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新型小城镇建设案例研究
　　摘要：天津市推进示范小城镇的思路可以概括为，以“宅基地换房”为手段，以示范小城镇为龙头，以“三区”联动发展为主要形式，推进股份制改革、户籍改革和社区管理改革，实现城乡统筹。在新型城镇化发展阶段，应加快城乡要素流动，由要素依赖型向内生增长型转变；转变产业发展方式，由利益驱动型向结构创新型过渡；提升城乡联动能力，由单一粗放型向多元层次型过渡；创新协调发展模式，由开发投入型向可持续发展型转变。 中国论文网 http://www.xzbu.com/2/view-4958997.htm　　关键词：新型城镇化；示范小城镇；城乡统筹 　　中图分类号，299.21 文献标识码：A 　　文章编号：（8-07 　　随着我国经济社会和城镇化建设进入新的发展阶段，大中城市综合实力不断增强，城镇化体系逐步完善。如何释放县域经济发展潜力，促进农村经济社会加速转型，深化关键领域改革，实现“三农”发展与现代城镇化体系的融合，成为新型城镇化建设的关键环节。天津市积极开展以示范小城镇建设为核心，统筹示范工业园区、农业产业园区和农村居住社区（以下简称“三区）联动发展，同步推进工业化、城镇化和农业现代化，促进产业、城乡和区域协调发展的经验，具有一定的借鉴意义。 　　一、天津市示范小城镇建设的模式 　　（一）天津市示范小城镇建设的总体思路 　　从农业发展和农村城镇化的视角出发，天津市城镇化建设以“三区”联动为基础，统筹农村工业化、农业现代化和农村城镇化协调发展。这种新型城镇化模式始于通过“宅基地换房”推进示范小城镇建设，即高水平规划适于产业聚集和农民聚居的新型小城镇，农民按规定标准以宅基地换取小城镇的住宅，其原有布局分散的宅基地集中统一整理复耕还田，实现耕地占地平衡，将农村集体建设用地指标的土地出让收入作为小城镇建设资金，进行产业配套和基础设施建设，或者进行工业园区开发建设。通过宅基地复垦、农业用地规模化集中开发，建设高标准的农业产业园区。采用村集体股份合作制或公司股份制等多种形式，构建与农民之间的利益联结机制。 　　天津市推进示范小城镇建设的总体思路为，以“宅基地换房”为手段，以示范小城镇为龙头，以“三区”联动发展为主要形式，推进股份制改革、户籍改革和社区管理改革，实现城乡统筹（见图1）。首先，示范小城镇以农村居住社区为形式，平衡土地指标，优化土地资源，有效解决城镇化建设占用耕地，提高小城镇作为新型城镇化载体的功能和辐射带动作用。其次，统一整合土地资源和乡镇工业园区，合理规划三次产业，有力地促进非农产业发展，拓宽农民就业渠道，加速农村工业化进程。最后，通过土地向农业产业园区集中，实现土地的规模化、集约化和高效化经营，大幅度提高农业经济效益，确保农产品市场供应。 　　（二）天津市五城镇开展示范小城镇建设的模式 　　2005年底，国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，天津市政府开始探索以“宅基地换房”的方式进行示范小城镇建设。“宅基地换房”是城镇建设用地增加与村庄建设用地减少相挂钩的一种模式。该模式由政府推动，通过土地出让获得的资金保障地区产业化的发展和城镇化的顺利推进。值得注意的是，在城镇化进程中以尊重农民意愿为原则，重点体现以人为本的特征，才能符合新型城镇化的要求。 　　年，天津市已启动49个示范小城镇试点建设。结合几年来的发展进程和成效，从不同类型区域选取典型村镇，本文主要以东丽华明镇、北辰双街镇、武清下朱庄街、静海大邱庄镇、汉沽茶淀镇作为具有代表性的案例进行调研（见表1）。 　　1.华明镇。华明镇作为天津市第一批示范小城镇试点，通过“宅基地换房”推进示范小城镇建设的方法较为典型。统一整合土地资源，规模化集中开发土地，合理规划三次产业，同时通过招、拍、挂方式出让土地获得收益，平衡建设资金。2011年，华明镇开始实施“三改一化”，即集改股——村集体经济组织改为股份制公司、“农改非”——农业户口改城市户口、“村改居”——村委会改为社区居委会；“一化”即城乡一体化，深入推进城镇化进程（见图2）。 　　2.双街镇。双街镇是天津市第二批示范小城镇试点之一，以双街村和沙庄村的城镇化模式较为典型。这两个村依托良好的地理优势，较早地进行了以村为单位的还迁，并通过土地置换和出让等收益发展二、三产业。在产业发展成熟以后，将各类企业整合成为村集体产业发展集团（双街村双街置业集团、沙庄村龙顺投资集团），统一管理提高资产运作效率，随着居民社区功能提升和集体产业的壮大，将土地集中流转投资农业，实现工业反哺农业，这种城镇化模式是村集体通过自身经营实现主导产业带动（见图3）。 　　3.下朱庄街。下朱庄街位于武清区南端，地处京津之间的黄金走廊。下朱庄街的城镇化始于2006年，目前已经实现较为彻底的“三改一化”。下朱庄街规划了居住社区、商业区和服务聚集区等多个城镇配套功能区，并注重从区域布局上实现三次产业的融合，该模式主要针对城乡结合部周边地区推进城镇化建设（见图4）。 　　4.大邱庄镇。大邱庄镇以工业化为基础，集聚工农业合力效应，按照宅基地换房的思路实施示范小城镇建设。由于该镇工业起步较早，在大型工业集团的投资拉动下，使其有足够的财力迅速完成中心镇区周边四个村庄的改造与整合。依托区域内工业园区的支撑和带动，实现对农村的投资，推进城镇化进程（见图5）。 　　5.茶淀镇。茶淀镇是天津市第二批示范小城镇试点之一，也是天津滨海新区首个示范小城镇试点。茶淀镇以特色农业起步，在工业化、城镇化快速发展的背景下，选择产业和区域间错位发展战略，延伸特色葡萄产业链，推动设施农业与旅游、休闲、多功能服务等高附加值产业融合发展，不仅改善了传统农业发展效益低的劣势，也充分发挥了农业的社会和环境功能，推进该镇向生态文明、绿色环保的新型小城镇转变（见图6）。 　　三、天津市示范城镇化建设中存在的问题
　　（一）土地补偿标准偏低 　　首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费三部分，对于征地补偿费界定和标准的模糊，以及在实施过程中强制性定价，给侵占农民权益留下隐患。其次，多数村集体将农民的补偿款通过集体资产运作，每年以股金分红形式返还。这种形式使农民缺乏对集体补偿金的管理和监督，一旦村集体在运作中出现风险，则农民的应得收益将无法得到保障。最后，随着土地租金和地价的上涨以及各区域经济发展水平的不平衡，将对征地补偿价格标准的制定和落实提出更高的要求，土地置换的实施难度也会越来越大。土地出让收入除留给国家以外，剩余部分补偿金额能否在一定范围或区域内实现各方利益平衡是亟需解决的关键问题。 　　（二）失地农民社会保障不完善，就业能力较差 　　实施宅基地换房后，农民失去土地保障，很多地区采取租金或股金返还的形式保障农民财产收入，从调研情况看，示范小城镇建设基本解决了失地农民的医疗、养老等保障问题，大多实现95%以上覆盖。但大部分示范小城镇农民的保障标准还没有达到市民标准。同时，不同地区的社会保障类型和标准也有所差异，如何扩大示范镇农民的参保范围，提高农民的保障水平，也是示范小城镇建设中考虑的问题。在失地农民的就业安置方面，有的城镇发展基础较好，如双街村、沙庄村，本地村民大多进入村集体自营企业的管理层；有的城镇工业化程度高，如大邱庄镇，社会福利水平较高，不用担心生活来源问题。而大多示范小城镇的农民在失地后，无法在短时间内提升自身技术能力，导致这部分农民的就业仅限于社区内，不得不从事简单重体力工作，如果想要继续耕种土地还需缴纳租金。因此，新型城镇化建没不能只考虑住的问题，要通过商住结合、建设与就业相结合的方式，解决农民的长期收入来源问题。 　　（三）新建小城镇的产城互动功能尚未有效发挥 　　在加快小城镇建设过程中，应重点考虑产业支撑、基础设施、城市服务等配套功能。如果小城镇的产业发展滞后，不仅集中居住后的农民没有可持续的收入，小城镇在公共服务和基础设施维护方面的投入也就没有可靠的支撑。一些城镇盲目追求发展速度，仅仅在布局和规模上追求“三区”形式，小城镇的人口、工商业等聚集度不够，并未达到“联动”效果。盲目搞宜居类型的小城镇，忽略城镇规划和发展质量的平衡及城镇建设与产业发展的融合。 　　（四）农业园区的运作效率和经营状况较差 　　总体看，示范小城镇现代农业园区的发展普遍存在投资回报率较低，农业科技含量不高，经营管理混乱等问题。对各地园区的调研发现，除少数主导产业突出、技术和管理水平较高、经营时间较长、规模适中的产业型园区经济社会效益明显外，大多数园区在运作过程中均存在土地利用瓶颈有待突破、招商引资能力弱、科技创新体系不健全、产业链条短、产品品牌化和市场化程度低等问题。而农业产业园区的运作情况直接关系到农产品的生产与经营、农民就业安置、土地经营效率等。 　　（五）城镇化模式单一 　　天津市在示范小城镇建设过程中，基本依靠宅基地换房的模式，加剧土地的过度开发和盲目集中而导致资源浪费，加之对宅基地复垦质量的忽略，使得可利用的土地资源逐渐减少。单一的城镇化模式，不符合新型城镇化建设因地制宜和多样性的要求。积极探索适合不同区域发展的城镇化之路，重点在实现区域用地平衡，培育镇域特色产业，加快区域农转非的比例和进度，促进小城镇居民安居乐业等方面实现突破。 　　四、天津市推进新型城镇化建设的对策 　　（一）加快城乡要素流动，由要素依赖型向内生增长型转变 　　推进新型城镇化建设，关键要把城市与农村作为一个区域经济整体，实现经济发展方式转变、经济要素和资源优化配置的城乡统筹。为促进城乡要素平等交换、自由合理有序流动，天津市通过“以宅基地换房”、“三改一化”农村金融改革，打开土地制度、户籍制度、金融制度的突破口，为统筹城乡土地、资本和劳动力要素市场奠定基础。随着城乡间要素交换，传统的以土地出让、利用廉价劳动力等方式提取农业剩余，获得城镇化发展要素积累的方式越来越困难，单纯靠“外生性”因素（政策、补贴）的输入促进城镇化发展的方法难以实现长期的可持续发展。因此，必须进一步引导城乡资源的双向流动，破除在要素分配上的二元差异，由农村内部产生对城镇化发展的需求，激活区县增长潜力，向内生增长型模式转变。进一步盘活资源要素，推动要素配置市场化和资源使用集约化，必然触及资源的所有权和使用权问题。深化农村产权制度改革，加强农业资源开发利用管理，完善农业资源交易体系，构建城乡要素平等交换机制，加大公共资源向郊区倾斜，优化农业内部要素配置，实现城乡优质资源与郊区发展的有机结合。 　　（二）转变产业发展方式，由利益驱动型向结构创新型过渡 　　天津市在推进示范小城镇建设中，以专业分工高度化和集中化为重点发展工业园区和产业集群，将一定区域内的零散企业统一纳入园区经营管理，工业化进步明显，显著带动了区域经济增长。但从整体看，工业园区普遍处于传统工业向现代工业过渡阶段，需尽快按照新型工业化道路的要求，创新产业发展方式。在产业发展上要壮大优势产业集群，积极推进新兴产业；在结构调整上应加快产业转移，提高科技含量，形成协同互补、量质并举的产业发展模式。示范小城镇在追求经济增长的同时，应强化经济转型和集约增长的理念，加快三次产业融合，特别是依托园区间的产业链条和利益纽带，协调产业发展与城乡发展的关系，培育各个区域差异化的产业竞争力，逐步向“产城融合”方向过渡。 　　（三）提升城乡联动能力，由单一粗放型向多元层次型过渡 　　推进示范小城镇的建设，应避免沿用传统的粗放型城镇化发展模式，单一化重复地进行资源堆积和投资扩张，将不利于城镇人口持续和有序的导人，即人口的空间聚集。新型城镇化在内涵集约、以人为本，包容、公平持续增长等方面提出了更高的要求。长期看，示范小城镇建设需要培育自身的核心竞争力及持续发展的多元驱动力，从而提升小城镇的质量和内涵。在城镇规模和空间关系方面，强调小城镇协调和联合发展的城市集群化道路，把农村城镇化纳入与现代城市相适应的城镇体系中，融入“中心城区（包括滨海新区）——各区县新城——中心镇——新农村社区”四级城镇体系建设，多层次推进城市郊区化和农村城镇化双向进程，改变单纯走中心城市带动或小城镇发展的道路，让空间上接近的若干小城镇紧密联系起来，以便互相补充、互相配合，使处在相同类别区域层面的每个城镇都能享受到集群发展的正外部性。提高“三区”对城镇化的推动作用，向高附加值的服务业和新兴产业等延伸产业链，加快基础设施和公共服务向农村延伸和衔接，实现城市与农村和谐发展，真正体现公平均等的发展理念。 　　（四）创新协调发展模式，由开发投入型向可持续发展型转变 　　推进新型城镇化建设，前提是协调工农、城乡之间的关系，遵循可持续发展的理念。随着城镇化加速推进，对资源的需求不断增多，环境面临的压力越来越大，对可持续发展提出更高要求。天津市需深入贯彻可持续发展的原则，根据不同地区城镇化所处阶段，将工业化、城镇化和农业现代化作为整体系统，在纵向上实现永续发展，在横向上实现协调发展，在整体上做到和谐发展，重点提高经济增长、资源利用及生态环境的可持续水平。按照新型城镇化建设的要求，打造促进小城镇健康发展的良性循环，推动都市农业的开放性与融合性，妥善处理农业资源与生态环境保护问题。 　　（责任编辑：李琪）
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中国统筹城乡发展的理论架构与实施路径
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突出产业优势实现服务均等&建设新型城镇
新型城镇化，是以城乡统筹为结合点，以城乡一体化为切入点，坚持以工促农、以城带乡、城乡统筹发展，推动城镇生产要素和产业链条向农村延伸、基础设施和公共服务向农村覆盖，逐步实现农民就业城镇化、农村基础设施城市化、生活服务社区化、城乡经济社会融合发展的城镇化道路。加快推进新型城镇化是扩大内需的战略选择，是加快经济发展方式转变，保持经济平稳较快发展的持久动力，是促进资源要素集约开发的着力点。如何加快新型城镇化建设进程，促进统筹城乡发展，带旺一片土地，富活一方经济，已成为我镇当前经济建设战略思考的重大课题。
一、崔家山镇城镇化建设取得的主要成效
崔家山镇地处城固县中部以西，东距县城13公里，西距汉中市区中心17公里，紧邻汉中（柳林）机场，位于的汉中航空产业园北部，文（川）柳（林）二级公路和即将建成的西（安）成（都）高速铁路穿境而过，交通十分便捷，区位优势明显。境内驻有中航工业陕西飞机工业（集团）公司、空军第六试飞大队、空军某部航测团等多家中省单位。镇域产业基础雄厚，自然资源丰富，生态环境优美，大棚蔬菜、生猪养殖、柑橘、葡萄、梨等农业产业已初具规模。2012年，实现工农业总产值8.1亿元，地方财政收入3200万元，农民人均纯收入7869元。
崔家山镇做为城固县经济副中心、汉中航空产业园核心配套服务基地、汉中市构建双百城市的重要组团之一；镇域总面积15.6平方公里，辖8个行政村，总人口3.1万人。目前镇区建成区面积3.5平方公里，容纳人口2.1万。主要是陕飞集团职工，和城镇居民和从事商贸服务业的外来务工人员。
自2011年3月被列为全省三十一个重点示范镇之一，2013年3月又被确定为全国第三批发展改革试点镇；按照省上&一年一大步、三年大变样&的总体要求，我镇详细制定了任务表，倒排工期，强力推进重点示范镇建设。三年来，重点示范镇累计建设项目47个，完成投资10.28亿元，时代大道、风景路、劲松路建成通车，&四纵三横&的路网骨架基本形成；陕飞大道欧式化改造、文柳路深度改造等已完成，有效的改善了老城区面貌；玉兰广场、垃圾转运站、卫生院等公共服务设施建成投入使用。
（一）规划进一步完善。坚持高起点编制规划，分阶段实施，多角度宣传，初步形成了&城乡一体化&的规划管理模式。按照城乡政策一致、规划建设一体、公共服务均等、收入水平相当的原则，我镇投资200余万元，高起点规划，结合地域特点，特聘请陕西金城绿景规划设计公司编制了《崔家山集镇2009年&2020年总体规划》。明确了&陕南航空欧情名镇，东方图卢兹&的城市营销定位，力争到&十二五&末，航空新城建成区面积达到10平方公里以上，崔家山城镇建成区面积达到4.5平方公里，常住人口达到5万人以上；各项市政服务设施达到县城水平；建成宜工宜居宜商的县城副中心和城乡统筹的示范镇。同时，按照&南接北控、西拓东限&的城镇发展方向和&模块化建设&要求，编制了规格较高的新区105公顷[1575亩]南北两个标准化模块修建性规划，以及陕飞大道、劲松路、文柳路、风景路、时代大道、建设路等6条道路修建性详规。在建设过程中，严格执行规划，科学管理，确保每个节点都能成为亮点。
（二）城镇建设步伐加快。坚持&打造国际航空新城、建设陕西欧情名镇&的发展思路，积极实施&扩权强镇&战略，强力推进崔家山省级重点示范镇建设。不断加大投入，完善功能，提升层次，各项基础设施得到加强，城镇化水平日益提高。截止目前，2013年前8个月完成投资44411万元，占年度任务的79%。在工作中，优先市政基础设施建设。时代大道、风景路、劲松路建成通车，风尚路、幸福路、明珠路、机场西路、文安路正在抓紧建设，&四纵三横&的路网骨架基本形成，强弱电线路全部入地，垃圾转运站建成投用；加快公共服务设施建设。占地5600平方米的玉兰广场和新建的派出所、卫生院等竣工投用，公立幼儿园、文体中心、计生指导站等项目正在加紧实施；突出住房项目建设。建成保障性住房422套3.8万平方米，普通商品房万平方米，陕南移民搬迁安置房屋886套11.6万平方米。
（三）城市管理不断强化。在城市管理上，立足提升城市形象，不断完善管理机制，加强文明城市建设，加强城市环境治理。以建成区改造升级为抓手，陕飞大道立面欧式化改造、绿化亮化工程、人行道铺设及文柳路深度改造等均已完成，城镇面貌焕然一新。同时，成立了崔家山镇园林路灯环境卫生管理所，抽调专人，主抓城镇管理，购置了洒水车，垃圾清运车等设备，并与县综合执法局协调，组建了崔家山镇城镇管理执法队，负责集镇综合管理。城镇管理水平得到了提升，城镇面貌发生了较大的变化。
（四）承载能力明显增强。重点示范镇建设2年多来，我镇区建成去面积由3平方公里，扩大到3.5平方公里，各类配套设施逐步完善，卫生院、中心幼儿园、派出所相继建成投入使用。垃圾处理厂、污水处理厂、给排水管网即将开工建设，公共服务设施水平得到了提升，成立了物业公司、环卫所、综合执法队，加强了集镇管理，让农民足不出户就能享受到和城市一样的公共服务，进一步吸引农村居民进城落户居住。镇党委、政府把产业集聚作为加快城镇化进程的一个重要载体来抓，集中力量完善基础设施，吸引项目入驻，为农村人口就业和转移创造了条件。近年来，随着城镇规模的扩大，产业发展的基础不断增强。建成了航空产业&孵化器&零部件加工标准化厂房，引进了万孚城、乾元等一批超市，吸引了大批商户投资开店。餐饮业蓬勃发展，带动了一批农村人口进镇落户，转移就业。
（五）新农村建设扎实推进。近年来，按照统筹城乡发展、推进城乡一体化进程的要求，积极推进新农村建设，有力地促进了农村经济发展。一是农村基础设施配套不断完善。三年来，实现了所有行政村通水泥路、通水、通电、通电话，80%以上的村、组实现移动信号、有线电视、宽带全覆盖，城乡电网实现同网同价，水库加固、河堤加固、小流域治理、耕地恢复、人畜安全饮水等一批农田水利设施建设项目相继竣工，农村生产生活条件进一步改善。二是农村面貌大为改观。积极争取建设资金，投入320万元，硬化了4个村的村内主干道6.2公里，连户步道1900米，建筑物粉饰50户200间，新增沼气用户100户，完成改厕500户，新建集中垃圾池45个，清理污水沟2.3公里，埋设污水沟排污管道2700米，新增绿化面积3500平方米。全镇使用清洁能源用户共955户，新建扩建农民健身休闲广场8个，实现了健身广场全覆盖。草坝岭村新村一条街亮化工程已建设完工，投入30万元安装太阳能路灯33盏，已投入使用。崔家山村投资投资28万元，硬化村巷道路2条1900米，改善了村容村貌，方便了群众通行。三是农村社会事业全面进步。认真落实各项优惠政策，实施农村社会养老保险制度，参保率达到98%；积极实施危房改造、移民搬迁等工程，农民居住水平明显提高；搞好农村文化书屋、农村文化大院、体育设施建设，群众文化娱乐生活不断丰富，满足了群众的日常生活需要。
二、我镇城镇化建设过程中存在的主要问题
我镇是国家第三批发展改革试点镇、陕西省31个重点示范镇之一，但社会发展各方面基础差的状况还没有彻底改变，与上级要求还有很大差距。农村基础设施落后，公共服务供给不够平衡，农业集约化、产业化程度低，农民增收渠道窄、难度大，农民收入持续快速增长缺乏支撑；城乡二元结构矛盾依然比较突出，城乡差距呈拉大趋势。
（一）城镇产业支撑薄弱。崔家山镇境内虽然驻有陕飞集团，但辖区内缺乏镇属产业支撑，工业化水平低，产品结构以初级产品为主，且工业规模小，服务业发展层次低，大都属于零售、个体运输业。对乡镇发展的带动力不强，城镇化发展的经济支撑薄弱，推动力量不足。
（二）城镇建设资金严重不足。城镇化建设需要大量的资金，但是崔家山镇的可用财力有限。仅仅依靠上级补助资金是远远不够的，同时由于我镇目前聚财观念和理财方式不适应，政府筹资融资能力弱以及相关政策制度不配套等多方面因素影响，城镇建设资金筹措难度大，综合公共服务设施不足。垃圾处理厂、污水处理厂、公共厕所、休闲体育活动场所等公共服务设施、停车场等市政设施不足，导致马路市场、占道经营屡禁不止，乱停乱放现象日渐突出。
（四）城镇管理水平不高。城镇环境现状不容乐观，农村&脏、乱、差&问题依然存在，农村生产生活垃圾随意倾倒，生活污水随意排放，畜禽养殖废弃物随意堆存，村民饮用水源受到威胁，农村环境质量污染严重。城镇管理、养护、保洁的管理体制和长效机制未有效形成，城市管理工作管理人员缺乏、环卫、绿化工人经费保障机制未落实，长效化、常态化举措不足，对城市管理顽症的治理尚未取得根本性突破
（五）机制、体制障碍。现行户籍制度限制了人口合理流动，农村户口和城镇户口的矛盾日益凸显，户籍改革相关配套措施不到位，农村居民进城门槛过高，进城农民在就业、社会保险等方面缺乏保障，教育、医疗等相关政策也不配套，造成城乡居民权利的不平等，城镇化的拉力不足。另一方面，镇政府管理权限有限，部分机构设施不完善，导致镇政府在城镇化建设过程中想管没权限，能管没机构管等现象。
&三、重点示范镇建设的启示
（一）农民是重点示范镇建设最大的受益者
在重点示范镇建设过程中，我镇坚持&政府主导、市场运作、产业支撑、农民为主&的原则，全力推进重点示范镇建设，坚持走市场开发、梯度推进、企业带动的土地开发路子，在抓好新区建设同时，不断提升老城区改造质量，通过建设农民安置房，农民生活条件明显改善。
&&& （二）依托产业优势，以工业化带动城镇化。城镇的快速发展必须要有产业支撑。我镇在产业发展方面突出航空装备制造业的技术优势，做大做强以餐饮、服务业为主的第三产业，积极发挥好航空产业园区配套服务基地的作用；吸引农民进镇落户，为农村土地集约化流转及农业现代化发展提供有利条件。通过&土地置换房产&的形式鼓励引导农村群众进镇落户、建店经商，走&以商带住、以住促商、以商聚人气&的路子，解决失地农民生活保障问题，促进城镇一体化发展，最终将城镇稳定就业的农民有序转变为城镇居民。以航空产业的大发展带动城镇建设的大跨越，以城镇功能的大提升为产业发展奠定良好基础。
&&（三）、坚持&三优先&，突出&三结合&，解决&三平衡&统筹城乡一体化发展
三年的重点示范镇建设工作，使我们认识到新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。在工作中我们：
首先要坚持&三个优先&。一是坚持规划优先，确保高标准规范化建设我镇投资200余万元，高起点规划，结合地域特点，编制了《崔家山集镇2009年&2020年总体规划》。明确了&陕南航空欧情名镇，东方图卢兹&的城市营销定位，&南接北控、西拓东限&的城镇发展方向，并编制了规格较高的新区105公顷[1575亩]南北两个标准化模块修建性规划，以及陕飞大道、劲松路、文柳路、风景路、时代大道、建设路等6条道路修建性详规。在建设过程中，严格执行规划，科学管理，确保每个节点都能成为亮点。二是坚持群众利益优先。确保以人为核心。城镇化始终明确农民的主体地位，优先保证农民的生活水平和质量要有大幅度的提升，我镇充分尊重群众意愿，优先保障和安排征地农民及拆迁农民的安置问题。针对征地农民我镇原则上坚持货币补偿为主的方式，在群众自愿的情况下，采用&货币补偿到村组，实物补偿到农户&，采用实物安置的办法进行，我镇沿劲松路两侧共修建了286套安置房，五渠寺村安置区正在建设中。虽然提高了征地补偿成本，但可以从根源上解决失地农民的生活保障问题，增加了农民资产，为农民向城镇居民转变提供了平台。三是坚持基础设施建设优先，确保公共服务配套完善。我镇坚持把基础设施建设放在优先位置，突出道路交通和公共服务设施两个关键环节，加快构建适度超前、功能配套、安全高效的现代化基础设施体系。优先安排道路、给排水管网等基础设施建设资金，以道路建设带动新区发展，同时，加快市政公共服务设施配套建设，新建了卫生院、派出所，计划建设社区服务中心、计划生育指导站、区域性社会福利中心、生活垃圾处理场等一大批公共服务设施。形成了产业效益吸引人，公共设施服务人，人口聚集促产业的良性循环，确保居民&进的来，住的下&。
其次，突出&三个结合&。将重点示范镇建设与保障性住房、陕南移民搬迁及新农村建设相结合，统一规划，统筹安排。在保障性住房建设方面，结合陕飞公司北区南迁项目，共建设保障性住房422套3.8万平方米，并配套铺设了天然气管道，采用集中供热，让居民住的舒心、工作开心。在移民搬迁项目建设方面，我镇实行欧式化风格统规统建，高标准建设了幸福家园移民安置小区，同时配套建设超市、学校、休闲广场等公共服务设施，并依托汉中航空工业园及陕飞公司，进行移民就业技能培训，有效解决移民生活保障问题，确保移民&搬得出，稳得住、能致富&。使搬迁的移民能顺利融入新的生活环境。在新型农村社区建设方面，孟家坪村结合土地增减挂钩和西城高铁拆迁安置工作，统一规划修建，进一步改善农民住房条件，同时，配套完善基础设施与公共服务设施，建设社区综合服务中心，改善农民居住环境，提升农民生活质量，积极推进农业产业化进程，大力发展现代农业，切实提高群众收入。让农民和市民享受均等化的服务，实现城乡统筹一体化发展。
再次，做到&三个平衡&。一是城镇化与产业发展相平衡。以产业化为核心，以新型城镇化为依托，推动产业化和新型城镇化&良性互动&，有利于实现产业和城市的和谐统一，是加快推进统筹城乡一体化的根本途径。产业化和新型城镇化有着密切的联系：产业化是推进新型城镇化的基本动力和加速器；新型城镇化以产业化为主导动力，以统筹城乡发展为显著标志，更加重视集约发展、内涵发展和绿色发展，是产业化的载体和土壤；没有产业化就没有新型城镇化，没有新型城镇化就没有现代化，两者相互依存，相互促进，共同拉动经济快速、协调发展。二是土地与资金相平衡，土地是城镇化的基础，要树立节约集约用地的理念，通过灵活的土地增减挂钩政策，获得重点示范镇建设亟需的资金。同时平衡好耕地保护与城镇建设发展用地之间的关系，在优先保证基础设施建设的基础上，做到了公共服务设施同步发展。吸引社会资本企业参与，让有限的资金发挥更大的效应，让群众切实体会到重点示范镇建设给自己生活带来的新便利。三是城镇化与人口平衡，通过深化户籍制度改革，实行城镇一体化户籍登记制度，吸引外来人员落户崔家山；通过实施陕南移民搬迁、回乡农民工安置、征地拆迁农民集中安置等途径，加快农民进镇落户，增加镇区人口数量；在雄厚的产业支撑下，吸引各种专业技术人才到基层工作，实现人口聚集，激活商业活力，增加第三产业发展动力，加速产业结构合理有效转变。通过加快建立低门槛落户、进城农民与当地城镇居民待遇同等的农民进城激励制度，全面落实国家及我省促进就业和再就业的税收优惠政策，使人口进得来、留得住、能致富。
四、推进城镇化建设的对策
新型城镇化建设是一项历史任务，是一项复杂深刻的社会变革系统工程，涉及群众的切身利益，直接影响经济社会发展，难度大，任务重。我们必须解放思想，更新观念，以改革突破体制障碍，以创新破解发展难题。
&&& （一）加大产业支撑力度。新型工业化和现代农业产业化是城镇化的前提，只有进一步加大产业支撑的力度，不断提高城乡居民福利差距，才能实现&土地的城镇&向&人的城镇化&的转变，不断加大新型工业化发展力度，可以有效的解决农村剩余劳动力进城落户及再就业问题，大力发展现代农业产业化，是实现城镇化的前提，只有做好了产业支撑这篇大文章，城镇化才有扎实的基层。
&&& （二）创新资金筹措机制，推动城乡建设提速。要积极探索政府主导、市场运作的路子，通过有限的财政资金引导，广开城乡建设资金筹措渠道。一要加快对农村基础设施建设投入力度。新型的城镇化体现的是城乡统筹一体化发展，因此，在重点示范镇建设的过程中不仅要加快新区建设，同时还应以建设新型农村社区为契机，加大对农村基础设施建设的投入力度，改善道路、水电等基础设施水平，实现城乡一体化发展。二要完善城市基础设施建设资金筹措机制。要发挥镇城投公司的主力作用，不断增强实力，提高融资能力，拓宽城市建设投融资渠道，积极争取国家政策性银行、商业银行贷款。三要积极向社会融资。逐步建立&政府主导、产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理&的城建投融资体制，鼓励和引导企业、银行等民间资本进入基础设施、市政公用事业和政策性住房建设等行业和领域。综合运用集中成片开发、项目代建制、BT、BOT等模式，吸引民间资本和社会资金参与城市基础设施建设。
（三）不断完善各项制度，积极推动符合条件的农村人口向城镇转移。城镇化的本质是农民变市民。要把促进农村人口向城镇转移作为打破城乡二元结构、促进城乡统筹协调发展、加快城镇化进程的最关键环节，着力解决好进城务工人员的就业、安居、子女就学、社会保障、户籍等突出问题，逐步使进城落户农民真正变成市民，享有平等权益。一要坚持就业为本。实施经济发展与促进就业并举的就业发展战略，千方百计扩大就业，加强职业技能培训，提高劳动者素质。完善促进失业人员再就业扶持政策，实行更加有利于促进就业的扶持政策。要加快产业园区建设，为农民就业提供场所。要重视发展传统劳动密集型产业和第三产业，支持中小企业和民营企业发展，促进农民就近就业，稳定就业。二要健全社会保障体系。健全覆盖城乡居民的社会保障体系，完善参保政策，将符合条件人员全部纳入城镇企业职工基本养老保险覆盖范围。进一步完善失业保险制度，增强失业保险基金风险防范和保障能力，巩固扩大基本医疗保险覆盖面，加快完善失地农民保障机制，解除他们的后顾之忧。要鼓励进城农民采取转包、出租等方式流传土地承包经营权。三要深化户籍管理制度改革。按照&统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配套、促进发展&原则，适度放宽放开城区乡落户条件，积极引导农村居民向城镇转移落户、鼓励有条件的农村居民整户转为城镇居民。加快推进户籍改革，取消农业和非农业户口&二元制&管理模式，推行按实际居住地进行登记的户籍管理制度，为农民进城创造就业、居住、就医、子女就学等基本条件。
（四）提高城市管理水平，全面改变环境面貌。一要建立健全城市管理长效机制。要积极推动城市管理法治化，把经常性管理与集中整治结合起来，建立落实管理长效机制，推进城市管理重心下移，严格依法办事，切实做到文明执法、公正执法。二要切实提高城市管理水平。创新管理手段，全面提高市政设施，道路交通、市容环卫、社区治安的智能化管理水平。加强城镇容貌环境综合整治，根治脏、乱、差问题。积极推行规范化、精细化管理，提高城市的美化水平。三要解决群众反映强烈的突出问题。从群众反映强烈的占道经营、乱倒垃圾、私搭乱建等突出问题入手，加大交通秩序、环境卫生等集中专项整治力度，彻底改变城市面貌。四要加强宣传，教育、引导城镇居民积极参与城镇化进程中来，促进城镇文明程度的提高。通过加强普及宣传教育，推广科学文明生活方式，规范文明言行举止，不断提高和升华城镇居民综合素质，推动和促进城镇物质文明和精神文明建设，形成&人民城市人民建，人民城市人民管，人民城市人民爱&的良好社会氛围，为加速城镇化进程构筑坚定的基础。
（五）加大行政体制改革力度，形成齐抓共管良好机制
推进新型城镇化，关键在领导。应进一步完善组织领导体系，统一部署、指挥城镇化重大事宜,形成统筹协调、分线推进的工作机制；应进一步健全考核体系，将城镇化建设纳入各级各部门年度目标考核体系，并针对不同地区的城镇化水平科学设置评价指标，加大考核奖惩力度，确保新型城镇化健康、有序推进。进一步树立规划的权威性,&未经规划寸土不动，一经规划严格执行&，对违规操作要一查到底，从根本上解决&规划执行走样&的问题，保证城镇建设的连续性、协调性、整体性。重点示范镇建设的实施主体是乡镇，但乡镇没有得到相应的管理权限，出现了权利和职责不一致，改管的管不到，能管的没权利。加快行政体制改革，理顺管理权限，大力实施&扩权强镇&战略是加快重点示范镇建设的制度保障。
（六）强力推进城乡统筹一体化发展。十八大报告指出&城乡统筹一体化发展是解决&三农&问题的根本途径&，要通过统一规划、统筹安排、重点扶持等措施，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。加大强农惠农富农政策力度，加快推进新型农村社区建设，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件，使农民与市民共同分享现代化成果。加快发展现代农业，依托农业产业示范园和专业合作社，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长，使城镇化和农业产业化共同发展。
（作者刘俐智系陕西省2011届选调生，现工作于汉中市城固县崔家山镇）
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