国家发改委副秘书长范恒山、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林等国内著名专家学者在近日举行的“中国区域经济50人论坛”第五次专题研讨会上围绕“贯彻落实十九大精神，促进区域协调发展”这一话题阐述了各自观点。

　　国家发改委副秘书长范恒山：

　　进一步强化区域政策的地位与作用

　　十九大报告提出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。对这一判断要有正确认识。要看到，在快速前进、不断强大的发展过程中存在的“不平衡、不充分”问题，要将经济总量的提升与解决“发展的不平衡、不充分”问题有机结合起来。要贯彻落实好区域协调发展战略，就必须重视以下四个方面研究：

　　第一，基于新的环境特征、新的发展理念、新的工作任务要求，进一步优化区域空间格局划分。

　　从新的环境特征看，由于经济机制的变化，区域空间方面呈现一些新特点：一是地区间发展比较快速的形成轮换，有的原来发展较好的板块出现衰退现象，而有的原来十分落后的板块现在借助新产业新动能实现后来居上；二是空间的距离已不成为主要问题，通过区域合作、市场配置以及通信工具、高速铁路等手段能轻易化解；三是地区间超地理连接的经济融合或跨区域经济合作日益成为重要发展形态，产业转移与承接、“飞地经济”、合作园区、对口协作等打破地理隔离，把同类型经济或优势互补性强的经济板块连接在了一起。此外，原有部分区域板块的划分本身也存在着一定的问题。基于这些新的环境特征，原有的区域空间板块格局划分是否有必要进行研究调整？从新的发展理念看，中央提出了创新、协调、绿色、开放、分享五大发展理念，把这五大理念的落实与一些区域的基础特点或比较优势结合起来考量，现有的区域板块划分的不足就显现出来了。比如实行绿色发展，一些原有的生态良好地区的地位就凸显出来了。在区域板块的划分上，原来可以不考虑生态地带的支撑，而现在，相应建设生态屏障地带或者把生态屏障地区纳入进来就成为了产业发达地区必须考量的重要内容。

　　从新的发展理念要求看，现有的区域板块空间格局划分是否也值得研究调整？从新的工作任务看，一是国家实施了主体功能区战略和制度，依据各地区的资源环境存在能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确了功能定位；二是经过这些年的发展，各个地方在经济基础、产业动能、发展潜力等方面体现出明显的差异，地区间的经济联系性和互补性状况也发生了变化；三是基于现实基础和发展需要的考量，国家赋予了不同地区在发展、改革、转型等方面新的任务和要求，一些地区在推进质量效率动力变革，建设现代经济体系方面体现出较强的优势；等等。

　　第二，要着眼于分类指导和一体联动、重点引领和全面发展的有机结合，推动形成点、圈、线、块协调联动的区域经济发展新格局。

　　点，主要是培育和建设新区、各类试验区示范区这样的功能平台，充分发挥它们的支撑引领作用。圈，主要是推动建设以一定地域范围为基础的跨地区、跨城市的经济区。线，主要是依托大江大河和沿海、沿重要交通干线，培育壮大经济轴带。如推动长江经济带发展、建设淮河生态经济带等等。块，就是进一步强化对现有区域板块的分类指导，同时综合考量各种因素，进一步优化区域板块的空间划分。点、圈、线、块联动的核心在于实现分类指导和一体联动的有机结合、重点突破与全面发展的有机结合，从而把地区的自主创新发展和区域的协同发展有机结合起来，推动区域发展形成新局面。

　　在这个方面有一点需要重视的是，既要发挥已有的平台和载体的支撑引领和带动作用，又要着眼于增强促进区域协调发展的新动能，培育一些新的重要平台和载体。从现实看，要注重两个方面的规划建设：一是重要湾区的建设。粤港澳大湾区的建设已经提上国家的议事日程，这里的综合基础条件比较优越，规划建设得好，能够使之成为全世界的头号湾区和最重要的创新基地。但建设起来有很大难度，难在这个湾区存在着几种不同的社会制度、经济制度和法律制度，协同推进存在制约。以前这一地区存在的主要问题就是协同性不够，不仅存在同质竞争，也存在着市场分割、行政封锁和各自为战。如果不解决一体联动、协同发展问题，把粤港湾大湾区建设好就比较难。二是城市群的发展。城市群发展在促进区域协调发展中的作用日益凸显，区域协调发展的关键是城乡融合和协调发展，而城市群在推动城乡融合协调发展中起着关键作用，而在城市群发展中，中心城市又起着核心作用。要根据全国空间开发的总体战略要求，着眼于推进城乡协调发展继而区域协调发展，优化中心城市的设置，强化中心城市带动重要城市群和区域板块加快发展、协同协调发展的作用。努力形成以中心城市为引领，以城市群为主体形态带动城乡融合发展的良好格局。

　　第三，要注重总结部分地区借势超常发展的经验，探索加快缩小地区差距的新路径。

　　这些年地区间发展兴衰更替呈加速状态，尤其是近十年来表现得非常明显。一些以传统产业为支撑长期处于落后状态的地区，借势新经济、新科技，依靠新模式、新路径，成功摆脱原有产业基础和经济基础的羁绊，做到了经济体系的重造或新经济体系的构造，在一些方面实现超越而处于相对领先的位置，带来了经济的快速发展。可以说，这些地区挣脱原有包袱，避开落后基础和不利条件，借势发展、合作发展，在比较短的时间完成了追跑到并跑再到领跑的过程。从推进经济可持续发展角度看，这方面的经验要好好总结；从促进区域协调发展的角度看，这方面的经验更要好好总结。通过总结，我们可以探寻到加快缩小地区差距的新路径。

　　第四，要把区域政策摆放在国家经济政策更加突出的重要位置。

　　十九大报告指出，要创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。区域政策与财政货币产业政策并列放到了重要位置，这是这些年实践探索的重要成果。事实上，解决我们面临的“不全面不充分”问题、促进经济社会可持续发展，必须高度重视区域政策，充分发挥区域政策的作用。为什么区域政策特别重要？因为区域是一切经济社会活动的落脚点，而各区域具有的资源禀赋，所面对的发展基础是不一样的。所以，对不同区域的分类指导既是发挥比较优势的需要，也是促进协调发展的需要。这就决定了除特殊情况外，一切政策都要考虑区域的特征，而从区域特征出发所实施的政策就是区域政策。因此，在指导思想上应该把统一的或“一般粗”政策制定和“一刀切”的政策实施作为特例，而针对不同区域细化相关政策，增强针对性、体现区别性应该是我们把握各类政策实施的常规性要求。我们在整体上对有关政策应有一个明确的指向，如积极的财政政策、稳健的货币政策等等。但是这些政策在具体区域实施的过程中，需要考虑具体的情况，不能够搞刚性的一刀切，否则就会切出问题。现在区域政策已摆放到很重要的位置，但在实际操作中还要做一些深化、细化和实化的工作，使其在促进经济社会发展和区域协调发展上发挥最大效能。同时进一步通过实践提升区域政策的重要地位。

　　中国（海南）改革发展研究院院长迟福林：

　　以加快城镇化为基础形成区域协调发展新格局

　　十九大报告提出，要“以城市群为主题构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇布局”。当前，要深入研究城镇化与区域协调发展的内在关系。例如：城镇化是不是区域协调发展的本质特征？从实际经济生活看，不同区域发展的程度与城镇化进程、水平、质量、布局是直接相关联的。城镇化是不是区域协调发展的“最大红利”？过去城镇化加快推进成为区域发展的重要动力之一，未来10年左右甚至更长时间，城镇化仍将是我国区域协调发展的“最大红利”所在。要不要把城镇化作为区域协调发展的重大任务？实现区域协调发展，离不开城镇化和城乡一体化的重大制度创新，这一点看得越来越清楚。当前有三个关键问题亟待解决。

　　第一，城镇化发展的不平衡不充分是区域协调发展的突出矛盾

　　从我国实际经济生活看，区域发展差距有城市之间发展的差距，但更重要的体现在农村发展的差距上。比如，2016年，广东珠三角人均GDP达到11.43万元，是贵阳市人均GDP的1.81倍，却是贵州以农村为主的毕节市（城镇化率仅为30.90%）人均GDP的4.6倍。城镇化不平衡不充分成为区域协调发展的突出矛盾，这就需要明确以城镇化推动区域统筹协调发展的大思路。

　　1.区域协调发展的基础在于城镇化。城镇化的实质是城乡资源的自由流动以及公共服务的平等享受，这两方面都是决定区域协调发展的重大因素。从我国情况看，城镇化发展在很大程度上决定了区域协调发展的进程。我分析了华北、东北、华东、华中、华南、西南、西北几个区域的数据，结果表明，2016年，华北地区城镇化水平最高（68.03%），其人均GDP也最高（76781.80元）；西南地区城镇化水平最低（46.11%，低于全国57.35%的平均水平），相应的其发展程度也最低（人均GDP仅为39605.60元，低于全国53817元的平均水平）。

　　几个区域的对比分析充分说明，我国发展上呈现“东中西”差距，其实质是城镇化进程上也呈现“东中西”差距，也就是说城镇化水平越高的区域，发展程度越高。

　　2.打造合理城市群的基础在于城镇化。十九大报告明确提出了“以城市群为主体”。什么是合理的城市群格局？不能“进城像欧美，出城像非洲”。从现实情况看，如果缺乏有质量的城镇化支持，城市群发展恐怕会把农村发展的要素吸走，产生“虹吸效应”，不仅制约了农村发展，反而扩大了区域差距。比如，珠三角城市群已经形成了规模，但由于粤东西北的城镇化率比较低，2016年粤东西北地区城镇化率分别为60.02%、42.68%和47.85%，远低于珠三角城镇化率84.85%。因此，城市群发展的实质是城镇化，形成合理的城市群格局，离不开高水平、高质量的城镇化。

　　3.以城镇化形成合理的区域协调新格局。改革开放以来，我国在推进区域协调发展上，更多的是以做大经济总量为导向，以鼓励地方竞争为途径，以产业布局为突破，城镇化水平滞后于工业化水平。其结果是，我国虽然开始进入到工业化后期，但当前不足60%的城镇化水平与中后期应当达到的70%左右的城镇化水平，有很大的差距。

　　推进新阶段的区域协调发展，需要在城镇化上做文章，形成以城镇化为基础推动区域协调发展的新格局。在这个格局下，尽管不同区域的城镇化水平会有所差距，区域发展会有差距，但这是建立在不同要素禀赋、不同产业布局基础上的，以制度基本平等、公共服务水平大致相当为重要特征的区域经济发展新格局。这个格局能够满足不同群体的不同需求，能够保障人民对美好生活的追求。也就是说，未来几年，建立在城镇化基础上的区域协调发展将是一个新的形态。

　　第二，城镇化是新时代推动区域协调发展的“最大红利”

　　推进区域协调发展的路径，十九大报告已经说得很清楚，就是“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，“加快农业转移人口市民化”。从现实情况看，城镇化是当前乃至今后中长期区域协调发展的“最大红利”。

　　1.城镇化自身还有巨大空间，而且正处于转型升级的关键期。过去10年来，我国城镇化快速推进，规模城镇化率2016年达到57.35%。尽管如此，我国城镇化率还有相当大的空间。到2020年，规模城镇化率有望达到65%左右，到2030年有望达到70%左右。这是新型城镇化最大的空间所在。纵观全球，没有哪个国家还拥有这么大的城镇化发展空间。

　　2.城镇化蕴藏着巨大的市场空间。以消费为例，2016年我国城乡居民消费差距已经缩小到2.72∶1（29219∶10752），将近三个农村居民消费才相当于一个城镇居民消费。如果人口城镇化速度能明显提高，并使进城的农民工享受城镇人口的公共服务和公共设施水平，其消费水平大体达到城镇居民的平均水平，将释放巨大的消费潜力。

　　3.城镇化促进经济、社会、文化协调发展还有巨大空间。以产业发展为例，城镇化带来消费结构升级，新型城镇化和乡村振兴的融合，将形成产业结构变革的巨大空间。城镇化比较好的区域，大都能形成城乡联动、产业联动的新格局。前几日，我在佛山看到，传统的加工制造开始退出，以研发为重点的生产性服务业成为发展的重点，这座城市开始从生产制造型城市向服务型城市转变。再以平均教育年限为例，目前城乡劳动力受教育年限差距比较大。有数据显示，中国城镇学生上高中的比例达到93%，但农村仅为37%。在加快城镇化中提高农村劳动力受教育年限，还有相当大的空间。

　　第三，形成区域协调发展新格局重在推动城镇化的制度创新

　　未来几年是我国加快区域协调发展“攻坚期”。以城镇化转型升级尽快形成区域协调发展新格局，关键在于加快城镇化的制度创新。十九大报告提出，要“加快农民转移人口市民化”。面对新情况，要按照十九大报告的要求，推进农民工市民化进程，而不是让农民工再农民化。

　　1.以户籍制度为重点推进结构性改革。城镇化核心问题是规模城镇化与人口城镇化的缺口较大，这表明城镇化的质量亟待提高。根据发达国家经验，2016年，我国规模城镇化率已经达到57.35%，已经处于城镇化加速发展的中后期阶段。但我国人口城镇化率仅为41.2%，还处于发达国家城镇化发展的起步不久阶段。打破掣肘城镇化的因素，关键在于结构性改革，尤其是加快以居住证取代户籍制度改革，并带动相关的结构性改革。从现实情况看，城乡二元户籍制度存在的历史条件发生了根本性变化，到2020年，全面实施居住证制度，让城乡二元户籍制度退出历史舞台的条件总体成熟。关键是在试点基础上，尽快总结经验，在全国有序推开。

　　2.同步推进基本公共服务均等化和农村土地改革。推进户籍制度改革，需要具备两个基本条件。一是加快基本公共服务均等化。“十三五”要实现城乡社会保障制度统一和对接，基本形成城乡一体化的基本公共服务体制安排，使得城乡居民可以根据职业选择等在城乡间自由流动，使城乡更多地成为一种职业分工而不是社会分层。二是农村土地制度改革，尽快落实农民土地财产权。城乡结构问题，是我国经济转型中的重大结构型问题，其中土地制度是最大掣肘。落实农民土地财产权，盘活农村土地资源，可以使农民能够带着财产进城，也能够带着财产推进农业规模化和市场化，由此成为区域协调发展的巨大红利。这就需要加快推进允许农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地的法人财产权抵押、担保、转让，由此落实农民土地财产权。

　　3.重点在“三中”方面下功夫。一是中西部地区。随着相当多的农民工返乡创新，中国劳动力人口流动有可能出现趋势性变化。中西部地区城镇化将迎来重要的机遇，需要通过政策引导和制度创新加快推进。二是中小城镇。未来几年城镇化水平提升和质量提升的主要空间在于中小城镇。重点在于推动公共资源配置向中小城镇倾斜。三是中小企业。这是吸纳农村转移人口的主要载体。通过市场开放、公平竞争等，使中小企业尽快发展起来，将为中西部地区和中小城镇注入强大动力。

党的十九大提出实施乡村振兴战略，旨在促进城乡协调发展，为新时代我国区域平衡发展充分发展提供了历史性机遇。土地在我国乡村振兴中的作用十分重要，现行的农村土地制度改革明显滞后，空心村问题突出。同时，农村集体土地所有权与城市国有土地所有权地位不平等、集体建设用地产权不明晰、权能不完整及实现方式单一等问题已经成为统筹城乡发展的制度性障碍。

目前，在市场需求和政策供给的驱动下，乡村旅游快速发展，对土地使用和管理提出了严峻的考验，一方面是乡村旅游用地需求的扩大，一方面是区域土地政策和供给的滞后，该如何解决好乡村旅游用地问题？如何通过供给侧结构性改革，向农村供给更加符合国家整体利益、并确实能够提升农民实际收入水平的土地制度，促进城乡融合发展、协调发展、共享发展？

土地是乡村旅游发展最基础和最为重要的生产要素之一，其在旅游发展中的优化配置直接关系到产业发展目标和社会效益。乡村振兴战略背景下，乡村旅游发展必须加强旅游用地管理，要以管理为途径强化旅游产业用地保障、提高农村土地产业用地效率和效益。

乡村振兴战略背景下乡村旅游用地问题归纳

党的十九大报告指出，实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。这为我国新时期的农村发展指明了战略方向以及基本遵循。乡村振兴，产业兴旺是基础和关键。乡村旅游是实现乡村振兴、产业兴旺的关键现代产业，是推进我国城乡融合发展、实现农业农村现代化的重要抓手。可以预期，由于乡村旅游具有产业融合度高、产业链长、涉及面广、要素吸纳能力强、附加价值大、乡土文化依赖度高和综合效益明显等特征，其在我国乡村振兴中的产业地位和作用将越来越重要。

近年来，在市场需求和政策供给的双轮驱动下，我国乡村旅游以超预期的速度和规模发展，产业发展与土地利用的矛盾也越来越紧张，成为阻碍我国新时期乡村旅游发展的关键因素之一。土地是乡村旅游发展最基础和最为重要的生产要素之一，其在旅游发展中的优化配置直接关系到产业发展目标和社会效益。一直以来，乡村旅游就是我国旅游发展用地政策关注的重要领域，伴随全域旅游战略和乡村振兴战略的提出和推进，乡村旅游发展中的土地问题也将更加凸显。

产业发展规模的增大，使乡村旅游发展用地供给紧张和不足的问题将继续存在；

工商资本逐利的动机，使乡村旅游发展大潮中地方政府和企业违法违规用地的现象也将不断增加；

旅游用地的复杂性，使乡村旅游用地概念界定仍然具有较大难度；

旅游业的产业特性，使乡村旅游用地政策创新探索仍待持续推进。

这四个方面将成为我国乡村旅游发展过程中亟待解决的旅游用地理论、实践和政策问题，其中旅游用地政策问题是近些年来土地管理和制度改革探索的热点和难点。

国家对旅游用地问题越来越重视，出台专门的旅游发展用地保障政策文件，地方政府积极响应国家号召，不断创新探索。国家层面，既有促进旅游发展的政策文件保障旅游用地供给，又有其他部门的发展政策文件支持旅游用地供给。

自2009年以来，国务院先后出台的多个促进旅游业发展的政策意见中都做出了用地保障的政策引导——

《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）首次提出旅游用地供给保障途径；

《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）将“优化土地利用政策”作为单独的政策条款；

《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号）提出“落实差别化旅游业用地用海用岛政策”

2015年11月，原国土资源部、住房和城乡建设部、原国家旅游局联合出台专门的旅游发展用地保障的政策文件——

《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号），该文件对旅游业发展用地供给、旅游新业态用地政策、旅游业用地服务监管做出了系统的规定，是我国当前指导旅游业用地政策创新的基础性文件，该文件还对乡村旅游用地做出了规范指导。

除此之外，在我国新发展理念的引导下，国家的农村发展政策也对乡村旅游用地进行引导——

2015年国务院办公厅印发的《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》对社会资本投资观光和休闲度假旅游的用地置换进行鼓励。

2017年12月，原国土资源部、国家发改委联合下发的《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》鼓励盘活存量建设用地，支持发展休闲农业、乡村旅游等农村二、三产业。

另外，一些非旅游部门的发展政策文件也在用地方面引导和支持乡村旅游发展——

2017年5月原农业部办公厅发布的《农业部办公厅关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》(农办加〔2017〕15号)就在用地政策上作出明确规定，要支持有条件的地方通过盘活农村闲置资产资源发展休闲农业和乡村旅游。由此形成了国家层面多部门协同的旅游用地政策支持态势。

地方层面，各地方政府也积极响应国家政策号召，不断地探索改革创新路径，部分地方取得了较大突破。

如成都、秦皇岛、舟山、张家界、桂林等旅游业用地综合改革试点。

如浙江湖州探索实施“点状供地模式”，松阳探索多种组合模式流转土地的创新供应方式，取得了建设用地供给上的重大突破；

安徽省政府办公厅出台《支持利用空闲农房发展乡村旅游的意见》，鼓励各地利用空闲农房发展乡村旅游，增加农民财产性收入。

尽管如此，我国旅游业用地在法律和政策中的基础界定还不明确、地方政策创新力度还不够、部分政策用语还比较笼统和模糊、政策供给跟不上实践发展节奏、地方政策可操作性不强，这意味着在新时期仍需深入探索乡村旅游用地政策问题。

如何认识乡村旅游用地？

在基础理论研究不够，政策法规尚不明确的背景下，我国乡村旅游发展实践中正面临着用地性质不清、用地范围不明、用地供应不足、用地效率不高等普遍问题。因此，乡村振兴战略背景下乡村旅游发展必须加强旅游用地管理，要以管理为手段来严格农村土地利用法规、整治乡村旅游用地乱象、缓和乡村旅游用地供求矛盾、破解乡村旅游用地政策难题，以管理为途径强化旅游产业用地保障、提高农村土地产业用地效率和效益。

从用地性质上认识乡村旅游用地管理的基本特征。旅游用地是我国经济社会发展进入休闲时代后出现的新型用地类型，目前尚没有统一明确界定，随着旅游产业边界的不断扩大，产业形态的不断创新，旅游用地功能复合性、方式多样性也越发明显。

从用地类型来看，乡村旅游用地涉及建设用地、农用地和未利用地三大类土地，具有用地类型的广泛性；

从用地属性来看，既有经营性用地，也有公益性用地，还有半公益性用地，具有用地属性的全面性；

从经营主体来看，既有各级政府，又有集体、个人、市场企业，具有用地主体多样性；

从供地方式来看，旅游用地可以通过国家土地的划拨、出让、出租、入股，又可以通过集体土地的承包、租赁、自营等多种方式来供应，具有供地方式的多样性；

从用地功能来看，旅游用地主要是以满足游客的旅游休闲服务需求为主，具有用地功能的服务性；

从用地需求来看，旅游用地要满足“吃住行游购娱”等基本消费需求和不断发展的新消费需求，具有用地需求的多样性；

从旅游发展的阶段来看，从观光旅游到休闲度假旅游，乡村旅游用地也由以生态景观用地为主逐渐向以旅游建设用地为主转变，具有用地需求的动态性；

从开发形式来看，有乡村景区、民族村寨、特色小镇、田园综合体、农业产业园、度假村、民宿、休闲农庄等多种形式，具有开发方式的多元化。

因此，应该从用地性质复杂性上认识乡村旅游用地管理的基本特征，探索建立乡村旅游用地的管理系统。

从用地分类上明确乡村旅游用地管理的边界范围。用地分类是清楚把握用地特征、实施有效管理的前提条件。受制于管理体制、产业特性，我国旅游用地分类体系一直没有建立，这给乡村旅游发展的旅游用地管理带来了困难。

从我国现有的两大土地利用分类标准《土地利用现状分类（GB/T）》和《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137－2011）》中可以找到涉及旅游发展的用地类型，如一级分类的商服用地中的餐饮用地、旅馆用地和娱乐用地，特殊用地中的风景名胜设施用地。虽然2017年原国土资源部对原有的《土地利用现状分类（GB/T）》进行了修订，以更好地适应社会经济发展的需要和土地管理实践，但没有明确的旅游用地、旅游业用地等专业表述。

因此，一方面，需要对我国旅游用地分类体系进行研究，建立适合城乡旅游发展的旅游业用地基本分类框架。应以新修订的《土地利用现状分类（GB/T）》为基础，结合旅游业的服务属性、产业属性、生态属性构建一个涵盖“旅游生态景观用地（或旅游资源用地）”“旅游产业经营用地”“旅游服务设施用地”三大主类的旅游发展用地初级分类体系，并逐步完善二级分类和三级分类。分类中既要突出旅游发展中生态环境、自然景观资源的保护，又要适应旅游产业发展中市场投资对商业用地的需求，还要满足旅游业发展中的基础设施用地、公共服务设施用地和管理设施用地的需要。另一方面，可以在已有的土地利用现状分类体系中植入旅游发展用地的弹性备注，根据旅游发展用地需要，将原有土地利用现状分类体系中的一二级分类进行归并，以明确旅游用地边界范围，服务乡村旅游用地管理。

从精准识别和改革创新上保障乡村旅游用地的有效供给。我国乡村旅游发展中用地供给紧张或不足已经成为普遍问题，但也存在个别地方和个别项目虚张声势、拿而不用、无疾而终的不实需求，无形中加大了供给问题的严重性。因此，要从精准识别和改革创新两个方面来保障乡村旅游用地的有效供给。

在精准识别方面，要开展乡村旅游用地需求的基础调查，建立严格的旅游项目用地审查制度和开发经营的跟踪监管制度，以保证乡村旅游用地，尤其是建设用地真正落实在乡村旅游产业发展上，服务农业农村现代化，保障乡村旅游用地供给的有效性。

在改革创新方面，创新是缓解大众旅游时代乡村旅游发展用地矛盾的关键途径。快速城市化和工业化背景下，我国经济发展的土地资源相当有限，因此，为满足乡村旅游业发展的用地需求，增加旅游产业规模，必须改革用地制度、创新供地方式，盘活存量、拓展增量。具体来说：

第一，积极支持利用农村的“四荒地”、垃圾场、废弃地和可开发利用的石漠化土地等开发旅游项目，挖掘未利用地的旅游发展潜力。

第二，探索利用农村土地整治、城乡建设用地增减挂钩等土地新政策，优化调整乡村土地利用结构和空间布局，从结构调整中挖掘旅游用地潜力。逐渐强化农用地的复合利用，开发农业的多种功能，挖掘农用地潜力。

第三，探索用地指标的跨村调剂制度、点状供地模式，从空间转移和精准对接上挖掘旅游用地潜力。

第四，探索引进先进房屋建设技术和土地工程技术，从坡地利用和立体利用中挖掘旅游用地潜力。

第五，依托农村土地“三权分置”改革、农村宅基地改革，在合法合规、保障权益前提下，积极引导集体经营性建设用地、农民自家宅基地、承包地等通过租赁、入股、合作、抵押等多种方式参与乡村旅游发展，从土地流转和权属让渡上挖掘旅游用地潜力。

从用地监管上严守乡村旅游用地管理的原则底线。监管是实现用地目标和保证用地效益的必要手段。从全域旅游深入发展和乡村振兴战略实施来看，农村土地应该不断满足社会资本下乡支持乡村旅游产业发展的用地需求。然而，一方面，应该看到农村土地在保障国家粮食安全和生态安全方面的战略作用、在维护农民生存权益和促进社会公平稳定发展方面的长远意义，另一方面，更应该警惕工商资本下乡投资旅游也可能“别有用心”，地方政府急于发展也可能“违规越线”。

近年来乡村旅游发展过程中就出现了不少地方不按审批程序办事，违规出让土地；借发展旅游之名，大搞房地产；随意变更土地用途，破坏生态用地，占用农村耕地，严重破坏土地资源，严重违背国家旅游用地政策制定初衷，损害国家和集体利益的现象。

因此，乡村旅游用地管理中要始终保持警惕，从供应和利用上严格监管，严守土地所有权性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。

首先，严格遵守《土地管理法》《土地管理法实施条例》《关于支持旅游业发展用地政策的意见》等法律法规，严格保护耕地资源、生态用地资源，严格土地利用用途管制，杜绝一切违法违规行为，增强旅游用地的合法性。

其次，实施土地差别化管理，根据用地性质的不同对不同类型的乡村旅游用地，依法依规实行差别化管理政策，以保障土地用途不变。

再次，做好供应监管，规范乡村旅游发展中的土地供应行为，包括供应方式的合法性、供应价格的合理性、供应程序的合规性。最后，做好利用监管，严格按照原属地类性质监督各类旅游用地的合规利用；严禁私自出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地；实施价格监管，防止协议供地方式中以低于国家规定所确定的最低价出让土地；实施产业用地试点年度评估，加强动态监管，引导旅游产业用地的节约集约利用，提高旅游产业用地利用效率。

文章来源：中国现代农业暨农业产业化高峰论坛，版权归原作者所有，如若侵权，请后台联系小编

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