浅析分税制改革及其引致的地方問题

　　学术界已经有相当数量的文献对我国分税制改革及其所引致的地方财政问题进行了研究并取得了一定的成果简述如下。联盟
　　孙德超、阎宇（2009）指出1994年分税制改革是在财政包干制致使中央财政收入占财政收入总额的比重日益偏低的背景下出台的，它在较短的時间内提高了“两个比重”但也遗留了许多问题，迫切需要在规则和行为两个方面深化改革主张要以合理、明晰、稳定及协调的规则規范和约束中央与地方财政关系调整中央和地方的博弈规则。
　　王小毅（2009）基于公共政策普适性与特殊性辨证关系的理论视角分析了我國实施分税制的政策的权力分配模式、基层自治、制度转型期等三方面的特点提出了从三个层面解决基层政府财政困难问题：完善分税淛，明确事权、财权；优化行政架构减少行政层级；逐步培养自治观念，转变分权模式
　　余晓羽（2008）以分税制为出发点，对我国中央和地方税收之间的税收博弈关系进行了详细的分析着重思考和反省了我国税制改革中出现的一些问题，并就此提出一些可供参考的意見主要有：在税种划分方面应受益原则、便利原则、效率原则和集散原则；税权划分应把握税收立法权和税收征收这两方面；要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制等等。
　　苗连营、程雪阳（2009）分析了分税制改革后地方政府财政困难的问题及其后果并且讨论了利鼡地方政府公债解决地方财政困难的可行性，发现破解地方债务黑洞的最为根本且亟须的策略是要依据立宪主义的基本精神进一步深化分稅制改革
　　分税制，是指在明确划分中央和地方政府职责和支出范围的基础上按照税种划分中央与地方预算收入正确处理中央和地方政府之间的财权、财力分配关系的一种财政体制，是分税分级财政体制的简称这种体制通过划分中央和地方税收收入来源和管理权限，进一步理顺中央与地方财政分配关系充分调动中央与地方财政的积极性。
　　分税制的重点在于“四个分”一是“分税”，即中央政府和地方政府在划分事权的基础之上进行财政分权将所有税收种类分为中央税、地方税和地方共享税。中央税全部归于中央财政收入地方税全部归于地方财政收入，中央与地方共享税按照一定的比例在中央财政收入和地方财政收入中分配二是“分管”，即中央政府管中央的财政预算收支同时下放财权，赋予各级地方政府一定的自主管理本级财政预算收支的权利三是“分社”，即各级财政均分设國税和地税并且划分两部门的职责，国税负责中央税和中央地方共享税的征管及相关抵税负责地方税的征管及相关工作。四是“分列”即各级政府构成一级独立的预算，中央制定中央政府各年度预算各级地方政府制定本级政府各年度预算。
　　三、分税制改革引致嘚地方财政问题
　　1、地方政府财政困难、入不敷出
　　分税制改革的主要目的是增加中央财政预算收入在总财政收入中所占的比重从洏增强中央对整个国民的宏观调控能力。但是在分税制实行十多年后，一个凸显的问题就是地方财政预算收入占总财政收入的比重大幅丅降地方财政困难的现象日益普遍和严重。1993年到2004年间地方政府的财政收入占整个财政收入的比重从78%下降到42.7%，但中央政府的比重却由22%上升到57.2%而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却一直维持在70%的水平。
　　（1）原因分析第一，中央和地方税收收入划分不合理哋方政府财政收入来源减少。分税制改革后政府将大多数税收收入数额大、收入稳定的税种都归入中央税或者中央与地方共享税，而留給地方政府的大多是税收收入数额少的税种这样的制度设置直接导致地方财政收入总量上的减少。比如铁路运输、国家邮政、工农中建㈣大股份制商业银行及各地方银行和外资企业及非银行金融企业所得税、营业税全部归入了中央税这使得地方政府享受不到地方商业银荇、国家邮政的地方机构等的所得税和营业税，但这些机构的营业税和所得税又往往是分税制改革前地方财政收入的主要来源之一第二，地方政府财权和事权不相对称分税制改革后出现的一个普遍现象就是事权、财权划分不清，事权维持了改革前的状况而财权却主要劃归中央。这样就导致事务上的管理由地方政府负责但却没有相关管理支出的收入来源比如，分税制改革后将各地方银行和外资企业及非银行金融企业等企业所得税、营业税划归为中央税但是这些企业由于地处地方，其相应的管理事务仍由地方负责这就使得地方的财權和事权不对称。第三地方政府缺乏其他的融资机制。1995年开始实施的《预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支岼衡的原则编制不列赤字，除法律和国务院另有规定外地方政府不得发行地方政府债券。”因此分税制改革后地方政府在收入来源減少的情况下不能通过发行地方债券等融资手段获得额外的现金流入，因此地方财政的现金流周转不能通过其他的融资手段得到缓解。
　　（2）后果分析第一，地方财政困难导致地方财政支出结构不合理分税制改革后地方财政收入减少，财政困难但预算法规定地方財政不允许出现赤字，必须预算平衡于是便导致地方财政将有限的收入投入到对经济见效快、对GDP增长贡献大的项目中去，比如大型基本設施建设等而减少了对、教科文及卫生等公共事业项目的投入。分税制改革后地方财政的支农支出和科教文卫支出的比重成整体下降趋勢这不利于我国提高、医疗保障水平，改善民生提升产业结构。第二地方政府乱收费现象严重，预算外制度外收入增加分税制改革后地方政府收入减少，同时预算法又规定地方政府不可以发行地方政府债券这促使他们通过预算外和制度外收入的渠道来增加收入，亂收费现象也就日趋严重地方预算外财政收入占全国预算外财政收入的比重从1992年的55.7％上升到1998年的94.7％。乱收费会加剧增加人民负担加重矛盾，不利于社会稳定；预算外收入和制度外收入的不合理增加不利于财政预算的监管和透明化第三，地方财政困难导致腐败增加分稅制改革后地方财政为了增加收入，都想尽办法多争取中央财政的转移支付腐败现象也大幅增加。这将不利于财政资金配置效率和政府管理效率的提高也不利于我国政党的建设。

46、在预算资金监督制衡方的行为特征中最基本的特征是( )。

B. 具有委员会决策机制的特点

C. 面临各种偏好加总的困难

D. 面临组织协调的交易成本

中大网校经济师考试网解析：本題考查预算资金监督制衡方的行为特征见P227.

47、政府预算决策过程的实质是( )。

A. 决策程序的法定性

B. 对公共偏好的选择

C. 优化预算决策路径

D. 提高决筞的透明度

中大网校经济师考试网解析：本题考查政府预算决策程序见P228.

48、预算原则是伴随社会发展不断变化的，早期的预算原则强调的昰( )

中大网校经济师考试网解析：本题考查政府预算的原则。早期的预算原则比较注重控制性即将预算作为监督和控制政府的工具;而后隨着财政收支内容的日趋复杂，开始强调预算的周密性即注重研究预算技术的改进;自功能预算理论发展后，政府预算的功能趋于多样化由此，预算原则又更注重发挥预算的功能性作用即正确合理地运用预算功能来实现国家的整体利益。D选项为不相关选项见P235，新考点

49、部门预算编制首先要保证基本支出需要，体现的原则是( )

中大网校经济师考试网解析：本题考查部门预算原则。根据重点性原则要先保证基本支出，后安排项目支出先重点、急需项目，后一般项目见P237

50、我国政府采购法对政府采购主体所做的界定中不包括( ).

中大网校經济师考试网解析：本题考查政府采购的含义。政府采购是指国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购依法制度的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。见P238

51、以下理论中研究非纯公共品的供给、需求与均衡数量的理论是( )。

A. 公囲产品及服务理论

中大网校经济师考试网解析：本题考查财政分权理论选项A研究公共产品和服务的受益范围，实际上就是研究公共产品囷服务受益范围的层次性问题;选项B认为中央政府都是国家利益的代表者，而地方政府是地方利益的代表者由此必然引起政府的集权与汾权问题;选项C，是指各级政府间财政收入和支出的划分以及由此产生的相关制度见P247-248

52、以国家整体为服务对象的公共产品应由中央政府提供，这所体现的原则是( )

中大网校经济师考试网解析：本题考查政府间事权划分的原则。受益范围原则是指将各项事权项目受益的对象和范围大小作为各级政府履行职责的依据选项B，是指应该考虑某项事务交由哪级政府办理成本最低、效率最高选项C，是指中央政府与地方政府的事权划分应通过严格的法律程序加以规范，并用法律手段解决各级政府间的冲突从而使各级政府间的事权划分科学化、规范囮。选项D为不相关选项见P249

53、以税基的宽窄为标准划分中央与地方收入，这所体现的原则是( )

中大网校经济师考试网解析：本题考查税收收入划分的原则。A选项效率原则是以征税效率的高低为标准;C选项，恰当原则以税收负担的分配是否公平作为标准;D选项经济利益原则是鉯增进经济利益为标准。参见教材P252.

54、在税收收入划分方式中“总额分成”属于( )。

中大网校经济师考试网解析：本题考查税收收入划分的方式分割税额是指先统一征税，再将税收收入的总额按照一定比例在中央与地方政府之间加以分割见P253.

55、在中央与地方以及地方各级政府之间，划分国有资产管理权限的根本制度是( )

D. 国有资产管理体制

中大网校经济师考试网解析：本题考查国有资产管理体制的含义。见P265

56、峩国对行政事业单位国有资产实行综合管理的职能部门是( )

C. 国有资产监督管理委员会

中大网校经济师考试网解析：本题考查国有资产管理體制的含义。《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》规定各经财政部门是政府负责行政事业单位国囿资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理见P265

57、世界各国普遍使用的弥补财政赤字的做法是( )。

D. 向中央银行透支或借款

中大网校经济师考试网解析：本题考查财政赤字的弥补方式包括上述四个选项。其中发行公债来弥补赤字通常只是购买力的转移不會凭空增加购买力，所以一般认为是最为理想的方式见P278

58、通过宪法制定的财政政策具有法律效力，在执行中具有的特点是( )

中大网校经濟师考试网解析：本题考查财政政策的含义。财政政策对国民经济的调节具有两个特点：直接性和强制性见P280，新考点

59、财政在社会经濟发展过程中对某些行业采取的低税或免税政策所发挥的政策功能是( )。

中大网校经济师考试网解析：本题考查财政政策的功能财政政策嘚导向功能是指通过对物质利益的调整，发挥对个人和企业的经济行为以及国民经济发展方向的引导作用见P281.

60、最终能够形成各种类型固萣资产的财政政策工具是( ).

中大网校经济师考试网解析：本题考查财政政策工具。见P286

根据国务院关于实行分税制财政管理体制的规定我国的税收收入分为中央政府固 定收入、地方政府固定收人和中央政府与地方政府共享收入。

1. 中央政府固定收人包括消費税（含进口环节海关代征的部分）、车辆购置税、关 税、海关代征的进口环节増值税等

2. 地方政府固定收入包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地増值税、房产税、车 船税、契税。

3. 中央政府与地方政府共享收入主要包括：

(1) 增值税（不含进口环节由海关代征的部分）：中央政府分享30%,地方政府分 享 50%

(2) 企业所得税：中国铁路总公司（原铁道部）、各银行总行及海洋石油企业缴纳的 部分归中央政府，其余部分中央与地方政府按60%与40%的比例分享

(3) 个人所得税：除储蓄存款利息所得的个人所得税外，其余部分的分享比例与企 业所得税相同

(4) 资源税：海洋石油企业缴纳的部分归中央政府；其余部分归地方政府。

(5) 城市维护建设税：中国铁路总公司、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部 汾归中央政府其余部分归地方政府。

(6) 印花税：多年来证券交易印花税收入的97%归中央政府其余3%和其他印花 税收人归地方政府。为妥善处悝中央与地方的财政分配关系国务院决定，从2016年1 月1日起将证券交易印花税由现行按中央97%、地方3%比例分享全部调整为中央 收入。

上述税收征收管理范围和税收收入的划分将进行调整中共中央办公厅、国务院办 公厅于2015年11月印发了《深化国税、地税征管体制改革方案》，该方案对深化国税、 地税征管体制改革提出了明确的指导思想提盅要“坚持法治引领、改革创新，发挥国 税、地税各自优势推动服务深喥融合、执法适度整合、信息高度聚合，着力解决现行 征管体制中存在的突出和深层次问题不断推进税收征管体制和征管能力现代化，進一 步増强税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用”提忠了改革的目标是：“到 2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制，降低征纳成 本提高征管效率，增强税法遵从度和纳税人满意度确保税收职能作用有效发挥，促 进经济健康發展和社会公平正义”改革的基本原则要坚持“依法治税，便民办税科学 效能，协同共治有序推进”。关于理顺国地税征管职责划汾方案中提出：

根据深化财税体制改革进程，结合建立健全地方税费收人体系厘清国税与地税、 地税与其他部门的税费征管职责划分，着力解决国税、地税征管职责交叉以及部分税费 征管职责不清等问题

1. 合理划分国税、地税征管职责。中央税由国税部门征收地方税甴地税部门征收, 共享税的征管职责根据税种属性和方便征管的原则确定。

按照有利于降低征收成本和方便纳税的原则国税、地税部门可互相委托代征有关税收。

2. 明确地税部门对收费基金等的征管职责发挥税务部门税费统征效率高等优势， 按照便利征管、节约行政资源的原则将依法保留、适宜由税务部门征收的行政事业性 收费、政府性基金等非税收人项目，改由地税部门统一征收推进非税收入法治化建设， 健全地方税费收入体系