公司隐性负债财务人员负责称重吗要负责吗

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》全文如下:

为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,落实中央经济工作会议、全国金融工作会议和中央财经委员会第一次会议部署,加强国有企业资产负债约束,降低国有企业杠杆率,推动国有资本做强做优做大,增强经济发展韧性,提高经济发展质量,现提出如下指导意见。

(一)总体目标。加强国有企业资产负债约束是打好防范化解重大风险攻坚战的重要举措。要通过建立和完善国有企业资产负债约束机制,强化监督管理,促使高负债国有企业资产负债率尽快回归合理水平,推动国有企业平均资产负债率到2020年年末比2017年年末降低2个百分点左右,之后国有企业资产负债率基本保持在同行业同规模企业的平均水平。

——坚持全面覆盖与分类管理相结合。所有行业、所有类型国有企业均纳入资产负债约束管理体制。同时,根据不同行业资产负债特征,分行业设置国有企业资产负债约束指标标准。突出监管重点,对超出约束指标标准的国有企业,结合企业所处发展阶段,在综合评价企业各类财务指标和业务发展前景基础上,根据风险大小采取适当管控措施。严格控制产能过剩行业国有企业资产负债率,适度灵活掌握有利于推动经济转型升级发展的战略性新兴产业、创新创业等领域的国有企业资产负债率。

——坚持完善内部治理与强化外部约束相结合。加强国有企业资产负债约束要与深化国有企业改革、建立现代企业制度、优化企业治理结构等有机结合,建立健全长效机制。同时,通过强化考核、增强企业财务真实性和透明度、合理限制债务融资和投资等方式,加强国有企业资产负债外部约束。

——坚持提质增效与政策支持相结合。各有关方面要积极主动作为,根据总体目标要求进一步明确高负债国有企业降低资产负债率的目标、步骤、方式,并限期完成。国有企业要坚持提质增效、苦练内功,通过扩大经营积累增强企业资本实力,在严防国有资产流失前提下,不断降低资产负债率。同时,要为高负债国有企业降低资产负债率创造良好政策和制度环境,完善资本补充机制,扩大股权融资,支持盘活存量资产,稳妥有序开展债务重组和市场化债转股。

二、分类确定国有企业资产负债约束指标标准

国有企业资产负债约束以资产负债率为基础约束指标,对不同行业、不同类型国有企业实行分类管理并动态调整。原则上以本行业上年度规模以上全部企业平均资产负债率为基准线,基准线加5个百分点为本年度资产负债率预警线,基准线加10个百分点为本年度资产负债率重点监管线。国有企业集团合并报表资产负债率预警线和重点监管线,可由相关国有资产管理部门根据主业构成、发展水平以及分类监管要求确定。邮政、铁路等特殊行业或无法取得统计数据行业的企业资产负债率预警线和重点监管线,由相关国有资产管理部门根据国家政策导向、行业情况并参考国际经验确定。

由国务院国资委履行出资人职责的中央企业,资产负债率管控工作继续执行现行要求,实践中再予以调整完善。金融类国有企业资产负债约束按照现有管理制度和标准实施。

三、完善国有企业资产负债自我约束机制

(一)合理设定资产负债率水平和资产负债结构。国有企业要根据相应资产负债率预警线和重点监管线,综合考虑市场前景、资金成本、盈利能力、资产流动性等因素,加强资本结构规划与管理,合理设定企业资产负债率和资产负债结构,保持财务稳健、有竞争力。

(二)加强资产负债约束日常管理。国有企业经营管理层要忠实勤勉履职,审慎开展债务融资、投资、支出、对外担保等业务活动,防止有息负债和或有债务过度累积,确保资产负债率保持在合理水平。在年度董事会或股东(大)会议案中,要就资产负债状况及未来资产负债计划进行专项说明,并按照规范的公司治理程序,提交董事会或股东(大)会审议。在企业可能或已实质陷入财务困境时,要及时主动向相关债权人通报有关情况,依法依规与相关债权人协商,分类稳妥处置相关债务。

(三)强化国有企业集团公司对所属子企业资产负债约束。国有企业集团公司要根据子企业所处行业等情况,按照国有企业资产负债率控制指标要求,合理确定子企业的资产负债率水平,并将子企业的资产负债约束纳入集团公司考核体系,确保子企业严格贯彻执行。国有企业集团公司要进一步强化子企业资产、财务和业务独立性,减少母子企业、子企业与子企业之间的风险传染。

(四)增强内源性资本积累能力。国有企业要牢固树立新发展理念,以提高发展质量和效益为中心,着力提升经营管理水平,进一步明确并聚焦主业瘦身健体,通过创新驱动提高生产率,增强企业盈利能力,提高企业资产和资本回报率,为企业发展提供持续的内源性资本。

四、强化国有企业资产负债外部约束机制

(一)建立科学规范的企业资产负债监测与预警体系。相关国有资产管理部门要建立以资产负债率为核心,以企业成长性、效益、偿债能力等方面指标为辅助的企业资产负债监测与预警体系。对资产负债率超过预警线和重点监管线的国有企业,相关国有资产管理部门要综合分析企业所在行业特点、发展阶段、有息负债和经营性负债等债务类型结构、短期负债和中长期负债等债务期限结构,以及息税前利润、利息保障倍数、流动比率、速动比率、经营活动现金净流量等指标,科学评估其债务风险状况,并根据风险大小程度分别列出重点关注和重点监管企业名单,对其债务风险情况持续监测。

(二)建立高负债企业限期降低资产负债率机制。对列入重点监管企业名单的国有企业,相关国有资产管理部门要明确其降低资产负债率的目标和时限,并负责监督实施。不得实施推高资产负债率的境内外投资,重大投资要履行专门审批程序,严格高风险业务管理,并大幅压减各项费用支出。依据市场化法治化原则,与业务重组、提质增效相结合,积极通过优化债务结构、开展股权融资、实施市场化债转股、依法破产等途径有效降低企业债务水平。

(三)健全资产负债约束的考核引导。相关国有资产管理部门要加强过程监督检查,将降杠杆减负债成效作为企业考核和评价的重要内容。对列入重点关注和重点监管企业名单的企业,要将企业资产负债率纳入年度经营业绩考核范围,充分发挥考核引导作用,督促企业贯彻落实资产负债管控要求。

(四)加强金融机构对高负债企业的协同约束。对资产负债率超出预警线的国有企业,相关金融机构要加强贷款信息共享,摸清企业表外融资、对外担保和其他隐性负债情况,全面审慎评估其信用风险,并根据风险状况合理确定利率、抵质押物、担保等贷款条件。对列入重点关注企业名单或资产负债率超出重点监管线的国有企业,新增债务融资原则上应通过金融机构联合授信方式开展,由金融机构共同确定企业授信额度,避免金融机构无序竞争和过度授信,严控新增债务融资。对列入重点监管企业名单的国有企业,金融机构原则上不得对其新增债务融资。

(五)强化企业财务失信行为联合惩戒机制。加强企业财务真实性和透明度审核监督。国有企业负责人对企业财务真实性负全责,要确保企业不虚报资产隐匿债务,财务信息真实可靠。会计师事务所等专业中介机构要严格按照会计准则规范出具审计报告,客观准确反映企业资产负债状况。加强社会信用体系建设,完善企业财务失信行为联合惩戒机制,将违法违规企业、中介机构及相关责任人员纳入失信人名单,并依法依规严格追究责任,加大处罚力度。

五、加强国有企业资产负债约束的配套措施

(一)厘清政府债务与企业债务边界。坚决遏制地方政府以企业债务的形式增加隐性债务。严禁地方政府及其部门违法违规或变相通过国有企业举借债务,严禁国有企业违法违规向地方政府提供融资或配合地方政府变相举债;违法违规提供融资或配合地方政府变相举债的国有企业,应当依法承担相应责任。多渠道盘活各类资金和资产,积极稳妥化解以企业债务形式形成的地方政府存量隐性债务,保障国有企业合法权益。进一步完善国有企业参与国家或地方发展战略、承担公共服务等的合法权益保障机制。各级政府和社会组织要严格落实减轻企业负担的各项政策,一般情况下,不得强制要求国有企业承担应由政府或社会组织承担的公益性支出责任。国有企业自愿承担的,应严格履行相应决策程序。加快推进“三供一业”分离移交,减轻国有企业办社会负担,协助解决国有企业历史遗留问题。

(二)支持国有企业盘活存量资产优化债务结构。鼓励国有企业采取租赁承包、合作利用、资源再配置、资产置换或出售等方式实现闲置资产流动,提高资产使用效率,优化资源配置。鼓励国有企业整合内部资源,将与主业相关的资产整合清理后并入主业板块,提高存量资产利用水平,改善企业经营效益。鼓励国有企业加强资金集中管理,强化内部资金融通,提高企业资金使用效率。支持国有企业盘活土地使用权、探矿权、采矿权等无形资产,充分实现市场价值。积极支持国有企业按照真实出售、破产隔离原则,依法合规开展以企业应收账款、租赁债权等财产权利和基础设施、商业物业等不动产财产或财产权益为基础资产的资产证券化业务。推动国有企业开展债务清理,减少无效占用,加快资金周转。在风险可控前提下,鼓励国有企业利用债券市场提高直接融资比重,优化企业债务结构。

(三)完善国有企业多渠道资本补充机制。以增加经营效益为前提,进一步完善国有企业留存利润补充资本机制。与完善国有经济战略布局相结合,实现国有资本有进有退动态管理,将从产能过剩行业退出的国有资本用于急需发展行业和领域国有企业的资本补充。充分发挥国有资本经营预算资金的作用,在逐步解决企业历史遗留问题及相关改革成本后,更多作为资本投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。充分运用国有资本投资、运营公司,吸收社会资金转化为资本。积极推进混合所有制改革,鼓励国有企业通过出让股份、增资扩股、合资合作等方式引入民营资本。鼓励国有企业充分通过多层次资本市场进行股权融资,引导国有企业通过私募股权投资基金方式筹集股权性资金,扩大股权融资规模。支持国有企业通过股债结合、投贷联动等方式开展融资,有效控制债务风险。鼓励国有企业通过主动改造改制创造条件实施市场化债转股。

(四)积极推动国有企业兼并重组。支持通过兼并重组培育优质国有企业。鼓励国有企业跨地区开展兼并重组。加大对产业集中度不高、同质化竞争突出行业国有企业的联合重组力度。鼓励各类投资者通过股权投资基金、创业投资基金、产业投资基金等形式参与国有企业兼并重组。

(五)依法依规实施国有企业破产。充分发挥企业破产在解决债务矛盾、公平保障各方权利、优化资源配置等方面的重要作用。支持国有企业依法对扭亏无望、已失去生存发展前景的“僵尸子企业”进行破产清算。对符合破产条件但仍有发展前景的子企业,支持债权人和国有企业按照法院破产重整程序或自主协商对企业进行债务重组。对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司,依法实施破产重整或清算,坚决防止“大而不能倒”,坚决防止风险累积形成系统性风险。同时,要做好与企业破产相关的维护社会稳定工作。

六、加强国有企业资产负债约束的组织实施

(一)明确各类责任主体。国有企业是落实资产负债约束的第一责任主体,要按照本指导意见要求,明确企业资产负债率控制目标,深化内部改革,强化自我约束,有效防范债务风险,严防国有资产流失,确保企业可持续经营。相关金融机构要根据国有企业资产负债和经营情况,审慎评估企业债务融资需求,平衡股债融资比例,加强贷后管理,开展债务重组,协助企业及时防范和化解债务风险。对落实本指导意见不力和经营行为不审慎导致资产负债率长期超出合理水平的国有企业及其主要负责人,相关部门要加大责任追究力度。对落实本指导意见弄虚作假的国有企业,相关部门要对其主要负责人及负有直接责任人员从严从重处罚。

(二)建立部门信息共享和社会公开监督约束机制。相关国有资产管理部门要将列入重点关注和重点监管企业名单的企业及其债务风险状况,报送积极稳妥降低企业杠杆率工作部际联席会议(以下简称联席会议)办公室,并由联席会议办公室通报相关部门,为相关部门开展工作提供必要基础信息。各级相关国有资产管理部门要将各类企业资产负债率预警线和重点监管线以及按照规定应公开的企业财务信息,通过“信用中国”等媒介向社会公开,接受社会监督。

(三)加强国有企业资产负债约束实施工作的组织协调。各级相关国有资产管理部门要按照本指导意见确定的降低国有企业资产负债率目标和约束标准,分解落实、细化要求、加强指导、严格考核,有关情况及时报告联席会议办公室。各级审计部门要依法独立开展审计监督,促进国有企业资产负债约束落实到位。相关金融管理部门要按照本指导意见进一步明确规则,加强对金融机构的业务指导和督促。各级政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况时,应报告国有企业资产负债情况和资产负债率控制情况。联席会议要加强组织领导、统筹协调、检查督导和监督问责,确保国有企业降低资产负债率取得实效。重大问题要及时报告党中央、国务院。

原标题:“隐性负债”要怎么查?

“隐性负债”是个漩涡,暗流始终潜在,对于和企业信贷往来的金融机构而言,更是如剑在悬。

之所以言其“隐性”,是因为这类债务不仅通过报表等各种表面信息渠道难以寻迹,还常常通过老板的个人账户进出公司运营体系,以致根本无法查验真实数据。

而说它“危险”,则是现实生活中,被其拖至绝境的明星企业已不胜枚举,在非理性的高杠杆作用下,加之原本的经营状况不佳,“隐性负债”越来越多扮演着“压倒骆驼的最后一根稻草”。一旦企业出现重大经营性问题难以偿债,其还会在清算执行过程中占用原本就已十分有限的可分割资产。

实务过程中,“隐性负债”最需要关注的其实包括两部分,一是“民间借贷”,二是“对外担保”。

常理而言,掌握企业整体真实负债情况并估算其偿债能力,应是金融机构给予其资金的前提和主要决策依据。但所有接受采访的业内人士均认为,即使通过各种方式抽丝剥茧试图还原“隐性负债”的全部情况,也存在极大的技术和现实难度。

更令人遗憾的是,在业绩考核压力驱动下,亦有部分业务人士对即使能够掌握的“隐性负债”情况也不愿深究,在“乐观”的侥幸心理下,忽视了债权可能陷入的危险。

对此,21世纪经济报道记者采访了近20位银行及信托对公业务人士、风控负责人以及资深律师、审计人士等,以求对目前可供寻迹“隐性负债”的方法加以整理还原,抛砖引玉。

大部分接受采访的业务人士均认为,对于“隐性负债”的识别,即便通过多种手段来全方位核查,也基本不可能还原出真实的负债规模数据,但依然可以借助发掘一些隐蔽信号,来对是否继续开展信贷合作提供决策依据。

一般而言,财务报表、银行交易流水以及贷款卡信息是整个核查过程的基础起点,但“隐性负债”之所以被称之为“隐性”,就是因为其大多数情况下,不可能在报表中简单显露于表面,但结合经验数据和企业的历史沿革仔细检查,依旧可能发现部分“民间借贷”和“对外担保”的蛛丝马迹。在此之后,更重要的工作在于进一步通过查验详细原始凭证来对“疑点”进行解释和佐证,才算完成这一路径的调查流程。

首先,北京某信托公司业务部负责人透露,“隐性负债”在财务报表中往往隐匿于其他应收账款、其他应付账款两个科目,且通常情况下以“其他应付账款”的甄别为主。

往来明细中的几个观察重点包括“是否全为企业上下游客户”、“客户群体分布是否与合同相符”以及“是否存在自然人的大额往来款挂账”等。

类似的方式也同样适用于核查企业的银行交易流水,应对其资金往来与日常经营情况进行对照,并发现其中存在的异常。

华东某金融业人士表示,自己曾接触到一个地产公司,在银行流水中出现了对另外一家毫无关联也不可能有业务合作的地产公司的打款,后来证实即为民间借贷。

据业内人士介绍,对于不合理的应付账款,部分企业会解释为资金来源于集团调拨等,此时则应进一步要求核查其母公司的合并报表,看是否能够“出”、“入”平账,如果不能,则怀疑为民间借贷或其他资金来源。

北京某会计师事务所人士还特别提出,应关注报表中是否有不合理的帐期和大额整数进出款项,有所怀疑的部分,应该要求交易对手提供相关凭证、合同和财务明细,直至落实款项的真实来源和去向为止。

“在查阅企业明细账和银行对账单时,正常经营往来的资金款项整数情况比较少,而民间借贷往往以整数大笔金额形式出现,若有这种情况,则可作为一项非绝对但可供观察的敏感信号。”

其次,“销售收入”也是重要的观察窗口。如果报表中企业的销售收入前后出现可疑的不合理变动,也可能有“隐性负债”藏身其中。

据了解,部分房地产企业为了美化报表,常常会将社会集资采用另类的方式进行“包装”。比如通过签订购房合同,甚至可能只是签订所谓意向型的认购协议,实际都是虚假销售,真实的目的是融资,利息也可在协议中以其他名目进行约定。类似的模式如今已并不鲜见,因此考察房地产企业的“隐性负债”也应与销售收入的真实性结合分析。

再次,通过报表对“隐性负债”的核查还应将财务费用部分与已披露负债进行比较,看利息水平能否匹配,异常的财务成本往往也是民间借贷隐匿的信号。

除了民间借贷,另一项需要重点关注的“隐性负债”即企业的对外担保。

南方某小型信托公司业务部负责人认为,对外担保过多的企业应高度警惕,被担保拉下水的企业案例已经数不胜数,其中又以无任何关联关系,且行业没有相关度的对外担保风险最大,而这部分企业常常也会对金融机构进行隐瞒,个中可以采用的查验方法主要包括两点。

第一,是尽可能利用报表、银行流水、贷款卡信息等,尽量还原交易对手的关联公司布局,了解相关情况;第二,应关注企业自身的贷款取得方式,如果大比例为担保,鉴于“互保”规则盛行,有可能也存在诸多对外担保。但该人士亦表明,此论证并非绝对,单方担保的情况也不在少数,只能作为其中一项发掘迹象的方法做以参考,若要获得具体情况仍有赖于其他途径的辅助调查。

上述人士表示:“财务报表确实有一些蛛丝马迹可循,但一般会涉及这类的均是民营公司,本身就普遍存在财务不规范的情况,使通过报表查验民间借贷的方法存在天然难度。而地方上常常会接触到部分中小企业,法律意识极为淡薄,为了拿贷款编制虚假财务报表的事早已不鲜见,对于其隐性债务的了解就更是难上加难。”

事半功倍的“本地效应”

多位银行及信托业人士表示,相对具有一定技术难度的报表核验,一些简单基础性的调查方法,在实务过程中也常常能发挥事半功倍的效果。

首先,是对行业和地域的整体把控,对“深水区”谨慎进入。

某信托公司风控部负责人表示,规模化涉足民间借贷的行业通常具有一些典型特点,比如行业经营特征使其普遍具有旺盛的短期垫资、周转需求等。另外整体波动性较大行业的公司,也需要高度关注,企业经营可能出现销售资金回笼困难,利润减少甚至亏损,使用民间借贷几率较高,房地产和矿产都是个中雷区。

除此之外,一些民间高利贷氛围浓重的地域同样需要高度关注,除了浙江温州、诸暨、山西吕梁、内蒙古鄂尔多斯、山东邹平等地区,很多其他区域也不容小觑,这就需要深入当地了解更多背景情况。

其次,是充分利用“本地”信息源。

这其中既包括企业内部职工、上下游客户、政府部门,也包括当地金融机构及担保公司,应尽可能充分的了解企业及实际控制人的全部情况,不仅企业真实的经营情况、民间借贷情况,实际控制人的口碑,甚至是否存在不良嗜好也应包含在内。

对于小型民营机构而言,实际控制人对于企业未来走向具有决定性影响。有时尽管企业运营状况尚属正常,但因实际控制人涉案或卷入隐蔽的政商关系漩涡,都有可能对公司造成致命性打击,而这类信息通过当地走访,便可较为容易地获得“避雷”信息。

“地方金融机构往往对当地企业的情况都了解得非常充分,通过他们来获取真实信息通常效率很高,而且民间借贷资金来源一般也不会在外地。除此之外,也可借助当地的会计师事务所和律所,对企业进行深入调查。很多时候,绊倒外地机构的风险隐患,在本地几乎是众所周知的公开秘密。” 前述信托公司风控部负责人表示。

北京某银行对公业务人士告诉21世纪经济报道记者,几年前其经手的一个项目,就是通过企业曾经的下游客户了解到,实际控制人嗜赌成性,频繁往返澳门,斟酌再三决定放弃项目。而实际证明,这家公司之后最终陷入泥沼,亦与此问题密切相关。

最后,也是目前通用的常规做法,就是通过法院执行、裁判文书之类信息网站对交易对手进行查询,看其是否涉及民间借贷诉讼纠纷或其他问题。

“合理性判断”疑点挖掘

除了针对负债问题本身的查验方法,多位接受采访的业务人士表示,对于企业一些关键性整体指标做出“合理性判断”,也能为隐性负债的甄别和交易对手的选定提供一定参考。

企业资产与负债的差额,也就是传统意义上的权益,通常情况可作为一家企业“历史积累”的反映指标。

“可以通过权益指标,追溯企业的经营历史、经营规模,匡算合理的利润率水平,考察企业是否存在不合常理的历史积累。如果与企业提供的报表等情况难以匹配,则需要考虑其报表及主业交易背景的真实性。”华东某金融业人士表示,“这也需要业务人员对于交易对手所处行业有着深刻了解和尽调经验。”

北京某信托公司风控人士也认为,需要关注权益的历史变动,如股权经过数次变更,需判断背后真实的交易背景,识别可能存在股权不实以及或有负债等问题。

除此之外,北京某信托公司业务部负责人表示,还应关注企业资本公积的形成,如资本公积数额过大,则应关注组成来源,拆包还原以判断是否存在民间借贷的可能性。

也有业内人士提出另一种查验方法,即把企业成立以来现金流量表的净额和资产总额做出比较,如果存在差额,即存在民间借贷。但因为其中还涉及例如资产重新估值等问题,被认为实务过程中非常复杂难于操作。

而另一个维度的考量则是关于“需求”与“源头”的合理性考量,如果某企业本身已经维持较高的负债水平及较大的资金链压力,但近一段时间以来如若其资金需求的旺盛程度并未有明显变化迹象,但从正规金融机构获得的贷款不断减少,则可看做需要考察民间借贷的重要信号,毕竟民营企业解决资金来源的主要方法,除了销售变现和正规融资,其余很大比例都来自民间借贷。

资料来源:21世纪经济报道

原标题:严重资不抵债的地方政府融资平台要破产清算,中办国办发文明确!

9月13日,中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》(下称《意见》)。

《意见》提出,“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司,依法实施破产重整或清算,坚决防止“大而不能倒”,坚决防止风险累积形成系统性风险。”

这意味着,日后不合规的地方政府融资平台将可能会被强制破产,这对于对于深陷债务危机的平台公司而言无异于一枚重磅炸弹。

地方政府融资平台源于上世纪80年代末,当时,各地的城市化建设刚起步,市政建设所需资金规模较大,而政府财力相对不足,各地方政府先后设立了一些“市政公司”“城投公司”或“交通公司”。

受1994年分税制改革之后中央和地方政府间财政关系调整的影响,地方政府自有财力减少,各地纷纷设立各种融资平台,以缓解财政不足的矛盾,地方政府融资平台在接下来的数年中呈爆发式增长。据统计,截止今年9月份,我国共有11567家地方政府融资平台公司

在此后很长一段时期内,地方融资平台一直承担替地方政府融资的职责,不仅可以发行债券,还可以从银行获得贷款、从金融机构获得非标融资等,而且地方政府融资平台的主体也遍布省级、地市级、县级甚至以下

2010年开始,由于融资平台公司举债融资规模迅速膨胀,偿债风险日益加大,政府逐渐开始意识到地方政府融资平台增长过快对经济发展带来的负面作用。

同年,国务院颁布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》国发〔2010〕19号,对融资平台进行清理规范。融资平台正式进入清理阶段。

接下来的几年中,国家相关部门相继印发“国发〔2014〕43号”、“财预〔2017〕50号”等相关法律文件,对官员热衷发地方债、卸任后甩下烂摊子等情况,制定了明确的责任追究机制。

2017年10月18日,十九大报告首次提及“三大攻坚战”战略,而防控地方政府债务风险正是战略重心之一;2018年全国财政工作会议中,财政部再次重申要有效防控地方政府债务风险

5月17日,国家发改委与财政部联合发布《关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知》,指出严禁企业以各种名义要求或接受地方政府及其所属部门为其市场化融资行为提供担保或承担偿债责任,切实做到“谁用谁借、谁借谁还、审慎决策、风险自担”。进一步从规范信息披露、加大事中事后监管力度、健全责任主体信用记录等方式规范了融资行为

9月13日发布的《意见》,特别规定了要依法依规实施国有企业和政府融资平台公司破产。

① 充分发挥企业破产在解决债务矛盾、公平保障各方权利、优化资源配置等方面的重要作用。

② 支持国有企业依法对扭亏无望、已失去生存发展前景的“僵尸子企业”进行破产清算。

③ 对符合破产条件但仍有发展前景的子企业,支持债权人和国有企业按照法院破产重整程序或自主协商对企业进行债务重组。

④ 对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司,依法实施破产重整或清算,坚决防止“大而不能倒”,坚决防止风险累积形成系统性风险。同时,要做好与企业破产相关的维护社会稳定工作。

关于地方政府融资平台的未来出路,有专家认为,对承担有稳定经营性收入融资平台公司,要按照《公司法》等法律的有关规定,充实公司资本金,清查政府官员在平台公司任职的情形,完善公司治理结构,最终使其成为《公司法》意义上独立承担责任的商事主体

附:《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》

来源 | 中共中央办公厅、国务院

为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,落实中央经济工作会议、全国金融工作会议和中央财经委员会第一次会议部署,加强国有企业资产负债约束,降低国有企业杠杆率,推动国有资本做强做优做大,增强经济发展韧性,提高经济发展质量,现提出如下指导意见。

加强国有企业资产负债约束是打好防范化解重大风险攻坚战的重要举措。要通过建立和完善国有企业资产负债约束机制,强化监督管理,促使高负债国有企业资产负债率尽快回归合理水平,推动国有企业平均资产负债率到2020年年末比2017年年末降低2个百分点左右,之后国有企业资产负债率基本保持在同行业同规模企业的平均水平

坚持全面覆盖与分类管理相结合。所有行业、所有类型国有企业均纳入资产负债约束管理体制。同时,根据不同行业资产负债特征,分行业设置国有企业资产负债约束指标标准。突出监管重点,对超出约束指标标准的国有企业,结合企业所处发展阶段,在综合评价企业各类财务指标和业务发展前景基础上,根据风险大小采取适当管控措施。严格控制产能过剩行业国有企业资产负债率,适度灵活掌握有利于推动经济转型升级发展的战略性新兴产业、创新创业等领域的国有企业资产负债率。

坚持完善内部治理与强化外部约束相结合。加强国有企业资产负债约束要与深化国有企业改革、建立现代企业制度、优化企业治理结构等有机结合,建立健全长效机制。同时,通过强化考核、增强企业财务真实性和透明度、合理限制债务融资和投资等方式,加强国有企业资产负债外部约束

坚持提质增效与政策支持相结合。各有关方面要积极主动作为,根据总体目标要求进一步明确高负债国有企业降低资产负债率的目标、步骤、方式,并限期完成。国有企业要坚持提质增效、苦练内功,通过扩大经营积累增强企业资本实力,在严防国有资产流失前提下,不断降低资产负债率。同时,要为高负债国有企业降低资产负债率创造良好政策和制度环境,完善资本补充机制,扩大股权融资,支持盘活存量资产,稳妥有序开展债务重组和市场化债转股。

二、分类确定国有企业资产负债约束指标标准

国有企业资产负债约束以资产负债率为基础约束指标,对不同行业、不同类型国有企业实行分类管理并动态调整。原则上以本行业上年度规模以上全部企业平均资产负债率为基准线,基准线加5个百分点为本年度资产负债率预警线,基准线加10个百分点为本年度资产负债率重点监管线。国有企业集团合并报表资产负债率预警线和重点监管线,可由相关国有资产管理部门根据主业构成、发展水平以及分类监管要求确定。邮政、铁路等特殊行业或无法取得统计数据行业的企业资产负债率预警线和重点监管线,由相关国有资产管理部门根据国家政策导向、行业情况并参考国际经验确定。

由国务院国资委履行出资人职责的中央企业,资产负债率管控工作继续执行现行要求,实践中再予以调整完善。金融类国有企业资产负债约束按照现有管理制度和标准实施。

三、完善国有企业资产负债自我约束机制

(一)合理设定资产负债率水平和资产负债结构。国有企业要根据相应资产负债率预警线和重点监管线,综合考虑市场前景、资金成本、盈利能力、资产流动性等因素,加强资本结构规划与管理,合理设定企业资产负债率和资产负债结构,保持财务稳健、有竞争力。

(二)加强资产负债约束日常管理。国有企业经营管理层要忠实勤勉履职,审慎开展债务融资、投资、支出、对外担保等业务活动,防止有息负债和或有债务过度累积,确保资产负债率保持在合理水平。在年度董事会或股东(大)会议案中,要就资产负债状况及未来资产负债计划进行专项说明,并按照规范的公司治理程序,提交董事会或股东(大)会审议。在企业可能或已实质陷入财务困境时,要及时主动向相关债权人通报有关情况,依法依规与相关债权人协商,分类稳妥处置相关债务。

(三)强化国有企业集团公司对所属子企业资产负债约束。国有企业集团公司要根据子企业所处行业等情况,按照国有企业资产负债率控制指标要求,合理确定子企业的资产负债率水平,并将子企业的资产负债约束纳入集团公司考核体系,确保子企业严格贯彻执行。国有企业集团公司要进一步强化子企业资产、财务和业务独立性,减少母子企业、子企业与子企业之间的风险传染。

(四)增强内源性资本积累能力。国有企业要牢固树立新发展理念,以提高发展质量和效益为中心,着力提升经营管理水平,进一步明确并聚焦主业瘦身健体,通过创新驱动提高生产率,增强企业盈利能力,提高企业资产和资本回报率,为企业发展提供持续的内源性资本。

四、强化国有企业资产负债外部约束机制

(一)建立科学规范的企业资产负债监测与预警体系。相关国有资产管理部门要建立以资产负债率为核心,以企业成长性、效益、偿债能力等方面指标为辅助的企业资产负债监测与预警体系。对资产负债率超过预警线和重点监管线的国有企业,相关国有资产管理部门要综合分析企业所在行业特点、发展阶段、有息负债和经营性负债等债务类型结构、短期负债和中长期负债等债务期限结构,以及息税前利润、利息保障倍数、流动比率、速动比率、经营活动现金净流量等指标,科学评估其债务风险状况,并根据风险大小程度分别列出重点关注和重点监管企业名单,对其债务风险情况持续监测。

(二)建立高负债企业限期降低资产负债率机制。对列入重点监管企业名单的国有企业,相关国有资产管理部门要明确其降低资产负债率的目标和时限,并负责监督实施。不得实施推高资产负债率的境内外投资,重大投资要履行专门审批程序,严格高风险业务管理,并大幅压减各项费用支出。依据市场化法治化原则,与业务重组、提质增效相结合,积极通过优化债务结构、开展股权融资、实施市场化债转股、依法破产等途径有效降低企业债务水平。

(三)健全资产负债约束的考核引导。相关国有资产管理部门要加强过程监督检查,将降杠杆减负债成效作为企业考核和评价的重要内容。对列入重点关注和重点监管企业名单的企业,要将企业资产负债率纳入年度经营业绩考核范围,充分发挥考核引导作用,督促企业贯彻落实资产负债管控要求。

(四)加强金融机构对高负债企业的协同约束。对资产负债率超出预警线的国有企业,相关金融机构要加强贷款信息共享,摸清企业表外融资、对外担保和其他隐性负债情况,全面审慎评估其信用风险,并根据风险状况合理确定利率、抵质押物、担保等贷款条件。对列入重点关注企业名单或资产负债率超出重点监管线的国有企业,新增债务融资原则上应通过金融机构联合授信方式开展,由金融机构共同确定企业授信额度,避免金融机构无序竞争和过度授信,严控新增债务融资。对列入重点监管企业名单的国有企业,金融机构原则上不得对其新增债务融资

(五)强化企业财务失信行为联合惩戒机制。加强企业财务真实性和透明度审核监督。国有企业负责人对企业财务真实性负全责,要确保企业不虚报资产隐匿债务,财务信息真实可靠。会计师事务所等专业中介机构要严格按照会计准则规范出具审计报告,客观准确反映企业资产负债状况。加强社会信用体系建设,完善企业财务失信行为联合惩戒机制,将违法违规企业、中介机构及相关责任人员纳入失信人名单,并依法依规严格追究责任,加大处罚力度。

五、加强国有企业资产负债约束的配套措施

(一)厘清政府债务与企业债务边界。

坚决遏制地方政府以企业债务的形式增加隐性债务。严禁地方政府及其部门违法违规或变相通过国有企业举借债务,严禁国有企业违法违规向地方政府提供融资或配合地方政府变相举债;违法违规提供融资或配合地方政府变相举债的国有企业,应当依法承担相应责任。多渠道盘活各类资金和资产,积极稳妥化解以企业债务形式形成的地方政府存量隐性债务,保障国有企业合法权益。进一步完善国有企业参与国家或地方发展战略、承担公共服务等的合法权益保障机制。各级政府和社会组织要严格落实减轻企业负担的各项政策,一般情况下,不得强制要求国有企业承担应由政府或社会组织承担的公益性支出责任。国有企业自愿承担的,应严格履行相应决策程序。加快推进“三供一业”分离移交,减轻国有企业办社会负担,协助解决国有企业历史遗留问题。

(二)支持国有企业盘活存量资产优化债务结构。

鼓励国有企业采取租赁承包、合作利用、资源再配置、资产置换或出售等方式实现闲置资产流动,提高资产使用效率,优化资源配置。鼓励国有企业整合内部资源,将与主业相关的资产整合清理后并入主业板块,提高存量资产利用水平,改善企业经营效益。鼓励国有企业加强资金集中管理,强化内部资金融通,提高企业资金使用效率。支持国有企业盘活土地使用权、探矿权、采矿权等无形资产,充分实现市场价值。积极支持国有企业按照真实出售、破产隔离原则,依法合规开展以企业应收账款、租赁债权等财产权利和基础设施、商业物业等不动产财产或财产权益为基础资产的资产证券化业务。推动国有企业开展债务清理,减少无效占用,加快资金周转。在风险可控前提下,鼓励国有企业利用债券市场提高直接融资比重,优化企业债务结构。

(三)完善国有企业多渠道资本补充机制。

以增加经营效益为前提,进一步完善国有企业留存利润补充资本机制。与完善国有经济战略布局相结合,实现国有资本有进有退动态管理,将从产能过剩行业退出的国有资本用于急需发展行业和领域国有企业的资本补充。充分发挥国有资本经营预算资金的作用,在逐步解决企业历史遗留问题及相关改革成本后,更多作为资本投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。充分运用国有资本投资、运营公司,吸收社会资金转化为资本。积极推进混合所有制改革,鼓励国有企业通过出让股份、增资扩股、合资合作等方式引入民营资本。鼓励国有企业充分通过多层次资本市场进行股权融资,引导国有企业通过私募股权投资基金方式筹集股权性资金,扩大股权融资规模。支持国有企业通过股债结合、投贷联动等方式开展融资,有效控制债务风险。鼓励国有企业通过主动改造改制创造条件实施市场化债转股。

(四)积极推动国有企业兼并重组。

支持通过兼并重组培育优质国有企业。鼓励国有企业跨地区开展兼并重组。加大对产业集中度不高、同质化竞争突出行业国有企业的联合重组力度。鼓励各类投资者通过股权投资基金、创业投资基金、产业投资基金等形式参与国有企业兼并重组。

(五)依法依规实施国有企业破产。

充分发挥企业破产在解决债务矛盾、公平保障各方权利、优化资源配置等方面的重要作用。支持国有企业依法对扭亏无望、已失去生存发展前景的“僵尸子企业”进行破产清算。对符合破产条件但仍有发展前景的子企业,支持债权人和国有企业按照法院破产重整程序或自主协商对企业进行债务重组。对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司,依法实施破产重整或清算,坚决防止“大而不能倒”,坚决防止风险累积形成系统性风险。同时,要做好与企业破产相关的维护社会稳定工作

六、加强国有企业资产负债约束的组织实施

(一)明确各类责任主体。

国有企业是落实资产负债约束的第一责任主体,要按照本指导意见要求,明确企业资产负债率控制目标,深化内部改革,强化自我约束,有效防范债务风险,严防国有资产流失,确保企业可持续经营。相关金融机构要根据国有企业资产负债和经营情况,审慎评估企业债务融资需求,平衡股债融资比例,加强贷后管理,开展债务重组,协助企业及时防范和化解债务风险。对落实本指导意见不力和经营行为不审慎导致资产负债率长期超出合理水平的国有企业及其主要负责人,相关部门要加大责任追究力度。对落实本指导意见弄虚作假的国有企业,相关部门要对其主要负责人及负有直接责任人员从严从重处罚。

(二)建立部门信息共享和社会公开监督约束机制。

相关国有资产管理部门要将列入重点关注和重点监管企业名单的企业及其债务风险状况,报送积极稳妥降低企业杠杆率工作部际联席会议(以下简称联席会议)办公室,并由联席会议办公室通报相关部门,为相关部门开展工作提供必要基础信息。各级相关国有资产管理部门要将各类企业资产负债率预警线和重点监管线以及按照规定应公开的企业财务信息,通过“信用中国”等媒介向社会公开,接受社会监督。

(三)加强国有企业资产负债约束实施工作的组织协调。

各级相关国有资产管理部门要按照本指导意见确定的降低国有企业资产负债率目标和约束标准,分解落实、细化要求、加强指导、严格考核,有关情况及时报告联席会议办公室。各级审计部门要依法独立开展审计监督,促进国有企业资产负债约束落实到位。相关金融管理部门要按照本指导意见进一步明确规则,加强对金融机构的业务指导和督促。各级政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况时,应报告国有企业资产负债情况和资产负债率控制情况。联席会议要加强组织领导、统筹协调、检查督导和监督问责,确保国有企业降低资产负债率取得实效。重大问题要及时报告党中央、国务院。

部分参考资料来源:决策杂志

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