国务院办公厅关于印发《地方政府性债务风险应急处置预案的通知》解读
来源：文涛宏观债券研究
作者：黄文涛 曾羽
　　事件回顾
　　国务院办公厅于11月14日印发《地方政府性债务风险应急处置预案》，旨在建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制，防范区域性系统性风险。其中，地方政府性债务风险事件，是指地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。《预案》对于地方政府性债务风险应急处置的组织指挥体系及职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置和保障措施均作了详细的规定。
　　《预案》细则分析
　　我们认为《预案》有以下几点内容值得关注：
　　第一，分级负责的原则。《预案》指出“省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责”。
　　点评：省级政府在能力范围内会最大程度调度资源化解债务风险，以省为单位的区域利差特质会更为突出。
　　第二，建立风险评估和预警机制以及风险事件报告制度。《预案》提出，设区的市级、县级政府预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，应当提前2个月以上向上级或省级政府报告；地方政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的，应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告，经确认后由本级政府向上级或省级政府报告。遇突发或重大事件，县级政府可以直接向省级政府报告，并抄送省级财政部门；紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。
　　点评：评估预警以及报告制度的初衷在于提前防范债务风险，在预计债务风险可能发生之前及时调度资源。
　　第三，分类处置机制。《预案》指出，“地方政府，地方政府依法承担全部偿还责任”；对于非政府债券形式的存量政府债务，“债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任”，如果债权人不同意置换，则债务“仍由原债务人依法承担偿债责任”，地方政府“在出资范围内承担有限责任”；对于不属于政府债务的存量或有债务，地方政府最多承担债务人不能清偿部分的二分之一。
　　点评：债权人同意置换，风险点是利息可能降低或提前偿付但从近两年的置换推进和新发债来看，或有损失是非常有限的，并且地方政府会“通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息”，这意味着置换后对于债务本金的刚兑加强；若债权人不同意置换，政府作为出资人在出资范围内承担有限责任，对于政府出资比例较高的平台，可以在保持较高收益率情况下保证最大限度的兑付。
　　第四，按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，对债务风险事件级别进行划分。在IV级债务风险事件应急响应中，一般债务违约的，“可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产”，专项债务违约的，可以“通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务”；在III级债务风险事件应急响应中，“市县政府偿还省级政府代发的到期地方政府债券（包括一般债券和专项债券）有困难的，可以申请由上级财政先行代垫偿还，事后扣回”；在II级债务风险事件应急响应中，“市县政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的，可以向省级债务应急领导小组申请救助”；在I级债务风险事件应急响应中，“省级政府偿还到期地方政府债券本息有困难的，国务院可以对其提前调度部分国库资金周转，事后扣回”。
　　第五，提出地方政府财政重整计划。《预案》中提出的财政重整计划包括但不限于：拓宽财源渠道、优化支出结构、处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查和改进财政管理。
　　点评：在应急机制的传导方面，程度较轻的违约问题，主要通过本级政府调度财政资金，通过一般的财务重整方式筹措资金、自行偿还；对于本级政府无法解决的违约问题，可以申请由上级政府代垫偿还或向省级政府申请救助；如果省级政府发生违约问题，可由国务院调度国库资金予以周转。整体而言，违约风险是由更高一级政府层层兜底，最坏的情况是由国库资金周转偿还，本质上背后最终体现的是国家信用。
　　政策影响预判与分析
　　第一，偿债环境优化，风险逐步缓释。2012年末地方政府负有偿还责任的债务余额96281.87亿元，2013年6月末地方政府负有偿还责任的债务余额亿元，2014年末地方政府负有偿还责任的债务余额亿元，2015年末地方政府负有偿还责任的债务余额亿元，按照财政部下达的地方政府债务余额限额，2016年末地方政府负有偿还责任的债务余额亿元。据2013年全国政府性债务审计结果表明，2012年末全国政府负有偿还责任负债率为36.74%，到2015年末政府债务的负债率为38.9%，整体比较平稳。2014年末地方政府债务率为86%，2015年末地方政府债务率为89.2%，低于国际通行的警戒标准，风险总体可控。比较地方政府负有偿还责任的债务余额与地方本级财政收入，发现这一比值由2014年末203.10%降至2015年末192.90%，并且预计2016年末这一比值将基本持平。对比2015年末地方政府债务限额和2013年6月末政府性债务余额可以发现，重庆和湖北2015年债务限额较2013年6月不升反降，北京、天津和上海等增长幅度也相对较小；而山东、贵州、浙江和辽宁等地均出现了较大幅度的上涨。
　　第二，环境良好，城投平台流动性充裕。月城投债一级市场总供给量21540.25亿元，净融资额12830.75亿元；2015年城投债一级市场总供给量17663.5亿元，净融资额9498.02亿元；2014年城投债一级市场总供给量19089.91亿元，净融资额14924.34亿元。从发行总量上来讲，月城投债发行规模已经超过2015年全年水平4000亿元左右，超过2014年全年发行规模2000亿元以上；从净融资的角度上讲，月城投债净融资额超过2015年全年3000亿元以上，略低于月净融资额（13519.37亿元）水平。从各省的城投债净融资情况看，1-10月已经有17个省净融资额超过2015年全年。贵州、湖南、吉林、江西、江苏、湖北和重庆城投债规模扩张较快，截止日的存量城投债余额较2015年末增长30%以上，其中贵州增长超过50%。
　　第三，地方政府整体持股比例较高。城投平台的第一大股东一般为地方政府及其下属部门或者地方国资委等，属性均为地方国有企业。截止日，以城投债存量余额计算，存量城投债中由第一大股东100%控股的占比80.61%，第一大股东控股比例在50-100%的占比15.59%，第一大股东控股比例在50%以下的占比3.80%。根据《预案》中分类偿还的原则，大多数城投平台均会因为政府较高的出资比例而受益。就各省来看，海南、山西、甘肃、安徽和新疆存量城投债中由第一大股东100%控股的占比均在90%以上，共有19个省占比超过80%。
　　第四，区域利差还有进一步强化的空间。以上周（11/4-11/11）各省成交额对成交城投债日中债估值收益率进行加权平均（西藏和海南由于成交额过小，暂不考虑）。二级市场成交城投债平均收益率最高的省为黑龙江，加权平均收益率4.84%；加权平均收益率在4.5%以上的省还有内蒙古，加权平均收益率为4.58%，仍保持在较高水平；本周二级市场成交城投债平均收益率最低的省为上海，加权平均收益率仅3.07%，北京加权平均收益率也较低，为3.17%。考察城投债区域利差与经济水平之间的关系，发现区域利差与人均GDP呈现显著的负相关，即随着经济发展水平的提高，区域利差呈现显著的降低趋势。
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全面解读地方债务分类处置|《地方政府性债务风险应急处置预案》点评
城投债整体面临分化和估值调整压力，2014年以前发行、2017年之前到期的城投债金边属性较强，估值调整压力不大；2014年以前发行、2018年以后到期的城投债无论是否被置换，均面临一定的估值调整压力；2015年之后发行城投债无法享受地方政府信用的直接溢价，估值调整的压力比较大。从等级的角度，AAA等级城投债估值溢价较小，AA等级城投债估值溢价较大，所面临的估值调整压力更大。《预案》再次明确了地方政府债务的边界《预案》明确表明了，什么是地方政府存量债务，“本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务”。第一，什么是地方政府性债务？“地方政府性债务”是指地方政府负有偿还责任债务以及或有债务总称，既包括地方政府必须偿还、有偿还义务的地方政府债务（不同于地方政府性债务），还包括地方政府违规担保形成的或者有一定救助责任的或有债务。2014年最后一次地方政府债务审计结果显示，截止日，地方政府性债务余额为24万亿，其中地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）规模为15.4万亿，地方政府或有债务规模为8.6万亿。第二，什么是地方政府负有偿还责任的债务？地方政府负有偿还责任的债务，也就是我们通常所说的地方政府债务，又称“一类债务”，是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购（BT）等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。不过从日开始，仅有省级地方政府发行的地方政府债务才能计入地方政府债务。截止日，地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）余额为15.4万亿；从2015年开始，每年按照人大批准的新增地方政府债务限额为限，规定了地方政府债务的最高上限，2015年为16万亿（新增0.6万亿），万亿（新增1.18万亿）。第三，什么是地方政府负有担保责任的债务？地方政府负有担保责任的债务，是地方政府或有债务的一种，又称“二类债务”，是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。存量担保债务认定仅限于日以前形成的债务，2015年以后，理论上不再新增地方政府负有担保责任债务，这部分债务主要由于地方政府违规提供担保承诺形成的，这也正是财政部2015年以来一直严查防范的举债行为。第四，什么是地方政府承担一定救助责任的债务？地方政府可能承担一定救助责任的债务，也是地方政府或有债务的一种，又称“三类债务”，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。存量救助债务仅限于日以前形成的债务，2015年以后不再新增。担保债务和救助债务组成的或有债务规模在2014年12月末合计为8.6万亿，2011年12月末和2013年6月末分别为4万亿和7万亿。地方政府性债务如何分类处置？《预案》对于地方政府性债务风险，按照“分类处置”的方式进行处置，也就是说，按照不同的债务类型，确认地方政府承担的偿还责任范围。这也是《预案》发布的一个重要目的，就是为了划定地方政府偿还债务的边界。地方政府债券对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。地方政府债券包括2009年-2014年期间试点发行的少量地方债，以及2015年开始全面发行之后发行的新增地方债和置换地方债。而按照地方政府债券的资金用途，又可以将地方政府债券分为一般债券和专项债券。一般债券以一般公共预算收入作为偿债来源，同时还可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。专项债券以政府性基金收入作为偿债来源，同时还可以通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。从这里也可以看出，《预案》确立了一般债券的信用能力高于专项债券。非政府债券形式的存量政府债务所谓非政府债券形式的存量政府债务，是指2014年以前形成的、经财政部审计确认的、地方债形式以外的地方政府负有偿还责任的债务，包括银行贷款、企业债券、信托、BT等不同类型。其中，企业债券归属于我们通常意义所说的城投债，但并不是所有日以前发行的城投债都属于非政府债券形式的存量政府债务。而对于这部分存量债务，《预案》又做了一次划分，以是否同意置换为标准，这部分债务的信用资质将产生极大的分化。债权人同意在规定期限内置换为政府债券如果债权人同意在规定期限内置换为政府债券，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。这里有几个问题需要明确一下：第一问，规定期限是什么？楼继伟于日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上作《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》，提到“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换”。也就是说，《预案》所说的规定期限是指在日以前。第二问，地方债务是否可以由企事业单位转移给地方政府？根据《预案》的意思，地方债务置换需要按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定进行处理。根据《合同法》第八十四条规定，“债务人将合同的义务全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意”。也就是说，只要债权人同意置换，地方政府债务范畴内企事业单位举借的债务，是可以转移给第三方（地方政府）的；同时根据《预案》的要求，地方政府必须承接这部分债务。第三问，怎么认定“债权人同意”？这里主要考虑企业债券债权人怎么“同意”。在现有的公司债、企业债和交易商协会的非金融企业债务融资工具相关规则中，均设置有债券持有人会议制度，对于发行人拟变更债券募集说明书约定条款、拟变更债券受托管理人，担保人或担保物发生重大变化，作出减资、合并、分立、解散及申请破产决定等对债券持有人权益有重大影响的事项必须召开债券持有人会议。除募集说明书有特别规定外，债券持有人会议决议生效方式一般需要占债务融资工具总表决权半数以上通过。以债务融资工具为例，一般条款为：（1）除募集说明书另有约定外，出席持有人会议的债务融资工具持有人所持有的表决权数额应达到本期债务融资工具总表决权的三分之二以上，会议方可生效。（2）持有人会议决议应当由出席会议的本期债务融资工具持有人所持有的表决权的四分之三以上通过后生效。第四问，“置换为地方政府债券”是什么含义？由于《预案》并没有具体解释这一段文字，结合答记者问以及《合同法》第八十四条，我们认为，所谓“置换为地方政府债券”是对“企事业单位将偿债义务转移给地方政府”的一种表达方式，由于地方政府仅能通过发行地方政府债券进行举债，因此在承接了相关偿债义务之后，需要将这部分债务转化为地方政府债券的形式。也就是说，债权人同意“将偿债义务转移给地方政府”，就意味着同意将其所持有的债务“置换为地方政府债券”，但根据我们的理解，这并不意味着债权人必须持有地方债（等同于定向置换），也可以接受公开发行地方债募集的资金（对应本金部分），相当于提前偿还。其中一个证据是，根据全国人大预工委2015年底发布的报告，2016年到期的地方政府债务为2.8万亿；而截至2016年10月底，通过公开形式发行的置换类地方债的规模已经超过2.9万亿，意味着存在将公开发行地方债资金直接用于偿还提前到期债务的情况。但是考虑到定向置换地方债的规模（2016年前10月累计发行1.46万亿），“置换为地方政府债券”主要还是通过“定向置换”的形式，直接将债权转化为地方政府债券；同时还有小部分是直接提前到期偿还现金。具体形式取决于地方政府、企事业单位和债权人的协商，按照《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》（财库[2016]22号），“地方各级财政部门应当提前与存量债务债权人、债务人等沟通协商，做好偿债相关准备工作，尤其是置换未到期存量债务的，必须提前与债权人协商一致”。债权人不同意在规定期限内置换为政府债券债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。如果债权人不同意在日之前，由地方政府承接偿还责任，那么从日起，地方政府将不再承担偿还责任，即使某项债务被纳入地方政府债务范畴以内，2018年以后也将丧失这种地位，对应的地方政府债务限额由中央收回，相应调低地方政府的债务限额。最终的结果就是，日开始，地方政府债务的唯一存在形式就是地方政府债券。存量或有债务存量或有债务包括日以前形成的担保债务或者救助债务。两种不同性质的债务，地方政府承担的法定偿还责任不同。存量担保债务由于担保债务不属于地方政府债务，按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。存量救助债务存量救助债务同样不属于地方政府债务，对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。按照新预算法以及财政部下发的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，对地方政府债务余额实行限额管理，“对确需依法代偿的或有债务，地方政府要将代偿部分的资金纳入预算管理，并依法对原债务单位及有关责任方保留追索权；对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省级政府批准后转化为政府债务”。也即是说，当地方政府需要对存量担保债务和存量救助债务承担代偿时，需要将代偿部分纳入地方政府预算管理，占用相应的地方政府债务限额，在限额内安排发行地方政府债券置换。2015年1月1日以后发生的违法违规担保债务除了以上各类债务外，虽然新预算法已经禁止地方政府对外提供担保承诺（除外债转贷），但是实际上依然存在违法违规担保承诺，可能会形成新的或有债务（担保债务）。对于这部分担保债务，参照存量担保债务的方式执行，地方政府需要清偿最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一的债务。但是需要注意的是，首先需要认定确实存在违法违规的“担保承诺”，也就是说，即使债权人拿到了所谓的“政府承诺函”，如果没有明确表示出“承担不可撤销的连带担保责任”或者“代为清偿”的意思，仅仅表示“不让债权人在经济上蒙受损失”，这种“承诺函”并不构成“保证担保”。按照最高法院在中国银行香港有限公司和辽宁省人民政府以及葫芦岛锌厂的保证合同纠纷当中的认定，这种“承诺函”是不会得到支持的，也就是说不会构成“担保债务”，地方政府不需要承担任何赔偿责任。城投债怎么办？回到债券市场，城投债怎么办？我们还是需要回到分类处置的框架中。2014年以前发行、2017年之前到期的城投债，虽然我们无法确认是否被纳入地方政府性债务体系，但是由于债务置换对于城投的潜在增信，这类城投债将依然具有比较强的金边属性，估值调整压力不大。2014年以前发行、2018年以后到期的城投债，需要观察地方政府或者债务人是否存在置换为地方债的需求，如果存在这种需求，表明是被纳入地方政府债务范畴内。然后就是观察城投债债权人是否同意置换，同意的话，将享有完全的地方债信用，但同时可能面临票面利率下降的局面；如果不同意的话，将明确被剔除地方政府债务范畴，对于整体信用能力也是一种打击。总的来说，2018年之后到期城投债面临一定的估值调整压力。2015年之后发行城投债，首先判断是否具有政府“担保”，也就是“承诺函”是否表达了“担保”的意思，如果无法明确“担保”的含义，这部分城投债将无法享受地方政府信用的直接溢价。同样的，由于我们事实上无法确认某一债是否有明确的“担保”，基本上这类城投债都将面临估值调整的压力。总的来说，城投债整体面临分化和估值调整压力。结合发行时间和到期时间，可以对债券的信用有一个大概的把握；对于可能失去金边属性的城投债，可以优先考虑其募投项目，纯公益性募投的城投债，仍将面临一定的保护。另外，从等级的角度，AAA等级城投债估值溢价较小，AA等级城投债估值溢价较大，所面临的估值调整压力更大。风险提示城投债提前置换普遍展开，对城投估值造成冲击。固收彬法是孙彬彬带领的固定收益研究团队成果分享平台，致力于为市场带来最接地气的研究产品和服务，感谢您的关注！来源：固收彬法
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我省出台《地方政府性债务 风险应急处置预案》
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原标题：我省出台《地方政府性债务 风险应急处置预案》
本报讯 （记者 卢海） 为建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制，防范和化解财政金融风险，近日，我省出台《地方政府性债务风险应急处置预案》。
《预案》明确指出，政府性债务实行分级管理，建立政府统一领导、财政归口管理、部门分工协作的工作机制，在省级已经建立省政府性债务管理领导小组并明确相关职责的基础上，要求地方各级政府协调整合财政、发展改革、国土资源、金融监管、人民银行分支机构、银监、审计、监察部门的资源，建立相应的应急工作机制，分级制定地方政府性债务风险应急处置预案。不同级别的政府债务风险突发事件由相应的责任主体负责处理，确定债务危机处理原则和流程，统筹加强地方政府性债务应急处置工作。
《预案》提出，要区分不同债务类型实施分类处置措施。对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。对非政府债券形式的存量政府债务，债务人为地方政府及其部门的，必须置换成政府债券，地方政府承担偿还责任；债务人为企事业单位等的，经地方政府、债权人、债务人协商一致，可以按照合同法等有关规定分类处理，在规定的期限内置换为地方政府债券，保障债权人、债务人合法权益。对存量或有债务，依法不属于政府债务，涉及地方政府及其部门出具无效担保合同的，地方政府及其部门依法承担适当民事赔偿责任；涉及政府可能承担一定救助责任的，地方政府视情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。
《预案》要求，地方各级政府要全面掌握本地区资产负债、还本付息、财政运行等情况，根据债务风险预警指标，准确评估各地区债务风险状况，跟踪风险变化，排查债务风险点，推进本级政府性债务风险监测评估的科学化、信息化。要建立风险事件应急处置工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。同时，要落实责任追究，风险事件发生后，适时启动责任追究机制，对地方政府有关责任人进行行政问责和追究法律责任，对银行业金融机构相关负责人严格依法追责。
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