上市媒体公司业绩一片黯淡，华谊和光线是个例外-钛媒体官方网站2018年第6期 - 王源智 朱 爽 冯 浩:高校预算绩效评价探讨 ——以H大学为例 - 决策智库平台
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作者：王源智，朱爽，冯浩
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[摘 要]党的十九大报告明确指出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。当前我国高校普遍存在着预算绩效管理不完善、不科学的问题，如何改进现有高校预算管理体制，改变高校现有的预算管理理念，全面巩固绩效管理在预算管理中的地位和作用，是急需探讨的课题。H大学存在预算绩效评价意识不强、预算绩效评价机制不够健全、缺乏预算绩效评价工作的监督机制等问题。要有效解决这些问题，学校方面要高度重视，根据学校预算管理特点构建符合实际的预算绩效评价体系，同时要加强预算绩效评价的监督机制建设，不断提高高校的预算绩效管理水平。
[关键词]&预算绩效评价；高等院校；预算管理；评价监督；财务管理
[中图分类号] G475 &[文献标识码] A &[文章编号]&（8-10
党的十九大报告明确了新时代中国特色社会主义概念。在习近平新时代中国特色社会主义教育思想的指引下，我国高校教育事业进入了高质量发展时期。由于目前我国高校大部分预算资金都来源于国家财政拨款，因此国家对于预算资金的配置和使用效率等问题高度关注。党的十九大报告提出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理[1]。目前，全国高校的财政拨款预算大多面临着&入不敷出&的困境，&有多少粮做多少饭&难以保证高校的可持续发展，更谈不上实现建设双一流学校目标。面对这种情况，各高校应该坚持开源与节流并重，千方百计汇聚财力，为学校发展提供良好的保障。笔者主要以H大学具体情况为例予以分析，以就教同行。
一、高校预算绩效评价概述
预算绩效评价是指上级财政部门和预算部门（本单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对高校全年预算支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价[2]。
高校预算绩效评价囊括三个方面内容:
（一）评价的核心是绩效
其影响因素包括:一是投入，强调财政支出的经济性；二是效率，强调高校投入和产出的比率；三是成果，强调高校产出产生的实际效果；四是潜力，强调高校的可持续发展能力。这四大因素涵盖了高校预算工作的主要方面，不仅为开展高校预算绩效评价提供了可操作的标准，也为高校进一步完善预算管理指明了方向。
（二）整个评估过程要求事前详细调查，事中严格控制，事后反馈结果
其主要内容为预算计划制定前的可行性评估、计划进行中的严格控制、计划结束后的效果评价。预算绩效评价作为预算管理的核心，不仅指导着所有的预算工作，而且将预算计划的制定、预算计划的执行、决算三个重要的经费管理过程有效地结合了起来，有利于进一步提高资金利用效率。
（三）高校预算绩效评价是通过制定特定的指标体系, 并监督其完成过程来实现的
绩效指标的制定需要参考往年的预算情况，并对当年预算活动进行多种情景模拟，以达到最真实、最切合实际的绩效指标，具体包括:一是关键绩效指标，用以理性地确定项目计划的优先顺序；二是业绩衡量指标，用以监控优化项目的执行；三是绩效测评指标，用以综合评判项目完成效果[3]。
一个设计科学合理的绩效指标体系对于实现设计者的预期目标至关重要。事实上，我国高校在制定自己的绩效体系时，应当根据自身的实际情况和特点，合理选择适合自身的绩效指标，建立独具特色的绩效评价体系。确立绩效目标后，可将其进一步分解到各职能部门及各院系，最终再根据实际情况将目标落实到个人。在目标执行过程中要及时开展调研，以获得每个阶段的反馈信息并结合不同阶段的预期目标进行分析、比较和总结。如果目标出现偏差，可及时采取纠偏措施。此外，在预算执行过程中可适当下放一定的管理权限，让执行者获得一定的自主性，这样既避免了整个体系的僵化，同时也能够让执行者发挥自己的优势，适时适度地对经费支出过程进行调控，以确保进一步达到预期目标。
二、高校预算绩效评价存在的问题
为了说明目前高校预算绩效评价工作中存在的问题，现以湖北省H大学为例予以说明。
（一）H大学的预算收入和支出的基本情况
1. H大学预算收入具体情况。H大学的收入主要由三个部分组成：财政补助收入、事业收入和其他收入。具体收入情况见表1。
（1）财政补助收入是指一所大学从主管或合作主管单位所获得的教育拨款。2014年H大学财政补助收入为33152万元；2015年该项收入40647万元，同比增加7495万元，增长22.61%；2016年H大学该项收入45456万元，同比增加4809万元，增长11.83%。从以上数据可以看出，H大学财政补助收入每年都有10%以上的增长。这表明H大学最近3年充分利用省部共建及&双一流&建设机遇，全力争取中央和省级财政对该校的支持，实现了财政拨款额度最大化。
（2）事业收入指一所大学从事科研活动、教育活动及其他辅助活动所获得的全部收入。2014年H大学事业收入为29276万元；2015年为29604万元，较2014年增长1.12%。2016年该项收入为27378万元，较2015年减少7.52%。2014年事业收入大体上与2015年事业收入持平，是由于学校本科生规模受发展空间的限制，本科生学费和住宿费最近3年基本持平；2016年事业收入相比2015年减少2226万元，源于科研事业收入较上年决算减少3888万元。从2016年起，该校实行新的预算管理体制，横向科研项目的经费不再列为学校科研事业收入。
（3）其他收入指一所大学除去财政补助收入和事业收入以外的学校收入。2014年H大学其他收入为2159万元；2015年为5260万元，较2014年增长143.63%。2016年H大学其他收入为1597万元，较2015年减少69.64%。显而易见，2015年的其他收入高于2014年和2016年，其原因为2015年学校收到一笔一次性占地补偿费，其他两年没有此类经费来源。
2. H大学预算支出具体情况。见表2。
（1）人员经费支出。2014年H大学人员经费支出为38087万元，包括工资福利23166万元，个人和家庭补助14921万元。2015年人员经费支出47299万元，较2014年增长24.19%；包括工资福利27920万元，同比增加4754万元，增长20.52%；对个人和家庭补助19379万元，同比增加4458万元，增长29.88%。2016年人员经费总额50367万元，较2015年增长6.49%；包括工资福利30010万元，同比增加2090万元，增长7.49%；对个人和家庭补助20357万元，同比增加978万元，增长5.05%。可以看出，2015年H大学人员经费支出较2014年有大幅增加，2016年的支出与2015年大致持平。
（2）公用经费支出。2014年H大学公用经费支出为25577万元，包括商品和服务支出19559万元、债务利息支出1221万元、基本建设支出221万元、其他资本性支出4576万元；2015年H大学公用经费总额27574万元，同比增加1997万元，增长7.81%；其中商品和服务金额15847万元，同比减少3712万元，跌幅18.98%；债务利息金额969万元，同比减少252万元，跌幅为20.64%；基本建设金额4899万元，同比增加4678万元，增长2116.74%；其他资本性金额5859万元，同比增加1283万元，增长28.04%；2016年H大学公用经费总额为26838万元，同比减少736万元，跌幅为2.67%；其中商品和服务金额16380万元，同比增加533万元，增长3.36%；债务利息金额818万元，同比减少151万元，跌幅为15.58%；基本建设金额6061万元，同比增加1162万元，增幅为23.72%；其他资本性金额3579万元，同比减少2280万元，跌幅为38.91%。综合来看，H大学近3年公用经费总额变化波动不大，但基本建设支出额2015年和2016年比2014年大幅增加，其原因为学校2015年开始兴建新的实训大楼和开展电增容工程。
（二）H大学预算绩效评价工作存在的问题
H大学（实际上其它部属大学和地方高校情况基本相同）预算管理工作在分管校领导的管理下，各项预算管理是审慎的、照章办事的。但不可否认，由于种种原因，预算管理工作仍存在诸多不足，主要表现在以下方面。
1. 预算绩效评价意识不强。从表1、表2给出的H大学2014年-2016年收支数据可知，H大学2016年决算收入为74431万元，决算支出为77205万元，差额为2774万元。这说明 H大学对于资金的预算绩效管理重视程度还不够，每年度的预算制定与执行仍存在一定的偏差。同时预算管理制度不健全，编制工作不够科学细致，预算编制流于形式，没有起到预算管理应有的作用，导致该年度预算入不敷出，影响了学校正常的财务运转。
2. 预算绩效评价机制不够健全。H大学的绩效评价工作只迈出第一步，还未制定出属于该校的资金绩效评价制度。这导致学校财务部门划拨预算资金后，无力对资金使用情况进行评价，绩效优秀的部门得不到奖励，绩效不达标的部门受不了惩罚，造成学校资金利用率不高。例如，H大学对于学校各职能部门预算资金实行定额制，有的部门预算经费不到年底就已使用完毕，只能将有些工作推迟到下一年度；而有的部门年底仍有充足经费，为了避免学校削减其下年度预算，这些部门可能会将该年度剩余经费消耗殆尽，造成严重的浪费。
3.缺乏预算绩效评价工作的监督机制。在执行环节，监督机制起着关键作用。在实际中，H大学对于各部门的资金使用情况没有进行实时监督。各部门在资金的使用上有一定的盲目性，只追求数量而忽略了资金的使用效率，导致了预算计划产生偏离。H大学这一机制的缺陷，很大程度弱化了预算管理的作用。例如，基本建设支出科目由2014年的221万元猛增至次年的4899万元，其主要原因是学校准备新建一栋实训大楼。然而H大学并未对该笔资金的使用情况进行实时的监督和检查，也没有建立相应的预算评价体系对该笔预算资金的使用情况进行及时的评价，预算资金的使用存在一定程度的盲目性，导致与原定计划有所偏差。
三、高校预算绩效评价体系构建
众所周知，党和国家高度重视财经预算及其绩效评价工作。从2015年新修订实施的《预算法》到党的十九大报告，无不强调绩效在预算评价工作中的重要性。党的十九大明确指出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，表明了党和国家深化预算管理制度改革的决心。目前我国高校预算绩效评价仍然处于初步探索阶段,在预算绩效评价意识层面及相关制度上仍有不足之处。因此，在我国高校积极引入预算绩效评价十分必要。绩效评价是实施预算绩效管理的基础核心环节，构建合理的预算绩效评价体系是我国高校能否全面推进预算绩效管理工作的关键。
（一）高校预算绩效评价流程
任何事物的发展流程及其管理都很注重科学性原则，高校预算绩效管理亦不例外。遵循这一规律，笔者设计了高校预算绩效评价流程图，如图1所示。
（二）高校预算绩效评价体系的构建
笔者在参考国内外相关学者研究成果的同时，结合H大学的实际情况，设计出一套符合当前H大学预算管理特点的预算绩效评价体系。详见表3。
（三）评价指标的内涵
高校预算绩效评价准则分为教学绩效B1、科研绩效B2、财务绩效B3和发展绩效B4四个层面，并各自由相关因子决定，其具体指标内涵如下：
1. 教学绩效。该项绩效主要与生师比C1、生均业务费支出C2和教职工人均经费C33项因子相关。一是必须注重生师比即在校学生人数与学校教师人数的比率。这一指标说明H大学的师资力量水平。在师资力量满足基本的教学需求情况下，生师比越小表明学校的管理水平越高；二是必须注重生均业务费支出即本年业务费支出与在校学生人数的比率。这一指标说明H大学培养每个学生的平均成本。在保证培养学生水平的前提下，生均事业费支出越小表明学校的成本控制能力越好；三是必须注重教职工人均经费即学校经费收入总额与教职工人数的比率。这一指标说明H大学平均每一名教职工获得的经费额，该指标越大，表明学校的财务管理水平和运营效率越高。
2. 科研绩效。该项绩效主要与教师人均科研经费C4和科研活动年收入增长率C52项因子相关。一是必须注重教师人均科研经费即学校科研经费支出与教师人数的比率。该指标表明H大学的科研规模与实力。二是必须注重科研活动年收入增长率即（本年的财政科研经费拨款+本年的科研事业收入-上年财政科研经费拨款-上年科研事业收入）与（上年财政科研经费拨款+上年科研事业收入）的比率。该指标能够较直接表明H大学科研事业发展的情况。
3. 财务绩效。该项绩效主要与预算收入完成率C6、预算支出完成率C7和固定资产年增长率C83项因子相关。一是必须注重预算收入完成率即本年决算收入与本年预算收入的比率。该指标能够表明H大学本年的预算收入的完成情况。二是必须注重预算支出完成率即本年决算支出与本年预算支出的比率。该指标能够表明H大学本年的预算支出完成情况。三是必须注重固定资产增长率即（固定资产年末数-固定资产年初数）与固定资产年初数的比率。该指标反映了H大学固定资产本年的增长情况。
4. 发展绩效。该项绩效主要与现实支付能力C9、资产负债率C10和总支出占总收入比重C113项因子相关。一是必须注重现实支付能力即（库存现金年末余额+银行存款年末余额）与本年月均支出额的比率。该指标能够说明H大学的现金周转率。二是必须注重资产负债率即期末负债总额与期末资产总额的比率。该指标能够说明H大学的资产负债情况。资产负债率越低表明H大学的净资产越多,说明该校运营情况越好。三是必须注重总支出占总收入比重即本年决算支出与本年决算收入的比率。该指标反映了H大学财务运转情况。当该指标小于1时，说明H大学财务运转流畅，大于1时则说明H大学入不敷出。
（四）确定各指标的权重分值
对于任何一个绩效评价体系来说，如何合理地定义各指标的比重是一个难点，也是一个重点。为此，笔者经过对H大学的调研，广泛咨询相关老师专家的意见、进行调查问卷，同时也根据H大学当前争创&双一流&大学的任务设计了如表4的权重分值。
（五）对H大学预算绩效评分
对预算绩效进行评分，有助于使绩效评价更加精准和量化。笔者采用综合预算绩效指数法对H大学绩效评分，计算公式如下：
公式说明：K为综合H大学预算绩效评价指标，Ki为H大学各项预算绩效评价指标，ai为H大学决算报表中的实际值，bi为标准值，Wi为H大学各评价指标的权重分值。
在对H大学预算绩效评价时，首先确定将2014年的数据作为各指标的评价依据，即把2014年的数据转化为标准值。现将2015年和2016年该校不同性质的评价指标转化实际分值，详见表5。
（六）综合评价
将各项绩效指标得分值相加，得出学校绩效预算评价指数，即综合评价值。采用综合预算绩效指数法对H大学绩效评分，计算得出2014年绩效得分为100分、2015年为93.91分、2016年为75.84分。
由上述得分可知，H大学2014年、2015年的经营情况良好。但2016年的绩效评价得分偏低，具体分析如下：
1. 教学绩效。2014年该校教学绩效标准值为25分，2015年得分为26.63分，2016年得分为25.69分，均超过标准值，说明该校近3年教学绩效成绩较优秀。
2. 科研绩效。2015年科研绩效得分为36.37分，2016年该项得分为20.82分，较2014年均呈现不同程度下降，其中2016年科研绩效得分较低。这是由于从2016年起，该校实行新的管理体制：横向科研经费不再列为学校科研事业收入，从而导致本年度科研事业收入比上年决算额减少3888万元，影响了该项绩效评分。该校在今后应该多渠道积极筹措资金以加大科研投入。
3. 财务绩效。H大学近3年财务绩效得分相差不大，表明该校财务管理工作卓有成效。例如，该校通过合理调度资金、科学控制贷款规模、适时减少银行贷款，在存量贷款到期后，坚持可续可不续的情况下尽量不续贷的原则，尽量降低财务费用，减轻学校负担，降低了财务风险，从而使学校3年来的债务利息支出一直呈下降趋势。
4. 发展绩效。该校发展绩效得分呈现下降趋势，表明该校近3年的发展受到一定的制约，2016年现实支付能力的得分仅5.87分，远远低于标准值，说明当年该校的支付能力明显不足。同时我们可以看到，H大学财政补助收入占总收入之比分别为51.32%、53.82%、61.07%，该校的政府补贴收入占比越来越高；面对这些问题学校应该积极开拓资金来源渠道，多元化筹措办学资金，逐步改善办学资金结构，以保障学校事业的正常运行；同时加强预算的收入和支出管理工作，合理分配资源，让预算发挥其真正的作用。
四、提高高校预算绩效评价水平的建议
（一）高度重视预算绩效评价工作
目前，高校还维持着传统的预算管理模式。主要原因是从领导干部到普通职工还没有树立预算绩效意识，&有多少预算花多少钱&这种传统的预算管理模式，导致了公共资源的极大浪费。学校领导应重视预算绩效管理，将预算绩效管理纳入各部门年度绩效考核中，以各部门为依托细化预算。避免出现类似H大学2016年决算收支差额2774万元这类现象。
此外，H大学应成立预算绩效管理工作领导小组，全面负责统筹协调学校预算绩效管理工作；设置预算绩效管理处，具体负责本校预算绩效管理工作。同时明确预算绩效管理部门职责分工；预算绩效管理部门负责制定符合本校实际的绩效目标，开展绩效跟踪管理以及绩效评价管理。按照新《预算法》的相关规定，校内各部门齐心协力、密切配合、形成合力，共同做好H大学的预算绩效管理工作。
（二）完善高校预算绩效评价体系
目前，H大学预算绩效评价体系主要由该校财务处建立。但财务处日常工作繁琐、人员短缺，无法在预算绩效评价工作中投入更多精力，导致学校预算绩效管理工作滞后。H大学应对原有机构进行改革与整合,设置预算绩效管理处，配备业务精干、管理能力强的人员,真正担负起绩效预算、绩效管理的责任。
完善预算绩效评价体系的关键是绩效评价指标的选取。评价指标不能流于表面和形式，而是要找准关键、直面问题。预算绩效管理部门在选取绩效评价指标时要做到：①要在学习、分析研究、座谈、实地调研的基础上来设置绩效评价指标；②将项目支出用途进行分解，分析支出用途与绩效目标的逻辑性、匹配性；③分析掌握项目绩效目标的合理性、完整性，以及与绩效指标的衔接度；④从项目全过程出发，重点结合&绩&&效&两要素和投入、过程、产出、效果四方面来设计评价指标，注重效果指标与绩效指标相衔接；⑤对有受益对象的项目，要分别设计管理者、实施者、受益者调查问卷，分别设计对政策认同度、对实施效果认同度、对管理工作满意度等方面的问题，并注意题目的通俗性、与评价指标相关性和样本代表性；⑥考虑项目可持续发展因素；⑦能量化的指标尽量予以量化；⑧指标标准一般不少于4档，也可结合比率高低赋予相应分值并注意效果指标的权重。
（三）加强高校预算绩效评价的监督机制
预算绩效管理的核心是强化支出责任，对于每一笔预算要做到&用钱要问效，无效要问责&，使得各部门真正地对绩效负责。
预算绩效管理部门在每年末还应评估本校全年预算绩效目标的完成情况。根据年初编制的绩效目标，在汇总各部门绩效目标的完成情况后，对全年绩效目标完成情况进行评价，说明未完成绩效目标的原因，找出其中的管理缺陷和目标偏差，及时采取有针对性的纠偏措施，完善预算绩效监督制度，优化绩效目标实现路径，促进绩效目标顺利实现。
H大学预算绩效管理部门要进一步健全绩效考核奖惩制度。对绩效目标完成情况好的部门要给予奖励，对绩效不达标的部门要进行一定的处罚。按照预算绩效评价体系得出综合得分（S）的分值确定相应的评价等次。评价等次分为优秀（S&90）、良好（90＞S&80）、合格（80＞S&60）、不合格（S＜60）4个评价等次。对于绩效考核综合得分90分以上的部门可以适当发放奖励，对于得分60分以下的部门应当给予相应处罚。这样能充分调动校内各部门预算管理的积极性，使得H大学以及校内各部门真正对预算绩效负责。
[参考文献]
[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利&&在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2017.
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编辑：胡 梁
Discussion on University Budget Performance Evaluation&&Taking H University as an example
Wang Yuanzhi, Zhu Shuang, Feng Hao
Abstract:&The report of the 19th Party Congress explicitly pointed out that it is necessary to establish a comprehensive, transparent, standard, scientific, and constrained budget system to fully implement performance management. At present, China's universities generally have the problems of imperfect and unscientific budget performance management. How to improve the current budget management system in universities, change the existing budget management concepts of universities, and fully consolidate the status and role of performance management in budget management are topics urgently to be discussed. H University has problems such as weak awareness of budget performance evaluation, incomplete budget performance evaluation mechanism, and lack of supervision mechanism for budget performance evaluation. To effectively solve these problems, the university should attach great importance, build a realistic budget performance evaluation system according to the characteristics of school budget management, and strengthen the construction of supervision mechanism for budget performance evaluation at the same time, to constantly improve the university's budget performance management.
Keywords:&budget pe ev financial management
[作者简介]王源智（1982-），男，湖北襄阳人，湖北大学财务处副处长；冯浩（1961-），男，湖北黄陂人，湖北大学商学院教授，主要从事财务会计研究。【独家】揭开PPP项目绩效考核面纱
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依据《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》中“处于准备和采购阶段项目共4,390个，占64.8%，投资额6.0万亿元；处于执行和移交阶段的项目（已落地项目）2,388个（目前移交阶段项目0个），落地率35.2%（即已落地项目数与管理库项目数的比值），投资额4.1万亿元，覆盖除天津、西藏以外的29个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个领域。已开工项目914个，占落地项目的38.3%”。2018年是大部分落地PPP项目运营期开始之年，大量PPP项目将迎来绩效考核时期。从宏观角度上看，所有的管理活动，其中的考核机制都有一个共同的目的，都是为了通过绩效考核，引导、监督和落实，实现任务或目标的完成，PPP项目的绩效考核自然也不例外。财政部从2014年财金[2014]76号文开始到2017年财办金[2017]92文均有涉及到政府支出责任要和绩效考核进行挂钩。PPP项目的绩效考核，则是站在政府角度，对社会资本（项目公司）所提供的公共服务质量和效率进行的考核，是对一个组织的整体考核。
一、政策依据
1、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中“政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”；“在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据。”；“建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化”等。
2、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）中“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。”；“绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督”等。
3、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔号）中“定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报”；“政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付”等。
4、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）中“要加强项目全生命周期的合同履约管理，确保政府和社会资本双方权利义务对等，政府支出责任与公共服务绩效挂钩。”
5、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）中“合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩”；“结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结果等，测算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额”；“财政部门应对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核，充分考虑绩效评价、价格调整等因素，合理确定预算金额”；“各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见”等。
6、《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金〔2017〕76号）中“项目应当建立完善的运营绩效考核机制”。
7、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）中“包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回 报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”。
二、绩效考核体系
绩效考核体系主要包括考核指标、考核方法、绩效挂钩、保障措施等。绩效考核涉及建设期绩效考核、运营期绩效考核以及移交期绩效考核。
三、考核指标的选定
PPP项目涉及交通运输、水利、农业、能源、医疗、养老等各行业，全覆盖公共服务类项目。PPP绩效考核指标的选定依据行业的不同，会有不同的选定。PPP包括三种回报机制，PPP相应绩效考核指标也会根据不同的回报机制各有侧重，同一行业项目，由于回报机制不同，考核指标也会不同。考核指标可分级别设置，一级为主要考核指标，二级为一级考核指标的细分指标，也可继续分级，建议达到三级即可。
选定考核指标原则如下：
1、绩效考核指标应覆盖PPP项目全生命周期；
2、依据行业和回报机制等选定绩效考核指标；
3、选定的绩效考核指标应包含PPP项目所涉及的所有服务范围；
4、绩效考核指标的选定应尽可能量化；
5、绩效考核指标的选定应具备实操性；
6、绩效考核指标的选定可分级设置指标。
（一）建设期绩效考核指标的选定
建设期绩效考核的结果作为运营期可用性付费（政府付费、可行性缺口补助）计算的核心数据。所以政府支出的多与寡，与建设期绩效考核息息相关。选定建设期绩效考核指标原则如下：
1、主要依据国家、地方、行业、技术等规范和标准，辅以政府方要求；
2、主要选取一级指标进行考核，分别为质量、工期、环境保护、安全生产。
需符合《综合医院建筑设计规范》（GB）、《公共建筑节能设计标准》（GB）、《建筑设计资料集》（第三版）、《建筑抗震设计规范》（GB）、《无障碍设计规范》（GB）、《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB3）、《建筑地基基础工程施工质量验收规范》（GB）、《建筑地基处理技术规范》（JGJ79-2012）、《砌体结构工程施工质量验收规范》（GB）、《混凝土结构工程施工质量验收规范》（GB）、《屋面工程质量验收规范》（GB）、《地下防水工程质量验收规范》（GB）、《建筑地面工程质量验收规范》（GB）、《建筑装饰装修工程质量验收规范》（GB）、《电梯工程施工质量验收规范》（GB）等规范，并做到一次性验收合格。
开工日：以监理工程师的开工令为准。竣工验收日：自前述实际开工时间起不超过两（2）年。
参照《公共建筑节能设计标准》（GB）、《建筑设计防火规范》（GB）、《绿色建筑评价标准》（GBT）等。
参照JGJ59-2011《建筑施工安全检查标准》等。
（二）运营绩效考核指标的选定
运营期的绩效考核结果主要反映社会资本（项目公司）收入的多寡，运营绩效考核结果不但与运营绩效付费直接挂钩，且根据财办金92号文规定，可用性付费也应和运营绩效考核结果进行挂钩，且占比不低于30%。运营期绩效考核指标选定原则如下：
1、主要依据国家、地方、行业、技术方面的规范、标准等，还可依据可行性研究报告和政府方要求；
2、可参考同类项目运营期绩效考核指标，根据本项目特点综合选定；
3、若无相应规范和标准，也没有同类项目可供参考，可以通过两阶段招标（一阶段可让潜在社会资本方提供相应指标和相应考核细则）、竞争性磋商等方式获得。
运营维护管理（5分）
1、领导机构健全，日常运作机构明确，职责到位，制度健全，不达标的扣1分；2、本年度运营维护方案内容详实，计划完善，标准明确，措施到位，成效显著，不达标的扣1分；3、运营维护已落实到专门的管理部门，不达标的扣1分；4、运营维护责任制落实到位，日常维护工作正常开展，不达标的扣1分；5、资料报送及时，日常工作记录完整详实、资料归档规范，年度运营维护工作总结内容充实、评价方式科学、自评结果合理、工作思路清晰，不达标的扣1分；
资金使用（5分）
资金使用情况
资金使用合理，有稳定来源且能按时足额到位，保证专款专用，无截留、挪用、拖欠等，无虚报、冒领等，不达标的扣2.5分。
资金管理情况
符合国家规定的财务管理和会计核算要求，不达标的扣 2.5分。
道路设施（64分）
路面（34分）
缝宽在3mm以上，且多条缝距100mm以内，面积在1m2以上的块状裂缝为龟裂；缝宽在1mm以上或缝距0.4m以下，面积在1 m2以上的网状裂缝为网裂；路面上长度1m以上、缝宽1㎜以上的单条裂缝或深度在5mm以上的划痕也定义为网裂。每公里道路出现少于2处（含）裂缝，不扣分；超过2处，每增加一处扣0.4分。
路面破坏成坑洼深度大于20mm，面积在0.04 m2以上定义为坑槽；每公里道路出现少于2处（含）坑槽，不扣分；超过2处，每增加一处扣0.4分。
路面局部隆起，坡峰坡谷高差在15 mm以上定义为拥包；每公里道路出现少于2处（含）拥包，不扣分；超过2处，每增加一处扣0.4分。
路面、路基有竖向变形，路面下凹，深度30 mm以上定义为沉陷；每公里道路出现少于2处（含）沉陷，不扣分；超过2处，每增加一处扣0.4分。
路面上沿行车轮迹产生的纵向带状凹槽，深度在15 mm以上定义为车辙；每公里道路出现少于2处（含）车辙，不扣分；超过2处，每增加一处扣0.3分。
路面纵向产生连续起伏，其峰谷高差大于15 mm的变形定义为波浪（搓板）；每公里道路出现少于2处（含）波浪（搓板），不扣分；超过2处，每增加一处扣0.3分。
路面结合料失去粘结力、集料松动，面积在0.1m2以上定义为松散；每公里道路出现少于2处（含）松散现象，不扣分；超过2处，每增加一处扣0.3分。
高温季节沥青被挤出，表面形成薄油层，形成出现轮迹；每公里道路出现少于2处（含）泛油，不扣分；超过2处，每增加一处扣0.3分。
路面面层层状脱落，面积在0.1 m2以上定义为脱皮；每公里道路出现少于2处（含）脱皮，不扣分；超过2处，每增加一处扣0.3分。
路面边缘破碎脱落，宽度0.1m以上定义为啃边；每公里道路出现少于2处（含）啃边，不扣分；超过2处，每增加一处扣0.3分。
路基（13分）
路肩应无坑槽、沉陷、给水、堆积物，边缘应直顺平整。视不达标情况扣1-4分。
土质边坡应平整、坚实、稳定，并保持设计的坡度。视不达标情况扣1-3分。
挡土墙及护坡
挡土墙及护坡应完好，泄水孔应畅通，不得发生倾斜、凹凸、滑动及下沉。视不达标情况扣1-3分。
边沟、明沟、截水沟等排水设施坡度应顺适，无杂草，排水应畅通，无淤积物。视不达标情况扣1-3分。
人行道（12分）
人行道面层砌块不得发生松动，路面砖不得松动、破损、错台、凸起或沉陷。视不达标情况扣1-3分。
人行道两侧立缘石不得缺失，混凝土缘石应保持稳固、直顺，不得发生挤压变形或拱胀变形。视不达标情况扣1-3分。
树池边框应与人行道相接平整，且不得出现剥落、露筋、翘角、拱胀变形。视不达标情况扣1-3分。
踏步不得出现破损或失稳。视不达标情况扣1-3分。
道路附属设施（5分）
分隔带及护栏
分隔带及护栏应保持整齐、清洁、无破损。视不达标情况扣1-3分。
排水设施（16分）
排水设施不得发生缺损、堵塞、滞水、结冰，视不达标情况扣1-10分。
检查井与雨水口
检查井座、雨水口不得出现松动，检查井及其周围路面1.5m×1.5m范围内不得出现沉陷或凸起，井座、井盖、井篦不得断裂或丢失。视不达标情况扣1-6分。
档案管理（5分）
运营维护档案管理
1、日常管理中未按要求做的，扣 2分；2、每月运营维护台帐不健全的，扣1.5分；3、年终资料不健全的，扣 1.5分；
安全管理（5分）
应急事件处理
1、应急事件处理机制不健全的，扣2分；2、应急事件发生时，没有及时启动应急处理机制，造成不良后果的，扣3分。
（三）移交阶段绩效考核指标的选定
项目移交阶段，为确保移交的资产处于正常可运转状况，保障政府回收项目时的遗留风险降到最低，减少政府移交后的运营负担。现因PPP项目没有项目处于移交阶段，依据以前特许经营项目的经验，常见的移交阶段有三种方法可选取，第一种为设定指标法：设定针对具体项目资产的完好性指标，并配合性能测试验证；第二种为参照运维绩效考核法：将移交前三年或者前五年运营期绩效考核结果作为能否完成移交验收的依据；第三种为专家评估法：移交前一年由政府方和社会资本（项目公司）共同组建PPP项目移交小组，移交小组组织相关专家对该PPP项目进行全面评估，并根据专家确定的移交绩效标准进行考核。
实施方案中可选定一级考核指标进行移交阶段的考核，确保政府在资产移交后能得到运营状态良好的公共服务资产。
移交范围及程序
符合合同中约定移交范围和移交手续，考核是否遵照合同约定履行手续，以及是否完成移交规定范围内的内容。
移交全部与设施运营和维护有关的技术及书面的技术操作规范等。
移交与项目运营有关的全部知识产权
符合合同约定移交时的盈利能力和运营情况。
符合合同约定移交时的设备可使用性程度。
（四）考核指标选定后注意事项
1、因在合同谈判环节，本项目并没有建设以及运营，随着后期的深入运营，可能对之前设定的考核指标进行改进；
2、由于政策、法律、行业变化等不可抗力的事件的发生，会导致绩效考核指标发生变化；
3、项目产出可能会随时间的推移以及社会经济发展和人民生活水平的日益提高，以前的绩效考核标准不在满足要求，会导致绩效考核指标随着受益者需求的变化进行变化；
4、来年4月底之前要公示考核结果，接受大众监督。
四、绩效考核程序与方法
1、建设期绩效考核
建设期绩效考核程序和传统模式验收没有本质的区别，政府相关部门应在建设阶段和竣工验收阶段根据建设期绩效考核指标进行相应考核，要求社会资本（项目公司）限期整改完毕。
2、运营期绩效考核
运营期绩效考核分为常规考核和临时考核。
常规考核可由实施机构或行业主管部门依据运营期绩效考核指标对PPP项目进行绩效考核打分，按照合同绩效考核时间进行常规考核。也可由政府方聘期的第三方机构进行常规运营绩效考核打分。考核结果挂钩可用性付费和绩效付费（政府付费、可行性缺口补助），使用者付费项目可进行相应处罚等。考核结束后，对缺陷部分进行限期整改，整改不到位不进行相应支付，直至解除合同。
除常规考核外，考核方可以随时自行考核项目公司的运营情况，如发现缺陷，则需书面形式通知项目公司。项目公司在接到书面通知后，应在绩效考核要求的时间内修复缺陷。临时考核结果一般不作为项目公司违约情形处理，除非临时考核发现的缺陷会导致项目可用性破坏、公共安全受到严重影响、或存在重大安全隐患。
3、移交阶段绩效考核
一般可在项目移交前一年由项目公司和政府方分别委派人员组成移交小组，依据移交阶段绩效考核指标进行相关检测。
PPP合同对于移交提出一般要求，如：移交过程不应影响运营、维修及系统内其它商务的正常运作；移交时所有系统应处于良好状态，能够充分满足运营需要；按要求完成所有设备系统的检验和验证后，项目公司应编制“移交检验报告”等。同时，PPP合同对移交范围、移交清单、移交技术要求、移交前大修、移交验证阶段和内容、移交日项目设施状况等进行详细约定。
如果项目公司在移交阶段发生违约或者未按照合同约定的标准、要求进行移交，则政府方有权对项目公司实施绩效考核，考核结果将以政府方从项目公司提交的移交期履约保函中扣取相应罚金的方式体现。
五、挂钩办法
常规考核结果应与可用性付费、运营绩效付费的支付挂钩。
1、可用性付费k1取值
依据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）中“二、严格新项目入库标准 项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。”PPP项目可用性付费与运营绩效考核结果要按照最低30%进行挂钩。
（1）阶段取值法
计算公式为：
可用性付费=-PMT（R1，N，TC）×（70%+30%×k1）
k1具体取值标准如下：
1）100分≥总分≥90分，运营绩效考核系数k1为1；
2）90分＞总分≥80分，运营绩效考核系数k1为0.9；
3）80分&总分≥70分，运营绩效考核系数k1为0.8；
4）70分&总分≥60分，运营绩效考核系数k1为0.7；
5）当考核总分&60分时，实施机构或政府指定机构对可用性绩效费用不予拨付。
（2）直接取分法
计算公式为：
可用性付费=-PMT（R1，N，TC）×（70%+30%×k1/100）
k1直接取运营绩效考核得到的分。
（3）插值法
计算公式为：
可用性付费=-PMT（R1，N，TC）×（70%+30%×k1）
k1具体取值标准如下：
1）100分≥总分≥90分，运营绩效考核系数k1为1；
2）90分＞总分≥70分，运营绩效考核系数k1为0.6+0.4×（考核得分-70）/（90-70）；
3）70分&总分≥60分，运营绩效考核系数k1为0.6；
4）当考核总分&60分时，运营绩效考核系数k1为0。
2、运维绩效付费k2取值：
绩效付费=年度运营成本×k2
（1）100分≥总分≥90分，运营绩效考核系数k2为1；
（2）90分＞总分≥80分，运营绩效考核系数k2为0.9；
（3）80分&总分≥70分，运营绩效考核系数k2为0.8；
（4）70分&总分≥60分，运营绩效考核系数k2为0.7；
（5）当考核总分&60分时，实施机构或政府指定机构对运营绩效费用不予拨付，并限期社会资本方整改达到正常运用水平。
Ps：根据不同回报机制、不同行业、政府方要求以及潜在社会资本方要求等，上述方法可针对选择，相应取分可灵活设置。
六、保障措施
绩效考核的目的也是为了社会资本（项目公司）更好的提供公共服务和提升公共服务效率，为受益者提供更多的优质公共服务。绩效考核需要政府方和社会资本（项目公司）相互配合和互相信任，在公开、公正的基础上进行相应的绩效考核。
1、社会资本（项目公司）应按PPP合同约定，对建设和运营履行必要的责任，提供合规、合法、保质的资产，实施机构或行业主管部门等政府部门应各司其职监督社会资本（项目公司）履约；
2、实施机构或行业主管部门应按PPP合同履行常规和临时考核；
3、社会资本（项目公司）应主动提供相应绩效考核内容资料等，方便查阅，及时报政府相应部门备案；
4、实施机构和财政部门应落实好绩效考核结束后支付相应价款；
5、保障公众监督权与知情权；
6、财政部门按2017年财金1号文及时录入相关考核信息；
7、政府方和社会资本（项目公司）适时调整绩效考核指标；
8、政府方可委托专业第三方机构提供绩效考核相关服务。
绩效考核是为了让受益者能够获得更好的公共服务，使将来的政府资产保值增值，防止国有资产流失。社会资本（项目公司）应接受实施机构或行业主管部门在PPP全生命周期内对PPP项目进行的绩效考核，以及社会公众对PPP项目的监督。
2018年是很多PPP项目运营期的开始，越来越多的PPP项目将进入绩效考核阶段，由于前期绩效考核设计的不明确或缺失绩效考核的PPP项目将在今年会大范围暴露出来，建议政府注重绩效考核，严格按照PPP合同约定的绩效考核进行考核，社会资本（项目公司）严于律己，轻建设重运营，做真PPP，真做PPP。
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