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“营改增”对地方财政收入的影响分析
发布时间：&&&&来源：铅山县地税局[ 大 中 小
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2016年第94期（总第180期）
江西省地方税务局收入规划与财务处& &&&&&&2016年11月15日
一、中央、地方财政收支现状
我国国家财政收入主要有税收、利润、债务和非税收入等。随着经济社会的发展，中央和地方财政收入都呈现持续增长态势，年年间全国财政收入从亿元增长到亿元，增长约倍。其中：中央财政收入从亿元增长到亿元，增长约倍；地方财政收入从亿元增长到万元，增长约倍。从以上数据可以看到，中央财政支出从年的亿元增长到年的亿元，增长约倍，地方财政支出从亿元增长到亿元，增长约倍。相比之下中央财政支出占全国财政支出的比重在不断下降，而地方财政支出的比重在逐年上升，到年占比高达。虽然有各种财政转移支付的补充，但总体看，在地方财政的各类支出需求不断扩大的情况下，财政收入规模并不能够很好的与支出规模匹配，财权与事权的匹配度有待提高。
1&&& <span style="font-family: 仿宋_gb-2014年全国财政收入对比表
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全国财政收入(亿元)
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中央财政收入(亿元)
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地方财政收入(亿元)
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中央财政收入比重(%)
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地方财政收入比重(%)
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&数据来源：根据国家统计局网站相关数据整理
&&&&&&&&&&&&&&&&& 表2&& <span style="font-family: 仿宋_gb-2014年全国财政支出对比表
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全国财政支出(亿元)
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中央财政支出(亿元)
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地方财政支出(亿元)
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中央财政支出比重(%)
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地方财政支出比重(%)
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数据来源：根据国家统计局网站相关数据整理
二、&营改增&对地方财政收入的影响分析
（一）全国范围内，&营改增&改革的影响存在区域化差异
& &&&表3&& 年全国营业税、增值税占地方一般预算收入比例情况表
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地方财政一般预算收入(亿元)
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地方财政税收收入(亿元)
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占一般预算收入比重
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地方财政国内增值税(亿元)
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占一般预算收入比重
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地方财政营业税(亿元)
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占一般预算收入比重
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地方耕、契两税
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占地方财政税收收入比重
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注：地方财政收入均为本级收入，不包括国内外债务收入，国内增值税不包括进口产品增值税。
数据来源：根据国家统计局网站相关数据整理
税收作为我国财政收入的主要来源，近年来，占财政收入比重在之间。近几年，虽然税收占比有所下降，但总量从年的亿元增长到年的亿元，充分的发挥了税收组织收入的职能。其中，增值税和营业税累计占税收收入的比重一直在以上，从近年我国营业税、增值税在地方一般预算收入的占比情况看，增值税占比一般在～之间，营业税的比重约在～之间，营业税的占比要明显高于增值税。从总量看，营业税也明显高于增值税，它对地方财政收入的贡献率更高。
自年&营改增&改革在全国范围推行后，给经济结构、经济发展水平不同的地区会带来不同的影响，比如服务业发达的地区，改革给地方财政收入带来的减收效应要明显高于工业地区。而对于中西部这些相对落后的地区，除了减少的营业税外，还要承担来自服务业发达地区的进项税额抵扣带来的增值税减收，影响会更加明显。
（二）从婺源财政收入情况看，收入结构发生变化，地方一般预算收入减少
从下表数据可以看出，试点期间，由于改征增值税的收入仍归属地方，地方财政收入没有受到太明显的影响。但地方财政收入的结构正在发生变化，营业税占比逐渐下降，增值税占比逐渐上升。
&&表4&&& 年婺源财政收入情况表
单位：万元
财政总收入
一般预算收入（属于县级）
其中：归属地方的25%
&营改增&增值税
营业税占财政总收入比重
营业税占一般预算收入比重
增值税归属地方部分占一般预算收入比重
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数据来源：根据婺源县财政收支报表数据整理
年月以来，国务院、财政部和国家税务总局陆续出台了一系列&营改增&税收政策。其中：《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（国发号）明确，月日后，暂定在年的过渡期内，中央地方各分享增值税的，以年为基数核定中央返还和地方上缴基数。
&表5&& 2014年地方预算收入情况表
单位：万元
预算分配比例（地方）
地方预算收入
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改征增值税
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根据婺源国地税的联合预计测算，年增值税、改征增值税、营业税预计累计征收万元，与年的三项税收征收数相比预计减收万元（结构性减收因素为主），按照最新的预算分成比例，地方一般预算收入万元，与年相比，地方预算收入预计减少万元，只能靠中央返还。若考虑每年的正常增幅，减收幅度更大。
&表6&& 2016年地方预算收入预测&&&&&&
&单位：万元
<span style="font-family: 仿宋_gb年1-4月
预算分配比例
地方预算收入
<span style="font-family: 仿宋_gb年5-12月
预算分配比例
地方预算收入
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改征增值税
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（三）短期来看，&营改增&改革带来结构性减税效应明显
&营改增&全面到位意味着房地产业、建筑业、金融保险业以及部分服务业等行业，预计近万户纳税人都将缴纳增值税，随着改革全面到位，增值税抵扣链条日趋完整，部分行业的可抵扣项目增加，综合税负将进一步下降，改革结构性减税的效能将进一步体现。
根据新华网消息，截至年月底，全国纳入&营改增&试点的纳税人共计万户。其中，一般纳税人万户，占，小规模纳税人万户，占。上半年，&营改增&共减税亿元，其中试点纳税人直接减税亿元，原增值税一般纳税人因增加抵扣实现减税亿元。另自年实施&营改增&以来，全国累计实现减税亿元。从以上数据可以看出，总体来说改革带来的减税效应很明显，中央和地方财政都面临减税带来的收入减少现象。年月日，在第十二届全国人民代表大会第四次会议李克强总理所做的政府工作报告中，明确&营改增&改革全面到位，并将所有企业新增不动产所含的增值税纳入抵扣范围，确保所有行业税负只减不增。在报告中，还明确要取消违规设立的政府性基金，停征和归并一批政府性基金，扩大水利建设基金的免征范围，将项行政事业型收费的免征范围，从小微企业扩大到所有企业和个人。也就是说除了&营改增&改革带来的减税效应，地方非税收入同样也面临着减收局面。
一方面，企业的纳税总量是下降的。从增值税看，增值税销项税额&进项税额（销项计税依据&进项计税依据）增值税税率。从国家层面看，增值税税率是，&营改增&后，税率不变，而由于包括道路、道路两边的交通工程、厂房在内的不动产都可以作为进项抵扣，上游企业的实际税基缩小。而下游企业在改革后，由于购进服务也可作为进项税抵扣，下游企业的实际税基也在缩小。所以在增值税税率不变的情况下，中央财政和地方财政都会减收。从企业自身看，&营改增&后，利益导向会鼓励更多企业专业化经营，产业分工会进一步细化。理性经济人会出于企业利益最大化考虑而改变企业组织形式，从而形成更多进项抵扣项目，进而减少增值税税额。另外，增值税减收还会引起连锁反应，城建税、教育费附加等税费也会随着增值税的减收而相应减少。另一方面，房地产税目前还处于立法阶段，个人所得税改革刚提出方案，其他一些地方税的改革还在进行或进展中，地方税体系的建立和完善需要较长的时间，短期内难以培育新的税源。
（四）长期来看，&营改增&改革会扩大财源，有利于地方财政收入的增长
随着税制改革的深入推进，纳税主体税负水平的改变，产业经营模式和投资方向会发生改变，资源配置会进一步优化，进而实现产业结构的优化调整。&营改增&全面到位，改变两大税种并行的各种弊端，可以促进产业分工细化，能够吸引更多的资源投向第三产业，激发第三产业的活力，促进其发展。改革作为一种积极的税收政策，第三产业的优化发展以及整个产业结构的优化都能为地方税源打下良好的基础。因此，短期内&营改增&虽然会给地方财政收入带来很大的减收压力，但是从长远看却不一定。一方面，由于结构性减税给纳税人带来各种利好，整体税负下降、经营成本下降，既可以增加经济体的盈利空间，同时由于价格的优势能够提高它们的市场竞争力、国际竞争力，反而为培植地方税源打下了良好的基础；另一方面，利润的增长会转化为老百姓手中实实在在的收入，财富的积累能够扩大内需。由此可以判断，&营改增&改革全面到位后，从长远看，它会扩大财源，有利于地方财政收入的增长。
完善我国的税收法制
我国的税收法制现状堪忧。首先，我国很多税收征管的依据均没有上升到法的高度，以法的形式存在的仅有《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国车船税法》，而作为主要税种的增值税和营业税，一直以来都是依据国务院颁布的暂行条例。其次，《立法法》授权国务院在税收领域立法带来立法授权滥用问题。《立法法》第条明确我国在税收领域的有权立法机关是全国人大及常委会，但是第条对国务院进行授权，使得在很长的时间内，税收领域国务院的行政权越位于法律之上。《立法法》有此规定与我国国情有密切联系，我国全国人大一年只开一次会议，大部分工作落在其常任机关全国人大常委会身上，而其组成人员大多都是党政机关、行政机关工作人员，为兼任。再加上立法流程复杂，立法意味着要经历漫长的时间，而税收法律法规往往与经济发展密切联系，通过立法授权能够使税收法规可以对经济发展的变化做出快速反应，进而更好的发挥税收在宏观调控中的作用。但是从目前的实际情况看，税收法规变化频繁，有些政策一年变更好几次，政策的频繁变更加上宣传途径有限、效果差，很多纳税人并不能很及时的掌握到最新的政策，且变化太快也会导致税务部门在税收征管的过程中显得无所适从。另外由于国务院的再次授权，很多规定都是由财政部、国家税务总局等下属部门发布的，税收领域规章、办法等泛滥，有些规定甚至互相打架。完善我国的税收法制，创造更优的税收法制环境才能更好的应对&营改增&改革带来的影响。
严格遵循税收法定
目前对于国务院拥有的税收立法权是否要收回主要有两种意见。一种是收回，观点认为这一立法授权行为已经使得我国的税收秩序遭到严重破坏，国务院对税收立法权的滥用也导致法制的权威受到挑战；另一种观点认为，对国务院的授权立法在一定程度上能够使得法规更加的灵活，能够更好的适应经济社会发展需要，不主张废除，但是必须要对国务院的再次授权立法予以规制。笔者认为，要改变目前我国税收领域法律太少的局面，将现有的一些行政法规逐步上升到法律的高度，特别是加快制定《增值税法》，要改变目前税收领域行政法规、部门规章和条例等变化频繁、朝令夕改的局面。同时还要提高我国立法机构的效率，要确保法律法规能够跟上经济社会发展的步伐，否则即使收回对国务院的授权立法，也还会出现立法流程长，待法律出台相关条文已经滞后的情形。但从长远来看，在我国的法制体系更为完善时，税收立法权终归要由立法部门承担。借鉴法制国家在税收法制方面的先进经验，很多国家的税收事项都由法律规范，很少由行政规章、部门规章来规制的，历史也告诉我们对征税权的滥用往往会出现更多的问题，我国要逐步建立起适合我国国情的税收法律体系。
完善税权划分领域立法
税权的划分除了与税收基本法律有关，同时与《财政转移支付法》、《预算法》都有密切的关系。而我国目前除了有一些针对具体税种和税收征管的法律外，并没有《税收基本法》和《财政转移支付法》。我国长期以来都实行中央集权制，我国的地广、人多、社会问题复杂的国情决定了中国需要一个强有力的中央政府，在公共物品的分配上，也毋庸置疑的需要向中央倾斜。中央政府在财政上的主导地位，有利于建立一个公平、合理的市场环境，有利于平衡地区间收入的不均衡，更有利于中央在应对危机时的快速反应。税权集中在中央也有利于防止地方的恶性竞争，确保全国范围内税负的公平，有利于建立公平的税收环境，更好的发挥税收对经济的宏观调控作用。但同样也是因为我国地广人多的特点，各个地方之间无论是经济发展还是自身条件都有着巨大的差异，因此又要赋予地方一定的自由权，使地方能够根据自己的特点制定与自身经济社会发展有利的税收制度，能够开征与自身特色有关的税种，提高税收征收效率，扩大税源，更好的促进当地经济的发展。近几年，很多地区的非税收入总量不断的提高，占地方财政收入的比重也在不断提高，这也说明了地方政府在财政收入缺乏时，可能有增加收费项目之嫌。一方面地方财政支出只增不减，另一方面中央不断加大的减免优惠力度，又没有有效的财力及时向地方补充，使得地方政府不得不出此下策。因此，笔者认为在合适的领域赋予地方适量的税权，有利于激发地方的活力，促进经济发展，同时也能够防止乱收费的现象。
（二）重新设立新的地方税主体税种
1.深入推进财产税制改革
我国目前的财产税主要有房产税、土地使用税、车船税、车辆购置税、&耕、契&两税、土地增值税等，除了车辆购置税外其余税种基本由地税局征收。财产税与地方联系紧密，虽然种类多，但总量并不能够与营业税相比，近几年来基本占财政收入的左右，也是地方财政收入的重要来源。正因为财产税占地方财政收入中的比重并不大，因此并没有受到地方政府的足够重视，且从目前的征收情况看，以上财产税并没有很好的起到调节贫富差距的作用。以房产税为例，其计税依据主要有种，房产的计税余值和房产租金收入，分别适用和的基本税率。由于税制设计原因，高税率使得很多地方的房屋租金房产税征收难度大，征收不到位容易导致税负不公。&营改增&改革后地方主体税种的消失，使得我们不得不重新考虑设立新的地方主体税种，而目前在征的所有地方税种都不足以承担起这个重担。借鉴国外的先进经验，很多西方发达国家都将财产税作为地方的主体税种，并充分发挥其调节收入的重要作用。但我国的财产税制很薄弱，要更好的发挥财产税的作用，首先要对现有的财产税体系进行全面的改革。我国在年十八届三中全会上，就提出要加快房地产税收立法并适时推进改革，这在一定程度上体现了房地产税改革在财税体制的深化改革中有着很重要的地位。我们一方面看到房地产税收在筹集地方财政资金中体现出来的巨大潜力，同时也要谨慎对待改革。要防止税制设计不合理导致的增加税负、增加家庭负担以及地方政府有意识弱化国家对房地产调控政策等行为的发生。因此，我们既要探索房地产税等财产税制的改革，又不能操之过急，应该确保改革的推行有合适的土壤，要结合地方拥有适当的税权、财政资金的使用效率、税收征管水平、完善产权制度和房地产登记、评估体系等各项制度的改革同时进行。
综合推进税费改革
加快税费改革的步伐，从目前非税收入的增长情况看，明显高于税收收入的增长，虽然近年的涨幅有所下降，但其增幅基本在左右，国家行政事业性收费等也保持一定的增幅。由于部分收费项目的征收缺乏较高层次的制度规范，很多费用的征收具有一定的随意性，容易出现征收过程中的一些议价行为，产生寻租现象，且对于收费收入的使用也缺乏有效的监督。因此越来越多的人提倡将一些具有税收性质的费用改为税收，用税法的形式来规范，既有利于提高财政收入，还有利于更好的发挥税收的调控作用，从成本上来看，征税的成本会低于管理成本。我国目前拟开征环境保护税，现已进入立法阶段，从《环境保护税法（征求意见稿）》对税额标准的确定看，明确与现行排污费的征收标准相同，但其赋予了地方政府一定的自由权利，即省级人民政府可以根据当地的情况在全国统一税额标准的基础上上调税率。我国目前环境费用的收取标准低，污染环境缴纳费用的成本远远低于环境的治理成本，使得很多污染源的制造者根本不考虑降低污染或提高治污技术，与排污费征收标准相同可能会使其达不到很好的刺激作用。从征求意见稿的规定看，目前的环境保护税改革也是遵循一个先易后难的原则。它规定征税对象包括大气污染物、水污染物、固体废物、建筑施工噪声和工业噪声以及其他污染物，范围并不广，暂时未将生态保护、污染产品如包装材料等项目纳入征税范围。笔者认为要适当扩大环境保护税的征收范围，同时由于地方政府承担了大部分治理环境的支出，建议该项收入纳入地方税的范畴，可以使得地方政府在环境治理方面发挥更积极的作用。
推进资源税改革
我国资源税的发展也经历了漫长的历程，年的分税制改革，资源税制度也变得更加的完善，在那次改革中资源税从原来的中央税变成地方税，资源税制的发展也是在探索中不断前进的。年资源税改革试点正式从新疆开始，之后应税范围和试点范围不断扩大，到年月日煤炭资源税全面实行从价计征，这也是资源税改革的一大进步。长期以来我国经济的发展对资源的依赖很严重，我国资源价格的低廉也使得资源被过度开采，浪费现象严重。长此以往，经济的发展定会受制于资源利用这一瓶颈，利用好资源税能够很好的发挥其对资源浪费的遏制，也有利于我国经济的可持续发展。从我国目前资源税改革的情况看，资源税征税范围过窄，水、土地、森林等自然资源并没有纳入征收范围，从计税方式看，除了石油、天然气、煤炭外其他税目仍是从量计征，这使得资源税不能很好的发挥稳定经济的功能，既不能抑制过度的资源需求，更无法从资源价格的提高中获得额外的收益。笔者认为在&营改增&条件下，适当扩大资源税的征税范围，将从价计征范围进一步的扩大，有利于促进资源节约型、环境友好型社会的建立，同时还能够缓解地方财政的压力。但为了防止地方财政为了组织收入过度放纵对资源的开采，可以将资源税从地方税改为共享税，但在分成比例上要向地方倾斜，资源税分成比的确定要与增值税的分成比一起综合考虑，这样才能够很好的稳定地方财政。
在&营改增&之前，我国中央税、地方税和共享税主要是这样划分的：中央税有消费税、车辆购置税、各保险公司总公司缴纳的营业税、储蓄存款利息个人所得税、海洋石油天然气资源税，及铁路总公司、各银行总行、各保险公司总公司缴纳的城市维护建设税等；而地方税主要有营业税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、除海洋石油天然气外的资源税、车船税、除证券交易外的印花税、除属中央外的城市维护建设税及烟叶税；共享税则主要有除属中央外的个人所得税、证券交易印花税、企业所得税和增值税。改革之后，地方税面临着营业税的缺失，因此需要重新合理的划分中央税、地方税和共享税。
&营改增&改革后增值税的税基扩大，它仍然是共享税的重要构成，能够成为调节中央与地方财政收入的重要税种，改革后需要调整的仅仅是分成比例问题。消费税一直是中央税，建议在对消费税进行改革，将其从生产端征税变成消费端征税的同时，改成共享税，这样更有利于消费地政府对消费环境以及提高消费能力的关注。建议将车辆购置税改为地方税，因为车辆的购买力有明显的地方特色，公路、停车场等公共服务设施也需要地方政府提供，且它与车船税有着内在的联系，地方能够更加充分的掌握信息，它更适合成为地方税。拟开征的房地产税和环境保护税因为有其明显的地域特色，在改革到位后，也建议划分为地方税，更有利于地方政府在优化资源使用和环境保护方面作用的发挥。企业所得税和个人所得税建议依然为共享税，特别是个人所得税在进行综合与分类相结合的改革后，更有利于发挥它对居民收入的调节作用，作为共享税存在，能够更好的平衡区域间收入的不平衡，只是可以适当提高地方分成的比重，使这两个税种能够更好的发挥作用。
适度调整个人所得税的分成比
个人所得税和企业所得税一样属于共享税，分别按照中央、地方的比例进行分成。笔者认为在&营改增&背景下，可以通过适当提高个人所得税地方的分成比来缓解地方财政的压力，其比重可以调整为中央、地方各占，也可以是地方、中央，这可以提高地方对该税种的重视。从个人所得税税收征管的现状看，一些不很规范的小公司会瞒报个人收入，特别是对公司高管实际收入的瞒报尤为严重。这类企业大量存在，同时税务部门很难通过有效的方法去核实他们的收入，即使是通过综合治税途径也无法很好的掌握真实、准确的纳税人收入情况。鉴于此，一方面需要将个人所得税制设计得更完善，另一方面还需要一些配套制度的跟进，真正的发挥它调节过高收入的职能。目前正在探索的综合与分类相结合的个人所得税制应该是更为合理、公平的，但是它的实行存在大量的现实问题，比如它的推行需要掌握纳税人家庭成员、个人不动产、子女上学就业情况等信息。这些数据是否真实有效直接关系到其调节收入的功能能否发挥到最优，这些工作都需要地方政府的大力支持。因此将此项收入分成向地方倾斜，能够起到更好的激励作用。
铅山县政府