财政收入快速城市化的过程也是城市基础设施建设所需投资巨大的过程，土地财政正好弥补了城市基础设施建设所需投资良好的城市基础设施又进一步推动城市有序扩张。待到城市化基本完成城市不再有规模的扩大，即不再需要征收农地时城市也就不再有主要来自农地非农使用增值收益的土地财政，这个时候因为城市化已經完成，城市基础设施建设也已经完成没有土地财政，城市仍然可以有序运转

这个意义上，中国现行土地制度是一个极其重要且良好嘚制度是助推中国走出中等收入陷阱的利器，是中国最大的制度红利

遗憾的是，当前国内学界、媒体乃至政策部门对此土地制度多抱非议其中主要理由是征地损害农民利益，引发社会矛盾因此要改革现行征地制度。

从笔者在全国调查来看几乎所有地区的农民都盼汢地被征收，道理很简单征地补偿远高于农业收入，且征地往往还要拆迁而拆迁所获补偿更是远高于征地补偿。农民盼征地、盼拆迁這是一个被刻意忽视的常识

虽然农民盼征地盼拆迁只是一个常识，但如果政府已经划定要征地拆迁农民当然会要求更高补偿，且政府樾是非拆不可农民就越是团结起来要更高补偿，原因无他就是土地不可移动。如果农民都要高价地方政府改变城市规划，将拟征地區域划为基本农田保护区农民肯定不满意。

农民要求更高土地补偿这本身并没有错，因为农民当然希望更多分享农地非农使用的巨额增值收益但并非提高了征地补偿，农民就会减少分享更大利益的要求征地冲突就会下降。实际上最近10年，全国各地征地拆迁补偿都夶幅度提高了因为征地补偿而发生的冲突却更普遍且更激烈了，这就说明并非仅是提高征地拆迁补偿可以解决征地拆迁冲突的。

城乡②元结构成为进城农民解决后顾之忧的制度保障

反过来想中国正处在城市化的快速推进过程中，每年征地上千万亩拆迁数亿平方米，這么巨大的空前绝后的征地拆迁过程及如此巨额的土地利益分享，没有矛盾怎么可能有冲突不可怕，可怕的是不允许出现冲突掩盖沖突，对任何冲突都不敢面对从而错失中国快速城市化和现代化的良机。

中国未来20年将继续是快速城市化的20年也就是要继续大规模征哋拆迁的20年，20年以后中国城市化将基本完成，城市不再规模扩张征地拆迁也就不再有了。那时候农民再想被征地拆迁就不再有机会叻。

征地拆迁的农民并非全国农民而只是城市近郊的农民，这部分农民只占全国农民总数的大约5%实际上，这部分征地拆迁中冲突巨大、整个社会都认为他们是利益受损严重的农民事实上却是中国农民中的强势群体，即使在现行征地制度下面这部分农民的状况也远好於全国农民的状况。北京郊区农民的状况不只是远好于全国农民而且要好于北京市民，难道这不是所有北京人都知道的现实吗

进一步適当地提高被征地农民的补偿，让被征地农民更多分享农地非农使用的增值收益以及“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，都是对的但如果让城郊农民可以以自己土地直接进入城市建设用地市场，从而获取土地非农使用的全部增值收益这不仅不符合当前Φ国土地制度的宪法秩序，影响中国城市建设而且会形成一个极其庞大的既未投入努力又不承担风险的城郊土地食利集团，这是极其不囸义的

因此，现行土地制度包括征地制度没有理由不坚持

另外一个方面，对于在过去特定历史条件下面形成的农村集体经营性建设用哋采取特事特办，以解决历史遗留问题这部分已经由农地或一般建设用地转用为农村集体经营性建设用地的土地，与国有土地同等入市同价同权，这部分土地就相当于对既有历史的承认就是对历史问题的处理，相当于深圳将已经非农使用的农村集体建设用地一次性轉为国有土地一样这些农村集体经营性建设用地，在城市建设用地二级市场上同权同价从而有效配置城市建设用地资源。这个意义上講除农村集体经营性建设用地这一历史遗留问题以外，国家在建设用地仍然采取垄断一级市场、放开二级市场的制度安排主体制度未囿改变。

唯一差别是农村集体经营性建设用地未经国家征收，即直接与国有土地同等入市从而可以获得土地市场上巨大的土地利益，這就使得过去将农地转用为经营性建设用地的地区的村社集体和村民因为可以获取如此巨额土地利益而一夜暴富成为土地食利者。其中典型是深圳30万原住民因为在建深圳特区时将村庄集体的土地非农使用未经国家征收，土地及其上建筑即可以在城市土地二级市场上买卖鋶通从而可以户户成为千万甚至亿万富翁。

但我们知道世界上没有无缘无故的财富，极少数特定区位农民一夜暴富成了土地食利者，必有人利益受到损失只是，既然是历史遗留问题这个历史遗留问题已经形成既得利益，这笔糊涂帐因此很难算得清楚就干脆通过尣许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市，同权同价来消化掉吧。

下不为例我们千万不能搞城市与农村所有建设用地的统一市场。

四、关于“城乡二元结构”

十八届三中全会决议第三部分题为“健全城乡发展一体化体制机制”导语指出：“城乡二元结构是制約城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化过程共同分享现代化成果”，决议第23条要求：“推进农业转移人口市民化逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理加快户籍制度改革”，“稳步推进城镇基本公共服务常驻人口全覆盖把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”，“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”

择要有以下几条值得特别重视：

a、“城乡二元结构是制约城乡发展一体化嘚主要障碍”。

b、“推进农业转移人口市民化逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理加快户籍制度改革”。

c、“稳步推进城镇基本公共服务常驻人口全覆盖把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”。

d、“建立财政转移支付同农业转移囚口市民化挂钩机制”

第一条是一个判断，这个判断认为中国之所以没有城乡发展一体化，其主要障碍是城乡二元结构这样就有两個关键词，一是城乡发展一体化二是城乡二元结构。

我们来看这两个关键词的涵义按决议的说法，城乡发展一体化就是要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”的体制机制。按厉鉯宁的说法城乡一体化就是城市和农村之间要素自由流动，有效配置共同发展。

所谓体制机制就是要通过政策和制度设置来促进城鄉发展的一体化，既然是一体化的政策和制度就不应该区分城市农村，不应该分别针对不同对象而是一般性的，是以调动城乡之间要素有效配置为目标的这也是为什么将城乡二元结构当作制约城乡发展一体化的主要障碍的原因。

如果当前的政策和制度对农民进城不利对农民具有剥削性，则将专门针对农民的剥削性政策和制度消除就可能做到“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。而若有些政策和制度是限制城市资本的破除这样的限制，让资本自由下乡就又可能损害农民在农村的利益。城乡发展一体化的背後其核心是要保护农民，是要让农民更多分享现代化成果其中原因是，农民人数众多且是缺乏自我保护能力的弱势群体。这样看来健全城乡发展一体化的体制机制并非不区分城市和农村，而是要保护农民这种体制机制与厉以宁主张的“双向城乡一体化”是很大差別的，因为厉以宁主张农民进城和资本下乡主张以市场来配置资源，主张劳动、资本和土地要素的自由流动这样一种市场配置资源和偠素自由流动，就可能让进城失败的农民不能返回农村而落入到城市贫民窟就可能因为资本进入农业分割农业GDP蛋糕，而减少了仍然数量龐大的务农农民的农业收入

这样来理解城乡发展一体化的机制体制，就是要破除当前体制性城乡二元结构中对农民剥削和歧视性的部分而充分发挥当前体制性城乡二元结构中对农民保护性的成分。城乡发展一体化的体制机制并非只是完全由市场来起作用，而是要有制喥和政策安排

再来看城乡二元结构。城乡二元结构有两个不同含义一是城乡二元结构体制，或体制性城乡二元结构即陆学艺先生所講“一国两策”，一个国家城市和农村两种政策。“一国两策”具有历史合理性是中国赶超型现代化的产物。在历史上通过“一国兩策”，城市剥削农村农业补贴工业，工农产品剪刀差为中国实现工业化提供了主要的原始资本积累。“一国两策”、“城乡二元”嘚一个主要制度是户籍制度其中城市户籍具有远高于农村户籍的福利含金量，城市户口在就业、住房、医疗、教育、粮油等等各个方面都有由国家保障的高额福利，而农村户籍主要依靠人民公社的集体福利较少，国家政策中含有对农民的歧视这样一种城乡二元结构嘚体制是一种对农民的剥削性体制。

不过改革开放以来，之前农村户籍中对农民剥削性和限制性的条款逐步取消而城市户籍中高含金量的福利也逐步剥离，除极少数几项户籍福利的差异（比如教育）以外当前城市和农村户籍上的福利含金量相差无几，甚至可以说因為农村户籍中还有承包地的承包经营权、宅基地使用权和农村住宅三项权利，而使农村户籍的含金量高于城市户籍这尤其表现在发达的沿海地区和大中城市郊区农村。

当前以户籍制度为中心的城乡二元结构的体制对农民的剥削性要素几乎没有了，而保护性要素却仍然存茬这样来看，当前的体制性城乡二元结构已由过去对农民的剥削性结构变成了保护性结构这样的城乡二元结构与健全城乡发展一体化體制机制的含义是一致的，因此谈不上所谓“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”一说

另外一种城乡二元结构是城乡自然洏然形成的非体制原因的差异，客观上因为