住房公积金制度改革究竟是一种什么制度

来源：蜘蛛抓取(WebSpider) 时间：2018-03-25 18:19 标签： 取消住房公积金制度
住房公积金制度：问题、出路与思考
日 13:37:50
《山东社会科学》
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　　作为一项社会保障制度，住房公积金(以下简称公积金)设计的初衷是：“高收入者不补贴，中低收入者较少补贴，最低收入者较多补贴”，从而让部分中低收入家庭买得起房。自1991年公积金制度在上海诞生以来，已经走过了20多个年头。虽然公积金制度也帮助部分民众解决了住房问题，但制度本身所固有的缺陷在实际运行中逐渐暴露出来，并逐渐悖离制度设计的初衷，从而遭致越来越多人的诟病。本文在揭示公积金制度存在问题的基础上，对其成因进行了分析，并对与此相关的问题进行了初步的思考。
　　一、公积金的制度缺陷
　　(一)质疑合法性
　　全国人大1985年授权国务院可在经济体制改革和对外开放方面制定暂行条例。国务院《住房公积金管理条例》正是在此授权下颁发的。但令人遗憾的是，《住房公积金管理条例》仅对缴存比例下限做出了具体规定，而对缴存比例上限却没有做出明确的限定，而是授权地方制定。这种层层授权实际上是缺少法理依据的。现行的公积金缴存比例、缴存基数及其限定依据2005年建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》规定执行。然而，《中华人民共和国立法法》第八条第八款与第九条规定，建设部、财政部、中国人民银行是无权对涉及公民收入或者财产处置进行限制的。由此可见，政府强制单位与职工缴存公积金具有“公有权对私有财产权进行干预”之嫌①。
　　(二)定位模糊
　　公积金制度运行的目的是为了住房保障还是住房金融?从理论上说，“住房保障应该是政府对社会成员中无力参与市场竞争者以及竞争中的失败者进行的居所救助”②，而住房金融是指为住房的生产和消费获得融资。虽然公积金具备一些住房保障属性，学界和业界也普遍认为强制性、互助性、保障性是其得以存在和发展的核心价值和根本属性。然而，笔者认为公积金的保障功能并不明显。但是，《住房公积金管理条例》只规定单位与职工缴存公积金的义务与最低比例，未考虑职工缴存公积金与获得住房保障之间的关联性。因为从“有条件的城市，可以适当提高缴存比例”的规定看，缴存比例的确定只和职工的缴存能力有关，与职工支付住房保障的价格或成本无关。中低收入阶层的居住保障需求明显遭到排斥，这实际上已宣告公积金与住房保障脱钩③。设置公积金的初衷也许是住房保障，但实际运营中逐渐演变成为住房金融。
　　公积金的设立是要保基本还是提高水平?《住房公积金管理条例》第一条明确指出：“提高城镇居民的居住水平”。由此可见，公积金设置的初衷似乎是为提高城镇居民的居住水平。但公积金究竟是为保基本还是提高水平而设置的?显然，公积金不应是为提高城镇居民的居住水平，而是为满足城镇居民基本居住需求而设置的。提高城镇居民居住水平是中国现代化过程中孜孜以求的目标，但它的起点是先满足中低收入者的保障居住需求。撇开最需要保障的人群、最基本的居住需求，奢谈中高收入人群的改善居住需求，而且还要政府强力干预。这在理论上无论如何是说不通的④。
　　(三)公平性缺失
　　首先，公积金制度在规定上显得刚性不足。国务院《住房公积金管理条例》规定：“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”2005年建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》进一步明确规定：“单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%”，鉴于中国各社会阶层收入差距巨大的状况，在公积金缴存基数上又进行了必要的限定：“缴存住房公积金的月工资基数，原则上不应超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的两倍或三倍”。但是，在涉及公民基本收入处置问题上，怎可用“原则上”这样一些缺少刚性的语言表述?更有甚者，“对缴存住房公积金确有困难的单位，可以降低缴存比例或者缓缴;待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴。”这简直是视缴存公积金为儿戏，也使得其强制性大打折扣⑤。
　　其次，公积金缴费差异悬殊。这不仅表现在缴费比例、缴费基数与缴费额度上的差异悬殊，而且表现在地区之间与行业之间的缴费差异悬殊，畸高与畸低两个极端较为普遍⑥。例如，国家审计署2006年上半年以来对全国公积金专项审计结果显示：在分析1986万人的公积金缴存情况后发现，其中10%缴存额高的职工月均缴存1572元，10%缴存额低的职工月均缴存54元，两者相差28倍⑦。不同行业、不同企业间“肥瘦不均”，缴存比例差距最高达100倍，导致收入越高者受益越大，收入越低者受益越小，本为中低收入阶层“雪中送炭”的公积金，结果成了给高收入人群的“锦上添花”⑧。
　　公积金缴存额度之间差异悬殊，社会收入分配差距因此而进一步扩大，公平性无从谈起。公平性的缺失不但会降低社会成员参加公积金的积极性，进而增加偷、逃、骗公积金等负面事件发生的可能性，同时也制约了整个公积金制度实施的效果⑨。缴存基数不统一，缴存标准不统一，公积金缴存怎一个“乱”字了得。公积金缴存规定的灵活处置，给政府、企业以各取所需的自由选择权，并导致了一系列严重的恶果。公积金缴存标准形式上的“有”某种意义上已等同于“无”，公积金征缴政策的碎片化倾向在所难免，公积金因人而异，差别巨大。
　　再次，机会不均。公积金采用强行缴存的方式，但使用却有条件。公积金贷款时主要考量其偿还能力与信用情况。真正需要解决和改善住房条件的中低收入家庭既享受不到福利住房的待遇，也较少提出公积金贷款申请。而高收入人群可以使用公积金贷款购房甚至用于投资收益。中国职工收入水平和住房需求状况差距较大，公积金存款人和贷款人往往不能很好地匹配。世界银行的调查数据显示，2005年公积金个人贷款的44.9%发放给了排在缴存额前20%的高收入人员，排在缴存额后20%的低收入人员仅得到3.7%的贷款。这意味着，大多数中低收入者用自己的低息住房储蓄，补贴高收入者获得低息购房、甚至购房投资贷款，这种福利累退的制度持续性受到挑战⑩。
　　第四，劫贫济富。大部分公积金存款者可能在相当长的时期中，甚至一辈子都不会向公积金提出贷款要求，还有部分职工可能受公积金贷款条件限制而永远无法获得公积金贷款，被迫以远低于市场利率的水平进行储蓄，这些储户“低存”损失的资金收益(11)，就会通过“低贷”转变为那些使用了超过自己存款额十倍、甚至是数十倍的贷款者的额外收益。“强制性储蓄、低存低贷、存贷不匹配”的公积金信贷政策，就有了劫贫济富的功效，在一定程度上加剧了收入分配不公和扩大了收入差距(12)。
　　(四)财富转移
　　低收入群体不仅用自己的低息公积金“储蓄”补贴了高收入群体的住房福利，完成了公积金缴存者之间的财富转移，而且还有大量的公积金积存在公积金管理中心在银行的账户，甚至多被政府挪用，成为银行与政府低成本筹集资金的又一条重要渠道，从而使得公积金缴存者的收益损失转变成为政府与银行的收益。公积金管理中心、银行与政府实际上是公积金制度的收益者，因而鼓吹公积金制度的优点与极力扩大公积金的覆盖面，也就在情理之中。
　　(五)避税工具
　　国家为鼓励单位与职工缴存公积金，提高公积金缴存者的积极性，对所缴存的公积金免征个人所得税。因此，一些垄断行业以及一些效益好的单位将部分应缴税福利打入公积金账户。公积金在某种程度上已经成为某些领域和行业高收入群体合法避税的工具(13)。
　　(六)负担沉重
　　一般要求职工与单位按照1∶1的比例缴存公积金。按照现行的规定，单位与职工缴存合计不低于10%，原则上不高于24%。虽然，单从公积金缴存比例角度考察可能不是很高，但如果考虑到同时要缴存的“五险”，“五险一金”一般超过工资额的50%。如此高的缴费比例，世所未有。不仅压得一般在职职工、特别是低收入者喘不过气来，而且进一步加重了企业的负担，甚至因此而成为压垮企业的最后一根稻草。因此，所谓的“民生工程”，如果不考虑企业与职工的现实承受能力，极可能演变成为“毁民工程”。
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单项选择题住房公积金是职工缴存的长期储金，是一项社会福利。住房公积金制度实际上是一种住房保障制度，是住房分配货币化的一种形式。个人住房公积金贷款是以住房公积金为资金来源，向参加住房公积金制度的职工发放的，定向用于购买、建造、翻建、大修自有住房的专项住房消费贷款。凡缴存住房公积金的职工，都可以申请住房公积金贷款。
这段话主要阐述了(
)。A．住房公积金制度的特点B．住房公积金贷款的由来C．住房公积金制度和公积金贷款的内在联系D．住房公积金和公积金贷款的用途和受惠面
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991年，上海市借鉴新加坡的中央公积金制度、城镇集体企业、外商投资企业。2002年3月，为了解决城镇职工住房问题而推行的一种强制性的长期储金制度。根据2002年修定的《住房公积金管理条例》，住房公积金是指国家机关、国有企业，国务院又发布了《国务院关于修改（住房公积金管理条例)的决定》，并自公布之日起施行。住房公积金制度是我国在进行住房制度改革过程中，国务院颁布了《住房公积金管理条例》。1994年4月，在全国率先试行住房公积金制度，并很快在全国推开、城镇私营企业及其他城镇企业
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